環(huán)境公民訴訟制度寬松起訴資格初探

環(huán)境公民訴訟制度寬松起訴資格初探

    [摘 要]：寬松的起訴資格是環(huán)境公民訴訟制度健康發(fā)展的前提。在以環(huán)境污染者、自然資源破壞者為被告的訴訟中，確立寬松起訴資格要求順應(yīng)世界潮流，賦予非直接受害者以起訴資格，并可以借鑒集團(tuán)訴訟的做法提起群體訴訟；其次要促進(jìn)屬事要素的發(fā)展，即把環(huán)境利益納入到“法律保護(hù)的利益”的范疇。以行政機(jī)關(guān)為被告的訴訟中，關(guān)鍵是拓寬傳統(tǒng)法律規(guī)定的起訴資格，賦予可能受到不利影響的非行政相對人以起訴資格。此外，法律確立檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟的原告資格、允許與訴訟標(biāo)的有間接利益的人也可以參與到正在進(jìn)行的訴訟中將更好地維護(hù)社會公共利益。

    [關(guān)鍵詞]：環(huán)境公民訴訟 EBR 集團(tuán)訴訟

    環(huán)境公民訴訟是指為了保護(hù)環(huán)境和自然資源免受破壞，任何公民可以依法對環(huán)境污染者、自然資源破壞者以及疏于監(jiān)督管理的行政機(jī)關(guān)或者違法做出行政行為的行政機(jī)關(guān)向法院提起的訴訟。根據(jù)環(huán)境公民訴訟概念我們可以知道，環(huán)境公民訴訟的被告包括兩類：一類是環(huán)境污染者、自然資源破壞者，另一類是不作為的或違法作為的行政機(jī)關(guān)。由此環(huán)境公民訴訟也分為兩類：針對環(huán)境污染者、資源破壞者的訴訟和針對不作為或違法作為的行政機(jī)關(guān)的訴訟。由此我們可以看出，環(huán)境公民訴訟的原告方—“公民”的范圍涵蓋比較廣，被訴對象的范圍也較為廣泛，環(huán)境公民訴訟的定義本身就暗含了訴訟參與人訴訟資格的寬松化。

    起訴資格又稱為起訴權(quán)，指個人或團(tuán)體所享有的在法庭對他人，尤其對政府的行為提出控告的法律權(quán)利。在目前要想使環(huán)境公民訴訟健康發(fā)展，應(yīng)該首先通過立法確定寬松的起訴資格，以保證更多的人可以提起環(huán)境訴訟，達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。寬松起訴資格的確立對保護(hù)環(huán)境具有重大意義，表現(xiàn)在：寬松的起訴資格擴(kuò)大了環(huán)境訴訟的原告范圍，是環(huán)境公民訴訟健康發(fā)展的前提條件，是公平原則和預(yù)防為主原則的具體體現(xiàn)，而且有利于公眾參與，并且符合國際潮流。原告資格的不斷擴(kuò)展使環(huán)境保護(hù)法發(fā)生了名副其實(shí)的革命�！靶姓�法的歷史，就是行政權(quán)利不斷擴(kuò)大的歷史�！盵1]考察歷史我們可以看到，西方各國對于環(huán)境侵權(quán)訴訟起訴資格方面，都經(jīng)歷了“法律上的利益”要件到“反射性利益”要件的發(fā)展過程，起訴資格變化顯著，“行政法的任何方面都沒有有關(guān)原告資格方面的法律變化迅速”[2].“當(dāng)代立法的趨勢是放寬起訴資格的要求，使更多的人能對行政機(jī)關(guān)的行為提起申訴，擴(kuò)大公民對行政活動的監(jiān)督和本身利益的維護(hù)。這是當(dāng)代行政民主、公眾參與行政活動的一種表現(xiàn)�！盵3]

    1994年2月15日，加拿大安大略省《環(huán)境權(quán)利法案》（EBR）生效。在EBR公布之前，那些旨在保護(hù)個人“環(huán)境權(quán)利”的立法，或者被認(rèn)為是超級法律，可以解決一切問題，或者被看作是某些基本原則的含糊闡述。EBR的不同在于它提供了一整套一致的、最低限度的權(quán)利給致力于環(huán)境保護(hù)的公民個人。為了保證這些權(quán)利和權(quán)力受到尊重，該法案也規(guī)定了政府部門在行動上必須遵守的最低規(guī)則，并保證在他們控制之下的法規(guī)的履行。EBR的公布被視為環(huán)境決策的新紀(jì)元，因?yàn)樗�提供給公眾更多的獲知政府在環(huán)境方面活動的機(jī)會。EBR不僅為公眾的環(huán)境權(quán)利提供更多保障，而且要求相關(guān)部門公開決策過程以獲取更大的公眾監(jiān)督，并確立了寬松的起訴資格。本文在國內(nèi)首次較為全面介紹《環(huán)境權(quán)利法案》在寬松起訴資格方面的先進(jìn)做法并以之為借鏡，為完善我國在環(huán)境公民訴訟起訴資格方面的立法提出建議，以期能更好地保障公民的環(huán)境權(quán)益，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)運(yùn)動的發(fā)展。

    二、 加拿大安大略省《環(huán)境權(quán)利法案》關(guān)于環(huán)境公民訴訟起訴資格的規(guī)定

    EBR 通過很多途徑給公眾起訴的機(jī)會。EBR第2條（3）為了實(shí)現(xiàn)2.（1）和2.（2）的目標(biāo)而提供“公眾為保護(hù)環(huán)境向法庭提出控告的更多的機(jī)會”。這條規(guī)定具體體現(xiàn)在：首先，EBR提供進(jìn)行調(diào)查申請的權(quán)利，如果該調(diào)查申請是正當(dāng)?shù)�，可能�?dǎo)致部門會展開此項(xiàng)調(diào)查，進(jìn)而站在你的立場上提出訴訟。根據(jù)EBR第61 條（1）“考察申請”（application for review）：任何兩個安大略省居民出于保護(hù)環(huán)境的目的認(rèn)為法律、規(guī)章、政策或文件應(yīng)被制定、修改或廢除，那么他們可以要求環(huán)境專員進(jìn)行考察。根據(jù)EBR第71條（1）“調(diào)查申請” （application for investigation）：任何兩個安大略省居民如果認(rèn)為受EBR約束的法律、規(guī)章、政策或文件被違反了可要求展開調(diào)查。1999年加拿大《環(huán)境保護(hù)法》也有類似規(guī)定，任何年滿8周歲的加拿大公民都有權(quán)針對違法行為提出調(diào)查申請，要求環(huán)境部長對被指控環(huán)境違法的行為展開調(diào)查。部長必須對指控行為進(jìn)行調(diào)查，并把調(diào)查結(jié)果反饋給申請者。第二，EBR創(chuàng)造了新的訴權(quán)，當(dāng)某人沒按法律行事導(dǎo)致公共資源受到破壞或即將受到破壞，而政府又沒有采取行動時，公眾可以去法庭提起訴訟。第三，EBR排除了對公共妨害行為（public nuisance）訴訟的障礙。僅僅因?yàn)槭艿降膫�害和其他公眾個人受到的傷害是一樣的就被拒絕司法的情況將不再出現(xiàn)。第四，EBR提供了法定監(jiān)察措施對抗給安大略省公共資源帶來嚴(yán)重危害的環(huán)境違法行為。

