|
生態(tài)安全應(yīng)納入環(huán)境資源法學(xué)的調(diào)整對象
生態(tài)安全應(yīng)納入環(huán)境資源法學(xué)的調(diào)整對象 一、我國生態(tài)安全問題的提出 近年來，生態(tài)安全正在成為環(huán)境資源法學(xué)關(guān)注的一個(gè)新熱點(diǎn)。2000年底《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》首次將生態(tài)安全作為環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，納入國家安全的范疇。江澤民同志指出，人口資源環(huán)境工作是強(qiáng)國富民安天下的大事，表明黨和國家對生態(tài)安全問題的高度重視。 關(guān)于生態(tài)安全的概念，目前國內(nèi)外并無統(tǒng)一的定義。在我國，生態(tài)安全亦稱為環(huán)境安全、生態(tài)環(huán)境安全，并被冠以國家職能的含義，稱為國家生態(tài)安全或國家環(huán)境安全，它是指國家生存和發(fā)展所需的生態(tài)環(huán)境處于不受或少受破壞與威脅的狀態(tài)。 我國生態(tài)安全問題的提出基本上始于1990年代后期，主要背景有三：一是國內(nèi)生態(tài)環(huán)境惡化，生態(tài)赤字膨脹，自然災(zāi)害加劇。特別是連續(xù)出現(xiàn)的特大洪災(zāi)和急劇擴(kuò)大的荒漠化，引起全國上下的極大震動(dòng)；此外，1987年，第四十二屆聯(lián)合國大會(huì)通過的169號(hào)決議確定二十世紀(jì)后十年為“國際減輕自然災(zāi)害十年”，第四十四屆聯(lián)合國大會(huì)又通過了《國際減輕自然災(zāi)害十年行動(dòng)綱領(lǐng)》，我國于20世紀(jì)90年代中后期以來，也加強(qiáng)了這一領(lǐng)域的立法，成立了中國國際減災(zāi)十年委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，有關(guān)的理論和實(shí)踐中開始涉及生態(tài)安全的問題。二是我國西部大開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)問題引起人們的普遍關(guān)注，由于我國西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，而西部地區(qū)又是我國全國生態(tài)環(huán)境的源頭地區(qū)，直接事關(guān)全國的生態(tài)安全。三是俄羅斯和西方國家關(guān)于生態(tài)環(huán)境安全的理論與實(shí)踐在我國產(chǎn)生的反響。 “國家生存和發(fā)展所需的生態(tài)環(huán)境處于不受或少受破壞與威脅的狀態(tài)”，其最直接的客觀標(biāo)準(zhǔn)是防止出現(xiàn)生態(tài)赤字。我國由于人口眾多，人均資源占有量極有限，各種主要資源的人均占有量大大低于世界人均占有量，這本身就是一個(gè)赤字，更可怕的是這么低的人均占有量還在急劇減少，也就是說這是一組雙重的赤字。我國風(fēng)蝕水蝕的土地面積達(dá)380萬平方公里，占國土面積的1/3，土地質(zhì)量退化，2000年，對30萬公頃基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)土壤有害重金屬抽樣監(jiān)測，其中3.6萬公頃土壤重金屬超標(biāo)，超標(biāo)率達(dá)12.1％。對23個(gè)�。▍^(qū)市）的不完全統(tǒng)計(jì)，共發(fā)生農(nóng)業(yè)環(huán)境污染事故891起，污染農(nóng)田4萬公頃，造成農(nóng)畜產(chǎn)品損失2489萬公斤，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2.2億元。我國人均水資源占有量只占世界人均水平的1/4，排名第100位之后，是世界上13個(gè)貧水國之一，而全國80％的河流和 45％的地下水資源被污染而影響使用。1995年參加全球統(tǒng)測的10個(gè)塵污染最嚴(yán)重的城市中我國占了5個(gè)，1998年上升到8個(gè)，而據(jù)美國世界資源所 1999年的公布結(jié)果，當(dāng)年在世界10個(gè)大氣污染最嚴(yán)重的城市中我國就占了9個(gè)。我國北方城市每平方公里每月的降塵量50多噸，有的地方高達(dá)100多噸。 1980年代，我國受酸雨污染的農(nóng)田面積約4000萬畝，到了1990年代僅南方7省就造成農(nóng)田減少1.5億畝，而酸雨給兩廣川貴4省區(qū)帶來的年經(jīng)濟(jì)損失達(dá)160億元，2000年的統(tǒng)計(jì)表明，目前我國酸雨區(qū)范圍和頻率保持穩(wěn)定，酸雨區(qū)面積約占國土面積的30%.