從國家預(yù)算的特質(zhì)論我國《預(yù)算法》的修訂目的和原則

從國家預(yù)算的特質(zhì)論我國《預(yù)算法》的修訂目的和原則

　　摘要：預(yù)算法的修訂已列入國家“十五”立法規(guī)劃。如何修訂該法俾其適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，首先就要求我們對市場經(jīng)濟(jì)體制條件下的國家預(yù)算及其特質(zhì)應(yīng)有清醒的認(rèn)識，在此基礎(chǔ)上才能正確確定我國修訂預(yù)算法的目的和基本原則，并以此指導(dǎo)修法實(shí)踐。本文認(rèn)為，國家預(yù)算作為公共預(yù)算，具有預(yù)算主體多元性、預(yù)算決策受托性等四大特征及技術(shù)性、政策性兩大性質(zhì)；其從法律上言是一種法定的混合信托，人民（納稅人）公共需要的最大化實(shí)現(xiàn)是國家預(yù)算的最高利益，保障公共需要的充分實(shí)現(xiàn)應(yīng)為修訂預(yù)算法的根本目的和價(jià)值追求。從現(xiàn)實(shí)國情看，我國預(yù)算法的修訂應(yīng)遵循“中改”、整體剛性與適度彈性結(jié)合、高度重視預(yù)算過程的制度設(shè)計(jì)等五大原則。

　　關(guān)鍵詞：預(yù)算，國家預(yù)算，公共預(yù)算，預(yù)算法，修訂

　　一、引言

　　一個(gè)人如欲用度無虞，需要預(yù)算；一個(gè)家庭如欲家庭和樂，需要預(yù)算；一個(gè)公司（企業(yè)）如欲興旺發(fā)達(dá)，需要預(yù)算；而一個(gè)國家，如欲強(qiáng)國裕民更是離不開預(yù)算。預(yù)算是對稀缺資源的配置，是主體將有限的經(jīng)濟(jì)資源在潛在的支出項(xiàng)目之間進(jìn)行選擇，以求利益最大化的行為。預(yù)算，從最終意義而言需要而且意味著平衡，否則，即無需預(yù)算；同時(shí)，預(yù)算需要有一定的決策過程。對于國家預(yù)算這樣的公共預(yù)算而言，由于預(yù)算主體及利益偏好的多元性、財(cái)政資金來源者和決策者的分離性、預(yù)算編制的多制約性以及預(yù)算過程對環(huán)境[1]的高度開放性等特征，更使得其充滿矛盾和變易性。為實(shí)現(xiàn)國家預(yù)算平衡、為規(guī)范預(yù)算決策過程，以協(xié)調(diào)紛繁復(fù)雜的矛盾、平衡各方面的利益訴求，人民需要通過法律來訂定預(yù)算規(guī)則、設(shè)定預(yù)算程序、界定預(yù)算權(quán)力義務(wù)與法律責(zé)任。此即預(yù)算法的制定。我們中國現(xiàn)行的《預(yù)算法》，頒行于市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)確立之初、脫胎于有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)體制之時(shí)[2]，其內(nèi)容不可避免地帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代的烙痕。隨著經(jīng)濟(jì)、社會、政治等環(huán)境條件的改變，這一法律與全面建設(shè)小康社會、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展的要求日益脫節(jié)，因而，迫切需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)的國情加以修訂。事實(shí)上，國家有關(guān)機(jī)關(guān)和部門早已深刻認(rèn)識到了這一點(diǎn)，預(yù)算制度的改革與完善近幾年來一直在中央和地方層面試點(diǎn)進(jìn)行[3]；十屆全國人大常委會已將《預(yù)算法》的修訂列入了“十五”立法規(guī)劃第一類[4]；今年3月22日，在《預(yù)算法》通過十周年之際，預(yù)算法修訂領(lǐng)導(dǎo)小組與工作小組也已正式宣告成立[5]；初始的專家論證會、大型的預(yù)算法國際研討會也已召開[6].但對于《預(yù)算法》究竟應(yīng)該如何修改？修法的目的何在？修法的原則與內(nèi)容如何？則尚未達(dá)成共識。為此，本文擬從探討國家預(yù)算的概念、特征和性質(zhì)出發(fā)就這些問題略陳淺陋，以就教于大方，并祈能對我國《預(yù)算法》的修訂貢獻(xiàn)綿薄。

　　二、修訂《預(yù)算法》應(yīng)從重新認(rèn)識國家預(yù)算的概念、特征和性質(zhì)入手

　　《預(yù)算法》的修訂是對預(yù)算法律規(guī)范的修改，本質(zhì)上是對國家預(yù)算規(guī)則、預(yù)算程序、預(yù)算權(quán)力與責(zé)任（義務(wù)）的修改。而這首先就涉及到“什么是市場經(jīng)濟(jì)體制條件下公共財(cái)政框架中的國家預(yù)算”的認(rèn)定。質(zhì)言之，修訂《預(yù)算法》的邏輯起點(diǎn)應(yīng)結(jié)合現(xiàn)實(shí)國情從深刻認(rèn)識和準(zhǔn)確把握國家預(yù)算入手。

　　在我國的經(jīng)典教科書以及各種文獻(xiàn)中，國家預(yù)算通常被簡潔地定義為“政府的基本財(cái)政收支計(jì)劃”[7].以“收支計(jì)劃”來定義國家預(yù)算，初看似乎并無不妥。但是，一旦把它放到市場經(jīng)濟(jì)的背景之下并使之同現(xiàn)實(shí)的國家預(yù)算實(shí)踐的諸多問題聯(lián)系起來，又總會使人感到太過簡單而缺了些什么。因?yàn)�，收支�?jì)劃，個(gè)人也好，家庭、企業(yè)也罷，都是需要而且可以實(shí)施的。但這些“私人”預(yù)算（即個(gè)人、家庭和企業(yè)部門等的收支計(jì)劃）的實(shí)施，除法律規(guī)定的特殊情況外并不一定需要采用規(guī)范的報(bào)表形式，而且往往作為一種隱私或商業(yè)機(jī)密而不讓他人知曉。但政府的收支計(jì)劃則與此全然不同，它不僅必須由法定的主體依法定職權(quán)、按法定程序、采用法律許可的方法編制，其編制、執(zhí)行的結(jié)果也必須公開，甚或整個(gè)預(yù)算過程都應(yīng)當(dāng)在一定程度上向社會大眾開放。那么，國家預(yù)算為什么要公開？國家預(yù)算為什么要以預(yù)算文件（或預(yù)算法案）的形式存在？國家預(yù)算為什么需要制定專門法律來訂定規(guī)則和程序、界分權(quán)力與責(zé)任呢？這些問題的解決，必須從探討國家預(yù)算的概念及其與“私人”預(yù)算之間的不同特征中去尋求答案。

