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論BOT方式及中國(guó)利用BOT法律問(wèn)題的思考
論BOT方式及中國(guó)利用BOT法律問(wèn)題的思考 內(nèi)容摘要：BOT是目前國(guó)際上流行的投資合作方式，日益受到我國(guó)政府的重視，并將成為今后我國(guó)引進(jìn)外資投資于基礎(chǔ)建設(shè)的重要方式。我國(guó)目前調(diào)整BOT方式的法律制度仍不健全，各地在實(shí)際運(yùn)作中仍會(huì)遇到許多法律障礙，有的法律規(guī)范甚至與BOT投資方式相抵觸，不利于BOT項(xiàng)目實(shí)施和發(fā)展。本文從：BOT方式的產(chǎn)生與發(fā)展；BOT投資方式特征；我國(guó)有關(guān)BOT方式的立法現(xiàn)狀及立法障礙；對(duì)完善我國(guó)BOT法律制度的建議，這幾個(gè)方面對(duì)BOT方式及在中國(guó)利用BOT所遇到的法律問(wèn)題進(jìn)行了闡述，著重闡述了就BOT方式進(jìn)行專門立法的必要性，以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行法律體系與BOT方式的銜接。 關(guān) 鍵 詞：BOT，法律障礙，特征，專項(xiàng)立法 BOT是英文 Build—operate—Transfer的縮寫，即建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交，是指政府授予私營(yíng)企業(yè)以一定期限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過(guò)向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款、回收投資并賺取利潤(rùn)；特許權(quán)期滿時(shí)，該基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償移交給政府。[1]（P142- 143） BOT是國(guó)際上利用私人資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而采取的一種新型融資方式，正式提出于1984年，首倡者是土耳其總理奧扎爾，并首先應(yīng)用于該國(guó)的公共設(shè)施的私有化項(xiàng)目，具有融資能力強(qiáng)，自有資本需要量小，投資收益有保障等眾多優(yōu)點(diǎn)，現(xiàn)已受到各國(guó)的高度重視和廣泛采用。中國(guó)舉辦BOT項(xiàng)目是一項(xiàng)較新的工作，人們對(duì)此缺乏系統(tǒng)的了解和認(rèn)識(shí)，現(xiàn)行立法與BOT投資方式所需要的法律保障尚有一定差距。因而分析我國(guó)BOT的立法現(xiàn)狀及推行BOT方式存在的法律障礙，建立和完善我國(guó)調(diào)整BOT方式的法律制度已成為當(dāng)務(wù)之急。 一、BOT方式的產(chǎn)生與發(fā)展 BOT投資方式的產(chǎn)生，可以追溯至公元前三世紀(jì)羅馬法（Rocles）的有關(guān)規(guī)定，這在雅典法中有所記載。如當(dāng)時(shí)通行于地中海地域的關(guān)于“海商借貸”（Maritime Loan）的規(guī)定，[2] 即以海運(yùn)提單作為抵押的借貸制度的內(nèi)容。在BOT投資方式下，承包商或發(fā)展商自己向銀行或其他金融機(jī)構(gòu)借貸�？宽�(xiàng)目建成后的收益與該項(xiàng)目資產(chǎn)的擔(dān)保得到回報(bào)，這種金融借貸性的項(xiàng)目投資與“海商借貸”的規(guī)定相類似。二戰(zhàn)后，各國(guó)紛紛加速本國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)達(dá)國(guó)家在進(jìn)行資本與技術(shù)的輸出過(guò)程中，其所采取的合資經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)等形式受到東道國(guó)尤其是發(fā)展中國(guó)家資金不足的限制。而資金和技術(shù)輸出的強(qiáng)烈要求，又迫使其不得不考慮采取其它方式，加之發(fā)展中國(guó)家因急需資金和技術(shù)，又不得不多方式引進(jìn)資金，于是BOT這種自籌資金能力強(qiáng)，無(wú)須資金擔(dān)保的投資方式便創(chuàng)造性地應(yīng)運(yùn)而生，并且很快發(fā)展、強(qiáng)盛起來(lái)。