關(guān)于宏觀調(diào)控的經(jīng)濟法問題

關(guān)于宏觀調(diào)控的經(jīng)濟法問題

　　一、前言

　　管理經(jīng)濟是國家的基本職能之一。恩格斯在1890年寫給康·施米特的信中寫道：如果政治權(quán)力被錯誤或不適當?shù)赜糜诟深A國家經(jīng)濟，那么“政治權(quán)力能給經(jīng)濟發(fā)展造成巨大的損害，并能引起大量的人力和物力的浪費�！保ㄗⅲ骸恶R克思恩格斯選集》第四卷，人民出版社1972年版，第483頁。）早期的重商主義主張依靠純粹的行政措施而不是經(jīng)濟手段，把貨幣吸引到國內(nèi)來并防止貨幣外流，以滿足國王開支增加的需要和商業(yè)資本積累金銀財富的要求。晚期重商主義的國家干預則不是放在對貨幣的管制上，而是放在對貿(mào)易的管理上，通過調(diào)節(jié)對外貿(mào)易的商品運動以達到積累貨幣財富的目的。德國經(jīng)濟學家李斯特曾指出：英國人懂得在一定時期“怎樣利用禁止輸入與高額關(guān)稅促使工業(yè)的發(fā)展�！保ㄗⅲ海鄣拢莞ダ锏吕锵！だ钏固兀骸墩�治經(jīng)濟學的國民體系》，商務印書館1961年版，第 40頁。）而在“現(xiàn)代德國，既缺乏一個有力的統(tǒng)一的商業(yè)政策，在國內(nèi)市場又有一個處處勝過它的工業(yè)強國跟它進行競爭�！保ㄗⅲ海鄣拢莞ダ锏吕锵！だ钏固兀骸墩�治經(jīng)濟學的國民體系》，商務印書館1961年版，第103頁。）并認為只有采取保護主義，才可逐步培植民族工業(yè)，增強競爭。所以保護主義是德國當時唯一可以選擇的政策。他還特別強調(diào)指出“保護制度來源于國家要求達到獨立、強盛地位的自然努力，”（注：［德］弗里德里希·李斯特：《政治經(jīng)濟學的國民體系》，商務印書館1961年版，第157頁。）也應在國家政權(quán)的干預之下來實現(xiàn)。

　　與重商主義的國家干預觀相反，英國古典政治經(jīng)濟學家亞當·斯密主張競爭和市場機制，實行自由放任的經(jīng)濟制度，反對國家對經(jīng)濟生活的干預。他認為 “如果競爭是自由的，各人相互排擠，那么相互競爭便會迫使每個人都努力把自己的工作做得相當正確”，“競爭和比賽往往引起最大的努力。”（注：亞當·斯密：《國富論》（下卷），商務印書館1972年版，第320頁。）斯密從利己主義人性論引出了“看不見的手”的作用，他認為每個人在追求個人利益的過程中也有意無意地促進了公共利益，“只需要和平、減輕賦稅和管理中的寬余；其余一切則留待事物的自然進程來完成�！保ㄗⅲ恨D(zhuǎn)引自W·R·斯考特：《亞當·斯密 ——大學生兼教授》，格拉斯哥1987年英文版，第53～54頁。）在斯密看來，市場機制下的自由放任原則最能促進經(jīng)濟發(fā)展，最符合社會利益，最能調(diào)動人的積極性和主動性，因而極力反對國家對經(jīng)濟的干預，認為國家職能應限制在三個方面：“第一，保護社會，使不受其他獨立社會的侵犯。第二，盡可能保護社會上各個人，使不受社會任何其他人的侵犯和壓迫，這就是說，要設立嚴正的司法機關(guān)。第三，建設并維護某些公共事業(yè)及某些公共設施�！保ㄗⅲ簛啴敗に姑埽骸秶�富論》（上卷），商務印書館1972年版，第318頁。）在經(jīng)濟領(lǐng)域的活動限于興辦非營利性的公共事業(yè)及其設施。明確解除國家監(jiān)督和指導私人產(chǎn)業(yè)的義務。

　　亞當·斯密在產(chǎn)業(yè)革命時期提出的自由市場經(jīng)濟理論在簡單商品生產(chǎn)時代的確發(fā)揮了巨大作用。一般來說，直至20世紀30年代以前，大部分西方國家都處于自由市場經(jīng)濟階段，自由競爭的市場機制是實現(xiàn)資源配置和調(diào)節(jié)私人經(jīng)濟活動的唯一手段，國家和政府基本上不干預經(jīng)濟的運行，但是隨著社會化大生產(chǎn)的日益發(fā)展，社會分工日益復雜，經(jīng)濟商品化程度的不斷提高，自由市場經(jīng)濟的弊端日益暴露出來，在20世紀30年代爆發(fā)的資本主義世界空前大危機面前，市場機制這只“看不見的手”一籌莫展，束手無策�！按笫挆l不僅是經(jīng)濟衰退的結(jié)果，而且是政治崩潰的結(jié)果。”（注：張國慶：《現(xiàn)代公共政策導論》，北京大學出版社 1997年版，第77頁。）于是，以國家全面干預調(diào)節(jié)經(jīng)濟為主要特征的凱恩斯主義應運而生，并由此而步入了國家與市場相結(jié)合的現(xiàn)代市場經(jīng)濟階段。

　　凱恩斯主義的核心是有效需求理論，英國經(jīng)濟學家凱恩斯在其1936年出版的《就業(yè)利息和貨幣通論》一書當中，以20世紀30年代世界經(jīng)濟大危機為背景，摒棄自由經(jīng)濟理論，強調(diào)國家對經(jīng)濟的干預，倡導一個以國家財政政策為中心的需求管理方案，以達到并保持“充分就業(yè)，避免現(xiàn)行經(jīng)濟形態(tài)之全部毀滅�！保ㄗⅲ簞P恩斯：《就業(yè)利息和貨幣理論》，商務印書館1963年版，第323頁。）與此同時，受命于危難之際的美國總統(tǒng)羅斯福為應付經(jīng)濟大危機而采取的一系列“新政”措施，則是國家全面干預經(jīng)濟、用國家宏觀調(diào)控這只“看得見的手”直接調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟運行過程的一次重大實踐。其干預是直接的全面的深入的。通過頒布調(diào)節(jié)經(jīng)濟的大批政策法令，對金融業(yè)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)三大部門進行復興、救濟和改革。其目標就是“為維持高度就業(yè)水平，物價的穩(wěn)定，國民經(jīng)濟的增長，以及消費水平的提高，創(chuàng)造有利條件�！保ㄗⅲ翰ㄊ款D聯(lián)邦儲備銀行：《1950年年度報告》第13頁，轉(zhuǎn)引自《美國貨幣政策與金融制度》（下冊），中國財政經(jīng)濟出版社1980年版，第2頁。）由于羅斯�！靶抡�”的實施取得了極大的效果，從而使國家干預經(jīng)濟成為西方主要資本主義國家的一項普遍的既定國策。20世紀60—70年代，由于世界經(jīng)濟又出現(xiàn)以“滯漲”為特征的新的經(jīng)濟危機，于是，一種主張市場經(jīng)濟與國家干預相調(diào)和的新經(jīng)濟學即“混合經(jīng)濟”理論開始在西方占居統(tǒng)治地位。（注：A·H·漢森：《20世紀60年代的經(jīng)濟問題》，張件鍵等譯，商務印書館1964年版，第76頁。）到20世紀90年代初期開始又出現(xiàn)了以國家干預為基礎(chǔ)的“現(xiàn)代主流經(jīng)濟學新綜合”或稱“新凱恩斯主義”的理論與“克林頓經(jīng)濟學”（注：傅殷才、顏鵬飛：《自由經(jīng)營還是國家干預——西方兩大經(jīng)濟思維概論》，經(jīng)濟科學出版社1995年版，第365～367頁。）的實踐。