　　考諸市場經(jīng)濟(jì)國家的預(yù)算法律制度和預(yù)算實(shí)踐[8]，筆者認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)體制條件下公共財(cái)政框架中的國家預(yù)算的定義應(yīng)當(dāng)是：國家預(yù)算（包括中央政府預(yù)算和地方政府預(yù)算），是指法定的眾多預(yù)算主體依法定權(quán)限、按法定程序和規(guī)則，籌集公共經(jīng)濟(jì)資源依政府施政方針在潛在的公共支出項(xiàng)目之間進(jìn)行選擇，以求公共利益最大化的行為。這種選擇包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：從表象上來看，國家預(yù)算的結(jié)果體現(xiàn)為經(jīng)中央或地方立法機(jī)構(gòu)審議通過（即批準(zhǔn)）的靜態(tài)預(yù)算文件[9]；而從實(shí)質(zhì)而言，國家預(yù)算體現(xiàn)為預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算、監(jiān)督等一系列既有相對獨(dú)立程序而又相互交叉影響的動態(tài)決策過程。筆者以為，對國家預(yù)算必須從靜態(tài)和動態(tài)兩方面來整體審視，否則，將會失之片面。因?yàn)閯討B(tài)的預(yù)算過程，如無紙面預(yù)算（即預(yù)算文件）加以體現(xiàn)將無從說明和檢驗(yàn)其效果；而紙面預(yù)算，即便是經(jīng)過嚴(yán)格審計(jì)的紙面預(yù)算相對于實(shí)際執(zhí)行的預(yù)算而言仍然是有欠客觀的。而這也正是各國立法為什么要加強(qiáng)預(yù)算過程控制的重要原因之一。

　　國家預(yù)算作為一種公共預(yù)算，它與“私人”預(yù)算相比，具有以下四個(gè)方面的重大特征：

　　第一，在國家預(yù)算中存在著擁有不同職權(quán)（事權(quán)）和不同優(yōu)先偏好的眾多的預(yù)算主體。與“私人”預(yù)算運(yùn)用“私人”經(jīng)濟(jì)資源選擇“私人”物品以滿足私人“個(gè)別欲望”只存在一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)主體不同，在國家預(yù)算中存在為數(shù)眾多的擁有不同職權(quán)和不同優(yōu)先偏好的預(yù)算主體。雖然從最抽象的理論層面，我們可以說國家預(yù)算唯一的主體是國家，但在具體的預(yù)算實(shí)踐中，國家預(yù)算作為公共預(yù)算是購買公共產(chǎn)品或公共服務(wù)（以下簡稱“公共產(chǎn)品”）以滿足社會大眾“公共欲望”的預(yù)算，而這些公共產(chǎn)品是由不同層級的政府、政府各部門及其所屬機(jī)構(gòu)（單位）等眾多公共管理部門依據(jù)公共產(chǎn)品的范圍及其不同性質(zhì)相應(yīng)提供或組織提供的。因此，國家預(yù)算亦應(yīng)由層級遞升的單位預(yù)算、部門預(yù)算、政府預(yù)算（分級預(yù)算）所構(gòu)成。只不過因?yàn)轭A(yù)算編制的基準(zhǔn)單位越小，立法控制就越嚴(yán)，所編預(yù)算的要求就越細(xì)密，相應(yīng)的編制技術(shù)和水平也就要求越高。出于效率等方面的考慮，現(xiàn)行各國多通過法律將預(yù)算的編制界定在部門預(yù)算之上。但無論如何，這些經(jīng)由法律規(guī)定的國家預(yù)算主體仍然是為數(shù)眾多的。而眾多的預(yù)算主體基于其不同的職權(quán)及由此而產(chǎn)生的預(yù)算偏好[10]，是遠(yuǎn)比“私人”預(yù)算難于協(xié)調(diào)的。但受任何預(yù)算收支終必平衡與任何公共經(jīng)濟(jì)資源的籌集都是有一定的政治限度的不易之理的支配，這些不同預(yù)算主體的不同偏好又必須加以協(xié)調(diào)和平衡，而這就需要設(shè)定預(yù)算規(guī)則與程序，界分和制約各國家預(yù)算主體的預(yù)算權(quán)力。也即需要專門的預(yù)算法的制定。

　　第二，在國家預(yù)算中存在著公共經(jīng)濟(jì)資源（財(cái)政資金）來源者和決策者的分離。與“私人”預(yù)算是預(yù)算主體分配和使用自己的經(jīng)濟(jì)資源不同，在國家預(yù)算中，預(yù)算編制（即分配財(cái)政資金）、預(yù)算執(zhí)行（即使用和運(yùn)營財(cái)政資金）的決策者與財(cái)政資金的來源者（亦即所有者）[11] 是分離的。而從法律意義言，支配自己的經(jīng)濟(jì)資源是權(quán)利（所有權(quán)），支配他人的經(jīng)濟(jì)資源則意味著責(zé)任（義務(wù)）。這種責(zé)任，筆者認(rèn)為是一種法定的公益信托和自益信托相混合的信托受托人的責(zé)任，即人民基于對國家的信任而讓渡部分財(cái)產(chǎn)形成公共經(jīng)濟(jì)資源（即信托財(cái)產(chǎn)），國家各預(yù)算主體則基于職權(quán)[12]分配、使用和運(yùn)營這些經(jīng)濟(jì)資源，以實(shí)現(xiàn)人民的信托利益（即公共欲望，單個(gè)個(gè)人的公共欲望亦包含其中）。如果國家預(yù)算主體（包括政府、政府各部門、各單位）辜負(fù)了人民的信賴，其行為過份地偏離人民的信托利益的要求，則人民將以選票、以訂定法律責(zé)任的形式對其背信行為進(jìn)行制裁，并在極端的情況下重組甚至推翻整個(gè)政府。

　　在此，需要特別指出的是，如何在公共經(jīng)濟(jì)資源來源者和決策者相分離的情況下進(jìn)行預(yù)算決策，既使千千萬萬的資金來源者（及其組成的眾多的有著相同或類似公共欲望的利益集團(tuán)）之間的不同信托利益能夠得到平衡和滿足，又使預(yù)算決策者為公共資金來源者（人民）所做的支出決策具有可靠性、可以用來說明和評估預(yù)算主體之是否盡到了信托責(zé)任？筆者研究的結(jié)論認(rèn)為，解決前者的方法是設(shè)置較長且相對規(guī)范的預(yù)算編制過程（含預(yù)算編制規(guī)則、程序、方法等）[13]，用以協(xié)調(diào)、談判、磨合、論證和平衡各方面的利益需要。而解決后者的方法則是全面、規(guī)范、公開的預(yù)算文件以及賴以對這些文件的真實(shí)性、合理性、合法性負(fù)責(zé)的審議制度、審計(jì)制度、監(jiān)督制度，這些預(yù)算文件及相關(guān)制度可以用來指引預(yù)算政策、評價(jià)預(yù)算成果和公共行政績效[14].