它不僅解決了東道國(guó)資金短缺的困難，完成了東道國(guó)因資金困難不能完成的工程項(xiàng)目，也使東道國(guó)比較容易地引進(jìn)了先進(jìn)技術(shù)，學(xué)到了先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，并且培養(yǎng)了技術(shù)骨干和技術(shù)工人，促進(jìn)了東道國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。BOT投資方式實(shí)際上是政府和私人企業(yè)之間就基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所建立的特許權(quán)協(xié)議關(guān)系，是“公共工程特許權(quán)”的典型形式，其在實(shí)際運(yùn)用中還演化出許多類似形式。根據(jù)世界銀行《1994年世界發(fā)展報(bào)告》：BOT還有BOOT（Build —Own—Operate—Transfer）和BOO（Build—Own—Operate）兩種方式。 二、BOT投資方式特征 �。ㄒ唬〣OT項(xiàng)目以東道國(guó)政府特許為前提和基礎(chǔ) BOT 投資領(lǐng)域一般屬于政府壟斷經(jīng)營(yíng)的范圍，外國(guó)投資者基于許可取得通常由政府部門承擔(dān)的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定基礎(chǔ)設(shè)施的專營(yíng)權(quán)，所謂基礎(chǔ)設(shè)施通常包括港口、機(jī)場(chǎng)、鐵路、公路、橋梁、隧道、電力等社會(huì)公用設(shè)施，如果沒有東道國(guó)政府特許，外國(guó)私人投資根本不可能涉足公共設(shè)施等政府專營(yíng)壟斷的領(lǐng)域，也無(wú)法籌集到足以支撐項(xiàng)目建設(shè)所必需的巨額資金，因此，東道國(guó)政府允許外國(guó)投資者以BOT方式進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，實(shí)質(zhì)上是東道國(guó)政府以特許協(xié)議的方式授予外國(guó)投資者的特許權(quán)，將原本只屬于政府的一部分社會(huì)管理職能暫時(shí)轉(zhuǎn)讓給BOT項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)。 �。ǘ〣OT項(xiàng)目眾多當(dāng)事方相互關(guān)系通過(guò)一系列合同進(jìn)行安排 BOT項(xiàng)目是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，法律關(guān)系眾多，除主要主體是東道國(guó)政府還包括項(xiàng)目籌建集團(tuán)、項(xiàng)目公司、銀行金融機(jī)構(gòu)、承建商、經(jīng)營(yíng)管理公司、保險(xiǎn)人等一般主體，它們之間通過(guò)簽訂一系列合同、協(xié)議來(lái)確立、保證和調(diào)整各當(dāng)事方之間的法律關(guān)系，這些合同協(xié)議共同構(gòu)成了BOT投資方式的法律框架。如前所述，BOT的核心是政府特許，外國(guó)投資者要進(jìn)行基礎(chǔ)項(xiàng)目投資，首先要獲得東道國(guó)政府的許可以及在政治上的風(fēng)險(xiǎn)和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等方面的支持和保障，而其表現(xiàn)載體就是特許協(xié)議。因此，特許協(xié)議構(gòu)成了BOT法律框架的基礎(chǔ)。其他所有合同如貸款、工程承包、經(jīng)營(yíng)管理、擔(dān)保等合同均是以此協(xié)議為依據(jù)，并為實(shí)現(xiàn)其內(nèi)容服務(wù)。 [3]（P66-68） �。ㄈ〣OT合同雙方當(dāng)事人法律地位平等，權(quán)利、義務(wù)基本對(duì)等 BOT投資方式下的合同是通過(guò)不同方式簽訂的，有的是由政府通過(guò)招標(biāo)、投標(biāo)、選擇出一個(gè)各方面能力都較強(qiáng)的私人企業(yè)，然后再與談判、詳細(xì)擬定BOT投資協(xié)議的條款，有的是先由外商本人或外商通過(guò)其中合作者向政府提出申請(qǐng)，該申請(qǐng)被批準(zhǔn)后，政府再與項(xiàng)目發(fā)起人通過(guò)談判，簽訂BOT投資協(xié)議，無(wú)論哪種方式，BOT合同的主體雙方都有簽約或不簽約的自由以及同意或不同意協(xié)議中某個(gè)條款的自由，因此，雖然BOT投資方式下合同主體的一方是政府，但當(dāng)事人雙方的法律地位是平等的。