    以上具體規(guī)定與我國的法律相比有些不同，很有特色，表現(xiàn)在：（1）在安大略省提出考察申請和調(diào)查申請有最低人數(shù)限制，必須兩人以上。而且安大略省公民出于保護(hù)環(huán)境的目的，可以對抽象行政行為進(jìn)行考察。被考察的法律、規(guī)章、政策、文件必須要有“公共利益”，標(biāo)準(zhǔn)就是法律、規(guī)章、政策或文件是在申請書提交之日起前5年內(nèi)頒布和實(shí)施。（2）EBR確立公眾為保護(hù)公共利益而起訴的權(quán)利，我們國家法律規(guī)定原告為直接利害關(guān)系人或認(rèn)為自身利益受到侵害的人，沒有賦予公眾對公共利益提起訴訟的起訴資格。（3）根據(jù)加拿大《環(huán)境保護(hù)法》，如果環(huán)境部長未在法定時間內(nèi)進(jìn)行調(diào)查或者沒有做出合理反應(yīng)，或者已經(jīng)出現(xiàn)了重大環(huán)境損害，報(bào)告者的控告對象是違反環(huán)境保護(hù)的人，而不是政府。這不象我國的針對行政不作為提起的是行政訴訟，被告是行政機(jī)關(guān)。（4）EBR第86條（1）規(guī)定，根據(jù)第84條提起的訴訟中的原告在把訴訟主張告知第一被告之日起10日內(nèi)把訴訟主張告知首席檢察官（general attorney）。首席檢察官的權(quán)利包括訴訟中向法庭提供證據(jù)及發(fā)表意見、對判決要求上訴，并在上訴中提供證據(jù)及發(fā)表意見。在我們國家檢察機(jī)關(guān)只在刑事公訴中參與到具體訴訟中，在其它的訴訟活動中只是作為局外的監(jiān)督者，沒有提供證據(jù)、發(fā)表意見、甚至上訴的權(quán)利。

    EBR 所確立的環(huán)境訴訟制度既包括私益訴訟也包括公益訴訟。EBR所創(chuàng)造的權(quán)利沒有減少任何已經(jīng)存在的權(quán)利，它僅僅主張或擴(kuò)大了現(xiàn)存的法定權(quán)利。也就是說，EBR在確認(rèn)可以因?yàn)樽陨淼娜松砘蜇?cái)產(chǎn)受到損害而起訴的基礎(chǔ)上，加入了公益訴訟的內(nèi)容。在此筆者對EBR關(guān)于公益訴訟中起訴資格的規(guī)定作簡單介紹。

    （一）破壞公共資源訴訟的起訴資格

    在EBR公布前，一個人不能因他人破壞了公共資源而起訴他，除非此人的行為侵犯了個人的健康或財(cái)產(chǎn)或?qū)е履撤N直接的經(jīng)濟(jì)損失。甚至當(dāng)人們或他們的財(cái)產(chǎn)受到了導(dǎo)致環(huán)境破壞的公共妨害行為的影響時，依然會有一些障礙排除法庭訴訟。

    根據(jù)EBR第84條，任何安大略省居民在某人已經(jīng)或即將要違反既定的法律或文件、而且這種違反已經(jīng)或即將對安大略省的公共資源帶來嚴(yán)重破壞時可提起訴訟。EBR第84條（8）規(guī)定，原告要承擔(dān)證明被告已經(jīng)或即將對對安大略省公共資源造成破壞的行為屬于違反既定法律、文件的行為，即要證明被告行為的違法性。

    從第84條的規(guī)定可以看出，EBR確認(rèn)了公民環(huán)境訴訟的主體是任何安大略省居民，被訴對象是公共資源的破壞者。本條沒有要求必須在損害發(fā)生后才可以訴訟，而是規(guī)定發(fā)現(xiàn)某人的違法行為即將對公共資源造成破壞時就可以起訴。與加拿大法律淵源頗深的美國環(huán)境法律也規(guī)定，以污染源為被告公民訴訟必須以被告行為違法為前提，而且不論被告的違法行為已經(jīng)違法、正在違法或即將違法都可以起訴。美國法院在查斯皮克海和自然資源保護(hù)協(xié)會訴格威爾特尼的司法解釋中重申了這一原則[4].這樣做有效的防止了嚴(yán)重破壞公共資源行為的發(fā)生。但是根據(jù)這項(xiàng)權(quán)利，個人為了保護(hù)公共資源而起訴，也許不會從中得到個人所得或損害補(bǔ)償。

    （二）公共妨害行為訴訟確認(rèn)的起訴資格

    在加拿大法律體系中，公民可以在法庭上對任何損害其財(cái)產(chǎn)或健康的人提起訴訟。根據(jù)環(huán)境法律，如果有人侵犯了公民的健康或財(cái)產(chǎn)并且符合其它訴訟必要條件，一項(xiàng)訴訟可能就會產(chǎn)生。在過去的案例中，被告行為損害了公眾利益，如果被認(rèn)為是“公眾權(quán)利侵犯”（public wrong）而不是“個人權(quán)利侵犯” （private wrong），私人訴訟可能不被允許。公共妨害行為曾被定義為：一種妨害行為范圍如此廣，作用是如此地沒有差別，以至于一個個人根據(jù)自己的義務(wù)提起訴訟來阻止這個行為是不合理的，這應(yīng)被看成是公眾義務(wù)[5].通常法庭認(rèn)為一個問題影響了一些財(cái)產(chǎn)和家庭可以看作是一件公共妨害行為，例如在 Attorney General V.P.Y.A Qurries一案中，Romer L.J說：“任何妨害行為很大地影響了陛下臣民生活的舒適與方便，就被視為公共的妨害行為，這個妨害的范圍可能一般限定于‘鄰近地區(qū)’，但這個地區(qū)損害多少人才構(gòu)成‘公共妨害行為’，在每個案件中都是一個問題，我認(rèn)為不必要證明這個范圍的每個人都受到傷害�！彼�還說，很多公共妨害行為不必找證人，對這個區(qū)域內(nèi)居民造成的累積性影響已經(jīng)證明了公共妨害行為的存在。換句話說，證明公共妨害行為的一個正常的、合法的途徑就是證明有足夠多的個人妨害行為。這項(xiàng)“公共妨害規(guī)則”（public nuisance rule）認(rèn)為個人不能起訴，除非他們受到的損害是不同類的，或程度上有所不同。