　　第三，國家預(yù)算決策令人難以置信地面對著更多的約束。與“私人”預(yù)算相比，國家預(yù)算面對著更多的約束。如前所述，“私人”預(yù)算是就自己的資源在相對簡單（單一）的利益需求條件下所做的決策，這種決策是一種權(quán)利，它意味著法律許可、意味著自由。其所受到的約束主要是可用資源數(shù)量與市場可供選擇項(xiàng)目的簡單約束。而國家預(yù)算由于利益主體的多元性、預(yù)算決策的受托性（處置他人資源）等，則意味著需要有更多的協(xié)調(diào)、承擔(dān)著更多的責(zé)任和義務(wù)，即約束。諸如，預(yù)算主體在有關(guān)能夠花費(fèi)收入的目的、支出的時(shí)間期限規(guī)則、多個(gè)預(yù)算底線規(guī)則、法律強(qiáng)加或上級政府轉(zhuǎn)嫁的支出義務(wù)、預(yù)算平衡的要求和借債規(guī)則等方面受到更多的規(guī)制。這些規(guī)制，不僅體現(xiàn)為預(yù)算法的規(guī)則、程序、方法的恒定性規(guī)制，體現(xiàn)為年度性的預(yù)算文件的規(guī)制，而且從更高程度上體現(xiàn)為政府施政方針（在一黨執(zhí)政國家中）、政黨政治協(xié)議（在多黨政治國家中）[15]、甚至在特定項(xiàng)目上[16]的全民或選區(qū)公決的限制。正如美國著名公共行政學(xué)家和公共預(yù)算專家艾倫·魯賓教授所指出的：“許多公共預(yù)算的因素都是在預(yù)算制定者的控制之外”[17].而這些之外因素，正是對預(yù)算決策者的約束。這一系列的約束構(gòu)成了國家預(yù)算編制的剛性要求。

　　第四，國家預(yù)算過程甚長而且對環(huán)境具有高度開放性。“私人”預(yù)算因應(yīng)“私人欲望”的改變和商品、服務(wù)市場的變化，可相機(jī)制定、相機(jī)執(zhí)行，因而具有極大的彈性。而國家預(yù)算因公共欲望的篩選、協(xié)調(diào)、平衡（即預(yù)算編制、審批）與公共欲望的滿足（即預(yù)算執(zhí)行）需要有一個(gè)長期的過程。通常，國家預(yù)算在財(cái)政年度開始之前就已經(jīng)制定完畢，并準(zhǔn)備延續(xù)一整年甚至更長的時(shí)間[18].在預(yù)算執(zhí)行期間，國家的經(jīng)濟(jì)形勢、公共輿論、政治氣候、自然領(lǐng)域等（統(tǒng)稱預(yù)算的“環(huán)境”或“環(huán)境條件”）都有可能發(fā)生很多的變化，國家預(yù)算需要在這一年中適應(yīng)這些變化的壓力而不做重大的政策改變。否則，如果對經(jīng)法定程序批準(zhǔn)形成的預(yù)算所必須的政策在預(yù)算執(zhí)行期間頻依非規(guī)范性程序改變而失效，國家預(yù)算主體將失去人民對于預(yù)算政策及預(yù)算過程的信任，而這將產(chǎn)生政府信任危機(jī)。因此，國家預(yù)算執(zhí)行應(yīng)保持必要的剛性。而從另一方面看，如果預(yù)算執(zhí)行中發(fā)生了突發(fā)性或持久性重大變故（如對外戰(zhàn)爭、地震、洪災(zāi)、公共衛(wèi)生事件、持久性經(jīng)濟(jì)蕭條或過熱），使得預(yù)算形成所依據(jù)的政策失去了賴以存續(xù)的前提，這又要求預(yù)算主體不得不根據(jù)客觀需要對原有的預(yù)算進(jìn)行調(diào)整和在立法上賦予預(yù)算規(guī)則與程序以一定的彈性。這集中表現(xiàn)為預(yù)算法中關(guān)于年度預(yù)算調(diào)整、重大突發(fā)事件預(yù)算追加、緊急預(yù)備費(fèi)的動用、預(yù)算主體自由裁量權(quán)設(shè)置（限額內(nèi)自由處置或一定層次下科目流用）等特別預(yù)算制度的規(guī)定。因此，國家預(yù)算又表現(xiàn)出總體剛性與適度彈性的統(tǒng)一。

　　揆諸國家預(yù)算的概念和特征，筆者認(rèn)為其具有如下兩大性質(zhì)：一是技術(shù)性、規(guī)則性；二是政策性、政治性。從形式上看國家預(yù)算是技術(shù)的，在預(yù)算編制階段它要求預(yù)算主體遵循預(yù)算平衡的鐵律[19]，在對支出和收入做出精確估算、對經(jīng)濟(jì)形勢進(jìn)行客觀評價(jià)的基礎(chǔ)上，依據(jù)法定的職權(quán)、法定的規(guī)則、程序和方法編制收支平衡表；而在預(yù)算的執(zhí)行階段嚴(yán)格遵循經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算文件確保預(yù)算決策的及時(shí)完成、防止預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)超額開支、制定措施將足夠的資源用于恰當(dāng)?shù)牡胤�，以保證預(yù)算規(guī)劃的公共管理活動能夠完成。從實(shí)質(zhì)上看國家預(yù)算是政策的、政治的。這表現(xiàn)為：國家預(yù)算要求建立和執(zhí)行優(yōu)先權(quán)（這正反映了政府做什么和不做什么的公共政策選擇）[20]；將預(yù)算權(quán)力在不同層級的政府、在立法部門和行政部門、在政府各部門之間進(jìn)行配置和調(diào)適（這意味著不同地區(qū)、不同部門利益甚至是政黨政治利益的平衡）；要籌集足夠多的公共經(jīng)濟(jì)資源——主要是稅收支持（這體現(xiàn)了政府課賦和分配支出負(fù)擔(dān)的政策）；建立與環(huán)境開放性相調(diào)適的建設(shè)性預(yù)算程序（這意味著政府支出政策因環(huán)境變化而調(diào)整）；設(shè)計(jì)和執(zhí)行關(guān)于平衡的有關(guān)規(guī)則（即有關(guān)稅式支出、舉債政策、轉(zhuǎn)移支付策略等的選擇）；在管理活動沒有受到干擾的情況下實(shí)現(xiàn)開支和平衡（這意味預(yù)定的公共政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)），以及對公共資金來源者（人民）利益要求的滿足。這一切無不體現(xiàn)了預(yù)算的政策性。而正是這些政策性使得預(yù)算的決策必須要有彈性、適應(yīng)性和靈活性，從而要求預(yù)算法律、預(yù)算文件的制定不能太過機(jī)械，而必須預(yù)留適度的彈性空間。