　　可以說，前蘇聯(lián)、東歐等社會主義國家和新中國成立后的前30年實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟體制，在那種經(jīng)濟體制之下，政府雖然也干預經(jīng)濟生活，但奉行的是徹底的國家控制主義，不僅從宏觀上全面控制國家的經(jīng)濟生活，而且從微觀上也全面徹底地控制企業(yè)乃至公民個人的經(jīng)濟生活，實行宏觀與微觀的合一。該種高度集中的計劃經(jīng)濟體制有“兩個根本性的缺陷：缺乏激勵機制和不通信息，”（注：世界銀行：《1996年世界發(fā)展報告》，蔡秋生等譯，中國財政經(jīng)濟出版社1996年版，第22頁。）而且效率低下�！斑@種制度已被證明對工業(yè)不利，對農(nóng)業(yè)更不利。此外，對個人積極性的壓制要求實行一套嚴密的控制措施”，（注：世界銀行：《1996年世界發(fā)展報告》，蔡秋生等譯，中國財政經(jīng)濟出版社1996年版，第1頁。）而這又將大大增加國家管理經(jīng)濟的成本。

　　所以，單純的計劃經(jīng)濟體制或單純的市場經(jīng)濟體制都不能推動經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康地發(fā)展，于是，許多國家開始在基本正確的宏觀經(jīng)濟環(huán)境中持續(xù)地實施以市場為導向的改革政策。世界銀行認為：這“一向是成功的至關(guān)重要的因素，”（注：世界銀行：《1996年世界發(fā)展報告》，蔡秋生等譯，中國財政經(jīng)濟出版社1996年版，第21頁。）并認為“政府主導的干預措施主要針對市場失靈，從而使政府在糾正這些失靈中發(fā)揮中心作用。”（注：世界銀行：《1997年世界發(fā)展報告》，蔡秋生等譯，中國財政經(jīng)濟出版社1997年版，第1頁。）

　　這種新的政府管理經(jīng)濟的職能方式即宏觀調(diào)控將會從不同層面對我國的各個部門法提出新的挑戰(zhàn)，但本文僅從經(jīng)濟法的角度對宏觀調(diào)控的幾個重要法律問題作一些初步探討。

　　二、政府宏觀調(diào)控行為的基本范疇

　　政府的宏觀調(diào)控行為是指政府從全國經(jīng)濟總體利益出發(fā)，以穩(wěn)定物價、促進充分就業(yè)、保持經(jīng)濟適度增長、實現(xiàn)國際收支平衡為目標，從制定經(jīng)濟行為規(guī)范入手，在不同程度上以經(jīng)濟計劃、產(chǎn)業(yè)政策為引導，采用財政、貨幣、信貸、制裁等經(jīng)濟的、法律的以及必要的行政手段，從總體上調(diào)控國民經(jīng)濟運行的經(jīng)濟管理行為。（注：有學者認為：“所謂對國民經(jīng)濟的宏觀調(diào)控是指國家按照國民經(jīng)濟能以較快的速度穩(wěn)步協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，運用經(jīng)濟計劃以及經(jīng)濟的、法律的、以及必要的行政手段對整個國民經(jīng)濟進行的調(diào)節(jié)和控制。其基本要求是：使宏觀經(jīng)濟活動通過市場中介和微觀經(jīng)濟活動有機的結(jié)合起來，保持總供求的基本平衡，順利實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略目標。”參見吳樹青主編：《政治經(jīng)濟學》，中國經(jīng)濟出版社1997年版，第373頁。）

　　從性質(zhì)上講，政府的宏觀調(diào)控行為是一種嚴格意義的經(jīng)濟管理行為，是現(xiàn)代國家干預經(jīng)濟的基本形式，也是經(jīng)濟管理行為的最高形式，是相對于經(jīng)濟管理機關(guān)的具體經(jīng)濟管理行為而言的。其價值在于政府通過一系列的調(diào)控手段，使宏觀經(jīng)濟活動通過市場中介與市場主體的微觀經(jīng)濟活動有機結(jié)合起來，保持總供求的基本平衡，強調(diào)全社會的公共利益至上。從這個意義上說，對市場主體個體利益的保護則放在次要位置。