    EBR有效排除了公共妨害行為走向法庭的障礙。 EBR第103條認(rèn)為，如果僅僅因?yàn)槟悴荒茱@示你的傷害在程度上和方式上是不同的，通往法庭的門不會因此關(guān)上。只要你表明受到了經(jīng)濟(jì)的或身體的損失，按正常程序的訴訟可以繼續(xù)。EBR的規(guī)定擴(kuò)大了公共妨害行為訴訟原告的范圍，個人因?yàn)楣�共妨害行為受到損害可以因此而訴訟，不必證明他受到的損害是不同類的或程度上有所不同，因此賦予了更多人以起訴的權(quán)利，體現(xiàn)了訴訟公平原則。由于環(huán)境污染多表現(xiàn)為公共妨害，因此公共妨害法在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域得到了廣泛運(yùn)用。EBR與美國侵權(quán)法和環(huán)境法的規(guī)定相比較而言，更有利于環(huán)境保護(hù)。從EBR第103條我們得知，在加拿大安大略省公眾無論提起公共妨害損害賠償訴訟還是禁止或消除公共妨害訴訟，都拋棄了“不同類型損害”原則，從而使更多的公眾可以提起公共妨害訴訟。

    （三）集團(tuán)訴訟確定的起訴資格

    環(huán)境群體訴訟不是一種獨(dú)立的訴訟類型，而只是與原告資格相關(guān)的一種方法和手段，這種方式可以在行政訴訟中采用，也可以適用于民事訴訟[6].提起環(huán)境侵權(quán)訴訟的成本非常高，而且訴訟時間長，很難預(yù)見提起訴訟所能獲得的收益，因此很多個人受害者對于提起環(huán)境侵權(quán)訴訟往往是望而生畏。而且，同樣的訴訟被反復(fù)提起也浪費(fèi)司法資源，不符合效益原則。因此很多國家都規(guī)定了群體訴訟制度，允許共同受害人選出代表進(jìn)行訴訟，結(jié)果及于所有共同利益人。對于群體訴訟，不同的國家群體訴訟的名稱、形式有所不同。在英美法系國家是集團(tuán)訴訟制度，在日本是選定當(dāng)事人制度，在德國、法國、意大利等國是團(tuán)體訴訟制度，在我們國家有代表人訴訟制度。

    英美法系的集團(tuán)訴訟制度由19世紀(jì)的英國衡平法發(fā)展而來。最初是為了保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，因?yàn)槿绻�某人受到的損害比較小不夠出庭資格時，可利用集團(tuán)成員的人數(shù)和個人受損數(shù)目的乘積作為損害數(shù)值，從而滿足了出庭資格的要求�，F(xiàn)代集團(tuán)訴訟制度成熟于20世紀(jì)60 年代，有其深刻的經(jīng)濟(jì)、社會根源。20世紀(jì)60年代資本主義大生產(chǎn)高速發(fā)展，加上資本主義生產(chǎn)帶有盲目性，不注重環(huán)境與人類的和諧發(fā)展，導(dǎo)致現(xiàn)代化生產(chǎn)與人類生存環(huán)境的矛盾日益尖銳。在這個階段，人們要求防治污染、保護(hù)環(huán)境的呼聲比歷史上任何時期都高，結(jié)果導(dǎo)致了環(huán)境法這個新興的獨(dú)立的法律部門的形成，并提出了環(huán)境權(quán)的主張。到六十年代后期，在強(qiáng)大的社會輿論推動下，環(huán)境權(quán)一度成為環(huán)境保護(hù)部門和法律部門議論、研究的中心議題，有關(guān)環(huán)境權(quán)的理論研究工作和立法工作也得到了很大發(fā)展，在國際領(lǐng)域，一些環(huán)境保護(hù)的國際會議相繼通過了有關(guān)環(huán)境權(quán)的原則宣言，在一些環(huán)境問題突出的國家，有關(guān)環(huán)境權(quán)的理論研究工作和立法工作取得了較大進(jìn)展。在實(shí)體法方面，立法者在立法中增加了公害防治和環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容；在程序法方面，立法者對原來的集團(tuán)訴訟制度予以補(bǔ)充和修改，使其適應(yīng)環(huán)境保護(hù)的要求。

    集團(tuán)訴訟的顯著特點(diǎn)是，法院對集團(tuán)所做出的判決不僅對直接參加訴訟的集團(tuán)成員具有約束力，而且對那些沒有參加訴訟的主體，甚至那些根本沒有想到要參加訴訟的主體都具有約束力。集團(tuán)代表可以行使一切權(quán)利，包括和解和撤訴的權(quán)利。但是對于集團(tuán)代表的權(quán)利也不是沒有限制的，如美國法律規(guī)定集團(tuán)代表及集團(tuán)律師必須將擬議中的撤訴和和解方案依照法院指示的方式通知集團(tuán)所有成員，接受成員監(jiān)督。在分析加拿大、美國等英美法系國家的法律可以知道，法律對于“通知”的規(guī)定特別完備。這些國家的法律在規(guī)定一些事項(xiàng)的時候，非常注重事項(xiàng)的透明化，每一個重要步驟的做出都要求以法定的公開方式讓利益相關(guān)人知曉，這對于我們國家的一些法律的制定有借鑒意義。

    集團(tuán)訴訟制度在解決原告方訴訟費(fèi)用方面也有獨(dú)特規(guī)定。根據(jù)加拿大《集團(tuán)訴訟法》第32條的規(guī)定，集團(tuán)成員不承擔(dān)訴訟費(fèi)用，美國的集團(tuán)訴訟制度也有這樣的規(guī)定，訴訟費(fèi)用由集團(tuán)代表和集團(tuán)律師墊付。如果案件敗訴，由集團(tuán)代表和律師自己承擔(dān)訴訟費(fèi)用損失；如果勝訴，或原被告達(dá)成和解，集團(tuán)一方一般可以獲得數(shù)額客觀的賠償金，集團(tuán)代表和律師可以收回墊付的費(fèi)用，集團(tuán)代表還可以獲得一定的報(bào)酬。

    根據(jù)1992年的《集團(tuán)訴訟法》[7]  （Class Proceedings Act），在安大略提起集團(tuán)訴訟成為可能。這意味著個人在法庭上不僅能代表他們自己的主張，而且可以代表本省所有的有相似主張的人。一個人與環(huán)境有關(guān)的個人損害訴訟可能會被公共妨害行為限制條件或排除，但他可援用集團(tuán)訴訟法。集團(tuán)訴訟“蘊(yùn)涵著公共利益，但是本質(zhì)上仍然是為了私人的利益，而且判決的效力亦局限于訴訟的實(shí)際實(shí)施人及其所代表人。”[8] EBR保護(hù)公共資源的權(quán)利不能和集團(tuán)訴訟法聯(lián)系在一起，特別排除了集團(tuán)訴訟法與新訴權(quán)的合作。但是如前所述，集團(tuán)訴訟法和EBR的公共妨害條款有密切聯(lián)系，它們結(jié)合使用更有利于環(huán)境訴訟的進(jìn)行。