　　總之，從一般意義來講，國家預(yù)算的技術(shù)性要求講規(guī)則、講程序、守（預(yù)算）紀(jì)律，而其政策性則要求講彈性、講調(diào)適、講一定程度的自由裁量。這兩個(gè)方面決非完全孤立，而是“一而二，二而一”的矛盾統(tǒng)一體。事實(shí)上，各國預(yù)算實(shí)踐本身絕非靜態(tài)的機(jī)械的預(yù)算文件而是一個(gè)動態(tài)的調(diào)適的過程，只不過有的國家可能更強(qiáng)調(diào)技術(shù)性因而更注重約束，有的國家則可能更強(qiáng)調(diào)政策性而在法律中預(yù)留了較大的彈性空間。況且，在同一國家的不同發(fā)展階段也會因應(yīng)形勢的發(fā)展需要而改變其預(yù)算規(guī)則、程序及權(quán)力資源配置機(jī)制，調(diào)整其預(yù)算的彈性和剛性比重。說到底，預(yù)算法以及據(jù)此而編制的預(yù)算文件只不過是以預(yù)算的規(guī)則、程序、方法、責(zé)任等技術(shù)性手段來落實(shí)國家預(yù)算的實(shí)質(zhì)內(nèi)容——國家公共管理政策的實(shí)現(xiàn)而已[21].

　　三、修訂《預(yù)算法》的目的和應(yīng)遵循的基本原則

　　（一）修訂《預(yù)算法》的目的

　　探討修訂預(yù)算法的目的，首先就應(yīng)明了預(yù)算法應(yīng)然的立法宗旨，分析現(xiàn)存預(yù)算制度的缺失，然后找出差距，設(shè)計(jì)相關(guān)制度加以完善。所謂預(yù)算法立法宗旨，是關(guān)于制定預(yù)算法所要達(dá)成的基本目標(biāo)，或者說是預(yù)算法所要實(shí)現(xiàn)的基本任務(wù)，它體現(xiàn)著預(yù)算法的根本價(jià)值追求和基本精神，對整個(gè)預(yù)算法的制度構(gòu)建具有非常重大的指導(dǎo)意義。那么，什么是預(yù)算法應(yīng)然的立法宗旨呢？筆者認(rèn)為這還得從預(yù)算的目的和預(yù)算法的性質(zhì)談起。

　　如前所論，國家預(yù)算實(shí)質(zhì)上是一種法定的混合信托。按一般法理，委托人設(shè)定信托的目的首在實(shí)現(xiàn)受益人的信托利益，對于國家預(yù)算這種特殊形態(tài)的信托而言，公共經(jīng)濟(jì)資源的來源者——納稅人（人民）的公共欲望的實(shí)現(xiàn)即應(yīng)當(dāng)是最大和最終的信托利益。預(yù)算法作為一種特別信托法，其目的和任務(wù)當(dāng)然也就在于通過一系列的制度設(shè)計(jì)來維護(hù)和實(shí)現(xiàn)這一最高利益，使利益最大化。循此目的依法律規(guī)范調(diào)整規(guī)律[22]逆推而上，筆者認(rèn)為我國《預(yù)算法》應(yīng)然的立法宗旨應(yīng)當(dāng)是——“為規(guī)范預(yù)算行為，加強(qiáng)對預(yù)算的管理、監(jiān)督和控制，提高預(yù)算資金的使用、運(yùn)營效益，防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)[23]，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和人的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法”。從規(guī)范行為始，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定、社會均衡和諧、人的全面發(fā)展（這三方面的發(fā)展從本質(zhì)上、從最終意義上來講是人的發(fā)展）終，這是符合保護(hù)預(yù)算最高信托利益（即人民公共利益最大化實(shí)現(xiàn)）的要求的。

　　反觀我國現(xiàn)行《預(yù)算法》的立法宗旨，過于強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算的工具性職能（強(qiáng)化分配、監(jiān)督和宏觀調(diào)控），是國家對預(yù)算的管理，是經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展[24].強(qiáng)調(diào)預(yù)算工具性職能將應(yīng)受監(jiān)督者反置于監(jiān)督者之地位，以致將國家預(yù)算權(quán)過分集中于某一部門（財(cái)政部）之手；過于強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控有政府與市場競短長之嫌，一定程度上也是國家財(cái)政“越位”和“缺位”共存的原因之一；沒有預(yù)算權(quán)力的明晰制衡機(jī)制，抽象的國家何能健全對技術(shù)性預(yù)算的管理？具體的人民及其代表（立法機(jī)構(gòu)）對預(yù)算過程的有效參與、對預(yù)算結(jié)果的監(jiān)督和控制受到忽視，國家預(yù)算最高利益無從從公開、民主等制度上予以維護(hù)；片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展未能與預(yù)算的最終目標(biāo)亦即人的發(fā)展需要相聯(lián)系，這與以人為本的科學(xué)發(fā)展觀、與財(cái)政民主主義的原則相脫節(jié)。而這一切歸結(jié)起來要求我們在修訂《預(yù)算法》的時(shí)候應(yīng)當(dāng)：分散權(quán)力，建立預(yù)算權(quán)力的均衡制約機(jī)制，規(guī)范預(yù)算行為，以增強(qiáng)國家預(yù)算的可歸責(zé)性；加強(qiáng)人民群眾的過程參與與結(jié)果監(jiān)督，尤其是加強(qiáng)國家立法機(jī)關(guān)的實(shí)際監(jiān)控能力，健全審計(jì)、審議監(jiān)控機(jī)制和程序，以增強(qiáng)預(yù)算的民主性、透明度和可靠性；將經(jīng)濟(jì)、社會和人的全面發(fā)展確立為預(yù)算的最終目標(biāo)，以預(yù)算最終目的論替代預(yù)算工具論來統(tǒng)領(lǐng)一切具體預(yù)算制度的設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)國家預(yù)算的最高利益——人民群眾公共需要的最大化實(shí)現(xiàn)。此即我們此次修訂《預(yù)算法》所應(yīng)追求的基本目的。

　�。ǘ�）修訂《預(yù)算法》應(yīng)遵循的基本原則

　　為實(shí)現(xiàn)預(yù)算法的立法宗旨，達(dá)到修法的應(yīng)有目的，筆者認(rèn)為，我國在修訂《預(yù)算法》時(shí)應(yīng)遵循以下五大基本原則。

　　1.  《預(yù)算法》修訂宜“中改”