他們經(jīng)過(guò)談判，最終在合同上簽字，每一個(gè)步驟都是雙方當(dāng)事人積極努力的結(jié)果，都反映了雙方當(dāng)事人的合意，不存在一方強(qiáng)迫或欺詐另一方簽約的問(wèn)題。 �。ㄋ模┨卦S權(quán)期限屆滿，BOT項(xiàng)目無(wú)償交給東道國(guó)政府 由于在特許權(quán)期限內(nèi)，外國(guó)投資者已償還貸款，回收投資并賺得利潤(rùn)。所以，BOT項(xiàng)目終結(jié)時(shí)不需要進(jìn)行清算，而是由東道國(guó)政府收回特許權(quán)，并全部無(wú)償?shù)厥栈卣麄�(gè)項(xiàng)目，雖然政府作為一方直接參與BOT項(xiàng)目，但政府在特許期內(nèi)不投入資金，不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)全部或大部分由項(xiàng)目公司承擔(dān)，這與傳統(tǒng)合營(yíng)形式的共同投資，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的基本特點(diǎn)不同。 三 、我國(guó)有關(guān)BOT方式的立法現(xiàn)狀及立法障礙 我國(guó)調(diào)整BOT方式的法律文件主要是對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部1995年發(fā)布的《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱通知）和國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部同年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱“聯(lián)合”《通知》）同時(shí)，BOT項(xiàng)目融資必須符合1995看6月20日我國(guó)政府公布的《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》�！锻馍掏顿Y產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》以及國(guó)家外匯管理局1995年發(fā)布的《關(guān)于境內(nèi)機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目融資有關(guān)事宜的通知》和國(guó)家計(jì)委、國(guó)家外匯管理局 1997年聯(lián)合發(fā)布的《境外進(jìn)行項(xiàng)目融資管理暫行辦法》對(duì)包括BOT項(xiàng)目在內(nèi)的有關(guān)項(xiàng)目融資的問(wèn)題作出規(guī)定。此外，與BOT方式有關(guān)的法律還有《關(guān)于借用長(zhǎng)期國(guó)外貸款實(shí)行總量控制下的全口徑管理的范圍和辦法》、《能源供應(yīng)和消費(fèi)的規(guī)定》、《外匯控制規(guī)定》、《關(guān)于外商投資電廠建設(shè)的暫行規(guī)定》、《電力法》等，這些法律規(guī)定基本構(gòu)成了我國(guó)有關(guān)BOT方式的法律保障體系，為我國(guó)BOT項(xiàng)目運(yùn)作起到了一定的指導(dǎo)作用。盡管如此，我國(guó)目前調(diào)整BOT方式的法律制度仍不健全尚未形成有利于BOT項(xiàng)目實(shí)施的較為完善的法律環(huán)境，各地在實(shí)際運(yùn)作中仍會(huì)遇到許多法律障礙，不利于BOT項(xiàng)目的實(shí)施和發(fā)展。 �。ㄒ唬﹥伞锻ㄖ返膬�(nèi)容存在沖突 兩《通知》有關(guān)BOT方式中應(yīng)否轉(zhuǎn)移項(xiàng)目所有權(quán)問(wèn)題的內(nèi)容存在沖突，外經(jīng)貿(mào)部的《通知》將BOT界定為“建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)交”的狹義模式，顯然認(rèn)為在BOT方式中不應(yīng)包括轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的所有權(quán)，而聯(lián)合《通知》第2條則規(guī)定，在特許期內(nèi)項(xiàng)目公司擁有特許權(quán)項(xiàng)目的所有權(quán)，顯然將BOT理解為BOOT模式，認(rèn)為BOT方式中應(yīng)包括轉(zhuǎn)移項(xiàng)目所有權(quán)，兩部規(guī)章內(nèi)部上的沖突會(huì)造成實(shí)踐中的無(wú)所適從或各行其是，不利于BOT方式在我國(guó)的良好發(fā)展。 �。ǘ┈F(xiàn)行的外匯管理法規(guī)阻礙了BOT項(xiàng)目在我國(guó)的順利實(shí)施 BOT 用于我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在具體實(shí)施BOT項(xiàng)目時(shí)，項(xiàng)目公司主要以境外外匯融資，而收益形式卻為人民幣，BOT方式的特殊性決定其不具有創(chuàng)匯能力，外商投資者迫切希望東道國(guó)政府允許其將當(dāng)?shù)刎泿艃稉Q成外匯并可自由匯出境外，我國(guó)屬于外匯管制的國(guó)家，人民幣不能自由兌換，盡管1996年新的《外匯管理?xiàng)l例》在經(jīng)常項(xiàng)目下實(shí)行浮動(dòng)匯率制，而在資本項(xiàng)目下仍然實(shí)行嚴(yán)格管制，加上我國(guó)有關(guān)三資企業(yè)外匯收支平衡的規(guī)定對(duì)BOT方式又不適用，不僅使項(xiàng)目公司面臨外匯兌換風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)遭到外匯平衡的矛盾。如果外匯平衡問(wèn)題及當(dāng)?shù)刎泿艆R兌問(wèn)題不能妥善解決，將會(huì)嚴(yán)重挫傷外商來(lái)中國(guó)實(shí)施BOT項(xiàng)目的積極性，影響項(xiàng)目的正常經(jīng)營(yíng)，阻礙了BOT項(xiàng)目在我國(guó)的順利實(shí)施。 （三）現(xiàn)行規(guī)定使談判難度大，審批程序過(guò)于繁瑣 由于BOT投資方式自身的特殊性、復(fù)雜性加上人們對(duì) BOT項(xiàng)目認(rèn)識(shí)程度低，缺乏談判經(jīng)驗(yàn)，加上國(guó)家計(jì)委的《通知》關(guān)于投資回報(bào)率不允許談判的規(guī)定，增加了談判難度，因?yàn)�，一個(gè)項(xiàng)目的投資回報(bào)率很低，就很難吸引外商投資者，而BOT項(xiàng)目的外國(guó)投資者又非常注重投資回報(bào)率的問(wèn)題，很多項(xiàng)目的談判圍繞回報(bào)率問(wèn)題要進(jìn)行多輪艱苦的“拉鋸式”談判，最終也無(wú)法達(dá)成一致，使外國(guó)投資者感到投資收益無(wú)法保障，因而積極性受挫。 BOT項(xiàng)目及項(xiàng)目公司的設(shè)立，要經(jīng)過(guò)復(fù)雜的審批程序，而且主管機(jī)構(gòu)依照項(xiàng)目的投向和規(guī)模的不同采取不同的審批程序，加上官僚主義的辦事作風(fēng)，行政辦事效率低下，使得外商投資者認(rèn)為我國(guó)BOT項(xiàng)目的審批程序混亂，涉及諸多部門造成項(xiàng)目存在多處不確定性，嚴(yán)重挫傷外商投資者舉辦BOT項(xiàng)目積極性。 四、對(duì)完善我國(guó)BOT法律制度的建議 �。ㄒ唬┰贐OT立法中對(duì)國(guó)內(nèi)外投資者做出統(tǒng)一規(guī)定 BOT 方式既包括國(guó)際BOT方式即吸收外國(guó)投資者投資的方式，又包括國(guó)內(nèi)BOT方式即吸收本國(guó)投資者投資的方式。我國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家，多采用BOT方式中吸取外國(guó)資本投資的形式，但是也有國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)承擔(dān)BOT項(xiàng)目的可能性。比如1996年泉州市民營(yíng)企業(yè)名流實(shí)業(yè)有限公司即以BOT方式承擔(dān)了刺桐大橋工程的建設(shè)，所以對(duì)國(guó)內(nèi)BOT方式加以規(guī)定，已是不容忽視的問(wèn)題。 我認(rèn)為應(yīng)在BOT立法中對(duì)國(guó)內(nèi)外投資者作出統(tǒng)一規(guī)定，但是BOT方式的特殊性使得國(guó)內(nèi)外投資者共同面臨著許多法律障礙。因此，有必要在BOT立法中對(duì)國(guó)內(nèi)外投資者遇到的共性問(wèn)題作出統(tǒng)一規(guī)定，以消除國(guó)內(nèi)BOT方式遇到的法律障礙，減少國(guó)內(nèi)外投資者的差別待遇，避免不必要的立法重復(fù)，增強(qiáng)立法的前瞻性。 �。