    加拿大《集團(tuán)訴訟法》第2條規(guī)定，一個群體中的一個或多個人可以代表群體的成員自法庭上提起訴訟。這個群體內(nèi)的成員應(yīng)該有“共同的問題” （common issues），因?yàn)檫@涉及到能否取得集團(tuán)訴訟許可的問題。只有證明有“共同問題”，才能取得集團(tuán)訴訟許可，否則就要作為單個訴訟來進(jìn)行�！肮餐瑔栴}”是指：“（a）共同的但不必是同一的事實(shí)問題；（b）共同的但不必是同一的事實(shí)問題所引起的共同的但不必是同一的法律問題。”[9]比如一個污染事故中的所有受害人，被認(rèn)為是有共同的事實(shí)問題。結(jié)合EBR公共妨害條款我們可以看出，如果公共妨害行為對多個人造成的損害不是共同的，那么提起集團(tuán)訴訟就不被認(rèn)可，受害者必須自己提起訴訟。但是如果公共妨害行為對多個人造成的損害是共同的，這樣訴訟就可以依據(jù)集團(tuán)訴訟法提起，節(jié)省了訴訟成本。

    有學(xué)者認(rèn)為群體環(huán)境訴訟中侵害的是“某一社會群體的集體環(huán)境利益，而不是直接損害某個人的私人利益”[10]，對此我不敢茍同。經(jīng)過考察，我認(rèn)為在群體環(huán)境訴訟中，受到侵害的利益應(yīng)該是很多個人的利益，而不是“公益”。法律程序設(shè)立群體訴訟制度，本意不是為了保護(hù)公共利益，而是為了滿足起訴資格，使更多的受害個體能參與到訴訟中，保護(hù)的是多個個體的私人利益的集合。群體環(huán)境訴訟與公共妨害行為訴訟是不同的，這一點(diǎn)在前面已有說明，不再贅述。

    現(xiàn)代環(huán)境污染破壞往往會損害到眾多個體的利益，實(shí)行集團(tuán)訴訟可以使許多潛在的訴訟合并為一個訴訟，有利于提高訴訟效率，節(jié)約訴訟資源。在一個社會中，大量的完全獨(dú)立于政府的利益群體的存在，不僅可以有效的制約政府的行為，防止公權(quán)力的肆意和濫用，而且可以更好地保護(hù)社會不同群體的利益。在美國等國家，社會團(tuán)體提起集團(tuán)訴訟的例子很普遍。英美自由主義的真正理想并不是使個人與國家的關(guān)系直接化，而是要建立“社群式的自由”[11].

    （四）賦予第三方上訴的權(quán)利

    安大略省的環(huán)境上訴機(jī)構(gòu)（Environmental Appeal Board）由《環(huán)境保護(hù)法》（EPA）的條件確立，2000年晚些時候，安大略政府實(shí)施《環(huán)境回顧法庭法案》（Environmental Review Tribunal Act），該法案對環(huán)境上訴機(jī)構(gòu)的權(quán)利作了輕微改動，并把該機(jī)構(gòu)的名稱改為環(huán)境回顧法庭（ERT）。在《環(huán)境保護(hù)法》（EPA）和《安大略省水資源法》（OWRA）中，對主管決定上訴的權(quán)利僅限于文件或命令中指定的人，第三方無上訴權(quán)，但是第三方可以在文件所有者或項(xiàng)目提議人上訴后經(jīng)環(huán)境上訴機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)加入進(jìn)來。EBR第47條（7）指出：為了公平、充分地體現(xiàn)個人、公共及政府利益，上訴機(jī)構(gòu)允許任何個人參與到上訴申請中，不論是否作為其中一方。這個規(guī)定授予了第三方上訴權(quán)，擴(kuò)大了公眾參與的權(quán)利。

    因?yàn)椴块T決定批準(zhǔn)前要對三級文件[12]進(jìn)行聽證，所以EBR下上訴申請批準(zhǔn)只針對一、二級文件。任何安大略省居民可以尋求允許或許可（leave），從而對是否批準(zhǔn)一級、二級文件的決定進(jìn)行上訴。如果獲得這項(xiàng)許可，那么一項(xiàng)全面的上訴因此而產(chǎn)生并提交到適當(dāng)?shù)姆ㄍツ抢铮ㄟ@個法庭根據(jù)相關(guān)部門和立法的不同而不同）。上訴許可的申請必須符合一定的條件：①某人尋求上訴許可必須是因?yàn)樗麑�這個決定感興趣或有利益關(guān)系，先前在評論階段的參與是對此事感興趣的足夠證據(jù)。②在EBR下這個文件是可上訴的，而且一開始就已經(jīng)這樣規(guī)定。這意味著公民可以根據(jù)法律已有的權(quán)利去對此決定上訴。③被上訴的決定必須受EBR下公眾參與制度的約束。④第三方必須在決定通知發(fā)布在登記表上15天內(nèi)尋求上訴。

    由此我們知道EBR第47條（7）所說的“任何個人”是有條件的，必須對所參與的案件有一定利益關(guān)系。第三方的利益與原告或被告的利益沒有必要重合，也就是說，第三方不必把自己的訴權(quán)依附在原告或被告身上。這樣規(guī)定是有現(xiàn)實(shí)意義的，法律也認(rèn)可第三方的獨(dú)立訴訟地位，允許他們在訴訟中主張自己的權(quán)益。如美國最高法院認(rèn)為“即使原告能證明第三人所受到的侵害足以構(gòu)成一個‘案件’或‘爭端’，原告也只能主張自己的利益，不能把自己的要求建立在他人的權(quán)利和利益之上，否則訴訟將無止境，也不符合第三者的利益。”[13]

    三、我國確立環(huán)境公民訴訟寬松起訴資格之探討

    通過考察加拿大安大略省《環(huán)境權(quán)利法案》以及其他國家的一些先進(jìn)立法和實(shí)踐，筆者認(rèn)為在我國要實(shí)現(xiàn)環(huán)境公民訴訟的健康發(fā)展，應(yīng)該借鑒它們的優(yōu)秀做法，確立寬松的起訴資格。寬松起訴資格的確立須從兩個方面來考慮，一是屬人的要素，既有權(quán)起訴的人的范圍的擴(kuò)大；二是屬事的因素，也就是受案范圍的擴(kuò)大。下面從區(qū)分環(huán)境公民訴訟的被告種類出發(fā)，來探討寬松起訴資格的確立。

    （一）以環(huán)境污染者、自然資源破壞者為被告的訴訟之起訴資格

    以環(huán)境污染者、自然資源破壞者為被告的訴訟中，關(guān)鍵是順應(yīng)世界潮流，賦予非直接受害者以起訴資格，并可以借鑒集團(tuán)訴訟的做法，提起群體訴訟；其次要促進(jìn)屬事要素的發(fā)展，即把環(huán)境利益納入到“法律保護(hù)的利益”的范疇。