　　任何一部法律的修訂，可供選擇的方案有三個(gè)，即大改、中改和小改。全國人大常委會預(yù)算工委主任劉積斌同志在紀(jì)念《預(yù)算法》頒布十周年座談會上表示：這次“只是在達(dá)成共識基礎(chǔ)上的修改，不會做太大的改動”，“部門預(yù)算、零基預(yù)算和綜合預(yù)算等內(nèi)容，在修改后的《預(yù)算法》中將有所體現(xiàn)�！盵25] “不會做太大的改動”、“將有所體現(xiàn)”，筆者揣測此即為小改之意，但對此不敢茍同。筆者認(rèn)為，“不做太大的改動”不足以改正脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的我國現(xiàn)行《預(yù)算法》的缺失，不足以建立適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要的公共預(yù)算框架體系和相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制，不足以實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算真正為公眾造福、受公眾監(jiān)督的目的�，F(xiàn)行《預(yù)算法》的最大缺失在于：預(yù)算權(quán)高度集中（中央對地方的集中、財(cái)政部對各預(yù)算部門的集中），缺乏有效的權(quán)力制衡機(jī)制；預(yù)算欠缺全面性，大量財(cái)源游離于預(yù)算之外，不足以反映整個(gè)政府真正的財(cái)政收支狀況；預(yù)算活動封閉運(yùn)行，缺少過程控制和公眾參與，欠缺科學(xué)性、民主性。而公共財(cái)政本質(zhì)上要求國家預(yù)算按公共產(chǎn)品的范圍和性質(zhì)，實(shí)行分級預(yù)算對地方分權(quán)，實(shí)行部門預(yù)算對各預(yù)算部門分權(quán)，實(shí)行預(yù)算過程、結(jié)果開放對公共利益負(fù)責(zé)。而這顯然是“小改”所無法實(shí)現(xiàn)的。尤為重要的是一旦采用了小改思路，勢必將窒礙修法理念、懈怠修法行動，難于在預(yù)算范圍、預(yù)算機(jī)制、預(yù)算程序方面取得突破。

　　那么，在現(xiàn)實(shí)國情條件下是否可以進(jìn)行全面性的“大改”呢？筆者認(rèn)為也不妥。因?yàn)閺谋砻嫔峡矗�《預(yù)算法》的修訂似乎只是對預(yù)算范圍、預(yù)算程序、預(yù)算方法等預(yù)算收支規(guī)則的技術(shù)性修訂，而其實(shí)質(zhì)卻必然涉及到公共經(jīng)濟(jì)資源在各級政府、政府各部門、各支出項(xiàng)目之間分配機(jī)制的改變，涉及到各預(yù)算主體權(quán)力的配置與制衡，涉及到不同公共支出政策的重新審視和抉擇。因此，《預(yù)算法》的修改，不僅是技術(shù)的，更是政治的、政策的，它涉及到經(jīng)濟(jì)、社會、政治和人的發(fā)展的方方面面，是紛繁復(fù)雜的利益大調(diào)整，是政策的選擇與政治的權(quán)衡。而在我國目前市場經(jīng)濟(jì)體制尚未成型，行政體制、行政職能尚未完全轉(zhuǎn)變，政治民主、法治理財(cái)、民主理財(cái)觀念尚嫌淡薄的情況下，完全按照公共財(cái)政的應(yīng)然思路來修訂我國《預(yù)算法》，不僅政治上不允許，而且技術(shù)上也不可行[26].因此，筆者的邏輯結(jié)論是——“中改”，即立足于中國現(xiàn)實(shí)國情，兼顧需要與可能，吸納近些年來中央和地方預(yù)算改革的成功經(jīng)驗(yàn)（如部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購等），借鑒國外立法、參采國際慣例，從預(yù)算的最高理念是實(shí)現(xiàn)人民公共利益需要出發(fā)，著力解決現(xiàn)行《預(yù)算法》中突出的矛盾和問題，最終形成政府（通過專門編制部門）編制預(yù)算、人大審查批準(zhǔn)預(yù)算、預(yù)算單位按預(yù)算支出、財(cái)政部門按預(yù)算管理監(jiān)督、審計(jì)部門按預(yù)算審計(jì)、人大按預(yù)算監(jiān)督和批準(zhǔn)決算的有效決策和監(jiān)督制約機(jī)制。

　　2.《預(yù)算法》的修訂應(yīng)在立足國情、比較借鑒的基礎(chǔ)上，探索預(yù)算立法的“中國模式”

　　“從現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)，實(shí)事求是，走中國特色的改革開放之路”，這是我國改革開放以來各項(xiàng)事業(yè)取得優(yōu)異成績的致勝法寶。2004年3月憲法修正案將《憲法》序言第 7自然段“沿著建設(shè)有中國特色社會主義的道路”中的“建設(shè)有”三字去掉，更表明我國各項(xiàng)改革事業(yè)本身就應(yīng)成為一種“范式”。我國《預(yù)算法》的修訂也不例外，也應(yīng)建立符合我國國情需要的“預(yù)算立法”模式�？疾霴ECD國家預(yù)算法制實(shí)踐的歷史和現(xiàn)實(shí)，明確表明：根植于不同政治架構(gòu)、經(jīng)濟(jì)形勢、地理人口自然環(huán)境、歷史文化法制傳統(tǒng)下的不同國家的預(yù)算法決無同一之理，決不可以“復(fù)制”。上世紀(jì)中葉，公共行政大師羅伯特·達(dá)爾在《行政學(xué)的三個(gè)問題》中就曾告誡人們：“從某一個(gè)國家的行政環(huán)境歸納出來的概論，不能立刻予以普遍化，或被應(yīng)用到另一個(gè)不同環(huán)境的行政管理上去。一個(gè)理論是否適用于另一個(gè)不同的場合，必須把那個(gè)特殊場合加以研究以后才可以判定”[27].美國著名公共行政學(xué)家和公共預(yù)算專家艾倫·魯賓在其名著《公共預(yù)算中的