ǘ┩晟艬OT方式中我國(guó)政府保證中的有關(guān)規(guī)定 BOT方式投資于東道國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)外商投資者有利可圖，而它存在超過(guò)一般投資方式極大的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)，而一般商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)外國(guó)投資者可以通過(guò)加強(qiáng)可行性研究以預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格管理以降低成本或向保險(xiǎn)公司投保分散風(fēng)險(xiǎn)等方式來(lái)規(guī)避、化解，而政治風(fēng)險(xiǎn)則是BOT項(xiàng)目的外商投資者難以預(yù)測(cè)的。他們希望東道國(guó)政府能夠提供一定程度的保證。我國(guó)法律雖未對(duì)政府為BOT項(xiàng)目進(jìn)行保證實(shí)行禁止，但現(xiàn)行法律規(guī)范的規(guī)定較為含混，如1995年《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第8條規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為擔(dān)保人”。1995年外經(jīng)貿(mào)部的《通知》規(guī)定：“政府機(jī)構(gòu)一般不應(yīng)對(duì)項(xiàng)目作任何形式的擔(dān)�；虺兄Z（外匯擔(dān)保、貸款擔(dān)保等）。 因此，人們普遍認(rèn)為，政府不能對(duì)BOT項(xiàng)目提供保證，這是對(duì)政府保證和一般擔(dān)保的混淆，使得一些外商投資者認(rèn)為在中國(guó)搞BOT項(xiàng)目條件不成熟，風(fēng)險(xiǎn)太大，從而影響我國(guó)BOT項(xiàng)目的順利開展。 而從國(guó)際實(shí)踐來(lái)看，政府對(duì)BOT項(xiàng)目中的保證有兩類：一類是對(duì)投資回報(bào)率等問(wèn)題所做的商業(yè)擔(dān)保，另一類是政府對(duì)項(xiàng)目發(fā)起人所做的政策性承諾，而我以為，我國(guó)應(yīng)采用第二種擔(dān)保。因?yàn)橐酝顿Y回報(bào)率為例，有投資就有風(fēng)險(xiǎn)，而此類商業(yè)擔(dān)保中的風(fēng)險(xiǎn)是投資者可預(yù)測(cè)的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，如果承諾給予對(duì)方，則無(wú)異于將本應(yīng)由投資者承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移政府身上，容易使政府陷入債務(wù)危機(jī)之中，這種做法雖然會(huì)吸引更多的投資者投資BOT項(xiàng)目，但無(wú)疑是在損害國(guó)家利益。因此我國(guó)BOT政府保證應(yīng)僅限于第二類擔(dān)保，即政府對(duì)項(xiàng)目發(fā)起人所作的政策性承諾，應(yīng)包括以下內(nèi)容：1、對(duì)BOT項(xiàng)目保證不實(shí)行國(guó)有化和征收，在特殊情況下根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，對(duì)BOT項(xiàng)目可以依照法律程序進(jìn)行征收，并給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。2、保證對(duì)BOT項(xiàng)目的外匯兌換，解決項(xiàng)目公司外匯平衡。3、對(duì)投資者給予競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)，即不在同一地區(qū)從事相同性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保證投資者的收益不會(huì)受到競(jìng)爭(zhēng)威脅。4、保證給予投資者一定的優(yōu)惠政策和鼓勵(lì)措施等。 政府一旦將保證內(nèi)容寫入BOT協(xié)議中，就應(yīng)承擔(dān)起保證義務(wù)。政府一旦違反保證義務(wù)，即構(gòu)成違約，應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。