    1、屬人要素

    在針對環(huán)境污染者、自然資源破壞者的訴訟中，公民的合法權(quán)益如果因?yàn)榄h(huán)境污染或自然資源破壞受到損害，可以依據(jù)《民事訴訟法》提起民事訴訟。《民事訴訟法》要求原告是“與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人或其它組織”，這樣的規(guī)定致使非直接受害者無法代表公眾對致害人提起訴訟，這樣就嚴(yán)重制約了公民環(huán)境訴訟的發(fā)展。孫巍先生指出“公民就環(huán)境民事侵權(quán)提起公益訴訟的原告資格在各國也普遍呈現(xiàn)出放寬與擴(kuò)大的趨勢。私人為了維護(hù)公共利益而提起民事訴訟的現(xiàn)象正在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)，這種狀況被學(xué)者認(rèn)為是民事訴訟今后最主要的發(fā)展方向�！盵14] EBR關(guān)于第三人的上訴權(quán)利的規(guī)定，體現(xiàn)了這樣一個原則，任何人只要他與環(huán)境污染者、自然資源破壞者的行為有一定利益關(guān)系，不管這種利害關(guān)系是現(xiàn)實(shí)已經(jīng)存在還是發(fā)生在將來，只要能證明有這種利益關(guān)系，他都可以作為第三方加入進(jìn)來。所以我國應(yīng)該借鑒EBR所確立的方法，擴(kuò)大起訴資格主體的范圍，原告不再限于直接利害關(guān)系人，任何人發(fā)現(xiàn)某人已經(jīng)或即將要違反既定的法律或文件、而且這種違反已經(jīng)或即將嚴(yán)重污染環(huán)境或?qū)�公共資源帶來嚴(yán)重破壞時可提起訴訟。這樣規(guī)定的好處是賦予每個公民防治環(huán)境污染和自然資源破壞的權(quán)利，在危害即將發(fā)生以前就采取有效的方式制止。

    在具體的訴訟形式上，可以借鑒加拿大等國普遍采用的集團(tuán)訴訟的做法，改良我國的訴訟代表人制度。集團(tuán)訴訟和我國的訴訟代表人制度有點(diǎn)類似。我國《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第14條第3款規(guī)定：“同案原告5人以上，應(yīng)當(dāng)推選1至5名訴訟代表人參加訴訟；在制定期限內(nèi)為選定的，人民法院可以依職權(quán)確定。”集團(tuán)訴訟也是由一個或幾個原告代表與他們有相似主張的人進(jìn)行訴訟活動。但是而這還是有一定區(qū)別：（1）代表人訴訟中，權(quán)利人須向法院進(jìn)行登記后才能參加到訴訟中；而集團(tuán)訴訟，只要權(quán)利人在法院公告的期間內(nèi)沒有明示退出該集團(tuán)，即視為參加了訴訟，而不必另行起訴，在規(guī)定時間內(nèi)明確表示不參加訴訟的，將被法院排除在訴訟之外，訴訟結(jié)果對其沒有約束力；（2）代表人訴訟中，訴訟代表人的代表地位和權(quán)限是基于其他當(dāng)事人明確授權(quán)

    如果環(huán)境污染者、破壞者的行為觸犯了刑律，社會危害性比較大，就應(yīng)該按照刑事訴訟法的規(guī)定提起刑事訴訟，依法追究刑事責(zé)任。在刑事訴訟過程中，可以根據(jù)自己的受損情況提起附帶民事訴訟。這時候，原告的資格非常明確，按照目前我的刑法及刑事訴訟法的規(guī)定，就是檢察院。

    2、屬事要素

    我國《民事訴訟法》明確規(guī)定只有直接利益的受害人才可以起訴。換句話說，只有主張侵害直接利益的訴訟事項(xiàng)才屬于法院的受案范圍。這為公民提起環(huán)境侵權(quán)訴訟設(shè)置了障礙。很多環(huán)境危害是“間接的”、“無形的”，如果這類侵害不屬于法院要解決的“法律爭端”，那么這些受害人就被排除在了法院的大門之外。很多國家理論上把訴的利益作擴(kuò)大的解釋，不再拘泥于法律上的利益，而是加強(qiáng)了對“反射性利益”的保護(hù)。環(huán)境權(quán)理論的發(fā)展使很多國家的環(huán)境訴訟實(shí)踐出現(xiàn)了重大突破。一個重要表現(xiàn)就是有的國家已經(jīng)把傳統(tǒng)上認(rèn)為是“反射性利益”的環(huán)境利益納入到“受法律保護(hù)的利益”的范疇。我國是成文法系國家，“訴的利益”擴(kuò)大化的原則不能由判例確立。但是我國的司法實(shí)踐中，最高法院的解釋在一定程度上起到了判例的作用，因此在相應(yīng)立法不能馬上修改的情況，最高法院應(yīng)該針對這類問題做出司法解釋，確認(rèn)受害人可以基于“間接的”、“無形的”危害造成的損失向法院提起訴訟，在條件成熟的時候?qū)Ψ�律做出修改�?/p>

    （二）以行政機(jī)關(guān)為被告的訴訟之起訴資格

    以行政機(jī)關(guān)為被告的訴訟，關(guān)鍵是拓寬傳統(tǒng)法律規(guī)定的起訴資格，即不限于行政相對人可以起訴，對可能受到不利影響的非行政相對人也賦予其起訴資格。

    對傳統(tǒng)法律規(guī)定的起訴資格，目前的任務(wù)就是借鑒國外先進(jìn)的理論和實(shí)踐，在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)行拓展。這包括屬人要素的拓展，即原告起訴資格的進(jìn)一步放寬，也包括屬事要素，即拓寬被訴事項(xiàng)的領(lǐng)域，使公民在受到侵害時有權(quán)主張?jiān)V的利益受損而提起訴訟。屬人要素和屬事要素配套發(fā)展，才能真正實(shí)現(xiàn)起訴資格的寬松化。

    1、屬人要素

    在對不作為或違法作為的行政機(jī)關(guān)的訴訟中，公民、法人或其它組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員的具體行政行為或不作為侵犯其合法權(quán)益，可以依據(jù)法律的規(guī)定提起行政訴訟，這類訴訟有學(xué)者稱為“環(huán)境行政公益訴訟”�！缎姓�訴訟法》要求只有行政相對人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益才具備提起行政訴訟的資格。行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)或違法行政的時候，非行政相對人也不能對行政機(jī)關(guān)提起訴訟，這樣訴訟主體的范圍非常小。環(huán)境行政訴訟中的具體行政行為往往是 “可能”影響到原告而不是“必然”影響。這里應(yīng)該確認(rèn)的一點(diǎn)是，對于“可能”受到影響的人也應(yīng)該賦予起訴權(quán)。比如EBR就確定公民可以為保護(hù)公共利益而起訴，不必非得是行政相對人。當(dāng)某人沒有按照法律的規(guī)定行事導(dǎo)致公共資源已經(jīng)或者即將遭到破壞而政府沒有采取行動時，公民可以到法院起訴。所以我們國家有必要借鑒某些國家的做法，在立法中明確規(guī)定環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)做出的具體行政行為如果損害的不是行政相對人的利益，而是與該具體行政行為有一定利害關(guān)系的公民、法人或其它組織的利益，這些受害者也有起訴資格。除了《行政訴訟法》的修改外，對于《環(huán)境保護(hù)法》第6條也要進(jìn)一步完善，可以這樣規(guī)定：“一切單位和個人都有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告，并有權(quán)向人民法院提起訴訟�！�

    不僅在以環(huán)境污染者、破壞者為被告的訴訟中提倡集團(tuán)訴訟，在以行政機(jī)關(guān)為被告的訴訟中更應(yīng)如此。加拿大、美國以及歐洲的一些國家，多以集團(tuán)訴訟的方式提起環(huán)境公民訴訟，不僅收效顯著，而且從法律意義上講也是拓寬了環(huán)境公民訴訟的起訴資格。歐盟的環(huán)境立法和實(shí)踐一直走在世界前列。一些國家，如瑞士等，已經(jīng)通過立法賦予環(huán)境團(tuán)體行政起訴權(quán)。我國也應(yīng)該借鑒這些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，賦予環(huán)保團(tuán)體起訴資格。在以行政機(jī)關(guān)為被告的訴訟中，很多實(shí)際的受害者可能沒有發(fā)現(xiàn)自己的權(quán)益受到侵犯，或者知道了不愿耗費(fèi)金錢和精力參加訴訟。如果按照我們的代表人訴訟制度，這些不主動參加訴訟的人實(shí)際上就不會享受到勝訴后帶來的福利。但是如果按照集團(tuán)訴訟的做法，只要屬于這個集團(tuán)，除非聲明退出該集團(tuán)，否則就是該集團(tuán)的一員，訴訟結(jié)果有直接的擴(kuò)張力，影響到每一個集團(tuán)成員。而且集團(tuán)只要主張其自身或其成員屬于或臨近污染破壞影響的區(qū)域就有資格起訴。從這個意義上說，采用集團(tuán)訴訟的形式進(jìn)行訴訟也是寬松起訴資格確立的具體體現(xiàn)。

    2、屬事要素

    目前按照我國《行政訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定，環(huán)境行政訴訟的受案范圍只有六項(xiàng)，受案范圍比較狹窄。隨著環(huán)境權(quán)的發(fā)展，更多的法律法規(guī)會把環(huán)境權(quán)納入其中。為了保障實(shí)體性環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)，程序性環(huán)境權(quán)將越來越受到重視。其中，環(huán)境立法參與權(quán)、環(huán)境影響評價(jià)聽證權(quán)、環(huán)境信息知悉權(quán)等權(quán)力如果受到侵害，也應(yīng)該屬于法院的受案范圍。此外，公民在行使監(jiān)督權(quán)過程中遇到問題也可以以訴訟的形式解決。比如環(huán)境監(jiān)督訴訟針對環(huán)保機(jī)關(guān)履行義務(wù)不當(dāng)而引起，即公民認(rèn)為環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門的具體項(xiàng)目有可能引起環(huán)境污染和破壞時，可以向人民法院提起訴訟。目前我們國家的法律對“公共利益”沒有明確界定�！肮�共利益，應(yīng)當(dāng)包括國家利益、社會公共利益、公眾或群體公共利益、公平競爭的法律秩序等�！盵15]稅收管理、環(huán)境污染和破壞、國有資產(chǎn)流失、政策性壟斷行為都應(yīng)該納入公共利益的范疇。侵犯這些公共利益的案件都應(yīng)該納入行政訴訟的受案范圍。

    我們國家政府發(fā)布針對不特定人的文件屬于抽象行政行為，按照現(xiàn)行的《行政訴訟法》，抽象行政行為是不可訴的。任何公民法人和其它組織都無法對行政法規(guī)、規(guī)章或具有普遍約束力的決定、命令提起訴訟，而只能對依據(jù)這些法規(guī)、規(guī)章、命令做出的具體行政行為起訴。這種受案范圍不利于對影響環(huán)境的行政行為進(jìn)行司法干預(yù)。法規(guī)、規(guī)章、命令等對于環(huán)境造成的影響要比某個具體行政行為所造成的影響大得多，因此僅對具體的、個別的行政行為提起訴訟很難消除全面的、整體的對環(huán)境有害的影響，而且僅對某個行政行為進(jìn)行司法干預(yù)可能造成重復(fù)訴訟，這樣會浪費(fèi)巨大的人力、物力和司法資源，而且可能在不同法院基于同樣的訴因產(chǎn)生不同的訴訟結(jié)果，無法體現(xiàn)公正和效率原則。在美國的環(huán)保實(shí)踐中，公眾或環(huán)保團(tuán)體發(fā)現(xiàn)，“把有限的精力、時間和經(jīng)費(fèi)花在迫使政府完善或執(zhí)行環(huán)境法規(guī)和規(guī)章上比取締個別污染源更有意義”[16].在加拿大安大略省，EBR第61條規(guī)定任何兩個安大略省居民出于保護(hù)環(huán)境的目的認(rèn)為法律、規(guī)章、政策或文件應(yīng)被制定、修改或廢除，那么他們可以要求環(huán)境專員進(jìn)行考察，環(huán)境專員考察后決定是否制定、修改或廢除相關(guān)法律、規(guī)章、政策和文件。日本也出現(xiàn)過“制度訴訟”的案例，公民認(rèn)為現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律不利于環(huán)境利益的保護(hù)可以因此提起訴訟。因此我們國家立法應(yīng)該借鑒外國的一些經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，同時賦予公民對抽象行政行為有提起司法審查直至訴訟的權(quán)利。

    （三）特殊的原告資格

    除了拓寬常規(guī)的起訴資格以外，我們還應(yīng)借鑒國外的先進(jìn)作法，結(jié)合國內(nèi)學(xué)者的理論先導(dǎo)和國內(nèi)某些地區(qū)法院的司法實(shí)踐，賦予非常規(guī)意義上的某些個人或組織起訴資格。

    這里所提到的原告并非一般意義上進(jìn)行行政訴訟的原告。目前在我國的司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境行政訴訟已經(jīng)有一些實(shí)例，但是法律沒有明確規(guī)定。下文對這些特殊的原告資格作了探討，并不主張馬上在我國的立法和司法中得到體現(xiàn)，但是隨著社會的發(fā)展和人們觀念的改變，也許在將來的某一天這些原告起訴資格都會真正的出現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)的訴訟中。

    1、檢察機(jī)關(guān)作為訴訟的原告

    檢察機(jī)關(guān)能否成為民事公益訴訟中的原告？有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不宜作為原告提起民事公益訴訟，“如果檢察院要行使全面的法律監(jiān)督權(quán)的話，也不要去起訴損害公益的行政管理相對人（民事公訴），而是要起訴行政管理者的不作為（行政公訴）�！蔽覀儑�家目前的《檢察院組織法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等沒有明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)力，但是某些法律的規(guī)定可以看作是一定程度上民事公益訴訟權(quán)利的賦予，比如《刑事訴訟法》第77條規(guī)定：“如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟”，這可以認(rèn)為檢察院可以提起民事公益訴訟，但是范圍狹窄，只能是在刑事訴訟中附帶提起。