　　宏觀調(diào)控行為與普通的具體經(jīng)濟管理行為相比有其廣泛的特殊性。第一，表現(xiàn)在它的宏觀性上。它是政府站在全社會的公共利益的角度對國民經(jīng)濟的整體運行進行調(diào)節(jié)和控制，突出了中央國家行政機關(guān)的經(jīng)濟職能。正如克林頓所說：“我們的政策不是隨便的，也不是保守的，既不是共和黨的，也不是民主黨的。我們政策是新的，是與以往不同的，”“是介于自由放任的資本主義和福利國家之間的第三條道路�！保ㄗⅲ恨D(zhuǎn)引自傅殷才、顏鵬飛：《自由經(jīng)營還是國家干預——西方兩大經(jīng)濟思維概論》，經(jīng)濟科學出版社1995年版，第372頁。）其實質(zhì)就是指政府從宏觀上對經(jīng)濟運行進行調(diào)節(jié)和控制。第二，表現(xiàn)在它的概括性上。宏觀調(diào)控行為除對大型投資項目和市場準入的審批和許可等少數(shù)情況之外，許多宏觀調(diào)控行為包括制定市場經(jīng)濟行為規(guī)范、編制經(jīng)濟發(fā)展計劃、調(diào)整利率、匯率、稅率、采取財政、投資、信貸等措施都是從全面出發(fā)，針對一定范圍的所有相對人的，而不是針對某一些或某幾個具體的相對人，即對所有的相對人都具有約束力，而且這些措施一旦公布實施就具有強烈的公定力。（注：一般來說，公定力是指行政機關(guān)的行政行為一經(jīng)作出，不論實際上合法與否，在未被有權(quán)機關(guān)撤銷或改變之前，都假定其合法有效，相關(guān)的當事人都應服從或遵守。）所以政府的宏觀調(diào)控行為對我們以往關(guān)于經(jīng)濟管理行為的劃分提出了新的挑戰(zhàn)，因為大多數(shù)宏觀調(diào)控行為不是抽象行政行為，（注：羅豪才教授認為“所謂抽象行政行為是指以不特定的人或事為管理對象，制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為，如制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的行為�！眳⒁娏_豪才主編：《行政法學》，北京大學出版社1996年版，第116頁。）雖然其行為的對象在多數(shù)情況下具有不特定性或普遍性，但它們多數(shù)不是制定具有普遍性和反復適用的規(guī)范性文件的行為；但也不是普通的具體經(jīng)濟管理行為。（注：有的學者認為：“具體行政行為是行政主體在國家行政管理活動中基于其行政職權(quán)或行政職責所實施的能實際影響相對人權(quán)利義務的作為或不作為行為�！眳⒁姺绞罉s著：《論具體行政行為》，武漢大學出版社1996年版，第13 頁�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》（試行）認為：具體行政行為“是指國家行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員、法律、法規(guī)授權(quán)的組織、行政機關(guān)委托的組織或個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務的單方行為�！保┮驗槠胀ǖ木唧w經(jīng)濟管理行為的特點就是管理行為對象的特定化和具體化。事實上政府的宏觀調(diào)控行為是一種概括性的具體經(jīng)濟管理行為，即就具體事項對不特定的相對人實施的經(jīng)濟管理行為。第三，創(chuàng)制性。政府的宏觀調(diào)控行為在多數(shù)情況下是根據(jù)國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢發(fā)展的需要靈活作出的，在此過程中，宏觀調(diào)控主體主要不是嚴格依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)進行的，而是根據(jù)形勢變化的需要即時發(fā)布政策、命令和法規(guī)、規(guī)章，以規(guī)范市場經(jīng)濟行為；提出經(jīng)濟發(fā)展計劃和產(chǎn)業(yè)政策以及優(yōu)惠措施，對市場經(jīng)濟運行進行引導；通過行使行政自由裁量權(quán)隨時調(diào)整利率、稅率、匯率、工資、貨幣、信貸規(guī)模，對市場進行強制性調(diào)控，并不斷總結(jié)出新的規(guī)則等。所有這些都具有濃厚的創(chuàng)制性，而不僅僅是依據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)的條文機械地貫徹執(zhí)行。第四，應急性。縱觀東西方國家實施宏觀調(diào)控的經(jīng)濟背景，無一不是在經(jīng)濟形勢嚴峻，經(jīng)濟秩序不穩(wěn)，甚至是在遭受或面臨經(jīng)濟危機以及戰(zhàn)爭破壞等緊急情況下，為拯救、恢復和振興國民經(jīng)濟而實施的。20世紀30年代，以國家對經(jīng)濟實施大規(guī)模宏觀調(diào)控甚至全面干預為顯著特征的羅斯�！靶抡�”就是在國家經(jīng)濟陷入全面危機的關(guān)鍵時刻產(chǎn)生的。西歐、日本實施政府對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控最初也都是為使國民經(jīng)濟迅速從戰(zhàn)爭破壞的廢墟上迅速恢復和振興。源于20世紀90年代初期的我國宏觀調(diào)控，其初始的目的也在于整頓嚴重的通貨膨脹等危險經(jīng)濟形勢。第五，職權(quán)性、主動性。是否采取宏觀調(diào)控措施，何時采取措施，采取什么樣的措施，各種措施如何實施以及實施的目標和期限等全都由宏觀調(diào)控主體根據(jù)其對經(jīng)濟形勢的判斷而作出，無須相對方的申請，雖然有時相對人也會通過批評、建議、游行、請愿等方式要求政府采取某些宏觀調(diào)控措施，但就國家所采取的整個宏觀調(diào)控措施來說，這只是極個別的。第六，協(xié)作性。宏觀調(diào)控措施雖然是政府依職權(quán)發(fā)動的，但由于政府的宏觀調(diào)控行為在絕大多數(shù)情況下是概括性經(jīng)濟管理行為，而且有的措施如經(jīng)濟信息、計劃、產(chǎn)業(yè)政策指導等屬于非權(quán)力的或非正式的措施，（注：日本行政法學者室井力在其《日本現(xiàn)代行政法》一書說：“冠以各種行政計劃、建議、勸告、指導等名目的行政指導，或依契約等非權(quán)力行為形式的行政活動對國民日常經(jīng)濟和社會生活來說，正發(fā)揮著不劣于依命令、強制方法的權(quán)力活動的重要作用�！保▍俏⒆g，中國政法大學出版社1995年版，第24頁））具有行為相對人不特定、不具體的特性。所以，政府的這些宏觀調(diào)控行為往往需要相對方的積極協(xié)作和支持才能實現(xiàn)調(diào)控的目標，如政府的經(jīng)濟計劃、鼓勵投資、刺激市場購買、投資導向、消費導向以及政府采購措施等等都需要相對方的參與和協(xié)作。法國前總理、著名經(jīng)濟和貨幣專家雷蒙巴爾曾這樣說過：“政府保持和加強這種協(xié)調(diào)的做法，因為這是我國制定計劃的基礎(chǔ)”。（注：轉(zhuǎn)引自陳健：《政府與市場——美、英、法、德、日市場經(jīng)濟模式研究》，經(jīng)濟管理出版社1995年版，第173頁。）政府的前述宏觀調(diào)控行為（除貨幣、利率、稅率、匯率等經(jīng)濟杠桿以及其他少數(shù)調(diào)控行為之外）對市場主體特別是對非國有企業(yè)以及公民個人等一般不具有法律上的強制性和約束力，他們可以執(zhí)行，也可以不執(zhí)行，這完全取決于他們自己的判斷和意愿。第七，行為目的的公共性。正如前文所提到的，與普通經(jīng)濟管理行為的目的不完全一樣，政府宏觀調(diào)控行為的直接目的是“充分就業(yè)、物價穩(wěn)定以及國際收支平衡�！保ㄗⅲ菏澜玢y行：《1997年世界發(fā)展報告》，蔡秋生等譯，中國財政經(jīng)濟出版社1997年版，第22 頁。）保護全社會共同的根本的經(jīng)濟利益，保持整個國家經(jīng)濟的適度增長。而普通的經(jīng)濟管理行為有些是為了促進維護或保護具體的市場主體包括公民個人的經(jīng)濟利益，有的雖然也具有公共性但都是為了維護較低層次的公共利益。