而這必將影響有關(guān)國(guó)家害豁免的問(wèn)題，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)都堅(jiān)持國(guó)家絕對(duì)豁免主義。而BOT項(xiàng)目規(guī)模大，周期長(zhǎng)，如果我國(guó)在BOT方式中仍采用此觀點(diǎn)，則會(huì)使BOT投資者失去法律救濟(jì)途徑，不利于對(duì)BOT投資者的權(quán)益保護(hù)，減少投資者投資我國(guó)BOT項(xiàng)目的信心，從而影響B(tài)OT在我國(guó)的推行。因此，我認(rèn)為，我國(guó)政府對(duì)BOT項(xiàng)目放棄或部分放棄國(guó)家豁免權(quán)，以加強(qiáng)保護(hù)投資者的合法權(quán)益，增強(qiáng)投資者的信心，促進(jìn)BOT方式在我國(guó)的推行。 （三）在BOT投資方式中關(guān)于《SCM協(xié)議》應(yīng)注意的問(wèn)題 我國(guó)《外商投資企業(yè)及外國(guó)企業(yè)所得稅法》對(duì)從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的外資項(xiàng)目規(guī)定了特殊的稅收減免等優(yōu)惠，屬于產(chǎn)業(yè)性稅收減免優(yōu)惠，是《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)議》（簡(jiǎn)稱《SCM協(xié)議》）中規(guī)定的可申訴補(bǔ)貼，可能招致別國(guó)根據(jù)《SCM協(xié)議》或其反補(bǔ)貼法對(duì)我國(guó)提起的反補(bǔ)貼指控。如果指控成立，將使我國(guó)遭受重大損失。而在BOT方式中，優(yōu)惠政策又必不可少，因此，為了避免反補(bǔ)貼指控，應(yīng)調(diào)整稅收減免等優(yōu)惠措施，增加《SCM協(xié)議》中的不可申訴補(bǔ)貼形式，如增加環(huán)保補(bǔ)貼和西部地區(qū)的補(bǔ)貼 等。 �。ㄋ模┻M(jìn)行BOT專項(xiàng)立法，完善我國(guó)BOT法律制度 我國(guó)尚未制定有關(guān)BOT的法律或法規(guī)，因此，我國(guó)亟需制定一部關(guān)于BOT 投融資方式的專項(xiàng)立法，以規(guī)范BOT方式的操作程序和運(yùn)作方式，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行法律體系與BOT方式的銜接，為BOT方式提供良好的法律環(huán)境。 1、BOT立法模式的選擇 許多國(guó)家為采用BOT方式相繼制定了相關(guān)法律，墨西哥還專門修改了憲法，[4] 綜觀世界各國(guó)的BOT立法實(shí)踐，大致有以下三種模式：（1）由立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)制定BOT專門法，如柬埔寨于1995年通過(guò)的《關(guān)于私營(yíng)管理部門以 BOT合同方式參與基礎(chǔ)設(shè)施條例》，巴西1995年7月通過(guò)的《特許法》；（2）國(guó)家不制定BOT統(tǒng)一法，而就具體的BOT項(xiàng)目單項(xiàng)立法（主要體現(xiàn)為地方政府條例和專項(xiàng)政府規(guī)章）。如香港1986年制定的《東港隧道條例》，1995年制定的《大欖隧道及元朗隧道條例》。（3）不就BOT方式專門立法，而以現(xiàn)行的法律加以規(guī)范，以澳大利亞為其典型。[5] 我國(guó)目前對(duì)BOT的性質(zhì)、運(yùn)作方式的認(rèn)識(shí)尚未統(tǒng)一，BOT方式又與我國(guó)許多現(xiàn)行法律相沖突，采用第三種模式是不現(xiàn)實(shí)的。而采用第二種模式則會(huì)造成各地有關(guān) BOT的法律差異，不利于BOT方式的規(guī)范化實(shí)施，因此，我認(rèn)為我國(guó)BOT立法適合采用第一種模式即專項(xiàng)統(tǒng)一立法模式。在立法主體的選擇上，目前應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定發(fā)布單行法律，就BOT方式在我國(guó)的共性問(wèn)題作出規(guī)定。即制定BOT基本法，應(yīng)賦予BOT專項(xiàng)立法與《公司法》等相同的法律地位。以適用“新法優(yōu)于舊法”、“特別法優(yōu)于普通法”的原則來(lái)解決法律沖突。 2、BOT立法的基本原則 BOT立法原則應(yīng)包括維護(hù)國(guó)家主權(quán)和利益原則，保護(hù)投資者合法權(quán)益原則，約定必守原則，國(guó)民待遇原則和遵守國(guó)際公約，遵循國(guó)際慣例原則。 