　　3.《預(yù)算法》的修訂應(yīng)體現(xiàn)預(yù)算整體剛性與適度彈性（柔性）的有機(jī)結(jié)合

　　出于對我國現(xiàn)行預(yù)算諸多問題的深深憂慮，我國的許多專家、學(xué)者、政府官員（尤其是立法官員）、公共輿論期盼借此次對《預(yù)算法》的修訂大幅度增加預(yù)算剛性條款，有的甚至達(dá)到要“過正”的地步。誠然，筆者也承認(rèn)我國現(xiàn)行預(yù)算存在非常嚴(yán)重的剛性缺失，需要通過修法加以矯正。但是，如果企盼修法使預(yù)算達(dá)到完全的剛性，則不僅預(yù)算實(shí)踐史無前例，而且從預(yù)算理論上也講不通。因?yàn)�，從形式上看，法定的預(yù)算主體依法定職權(quán)按法定程序編制、審批預(yù)算，按法律和預(yù)算文件嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，是行得通的、是簡簡單單的。問題的關(guān)鍵是預(yù)算編制、審批真正的實(shí)質(zhì)是什么？它不是簡單的數(shù)字羅列、不是簡單的報(bào)表匯總、不是簡單的增減科目，而是在潛在的不同公共支出項(xiàng)目上進(jìn)行比較、抉擇，否則，預(yù)算編制官員即為會計(jì)。預(yù)算的執(zhí)行也絕非簡單的財(cái)政資金出庫，其背后表征的是公共施政行為的落實(shí)、是公共利益需要的實(shí)現(xiàn)。因此，預(yù)算行為的實(shí)質(zhì)是公共政策抉擇行為、是公共施政行為，因而是行政行為。行政要講效率、政策要講效果，嚴(yán)格編制、執(zhí)行預(yù)算（此處指靜態(tài)預(yù)算文件）本身不是國家預(yù)算的最高利益，預(yù)算的最高利益應(yīng)當(dāng)是紙面預(yù)算文件執(zhí)行后人民所能從中獲得的實(shí)益。因此，國家預(yù)算決不能僅僅理解為單純的紙面文件，它更是一個(gè)相對較長的動態(tài)的調(diào)適的過程。在這個(gè)過程中，有多元的利益主體及其不同偏好，有對環(huán)境條件壓力的高度開放性，預(yù)算資金的所有者和決策者是分離的，預(yù)算編制、執(zhí)行的眾多因素都可能存在于預(yù)算決策者的控制之外。因此，預(yù)算過程中的沖突、矛盾、協(xié)商、談判不可避免。而這一切使得國家預(yù)算不可能過于細(xì)化（規(guī)則）、過于程序，必須要有一個(gè)相對彈性的制度框架（規(guī)則、程序等）才能加以完成。因此，不僅預(yù)算適應(yīng)環(huán)境突發(fā)事件的壓力需要有彈性，預(yù)算行為本身的效率也需要彈性，預(yù)算的最高利益的實(shí)現(xiàn)仍然需要彈性。尤其我們中國是在轉(zhuǎn)型條件下修訂《預(yù)算法》，有許多理論上非常有益的公共預(yù)算制度在現(xiàn)行條件下一時(shí)還難以細(xì)化、難于落實(shí)，但從前瞻的觀念考慮，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在修訂后的《預(yù)算法》的總則中作出一系列的原則性規(guī)定，對這些有益的制度作出抽象的、概括的規(guī)定，以便為今后的預(yù)算實(shí)踐指引方向并預(yù)留改革的彈性空間。因此，修訂《預(yù)算法》應(yīng)是整體剛性與適度彈性的統(tǒng)一。這也應(yīng)成為我們修法的一個(gè)原則。

　　4.  《預(yù)算法》的修訂應(yīng)貫徹和細(xì)化預(yù)算收支平衡原則

　　收支應(yīng)保持平衡，這是任何預(yù)算都必須遵循的鐵律，也是對國家預(yù)算決策最關(guān)鍵的約束之一。但問題是如何理解平衡？如何在法律上定義平衡？是在多長時(shí)間周期內(nèi)在什么基礎(chǔ)上以何種方法實(shí)現(xiàn)的平衡？譬如，平衡可以定義為收支相等，也可以是收略大于支[30]；是采取收入總量與支出總量的平衡，還是分項(xiàng)平衡、各基金的平衡[31]？是各級財(cái)政平衡，還是區(qū)別對待？是編制的紙面的預(yù)算平衡，還是調(diào)整后的平衡、實(shí)際執(zhí)行實(shí)現(xiàn)的平衡？是多年度、年度預(yù)算平衡，還是季度、月度平衡？是“以支定收”基礎(chǔ)上的平衡，還是“以收定支”的平衡？是以經(jīng)常性收入（稅收）為基礎(chǔ)的平衡，還是以收費(fèi)、借貸、發(fā)債而平衡？是以增加收入（開征新稅、提高稅率、增加收費(fèi)），還是以減少支出（取消支出項(xiàng)目、減少稅式支出、向其他層級政府轉(zhuǎn)嫁支出義務(wù)）的形式來實(shí)現(xiàn)平衡？如果允許發(fā)債，那么發(fā)債的規(guī)模、債務(wù)負(fù)擔(dān)率的上限又是多少？地方政府允不允許發(fā)債，如果允許，發(fā)債的條件、程序又是什么？預(yù)算外資金應(yīng)否納入預(yù)算？中央債務(wù)支出的范圍如何界定？轉(zhuǎn)移支付規(guī)則如何確立？應(yīng)否設(shè)立專門的債務(wù)基金賬戶管理債務(wù)收支？經(jīng)常項(xiàng)目盈余與資本項(xiàng)目盈余能否雙向還是單項(xiàng)轉(zhuǎn)用？這些都是我們修訂《預(yù)算法》，使預(yù)算收支平衡規(guī)則更具約束力而不能不考慮的現(xiàn)實(shí)問題？筆者認(rèn)為，隨著我國體制轉(zhuǎn)軌的完成，我國的預(yù)算將逐步轉(zhuǎn)向“以支定收”基礎(chǔ)上的平衡。一方面市場、經(jīng)濟(jì)個(gè)體對政府收入來源的約束將越來越強(qiáng)，人們民主財(cái)政、法治財(cái)政的觀念將日益高漲，而另一方面，老齡問題、就業(yè)問題、公共衛(wèi)生教育等生活品質(zhì)提高的問題所帶來的政府在社會保障、公共服務(wù)等方面的支出壓力將不斷加大。在這樣的情況下，我們修訂《預(yù)算法》，強(qiáng)調(diào)預(yù)算收支平衡原則，對于促進(jìn)政府在支出范圍上做“有進(jìn)有退”的改革、增強(qiáng)支出決策的科學(xué)性、收入決策的可行性，對于控制財(cái)政赤字、防范財(cái)政危機(jī)發(fā)生就具有非常重要的意義。因此，筆者認(rèn)為，我國修訂《預(yù)算法》不僅應(yīng)繼續(xù)在總則中重申各級預(yù)算應(yīng)保持收支平衡的原則，在各有關(guān)章節(jié)的內(nèi)容中貫徹收支平衡的要求，而且似可考慮將現(xiàn)行《預(yù)算法》第三章增加三個(gè)字為“預(yù)算收支范圍 ‘與平衡’”，并以適當(dāng)條文就預(yù)算收支平衡的一些重要規(guī)則，如以稅收等經(jīng)常性收入為基礎(chǔ)的平衡規(guī)則、稅式支出（即稅收減免措施）的控制規(guī)則、國債發(fā)行條件、發(fā)行程序、發(fā)行上限的限制規(guī)則、轉(zhuǎn)移支付規(guī)則、增收措施的限制規(guī)則（如依法收費(fèi)、依法定程序開征新稅、提高稅率）等作出集中性規(guī)定，從而使預(yù)算收支平衡是在講規(guī)則、守規(guī)矩下的平衡，而不是紙面的、玩數(shù)字游戲的、權(quán)力不受制約的平衡。

　　5.  《預(yù)算法》的修訂應(yīng)高度重視預(yù)算過程的制度設(shè)計(jì)