　　通過對政府宏觀調(diào)控行為的含義、特征的初步分析，我們可以大致上對宏觀調(diào)控行為作如下基本分類：第一，依宏觀調(diào)控行為是否以制定規(guī)范性文件的形式作出，可分為規(guī)范性調(diào)控行為和管理性調(diào)控行為。前者是指調(diào)控主體把宏觀調(diào)控的規(guī)則制定成具有普遍約束力，可以反復適用并具有法律上的強制性的規(guī)范性文件的行為，為相對方提供指引、評價、預測其經(jīng)營管理行為的依據(jù)；后者是指調(diào)控主體直接就宏觀調(diào)控的特定事項作出決定，采取措施，實施調(diào)節(jié)和控制的行為。第二，依宏觀調(diào)控行為的對象是否具體或特定，將管理性調(diào)控行為分為對象不特定的概括性調(diào)控和對象特定的具體調(diào)控行為。前者如調(diào)整利率、稅率、控制貨幣、信貸規(guī)模、實施外匯管制，制定經(jīng)濟計劃、產(chǎn)業(yè)政策等；后者如市場準入的審批，大型投資項目的審批，外匯購買的審批，對違反利率、匯率、動用國有企業(yè)資金進入證券市場從事證券買賣的處罰，以及對大型國有企業(yè)的董事長、總經(jīng)理等高級管理人員的任免，對鋼鐵、煤炭、糧食、棉花等特定行業(yè)或企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的限制等。第三，依宏觀調(diào)控行為是否具有強制性，可分為強制性調(diào)控行為和指導性調(diào)控行為。前者如貨幣、信貸規(guī)模的控制，利率、稅率、匯率以及各種審批行為，國有企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的限制，重大經(jīng)濟違法的處罰行為等，該種行為一旦作出，相對方必須服從和執(zhí)行，否則將招致法律上的強制性后果。而后者諸如編制經(jīng)濟計劃、制定產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)布重要經(jīng)濟信息或情報、投資及消費的引導等，均屬于指導性的調(diào)控，其實施要依靠相對方的協(xié)作和積極支持，對相對人不具有法律上的強制性效果。第四，依宏觀調(diào)控行為作出的時間階段不同，可分為事前調(diào)控、事中調(diào)控和事后調(diào)控。事前調(diào)控如編制經(jīng)濟計劃，制定市場法規(guī)規(guī)章，制定產(chǎn)業(yè)政策，決定稅率、利率、匯率及信貸投資規(guī)模等；事中調(diào)控包括各種重要的審批行為，對大型國有企業(yè)的兼并、改組，發(fā)布經(jīng)濟信息和情報，動用國庫資金收購重要物資，動用國家控制的重要物資投放市場，平抑市場物價等。事后調(diào)控包括對重大經(jīng)濟違法行為的行政處罰，出口退稅，失業(yè)救助等。總起來說，事前調(diào)控和事中調(diào)控具規(guī)制性和指導性，事后調(diào)控具有補救性、獎懲性。

　　三、宏觀調(diào)控法律關(guān)系的性質(zhì)、特征

　　宏觀調(diào)控法律關(guān)系是指由經(jīng)濟法調(diào)整的因調(diào)控主體與相對方之間對國家經(jīng)濟生活進行宏觀調(diào)控而產(chǎn)生的具有經(jīng)濟法上的權(quán)利義務內(nèi)容的宏觀經(jīng)濟管理關(guān)系。（注：宏觀調(diào)控法律關(guān)系的相對人是指與調(diào)控主體相對應的作為經(jīng)濟管理對象的市場主體，包括從事經(jīng)濟活動的公民、法人或其他社會組織。）這一概念大致包括三個層面的含義：第一，它是一種“法律關(guān)系。”（注：“法律關(guān)系是法律規(guī)范在指引人的社會行為，調(diào)整社會關(guān)系的過程中形成的人們之間的權(quán)利義務聯(lián)系。” 參見張文顯著：《法學基本范疇研究》，中國政法大學出版社1993年版，第160頁。）而不是一種事實關(guān)系，“法律關(guān)系就其原型來說是社會的經(jīng)濟關(guān)系、家庭關(guān)系、政治關(guān)系等，這是法律關(guān)系原初的屬性。”（注：張文顯：《法學基本范疇研究》，中國政法大學出版社1993年版，第163頁。）第二，它是一種經(jīng)濟法律關(guān)系，是“在國家協(xié)調(diào)本國經(jīng)濟運行過程中根據(jù)經(jīng)濟法的規(guī)定發(fā)生的權(quán)利和義務關(guān)系”。（注：楊紫煊：《經(jīng)濟法學》，北京大學出版社1997年版，第 52頁。）第三，它是宏觀經(jīng)濟管理機關(guān)在對國民經(jīng)濟實施宏觀調(diào)控時與相對方所形成的一種法律關(guān)系，是經(jīng)濟法律關(guān)系的下位概念。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，由于作為相對方的公民、法人和其它社會組織已成為具有“自主性、自覺性、自為性、自律性和某種主導主動的地位”的市場主體，（注：張文顯：《法學基本范疇研究》，中國政法大學出版社1993年版，第169頁。）因而就使得這種法律關(guān)系獲得許多新的屬性。

　　由于政府的宏觀調(diào)控行為是政府在公共行政管理中的一種特殊的行為，經(jīng)過初步考察，本文認為，宏觀調(diào)控行為引起的法律關(guān)系具有六個方面的特征：

　�。ㄒ唬┡c普通經(jīng)濟管理行為不同，“宏觀經(jīng)濟管理被普遍認為是中央政府的職能�！保ㄗⅲ菏澜玢y行：《1997年世界發(fā)展報告》，蔡秋生等譯，中國財政經(jīng)濟出版社1997年版，第124頁。）一般來說，宏觀調(diào)控行為的主體主要是一個國家的中央經(jīng)濟管理機關(guān)，具有高層次性、專業(yè)性。在美國，其從事國家宏觀調(diào)控的經(jīng)濟管理機構(gòu)及組織包括：白宮辦公廳，行政管理和預算局，經(jīng)濟顧問委員會，政策發(fā)展辦公室，商務部，財政部等；德國從事國家宏觀調(diào)控的行政機構(gòu)及組織包括：聯(lián)邦經(jīng)濟部、財政部、經(jīng)濟合作部、聯(lián)邦經(jīng)濟信息總署、聯(lián)邦銀行等，還有大量的咨詢與研究機構(gòu)；日本的大藏省、通商產(chǎn)業(yè)省、農(nóng)業(yè)水產(chǎn)局、經(jīng)濟企劃廳等機構(gòu)及組織也主要從事宏觀調(diào)控。（注：陳�。骸墩�府與市場——美、英、法、德、日市場經(jīng)濟模式研究》，經(jīng)濟管理出版社1995年版，第31～33 頁，第213～217頁、第258～261頁。）我國從事宏觀調(diào)控的經(jīng)濟管理機關(guān)或調(diào)控主體主要包括中國人民銀行、財政部、國家發(fā)展計劃委員會、國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會和對外貿(mào)易部等�？梢姾暧^調(diào)控主體主要是從事經(jīng)濟計劃、財稅、貨幣、內(nèi)外貿(mào)易和工商管理等國家核心經(jīng)濟事務的中央行政機構(gòu)及組織，普通的經(jīng)濟管理部門在國家宏觀調(diào)控中起著輔助的作用，地方的經(jīng)濟管理機構(gòu)或組織主要起著執(zhí)行中央宏觀調(diào)控政策、措施