    我認(rèn)為應(yīng)該賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)利，在我國司法實(shí)踐中已經(jīng)有這樣的例子，據(jù)統(tǒng)計(jì)全國提起的民事公訴案件已經(jīng)有200多起[17].雖然目前立法沒有民事公訴的規(guī)定，但是回顧歷史，我國立法有過這樣的規(guī)定。1949年12月《最高人民檢察署試行組織條例》規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)有權(quán)參與涉及全國社會與勞動人民利益有關(guān)之民事案件以及涉及全國和社會與勞動人民有關(guān)之一切行政訴訟。1954年《最高人民檢察院組織法》第4條規(guī)定：地方各級檢察機(jī)關(guān)對于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟和參加訴訟。[18]

    “實(shí)踐證明，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，由檢察院對違反法律法規(guī)，侵犯國家、社會公共利益的行為向法院提起民事訴訟，實(shí)現(xiàn)對國家、社會公共利益的法律救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)和監(jiān)督的統(tǒng)一，既符合憲法精神也符合我國的國情�！盵19]亞里士多德曾說：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的東西，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只關(guān)心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事物。而私人的事物往往受到私人最大可能的照顧�！睓z察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法對國家法律的執(zhí)行和實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。公民、法人和其它組織對公共利益的關(guān)注要比私人利益少，而且環(huán)境訴訟成本比較高、周期長，私人一般不愿提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)可以擔(dān)負(fù)起公共利益維護(hù)者的職責(zé)，在法律中確立檢察機(jī)關(guān)對公益訴訟的原告資格將更好的維護(hù)社會公共利益。

    考察很多國家的立法和司法實(shí)踐后發(fā)現(xiàn)，“檢察機(jī)關(guān)代表公益參與民事行政訴訟，是世界上絕大多數(shù)國家和地區(qū)的普遍做法”[20].比如根據(jù)EBR等法律，在加拿大首席檢察官可以在環(huán)境訴訟向法院提供證據(jù)并發(fā)表意見，對判決要求上訴，并可在上訴過程中提供證據(jù)和發(fā)表意見，充分參與到了具體訴訟之中，首席檢察官幾乎擁有基本當(dāng)事人的所有訴訟權(quán)利。法國是世界上最早規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的國家，檢察院作為國家和社會利益的代表，有權(quán)以主當(dāng)事人（即原告）的身份提起訴訟或以從當(dāng)事人的身份參與訴訟。在德國和日本確立了“公共利益代表人”制度，檢察官對于無效婚姻、禁治產(chǎn)案件等可以提起訴訟。在英國，檢察總長代表國王，有權(quán)阻止一切違法行為。檢察長對于涉及皇室利益等四類民事案件以必要當(dāng)事人身份參加訴訟，對公共機(jī)構(gòu)的越權(quán)行為損害公民權(quán)益和社會權(quán)益的行政案件，檢察長可以隨時參與訴訟。在美國，檢察長是政府的代表，有權(quán)對涉及政府利益的案件和公共利益的案件提起訴訟。

    考慮到我們的立法及實(shí)踐情況，可以由最高法院發(fā)布檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟的案例，并做出相應(yīng)的司法解釋，在條件成熟后，修改相應(yīng)的法律，正式確立檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。這樣在立法上確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公民訴訟的起訴資格，為預(yù)防環(huán)境危害的發(fā)生加上重重的籌碼。

    2、第三方的訴訟資格

    我國民事訴訟法規(guī)定，第三人是指對原告和被告所爭議的訴訟標(biāo)的有獨(dú)立的請求權(quán)，或者雖然沒有獨(dú)立的請求權(quán)，但與案件的處理結(jié)果有法律上的利害關(guān)系，而參加到正在進(jìn)行的訴訟中去的人。第三人分為有獨(dú)立請求權(quán)的第三人和無獨(dú)立請求的第三人。在環(huán)境民事訴訟中，第三人可以依法參與到正在進(jìn)行的訴訟中去。但是最高法院1994年12月頒布的《關(guān)于在經(jīng)濟(jì)審判工作中嚴(yán)格執(zhí)行〈中國人民共和國民事訴訟法〉的若干規(guī)定》對無獨(dú)立請求權(quán)第三人的范圍作了明確界定，下列人員不得作為無獨(dú)立請求權(quán)第三人：第一條即與原被告雙方爭議的訴訟標(biāo)的無直接牽連和不負(fù)有返還或者賠償?shù)攘x務(wù)的人。這里還是限定了與原被告爭議的訴訟標(biāo)的要有 “直接牽連”，這樣就限定了一些公民參與到訴訟中去。

    EBR一個重要的進(jìn)步就是賦予第三方上訴權(quán)，為了公平、充分地體現(xiàn)個人、公共及政府利益，上訴機(jī)構(gòu)允許任何個人參與到上訴申請中，不論是否作為其中一方。這個上訴權(quán)是針對政府發(fā)布的文件進(jìn)行的。在法國“第三人如果因?yàn)檫`法的行政決定而個人利益受到損害時，也可提起越權(quán)之訴，如法律規(guī)定擔(dān)任某職位必須具有某種畢業(yè)證書，則有此證書的人可以提起越權(quán)之訴�！盵21]臺灣地區(qū)的法律明確規(guī)定，人民為維護(hù)公益，就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項(xiàng)，任何人可以提起行政訴訟。學(xué)者們考察發(fā)現(xiàn)訴的利益經(jīng)歷了由“法律上的利益”到 “反射性利益”的發(fā)展過程。因此在一個訴訟中，訴的利益不僅與原告和被告有關(guān)，還可能直接或間接地關(guān)系到第三人的利益。因此，我國的立法應(yīng)該放寬對第三人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，允許與訴訟標(biāo)的有間接利益的人也可以參與到正在進(jìn)行的訴訟中，這樣可以節(jié)約訴訟資源，也可以保障更多公民的訴訟權(quán)利。