3、BOT立法的基本內(nèi)容 �。�1）規(guī)定BOT方式的準(zhǔn)入領(lǐng)域和準(zhǔn)入條件，應(yīng)明確規(guī)定BOT方式的準(zhǔn)入領(lǐng)域，即基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)，放寬對(duì)外國(guó)投資者的準(zhǔn)入領(lǐng)域的限制，取消對(duì)外國(guó)投資者的一些不合理的準(zhǔn)入條件（如外匯平衡要求）。 �。�2）確定BOT項(xiàng)目的審批機(jī)構(gòu)和審批程序，應(yīng)明確規(guī)定專門主管機(jī)構(gòu)及其審批權(quán)限，審批時(shí)限等簡(jiǎn)化審批程序。 �。�3）明確特許權(quán)的含義，授受主體、授予形式和授予對(duì)象的資格等。 （4）明確規(guī)定特許權(quán)協(xié)議的主要內(nèi)容，規(guī)范特許權(quán)協(xié)議之本，包括：①簽訂各方的法定名稱、住所。②項(xiàng)目特許權(quán)內(nèi)容、方式及期限。③項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)、建設(shè)施工、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)。④項(xiàng)目的組織實(shí)施計(jì)劃與安排。⑤項(xiàng)目成本計(jì)劃與收費(fèi)方案。⑥簽約各方的權(quán)利、義務(wù)。⑦項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓、抵押、征收、中止條款。⑧特許權(quán)屆滿，項(xiàng)目移交內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)及程序。⑨爭(zhēng)議解決方式及法律適用等。 �。�5）明確規(guī)定各方的權(quán)利、義務(wù)。 （6）規(guī)定項(xiàng)目公司特殊的股債比例要求范圍，并明確規(guī)定項(xiàng)目公司的成立可采用“先登記，后出資”的授權(quán)資本制方式。 （7）規(guī)定BOT項(xiàng)目的運(yùn)作程序，從項(xiàng)目設(shè)立、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)、移交的辦法以及項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的外部監(jiān)督問(wèn)題。 �。�8）規(guī)定BOT的法律適用及爭(zhēng)議的解決方式，爭(zhēng)議解決方式一般為協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟。 綜上所述，興起于本世紀(jì)80年代的BOT投資方式，有利于緩解東道國(guó)急需建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和資金短缺的矛盾，有利于為東道國(guó)培養(yǎng)先進(jìn)的技術(shù)骨干和介紹先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，并且也可滿足資本輸出國(guó)輸出資本的需要，是一種新型的、有巨大發(fā)展?jié)摿Φ膰?guó)際投資合作方式。我國(guó)應(yīng)加快立法步伐，注意實(shí)踐中產(chǎn)生的諸多問(wèn)題和許多應(yīng)重視的方面，爭(zhēng)取盡早制定出一部完善的、能夠?qū)OT投資實(shí)踐起積極指導(dǎo)作用的BOT法律。 參考文獻(xiàn)： [1] 余勁松。 國(guó)際投資法 [M]. 北京：法律出版社，1997. [2] 韓天森。 “BOT”項(xiàng)目工程投資的特征及其法律適用 [J]. 現(xiàn)代法學(xué)， 1998（1）。 [3] 慕亞平。 國(guó)際投資的法律制度 [M]. 廣州：廣東人民出版社，1999. [4] Jacques Cook . Infrastructure Project Finance in Latin America. International Business Lawyer， （June） 1996 . [5] 蔡奕。 BOT投資方式若干法律問(wèn)題探析 [J]. 現(xiàn)代法學(xué)， 2000 （6）。 宋紹青 雷玉鵬
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