　�。ǘ�）在多數(shù)情況下，宏觀調(diào)控行為的相對方具有不特定性或眾多性。這與普通的經(jīng)濟法律關(guān)系不同，普通的經(jīng)濟法律關(guān)系普遍具有經(jīng)濟管理機關(guān)與相對方的對應性。相對方是具體的特定的公民、法人或其他組織。由此，我們可以說宏觀調(diào)控行為一般是指宏觀調(diào)控主體就某一項宏觀調(diào)控事務對不特定的相對人實施的具有宏觀性、概括性的經(jīng)濟管理行為。如政府控制貨幣發(fā)行、實施外匯管制、稅率、匯率、利率的調(diào)整，促進或控制進出口貿(mào)易，政府投資，政府招標采購以及市場準入等雖然屬于具體經(jīng)濟管理行為，卻主要是針對不特定的多數(shù)人實施的，所以不能簡單地套用傳統(tǒng)的或現(xiàn)有的有關(guān)經(jīng)濟管理行為的分類標準對宏觀調(diào)控行為進行歸類。

　　（三）宏觀調(diào)控法律關(guān)系的客體是公共利益�？v觀西方主要發(fā)達國家以及中國的宏觀調(diào)控行為，其對象大都集中于國家的物價、就業(yè)、經(jīng)濟增長速度以及國際收支等四個領(lǐng)域，這四個領(lǐng)域的一個共同特征在于它們都屬于公共利益，而且主要是物質(zhì)上的公共利益，一般不涉及行為和精神財富，而且這種公共利益是高層級或者說是全體國民的公共利益。其目標是物價穩(wěn)定、充分就業(yè)、經(jīng)濟適度增長和國際收支的平衡，而一般經(jīng)濟管理法律關(guān)系的客體往往是具體的相對人的“物質(zhì)財富、行為和精神財富”上的權(quán)利義務。（注：羅豪才主編：《行政法學》，北京大學出版社1996年版，第19～20頁。）或者說宏觀調(diào)控“強調(diào)的是總量平衡的法律效果，而不是個別民（商）事主體權(quán)利的保護”（注：王保樹：《論經(jīng)濟法的本質(zhì)》，載于《清華法律評論》（第二輯），第67頁。）

　　（四）宏觀調(diào)控法律關(guān)系的協(xié)作性特色較濃。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，作為政府宏觀調(diào)控行為相對方的公民、法人都是自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的市場主體，有廣泛的自主經(jīng)營決策權(quán)，加上宏觀調(diào)控行為本身主要是針對不特定的多數(shù)相對人進行的，所以經(jīng)濟管理機關(guān)所制訂的經(jīng)濟計劃，產(chǎn)業(yè)政策引導，消費引導及投資引導等宏觀調(diào)控行為必須轉(zhuǎn)化為具體的公民、法人的自覺意志，即只有在具體的法人和公民的協(xié)助下，才能實現(xiàn)調(diào)控目標。而一般經(jīng)濟管理行為則是依靠經(jīng)濟管理機關(guān)單方意志和行政強制權(quán)作后盾來實現(xiàn)其目標的。

　　（五）調(diào)控主體的調(diào)控權(quán)是最大的行政自由裁量權(quán)（Discretion）。負責宏觀調(diào)控的經(jīng)濟管理機關(guān)站在全國經(jīng)濟綜合平衡的角度上，從全局利益出發(fā)作出決策，發(fā)布命令，采取措施。調(diào)控機關(guān)根據(jù)國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化狀況，不僅可以審批重大投資項目，調(diào)整利率、稅率、匯率，實施外匯管制，增加或減少政府投資，貨幣發(fā)放，還可以動用國庫資金收購工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品以穩(wěn)定生產(chǎn)，動用國家掌握的重要物資以平抑市場物價，限制或控制生產(chǎn)規(guī)模，進出口貿(mào)易管制，市場準入上的管制，甚至貿(mào)易報復等經(jīng)濟的或法律的措施及手段，這些手段或措施是否實施，如何實施，完全由經(jīng)濟管理機關(guān)根據(jù)經(jīng)濟情勢變遷狀況自由裁量，靈活把握，在緊急或重大情況下，甚至越過現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，直接根據(jù)憲法采取緊急措施。這些都是普通的行政自由裁量權(quán)所不具有的特征。

　�。�六）由宏觀調(diào)控法律關(guān)系引起的爭議在多數(shù)情況下主要通過政治途徑解決，而不是通過行政復議或行政訴訟等法律途徑來解決。除重大投資項目的批準，大型公司或企業(yè)的許可即市場準入，重大的經(jīng)濟處罰等少數(shù)行政爭議，相對人可提起行政復議或行政訴訟之外，絕大多數(shù)宏觀調(diào)控法律關(guān)系中的爭議被作為國家行為而被排除在行政復議或司法審查范圍之外，如我國《行政訴訟法》第12條第1款就規(guī)定“國防、外交等國家行為”不屬于行政訴訟的受案范圍。（注：所謂國家行為：“通常的標準是直接以國家名義實施，涉及國家主權(quán)或重大國家利益，政治性很強等。”參見姜明安著：《行政訴訟法學》，北京大學出版社1993年版，第126頁。）從理論上講，其排除司法審查的主要理由可能有：“（1）國家行為具有緊急性，訴諸法院可能造成時間耽擱，導致國家利益的重大損失； （2）國家行為往往出于政治和策略上的考慮，而非單純依據(jù)法律所為；（3）國家行為影響的往往不是某一個或某幾個相對人的利益，而是一定地區(qū)、一定領(lǐng)域、一定行業(yè)多數(shù)相對人或全體相對人的利益�！保ㄗⅲ航�明安：《行政訴訟法學》，北京大學出版社1993年版，第127頁。）對于排除司法審查的宏觀調(diào)控爭議主要由議會或國家權(quán)力機關(guān)通過政治途徑解決，包括對政府的宏觀調(diào)控政策、法規(guī)或措施提出質(zhì)詢，進行調(diào)查；對政府提出的宏觀調(diào)控計劃和財政安排以及重大投資項目進行審查，直至提出不信任案等。