　　一個(gè)完整的國家預(yù)算是由預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算以及貫穿其間的監(jiān)督管理等既相對獨(dú)立又交互影響、銜接的程序所構(gòu)成的動態(tài)過程。在這一過程的不同階段中，法定的預(yù)算主體應(yīng)依法定的職權(quán)在法定的時(shí)間按法定程序和規(guī)則做出相應(yīng)的預(yù)算決策，并根據(jù)變化的外部環(huán)境在法律授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行彈性調(diào)適，以保障預(yù)算政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我國目前預(yù)算過程的制度設(shè)計(jì)相當(dāng)粗糙，突出的問題是預(yù)算權(quán)高度集中缺乏制約，預(yù)算編制、審批因時(shí)間倉促流于形式，預(yù)算過程和結(jié)果高度封閉缺乏監(jiān)督。這應(yīng)通過修訂《預(yù)算法》對預(yù)算過程進(jìn)行科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)——將權(quán)力資源在各級政府之間、行政和立法之間、政府內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間合理配置，使權(quán)力責(zé)任明確、具有可歸責(zé)性；設(shè)定預(yù)算規(guī)則，保證預(yù)算信息真實(shí)、統(tǒng)一、完整，合乎預(yù)算目的；給以足夠長的時(shí)間（筆者認(rèn)為應(yīng)有至少12個(gè)月的編制、審批周期），使能充分談判、協(xié)商、評估、論證，以增加國家預(yù)算的合理性、可行性；公開預(yù)算、決算內(nèi)容及其審計(jì)結(jié)果，并使人民有一定程度和方式的過程參與權(quán)，使政府預(yù)算行為置于人民監(jiān)督之下；在制度、規(guī)則、程序方面保持一定的彈性，使預(yù)算過程更具有效率、便于協(xié)調(diào)、增加對環(huán)境變化的適應(yīng)性；尤其重要的是既要保證預(yù)算過程中各程序的相對獨(dú)立，又要使它們能夠相互配合、協(xié)調(diào)和銜接，并在其中合理地分配時(shí)間資源和權(quán)力資源。筆者認(rèn)為，一個(gè)良好的預(yù)算過程制度設(shè)計(jì)應(yīng)能使任何超越預(yù)算職權(quán)、繞開預(yù)算程序、規(guī)避預(yù)算規(guī)則、忽略環(huán)境制約條件的預(yù)算策略歸于失敗，以此來維護(hù)國家預(yù)算最高利益，真正實(shí)現(xiàn)國家預(yù)算“取之于民、用之于民”的最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這應(yīng)成為修訂《預(yù)算法》遵循的又一個(gè)基本原則。

　　注釋：

　　[1] 這里的環(huán)境非僅指環(huán)境法中的自然環(huán)境，而是指在預(yù)算編制、執(zhí)行過程中的經(jīng)濟(jì)形勢、公共輿論、政治架構(gòu)、法律改變、自然領(lǐng)域（地理、氣候）、突發(fā)事件等諸多自然現(xiàn)象、社會現(xiàn)象的變遷和改變。

　　[2] 《中華人民共和國預(yù)算法》于1994年3月22日由第八屆全國人民代表大會第二次會議通過，自1995年1月1日起施行，原由國務(wù)院于1991年10月21日發(fā)布的《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》同時(shí)廢止。

　　[3] 如政府采購制度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、部門預(yù)算制度、收支兩條線管理制度、國庫集中支付制度、農(nóng)村費(fèi)稅改革與省、縣統(tǒng)籌制度等的試點(diǎn)和改革就是這方面的反映。

　　[4] 即在本屆內(nèi)審議的法律草案。按照全國人大常委會五年立法規(guī)劃，修訂后的《預(yù)算法》草案將于2005年年底提交全國人大常委會討論，并有望在2006年3月提請全國人民代表大會審議。

　　[5] 參見李其諺文：《預(yù)算法修改工作啟動 適應(yīng)公共財(cái)政體制要求》，http://finance.tom.com.2004年04月07日14時(shí)56分。來源：和訊網(wǎng)，《財(cái)經(jīng)》雜志。

　　[6] 2004年5月11日，筆者應(yīng)邀出席全國人大常委會預(yù)算工作委員會主持召開的“首屆預(yù)算法修訂專家座談會”，并被指定第一個(gè)發(fā)言；5月24日至26日，來自德國、美國、法國、比利時(shí)和財(cái)政部科研所、中國社科院、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)、北京大學(xué)的中外專家，國家發(fā)改委、財(cái)政部等部委代表和部分省、自治區(qū)、直轄市人大的預(yù)算工作者云集成都，共同參加全國人大常委會預(yù)算工作委員會主辦的“預(yù)算法國際研討會”，中國財(cái)稅法學(xué)會副會長、全國人大常委會預(yù)算工委法案室俞光遠(yuǎn)主任、北京大學(xué)劉劍文教授出席了會議。

　　[7] 陳共主編：《財(cái)政學(xué)》，普通高等教育“九五”國家級重點(diǎn)教材，中國人民大學(xué)出版社1998年8月第1版，第169頁。劉劍文主編：《財(cái)稅法學(xué)》，普通高等學(xué)�！笆�五”國家級規(guī)劃教材、“高等教育百門精品課程教材建設(shè)計(jì)劃”精品項(xiàng)目，高等教育出版社2004年2月第1版，第204頁。

　　[8] 筆者對市場經(jīng)濟(jì)國家的預(yù)算法制實(shí)踐的考察主要是針對澳大利亞、奧地利、比利時(shí)、加拿大、丹麥、芬蘭、法國、德國、希臘、愛爾蘭、意大利、日本、荷蘭、新西蘭、挪威、新西蘭、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、英國、美國等22個(gè)OECD國家進(jìn)行的，其中尤其是對法國、德國、日本、英國和美國的預(yù)算法制實(shí)踐的考察。

　　[9] 這些預(yù)算文件，筆者認(rèn)為不僅是指一年一度編制的預(yù)算文件，而且應(yīng)包括預(yù)算執(zhí)行過程中的預(yù)算調(diào)整文件、預(yù)算執(zhí)行完畢后的決算文件及相關(guān)審計(jì)文件。否則，國家預(yù)算所體現(xiàn)的只是流于形式的紙面預(yù)算，而不是真正執(zhí)行的預(yù)算。

　　[10] 筆者認(rèn)為，我們?nèi)粘Ｉ�活中所說的詼諧語“屁股指揮腦袋”，實(shí)質(zhì)上非常形象而又逼真地揭示了部門職權(quán)決定部門預(yù)算偏好的真諦。