    四、結(jié)束語

    需要說明的是，我們采取寬松的起訴資格，并不意味著任何人可以隨意起訴。比如EBR認(rèn)為起訴的先決條件是申請進(jìn)行違法調(diào)查，只有在合理的時間里沒有收到回應(yīng)或收到不合理的回應(yīng)才可以起訴。我國臺灣地區(qū)也有類似規(guī)定。1999年的1月20日修改的《空氣污染防治法》在第74條增加了公民訴訟條款，公私場所違反本法或依本法授權(quán)訂定之相關(guān)命令而主管機(jī)關(guān)疏于執(zhí)行時，受害人或公益團(tuán)體得敘明疏于執(zhí)行之具體內(nèi)容，以書面告知主管機(jī)關(guān)。主管機(jī)關(guān)與書面告知送達(dá)之日起六十日內(nèi)仍未依法執(zhí)行者，人民得以該主管機(jī)關(guān)為被告，對其怠于執(zhí)行職務(wù)之行為，直接向行政法院起訴，請求判令執(zhí)行。同年七月修改的《廢棄物管理法》第34 條也規(guī)定了類似的公民訴訟條款。所以我們在確認(rèn)寬松的起訴資格的同時，也要對原告限定一定的條件。公民可以在提起環(huán)境公民訴訟之前，先就環(huán)境利益受損的事實(shí)向有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉、控告，請求行政主管機(jī)關(guān)及時糾正或制止，如果行政機(jī)關(guān)怠于履行法定職責(zé)或損害環(huán)境利益的行為不能有效制止的時候，公民可以提起環(huán)境公民訴訟。發(fā)生環(huán)境行政糾紛時，應(yīng)確立行政先行處理原則，明確環(huán)境糾紛的行政處理前置與司法終局裁決結(jié)合的解決機(jī)制。行政處理是行政機(jī)關(guān)站在調(diào)解人的立場，出面勸導(dǎo)雙方當(dāng)事人盡早達(dá)成賠償協(xié)議。陳泉生先生認(rèn)為，由于行政處理具有一些勝過司法訴訟的優(yōu)點(diǎn)，從而成為當(dāng)代各國解決環(huán)境糾紛的趨勢[22].我國的行政處理只有行政調(diào)解一種，調(diào)解協(xié)議達(dá)成后，主持調(diào)解的行政機(jī)關(guān)不能強(qiáng)制執(zhí)行，也不能申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，它只能依靠當(dāng)事人自覺履行。我國有關(guān)法規(guī)和司法解釋均有明確規(guī)定，對這種行政調(diào)解處理不服的，既不能申請行政復(fù)議，也不能提起行政訴訟。因此當(dāng)事人不服調(diào)解結(jié)果的提起的訴訟只能以原糾紛為標(biāo)的，提起民事賠償訴訟，而不是行政訴訟。我國有必要借鑒上述日本的立法經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國的具體情況，對我國的環(huán)境糾紛行政處理制度加以完善，包括：制定《環(huán)境糾紛處理法》，設(shè)立環(huán)境糾紛行政處理的機(jī)構(gòu)，增加行政處理的方式，確立環(huán)境仲裁的法律地位。

    環(huán)境侵權(quán)訴訟涉及面大，舉證困難，原告需要花費(fèi)大量時間和精力調(diào)查取證，高額的鑒定費(fèi)用非一般人所能負(fù)擔(dān)。如果因?yàn)樵V訟成本過高而使公眾而被拒之于法院大門之外，無異于迫使公眾放棄了環(huán)境訴訟請求，這顯然不利于環(huán)境的保護(hù)。所以我們國家立法上應(yīng)該降低環(huán)境訴訟的費(fèi)用，如在法國，當(dāng)事人提起越權(quán)之訴時，預(yù)先不繳納費(fèi)用，敗訴時再按標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，而且收費(fèi)非常低廉。另外，鑒于公民提起環(huán)境訴訟是對環(huán)境的一種熱愛和保護(hù)，因此提起環(huán)境公益訴訟的公民和組織應(yīng)該得到獎勵。

    注釋：

    [1] [美]伯納德。施瓦茨：《行政法》，群眾出版社1986年版，轉(zhuǎn)引自李桂英：《關(guān)于是否設(shè)立公益訴訟類型問題的探討》，《齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年7月，第32頁。

    [2] [美]伯納德。施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，北京：群眾出版社1986年版，第419頁。

    [3]王名揚(yáng)：《美國行政法》，北京：中國法制出版社1995年版，第618頁，轉(zhuǎn)引自胡宜奎：《行政訴訟原告資格的發(fā)展趨勢》，《學(xué)�！�2003年第3期，第136頁。

    [4]葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，北京：中國政法大學(xué)出版社2003年版，第228頁。

    [5] A.linden， Canadian Tort Law ，4thEd at p.493，Toronto：Butterworths， 1998.

    [6]宋波， 梁遠(yuǎn)：《西方國家環(huán)境群體訴訟之考察》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第1期，第75頁。

    [7] http://192.75.156.68/DBLaws/Statutes/English/92c06_e.htm

    [8]李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示—關(guān)于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第2期，第123頁。

    [9] Class Proceedings Act， 1992，http://192.75.156.68/DBLaws/Statutes/English/92c06_e.htm

    [10]宋波 ，梁遠(yuǎn)：《西方國家環(huán)境群體訴訟之考察》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第1期，第76頁。

    [11]季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第291頁。

    [12] EBR下有三類文件：一級文件要求最少30天的通知和評論期；二級文件要求申請人提供額外通知，如提供標(biāo)志或在報(bào)紙上發(fā)布通知；三級文件要求在做出決定前有一個完整的公眾聽證程序（public hearing）。

    [13]王名揚(yáng)：《美國行政程序法》[M].北京：中國法制出版社，1997年版，第627頁。轉(zhuǎn)引自李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示—關(guān)于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第2期，第123頁。

    [14]孫巍：《環(huán)境公益訴訟的模式比較及立法構(gòu)想》，載《2003年中國環(huán)境資源法學(xué)研討會（年會）論文集》，第735頁。

    [15]李桂英：《關(guān)于是否設(shè)立公益訴訟類型問題的探討》，《齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年7月，第33頁。

    [16]李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示—關(guān)于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第2期，第126頁。

    [17]  1997年河南省方城縣人民檢察院首次代表國家針對國有資產(chǎn)流失提起訴訟；1997年山西運(yùn)城市檢察院在針對天馬造紙廠廠長養(yǎng)軍武重大環(huán)境污染行為提起刑事公訴的同時，就公共飲用水受到污染附帶提起民事公訴；1999年四川省名山縣檢察院在針對恒達(dá)化工廠重大環(huán)境污染行為提起刑事訴訟的同時，就公共水源造成污染提起附帶民事公訴；2002年浙江省浦江縣檢察院就惡意串標(biāo)低價(jià)拍賣固有資產(chǎn)一案提起訴訟；2000年四川省瀘州市檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶環(huán)境民事公訴并獲得法院支持。

    [18]別濤：《環(huán)境民事訴訟及其進(jìn)展》，《法治與管理》2004年第7期，第20頁。

    [19]見《人民日報(bào)》2003年1月22日對湖南省岳陽縣檢察院位保護(hù)國有資產(chǎn)提起民事訴訟的報(bào)道評論。

    [20]公益訴訟“課題組：《檢察機(jī)關(guān)提起和參與民事行政公益訴訟資格探討》，《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第3期，第105頁。

    [21]劉善春：《行政訴訟價(jià)值論》，法律出版社1998年版，第171頁。

    [22]陳泉生：《論環(huán)境權(quán)的救濟(jì)》，《法學(xué)評論》1999年第2期第115頁。

 胡鳳霞

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10