　　四、宏觀調(diào)控主體調(diào)控權(quán)行使的范圍和方式

　　宏觀調(diào)控主體的調(diào)控行為雖然具有宏觀性、概括性、創(chuàng)制性、應急性、公共性和職權(quán)性等一系列重要特征，但其宏觀調(diào)控權(quán)的行使范圍并非漫無邊際，從西方主要發(fā)達國家以及我國宏觀調(diào)控的實踐來看，調(diào)控主體調(diào)控權(quán)行使的范圍主要應限于制定宏觀調(diào)控法規(guī)和規(guī)章，編制經(jīng)濟計劃，制定產(chǎn)業(yè)政策，投資重大公共設施和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，反對壟斷，維護公平競爭，控制市場準入，決定重要經(jīng)濟杠桿的運用，管理關(guān)鍵的或大型國有企業(yè)，控制生產(chǎn)規(guī)模等等。歸納起來主要包括經(jīng)濟的、法律的和必要的行政手段。具體地來說，調(diào)控主體的調(diào)控權(quán)行使的范圍和方式主要表現(xiàn)在以下九個方面。

　　（一）制定宏觀調(diào)控的政策法規(guī)。“富有技巧的法規(guī)可以幫助社會對市場的效果施加影響以達到公眾的目的�！薄胺ㄒ�(guī)可以通過促進競爭和創(chuàng)新以及預防濫用壟斷權(quán)力而使市場的運行更具有效率。”（注：世界銀行：《1997年世界發(fā)展報告》，蔡秋生等譯，中國財政經(jīng)濟出版社1997年版，第64頁。）現(xiàn)任世界銀行首席經(jīng)濟學家和負責經(jīng)濟開發(fā)工作的資深副行長斯蒂格利茨指出：“調(diào)控力更欣賞法規(guī)制度而不是罰款，畢竟，如果僅僅簡單地公布一項罰款，那么怎能知道會導致多少污染呢？”（注：［美］斯蒂格利茨：《政府為什么干預經(jīng)濟》，中國物資出版社1999年版，第64頁。）美國前總統(tǒng)羅斯福對經(jīng)濟政策和經(jīng)濟法規(guī)在宏觀調(diào)控中的作用情有獨鐘。他在1933年3月4日就任總統(tǒng)之后，就立即要求美國國會授予他頒布“新政”法令的一切權(quán)力，加緊推行“新政”措施。在 1933年至1938年的6年“新政”期間，先后通過并由總統(tǒng)頒布了上百個調(diào)節(jié)經(jīng)濟的政策法令。（注：陳鍵：《政府與市場——美、英、法、德、日市場經(jīng)濟模式研究》，經(jīng)濟管理出版社1995年版，第54頁。）其范圍涉及整頓金融業(yè)、復興工業(yè)、調(diào)整農(nóng)業(yè)等部門。這在“二戰(zhàn)”以前的世界上是絕無僅有的。我國自改革開放以來特別是近幾年來，國務院及其各部門為規(guī)范市場經(jīng)濟，強化宏觀控制，先后也制定了大量關(guān)于宏觀調(diào)控的行政法規(guī)和行政規(guī)章。

　�。ǘ�）制定經(jīng)濟計劃。羅斯�！靶抡�”時期的風云人物瓦格納指出：“我認為，直到我們有了國家經(jīng)濟計劃，我們才能使工業(yè)有秩序�！保ㄗⅲ� Schlesinger，The Coming of the New Deal p101.）這里所說的經(jīng)濟計劃是指宏觀調(diào)控主體制定的預期將來要實現(xiàn)的宏觀調(diào)控目標以及實現(xiàn)其目標的方針和各項基本措施的總稱，是行政計劃的一種（注：日本行政法學者室井力在其主編的《日本現(xiàn)代行政法》（吳微譯，中國政法大學出版社1995年出版）一書中對行政計劃有過兩種解釋：第一種解釋認為“所謂計劃是指為謀求行政計劃化，規(guī)定應達到的目標及其實現(xiàn)的順序以及為實現(xiàn)目標所表示的必要手段的行政方針行為的總稱�！钡�2種解釋認為“行政計劃是指行政廳制訂的將來必須實現(xiàn)的行政目標及其實現(xiàn)程序和手段�！保▍⒁娫摃�第55頁、第517頁）本文認為：第一種意義上的行政計劃是指一個行為過程，指的是制定行政計劃本身，只有第2種解釋才是真正意義上的或?qū)嵸|(zhì)意義上的行政計劃。）。經(jīng)濟計劃作為調(diào)控主體宏觀調(diào)控行為的方式之一，具有各種經(jīng)濟政策的目標、標準的作用，對市場主體的影響和誘導效果極大，因而被許多國家所采用。在西方主要發(fā)達國家中，法國是典型的經(jīng)濟計劃化的國家，從20世紀50年代到90年代的近 50年間，法國政府已經(jīng)先后制定并實施了10個經(jīng)濟計劃，特別是第九個計劃，就是一個典型的宏觀調(diào)控計劃，該計劃只規(guī)定了宏觀目標、任務以及一系列方針措施，而并不規(guī)定具體的計劃指標。（注：經(jīng)濟計劃一般分為兩種：一種是與市場相對立的計劃，具有指令性、約束性和官僚主義的性質(zhì)，是經(jīng)濟集中化的手段；另一種是市場中的計劃，具有指導性、預測性和引導性的性質(zhì)，是經(jīng)濟非集中化的手段。法國的經(jīng)濟計劃化是以上兩種類型計劃的有機結(jié)合。）經(jīng)濟計劃在我國的重要作用更不用說了。

　�。ㄈ�）制定產(chǎn)業(yè)政策，引導市場主體的投資和經(jīng)營走向。產(chǎn)業(yè)政策是現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制下宏觀調(diào)控的一項頗為有效的措施，我國在近10年里先后制定了以第三產(chǎn)業(yè)政策為典型代表的一系列產(chǎn)業(yè)政策。在西方發(fā)達國家中，最注重產(chǎn)業(yè)政策的要數(shù)日本，其產(chǎn)業(yè)政策包括產(chǎn)業(yè)稅制政策和補助金制度，產(chǎn)業(yè)金融信貸政策，限制進口政策，產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策等。明確的產(chǎn)業(yè)政策能夠為市場主體的投資和經(jīng)營提供良好的指導，起到調(diào)節(jié)控制宏觀經(jīng)濟運行的作用。