　　[11] 雖然從民法的形式主義而言，已經(jīng)籌集入庫的預(yù)算資金其所有權(quán)屬于國家，但是從信托理論或從憲法層面來講，這些資金仍然屬于它的來源者——納稅人（人民）。因?yàn)椋�人民基于對國家的信任，將其個(gè)人財(cái)產(chǎn)的一部分集合而成公共經(jīng)濟(jì)資源（信托財(cái)產(chǎn)）以求公共欲望的滿足，無論這些公共經(jīng)濟(jì)資源如何代位和轉(zhuǎn)換，其性質(zhì)仍然是信托財(cái)產(chǎn)，所有權(quán)仍然是屬于信托者——人民的。而且，各國憲法大多明文規(guī)定：國家的一切權(quán)力（當(dāng)然也包括由國家行使的經(jīng)濟(jì)權(quán)利）屬于人民。我國《憲法》第2條對此亦有明確規(guī)定。

　　[12] 這個(gè)職權(quán)是由經(jīng)過立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的預(yù)算文件和《預(yù)算法》、其他有關(guān)法律賦予的。

　　[13] 筆者的理念是，時(shí)間是解決矛盾、泯滅紛爭的最好良方。當(dāng)然，這種時(shí)間應(yīng)是設(shè)定了程序、規(guī)則和措施的時(shí)間，即過程，而不是官僚主義、久拖不決的時(shí)間。

　　[14] 這和信托文件的功用可謂不謀而合。

　　[15] 在OECD國家中，預(yù)算政策是政黨政治協(xié)議中最為重要的內(nèi)容之一。

　　[16] 如增稅、提高稅率的法案，特別重大的資本項(xiàng)目計(jì)劃等。

　　[17] [美]艾倫·魯賓著：《公共預(yù)算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》（第四版），中國人民大學(xué)出版社2001年10月第1版，第8頁。

　　[18] 在OECD國家中，許多國家都制定多年度預(yù)算或預(yù)算估算，作為總的中期發(fā)展目標(biāo)和年度預(yù)算之間的橋梁，從而使其成為財(cái)政管理改革的一種工具。這種制度工具的優(yōu)越性一方面在于它可以用來鑒別項(xiàng)目優(yōu)先權(quán)并預(yù)留資金給優(yōu)先項(xiàng)目，以保持預(yù)算政策的連續(xù)性；另一方面，作為一種規(guī)劃底線，多年度預(yù)算可以起到限制年度預(yù)算編制、限制新的預(yù)算項(xiàng)目的作用。但其總的機(jī)理是與零基預(yù)算的“擇優(yōu)選擇”機(jī)制相違的。因此，現(xiàn)在這些國家實(shí)行的多年度預(yù)算實(shí)際上是滾動性預(yù)算（可調(diào)整的預(yù)算），其實(shí)質(zhì)作用在于說明年度預(yù)算編制的政策合理性，而不具有法律的強(qiáng)制執(zhí)行力。只有對于非常特別的資本性投資項(xiàng)目，才通過支出權(quán)限（即本年度將要支出和實(shí)現(xiàn)的財(cái)政措施）與義務(wù)權(quán)限（指在年度預(yù)算中列出的不在當(dāng)年支付，但在未來年度有義務(wù)實(shí)施的財(cái)政措施）的劃分予以制度安排。參見：經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織編著、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所譯：《比較預(yù)算》第四章第33頁以下，人民出版社2001年12月第1版。

　　[19] 盡管這種平衡的基礎(chǔ)和方式在各國可能大有不同。

　　[20] 各國逐步擴(kuò)大和采行的“零基預(yù)算”、“績效預(yù)算”是優(yōu)先權(quán)選擇的反映。

　　[21] 關(guān)于國家預(yù)算是政策性和技術(shù)性的統(tǒng)一，毛澤東同志早在1949年12月2日出席中央人民政府委員會第四次會議（此次會議批準(zhǔn)了由財(cái)政部編制的新中國第一個(gè)財(cái)政收支概算—1950年度財(cái)政收支概算草案）時(shí)就有極其精辟的論述，他指出：“國家預(yù)算是一個(gè)重大的問題，里面反映著整個(gè)國家的政策，因?yàn)樗��?guī)定政府活動的范圍和方向�！币�(guī)定政府活動范圍和方向是國家預(yù)算的技術(shù)性要求，而反映整個(gè)國家的政策無疑是政策性的表現(xiàn)。資料來源見國家財(cái)政部網(wǎng)站：http： //www.mof.gov.cn/display/IColumnNews.jsp，中國財(cái)政——光輝的歷程——“堅(jiān)持統(tǒng)一管理，戰(zhàn)勝財(cái)政困難” 一文。

　　[22] 筆者認(rèn)為法律規(guī)范的調(diào)整規(guī)律是規(guī)范行為、調(diào)整關(guān)系、達(dá)致目的。

　　[23] 盡管從表面上看，我國的財(cái)政預(yù)算赤字沒有超過國際公認(rèn)的警戒線，但如果考慮預(yù)算外亂收費(fèi)、地方政府的非規(guī)范性借債、國有企業(yè)大量不良資產(chǎn)的最后承擔(dān)需由財(cái)政負(fù)責(zé)等情形來看，我國的財(cái)政形勢是不容樂觀的、是潛伏著相當(dāng)大的風(fēng)險(xiǎn)的。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)把財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解訂定為修訂《預(yù)算法》的立法宗旨，并將其納入預(yù)算法制軌道。

　　[24] 現(xiàn)行《預(yù)算法》第1條規(guī)定的立法宗旨是：“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法”。

　　[25]參見王長勇：“地方發(fā)債權(quán)仍存在爭議 修訂《預(yù)算法》留有空間”，資料來源：http://finance.sina.com.cn . 2004年04月03日 10：50 《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》。

　　[26]比如：在前者修訂《憲法》重新界定中央與地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力，建立人大和政府完全均權(quán)的預(yù)算制衡機(jī)制；在后者，編制多年度預(yù)算、編制綠色GDP預(yù)算、編制稅式支出預(yù)算等，在現(xiàn)實(shí)的條件下就難以行得通。

　　[27] 轉(zhuǎn)引自[美]艾倫·魯賓著：《公共預(yù)算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》（第四版）之《譯叢》總序，中國人民大學(xué)出版社2001年10月第1版。

　　[28] 參見上書第6頁。

　　[29] 在美國地方預(yù)算中，既有立法機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下的預(yù)算，也有行政首長主導(dǎo)下的預(yù)算。

　　[30] 如美國許多地方（城市）預(yù)算中一般在編制預(yù)算中安排5％的盈余，而認(rèn)為這是一種平衡。但在預(yù)算執(zhí)行中，如果有過多的執(zhí)行盈余則是要加以政策檢討的。是否稅收過重？是否支出項(xiàng)目選擇或評估不合理？是否預(yù)算執(zhí)行不力？因?yàn)檫@些，都意味著私人或公共福利的減損。

　　[31] 很多國家規(guī)定經(jīng)常性支出項(xiàng)目應(yīng)保持平衡，而資本性項(xiàng)目則可以通過較為特殊的途徑平衡；而一般來說，社會保障基金按規(guī)定是不可以拿來平衡其他預(yù)算支出的，但實(shí)際執(zhí)行中可能走樣。

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院·朱大旗

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