　�。ㄋ模┌l(fā)布宏觀調(diào)控的決定和命令，充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿的功能。從中外宏觀經(jīng)濟調(diào)控的實際情況來看，最普遍同時也是最直接最有效的方式就是運用經(jīng)濟杠桿進行調(diào)控�？傮w來說，經(jīng)濟杠桿主要包括財稅和金融兩大杠桿。第一，財稅杠桿。財稅杠桿可分為兩個基本方面：一是稅收。通過增稅以解決財政赤字或者緊縮經(jīng)濟活動；通過減稅以刺激投資或消費，發(fā)展生產(chǎn)，擴大銷售，活躍市場；通過調(diào)整不同產(chǎn)業(yè)、不同行業(yè)的稅率，引導市場主體向國家希望的產(chǎn)業(yè)方向投資，抑制重復投資，減少投資浪費，提高投資效率。二是財政支出。這一杠桿的核心宗旨在于通過增加或減少政府財政支出，人為地擴大或抑制市場需求，促進經(jīng)濟增長或控制通貨膨脹。擴大政府支出、赤字預算和大量增發(fā)公債，實行膨脹性的財政支出政策，實際上是凱恩斯主義危機政策的核心。在凱恩斯的理論中，其基礎(chǔ)和核心是有效需求原理。他指出：“一般而論，當收入增加時，人們將增加其消費�！保ㄗⅲ簞P恩斯：《就業(yè)利息和貨幣通論》，商務印書館1963年版，第84頁。）現(xiàn)任美國總統(tǒng)克林頓在任職期間大膽運用財稅杠桿，增加稅收、減少聯(lián)邦政府財政赤字，強調(diào)收入的再分配。1992年，克林頓上任時，美國聯(lián)邦財政赤字達2.3萬億美元，國債增至3.97萬億美元。（注：傅殷才、顏鵬飛：《自由經(jīng)營還是國家干預——西方兩大經(jīng)濟思維概論》，經(jīng)濟科學出版社1995年版，第373 頁。）到1999年已消除財政赤字并結(jié)余600多億美元。第二，金融杠桿。行政機關(guān)通過增加或壓縮貨幣供應量，提高或降低貨幣信貸利率，調(diào)整銀行的再貼現(xiàn)率和法定準備金率，通過調(diào)整匯率和外匯儲備總量以穩(wěn)定貨幣和資本市場，實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標。西德從20世紀50年代開始就一直把對貨幣金融的調(diào)控作為對整個國民經(jīng)濟進行調(diào)控的最有效的措施。英國前首相撒切爾夫人從一上臺即宣稱要以貨幣主義取代凱恩斯主義，并起用一批貨幣主義者擔任要職，組成一個強有力的領(lǐng)導核心，全面推行貨幣主義政策。（注：陳鍵：《政府與市場——美、英、法、德、日市場經(jīng)濟模式研究》，經(jīng)濟管理出版社1995年版，第118頁。）

　　（五）反對和控制市場壟斷、維護公平競爭。政府反對和控制市場壟斷，維護市場競爭是調(diào)節(jié)工商業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營管理的重要手段之一�！皦艛嗟淖饔镁褪鞘鼓承┫�費者通過轉(zhuǎn)向比壟斷物品花費更多社會成本才能生產(chǎn)的物品而滿足其要求，其增加的成本對社會而言是一種浪費。”（注：［美］理查德·A·波斯納：《法律的經(jīng)濟分析》，蔣兆康譯，林義夫校，中國大百科全書出版社1997年版，第362頁。）為了既維護一定的壟斷，又保護一定的競爭，美國1890年頒布的《謝爾曼反托拉斯法》以及1938年羅斯福批準頒布的《國家工業(yè)復興法》中規(guī)定反對不公平競爭和強制卡特爾化，就是為了反對單極壟斷，建立一定的公平競爭環(huán)境和公平競爭秩序。美國聯(lián)邦政府1911年將美孚石油公司強制分解成33個子公司，1984年將美國電報電話公司肢解成7個小公司，就是最著名的例證；最近美國哥倫比亞地方法院判決微軟公司敗訴又將意味著該公司因違反反壟斷法而被政府肢解。我國于1993年頒布了《反不正當競爭法》，1998年又推行國務院各有關(guān)部委政企分開，企業(yè)與其主管部門脫鉤政策，特別是諸如中國電信行業(yè)的改革等，為反對壟斷，建立公平競爭的市場經(jīng)濟秩序作出了很大的努力。

　�。�六）實施經(jīng)濟管理審批和許可制度，控制市場準入，調(diào)整投資結(jié)構(gòu)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在對經(jīng)濟的行政主導較強的國家基本都建立有經(jīng)濟管理的審批制度。 “在經(jīng)濟行政法中，審批起著突出的作用，因為在許多情況下，立法者使一定的與經(jīng)濟有重要關(guān)系的活動能否開始與實施取決于審批�！保ㄗⅲ海鄣拢萘_爾夫·斯特博：《德國經(jīng)濟行政法》，蘇穎霞、陳少康譯，中國政法大學出版社1999年版，第262頁。）審批實際上是經(jīng)濟管理機關(guān)對相對方在某些產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、項目或工程的市場準入上的控制。而許可則是在相對方具備從事某項經(jīng)濟活動的法定條件時即由經(jīng)濟管理機關(guān)依法賦予其從事該項經(jīng)濟活動的合法身份的行為。審批和許可制度的目的在于控制市場規(guī)模，維護市場秩序，防止不正當?shù)母偁�，有效利用自然資源和社會資源。如我國的《〈外資企業(yè)法〉實施細則》對外資可以進入、禁止進入和限制進入的行業(yè)作了明確規(guī)定，并對批準權(quán)限范圍作了具體規(guī)定。（注：參見《中華人民共和國外資企業(yè)法實施細則》第3、4、5、6條和第8、9條之規(guī)定。）行政機關(guān)依該《實施細則》對外資企業(yè)的設立所實施的審批行為就是一種典型的宏觀調(diào)控行為。

　�。ㄆ撸┩顿Y公共工程和社會福利。投資公共工程和社會福利實際上是財政支出的重要方面。近十年來，我國把大量的財政資金投向能源、電力、水利、鐵路和公路交通運輸、港口、郵電通訊以及教育、科研等公共基礎(chǔ)設施方面，為實施國民經(jīng)濟的宏觀調(diào)控提供了極其重要的外部條件和后備條件。

　�。ò耍┩顿Y基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，控制和管理大型國有企業(yè)，掌握國民經(jīng)濟命脈。法國從1919年建立第一批行政機構(gòu)性質(zhì)的混合經(jīng)濟公司——“國營公司”為形式的國家工商企業(yè)，然后又先后實施三次大規(guī)模國有化運動，政府基本控制了國家的先進技術(shù)、尖端產(chǎn)品和大型設備生產(chǎn)，同時在很大程度上控制了法國的工業(yè)經(jīng)濟、交通、金融命脈，從而使政府提出的經(jīng)濟計劃得以實現(xiàn)。英國雖然是典型的市場經(jīng)濟國家，但是對國有企業(yè)仍然存在直接的具體的管理，包括由行政機關(guān)任免國有公司董事會，決定企業(yè)的經(jīng)營方針和發(fā)展方向，決定財政扶助，為企業(yè)設定財金指標，包括投資回收率，資產(chǎn)收益，提高生產(chǎn)率的幅度，定價政策，減少補貼等等。（注：陳�。骸墩�府與市場——美、英、法、德、日市場經(jīng)濟模式研究》，經(jīng)濟管理出版社1995年版，第101～103頁。）

　�。ň牛﹦佑脟�家財力物力，平抑市場物價。為了刺激生產(chǎn)，保護特定產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，政府在必要時可以動用國家財力訂購或采購一定的產(chǎn)品，如糧食、棉花等；同時為了平抑市場物價，防止市場投機，必要時政府也可以調(diào)撥自己掌握的物資批量投放市場，滿足市場需求，從宏觀上保持供求總量平衡。

　　五、政府宏觀調(diào)控相對方的權(quán)利

　　在宏觀調(diào)控法律關(guān)系當中，與進行宏觀調(diào)控的調(diào)控主體相對應的另一方我們通常稱之為相對方。盡管政府宏觀調(diào)控行為的目標是穩(wěn)定物價，促進充分就業(yè)，實現(xiàn)經(jīng)濟適度增長，維護國際收支平衡，其終極價值選擇是公共利益，但是，這些目標和價值的實現(xiàn)，特別是宏觀調(diào)控措施的執(zhí)行和實施都需要通過各個相對人的共同協(xié)作和積極努力才能實現(xiàn)。所以相對方在宏觀調(diào)控法律關(guān)系當中絕對不是可有可無的一方，也不完全是被動或服從的一方。相對方除積極執(zhí)行或配合實施調(diào)控主體的宏觀調(diào)控措施或決定之外，還享有各種相關(guān)權(quán)利，其中主要包括：第一，對政府的經(jīng)濟計劃、產(chǎn)業(yè)政策等指導性措施的自主選擇權(quán)，對自己的經(jīng)濟活動有自主決策權(quán)。作為市場主體的相對方是自主經(jīng)營，自負盈虧，自我約束，自我發(fā)展的獨立的利益主體，有權(quán)根據(jù)自身的實際情況作出決策，而不受經(jīng)濟管理機關(guān)的強制干預。第二，由于調(diào)控主體的宏觀調(diào)控措施涉及到作為市場主體的相對人的個體或公共利益，其實施結(jié)果對相對方權(quán)益影響極大，有時是致命的，所以，相對方應享有參與決策的權(quán)利；經(jīng)濟管理機關(guān)應廣泛聽取相對方的意見。第三，相對方有權(quán)對經(jīng)濟管理機關(guān)濫用宏觀調(diào)控權(quán)的行為提出批評、建議，向監(jiān)督機關(guān)提出申訴或請愿，要求監(jiān)督機關(guān)予以監(jiān)督，對于具體的針對特定相對人實施的宏觀調(diào)控行為（如重大的項目審批、許可、登記等）不服的，還可以向法院起訴，請求司法審查。第四，因具體的宏觀調(diào)控行為給特定的相對人造成損失的，相對人有權(quán)請求政府予以補償（如政府機構(gòu)向相對方采購大批貨物或產(chǎn)品，后因形勢變化，政府機構(gòu)減少采購的貨物或產(chǎn)品，使相對方遭受損失的情況。）

　　六、對政府宏觀調(diào)控行為的法律控制

　　盡管政府的宏觀調(diào)控行為是為了最大限度地促進公共利益，但是“如果不對公共行政在為追求其目的而采取任何被政府官員認為是便利的手段方面的權(quán)力加以限制，那么這種做法便是同法律背道而馳的，因為這將淪為純粹的權(quán)力統(tǒng)治�！保ㄗⅲ海勖溃軪·博登海默：《法理學—法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第367頁。）特別是宏觀調(diào)控行為具有宏觀性、應急性、概括性和廣泛性、主體的高層次性等特點，所以，如果經(jīng)濟管理機關(guān)的宏觀調(diào)控不受法治原則的制約，宏觀調(diào)控就會變成行政專權(quán)，并有可能導致法律危機，其結(jié)果只能是弊大于利，所以，對政府的宏觀調(diào)控行為進行法律上的控制是法治國家的必然要求。

　　宏觀調(diào)控法治原則的具體要求主要包括：第一，調(diào)控主體制定有關(guān)宏觀調(diào)控的行政法規(guī)、規(guī)章必須以法律為依據(jù)，或依據(jù)特別授權(quán)法，或直接依據(jù)憲法進行，而不得與法律或特別授權(quán)法相抵觸，更不得違憲，否則無效。第二，調(diào)控主體發(fā)布決定、命令，運用經(jīng)濟杠桿必須由有權(quán)機關(guān)依照法定程序作出，必要時還要報有關(guān)上級機關(guān)批準后方可實施。第三，政府所采取的重大財政支出決策，如投資重大公共工程，重大產(chǎn)業(yè)項目和社會福利必須進行嚴肅慎重地論證，并依法定程序提請權(quán)力機關(guān)或上級行政機關(guān)審查批準。第四，在實施對相對方重大投資項目的審批、許可、反壟斷（如分解單極壟斷企業(yè)或培植競爭企業(yè)等）市場準入（如批準公司上市發(fā)行股票、批準外資進入某個特種行業(yè)）等重大經(jīng)濟管理行為時，要為相對方提供法律上的救濟途徑，并嚴格依照法定程序進行。第五，在對相對方實施重大的處罰或強制措施時，必須由有權(quán)機關(guān)嚴格遵循法定程序依法進行，比如為被處罰人提供聽證等救濟途徑。第六，在作出宏觀調(diào)控行為時也要遵循經(jīng)濟分析原則，以最小的代價維護最大的利益，在維護公共利益的大前提時，也要最大限度地把相對方的利益損失控制在最低限度以內(nèi)。第七，充分發(fā)揮行政法制監(jiān)督機制的作用，最大限度地保證宏觀調(diào)控行為的合法性。

　　七、結(jié)束語

　　現(xiàn)在要說的不再是在理論上政府是否需要從宏觀上對經(jīng)濟進行干預和調(diào)控。“而在于在實踐上政府應當干預什么，什么時候干預，干預到什么程度和通過什么方式進行干預”（注：張國慶：《現(xiàn)代公共政策導論》，北京大學出版社1997年版，第78頁。）。“人們至少已經(jīng)認識到，在宏觀調(diào)控這類問題上政府的干預是不可缺少的�！保ㄗⅲ褐旃馊A主編：《政府經(jīng)濟職能和體制改革》，天津人民出版社1995年版，第344頁。）因為排除政府干預的自由放任主義必然導致市場失靈，但是過份的政府干預也已表明“必然使社會資源使用效率低于市場機制下的效率，這是因為：第一，缺乏競爭，使社會超出了社會應支付的成本；第二，政府部門往往傾向于不計成本地向社會提供不恰當?shù)姆�務，造成浪費；第三，政府官員的確是不能為所欲為的，他必經(jīng)服從當選者和公民代表的政治監(jiān)督。” （注：［美］理查德·A·波斯納：《法律的經(jīng)濟分析》（上），蔣兆康譯，林義夫校，中國大百科全書出版社1997年版，中文版譯者序言第29頁。）所以，我們必須保證政府宏觀調(diào)控行為的合法性與合理性，使政府的宏觀調(diào)控既能有效地實現(xiàn)國民經(jīng)濟總量的平衡，同時又能極大地促進和保護相對人的合法利益。

　　劉劍文 楊君佐

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