草地“三化”（退化、沙化、堿化）不斷擴(kuò)展，目前，全國90%的草地不同程度地退化，達(dá)1.35億公頃，其中中度退化以上草地面積已占半數(shù)，并且每年還以200萬公頃的速度增加，草地生態(tài)環(huán)境形勢十分嚴(yán)峻。根據(jù)第五次全國森林資源調(diào)查結(jié)果（1994-1998年），全國森林面積為15894萬公頃，全國森林覆蓋率為16.55％，人均占有率世界排名 100位之后，第四次森林資源清查期間年均出現(xiàn)森林赤字5400多萬立方米，亂砍濫伐等原因每年毀林達(dá)151萬公頃。98年以來這種毀林勢頭雖然得以控制，但森林資源赤字欠帳太多，森林資源嚴(yán)重破壞難以在短期內(nèi)得到恢復(fù)，全國近年來頻繁發(fā)生的大范圍的洪澇災(zāi)害、水土流失、荒漠化等都與森林赤字有關(guān)。我國四大海區(qū)污染程度逐年加劇，其中最明顯的是因有機(jī)物污染而造成的海水富營養(yǎng)化，水中浮游生物大量繁殖，形成赤潮，給漁業(yè)生產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p失。1998年我國監(jiān)測到的赤潮22起，而2000年則上升到28起，累計(jì)面積1萬多平方公里。在20萬平方公里的近海海域中，四類和劣四類水質(zhì)占1/4.我國一些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了生態(tài)災(zāi)民，生態(tài)赤字對我國的可持續(xù)發(fā)展直接構(gòu)成威脅。 環(huán)境安全可以說是我國國策問題的核心。我國的人口資源環(huán)境壓力大，生態(tài)環(huán)境相對脆弱，國民經(jīng)濟(jì)增長的一半被自然災(zāi)害所抵消，且生態(tài)惡化趨勢嚴(yán)峻，極大地制約了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，如果生態(tài)安全問題不解決，社會(huì)安定就沒有基本的保證，可持續(xù)發(fā)展更無從談起。 保證我國的國家生態(tài)環(huán)境安全，關(guān)鍵在于確保各種重要的自然要素的生態(tài)功能，特別是維護(hù)生態(tài)平衡的功能得到正常發(fā)揮。首先這是國家的一種新型的重要責(zé)任，有關(guān)部門表示，為實(shí)現(xiàn)維護(hù)國家生態(tài)環(huán)境安全的目標(biāo)，我國今后將對重點(diǎn)地區(qū)的重點(diǎn)生態(tài)問題實(shí)行更加嚴(yán)格的監(jiān)控和防范措施，并通過立法和政策予以保證，如建立和完善各級政府、部門、單位和法人生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)制度，編制生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃等。其次，維護(hù)國家環(huán)境安全也是每個(gè)企業(yè)、每個(gè)公民的責(zé)任。生態(tài)赤字并不是國家的赤字，也不是災(zāi)區(qū)的赤字，而是全體國民的赤字，要強(qiáng)化公民和企業(yè)的環(huán)境意識(shí)，自覺地防止環(huán)境污染，自覺地保護(hù)和節(jié)約能源和資源。 二、國外環(huán)境安全理論與我國生態(tài)安全理論的比較 環(huán)境安全也是當(dāng)今國際斗爭的一個(gè)新領(lǐng)域。生態(tài)（環(huán)境）安全由美俄兩國較先提出。 一般認(rèn)為，環(huán)境安全的概念于1980年代末期由美國人最先提出，當(dāng)時(shí)正處于冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國人認(rèn)為國家安全政策的目標(biāo)已開始從單純的軍事安全逐漸演變?yōu)榘ōh(huán)境安全、經(jīng)濟(jì)安全和軍事安全在內(nèi)的幾重目標(biāo)，具體包括以下四方面的內(nèi)容：一是資源安全，二是能源安全。美國的資源和能源大量依賴國際市場，因此它認(rèn)為國外重要的和敏感的能源和資源的流向都可能會(huì)引發(fā)國際沖突，都會(huì)影響美國的國家安全。三是環(huán)境安全，指他國或國際環(huán)境存在的問題都會(huì)對本國造成影響，例如赤道帶國家大規(guī)�？撤釒в炅郑瑢ζ渌麌覛夂蚝蜕鷳B(tài)環(huán)境造成的不利影響等。四是生物安全，指生物系統(tǒng)的穩(wěn)定與健康，特別是人口問題和食物系統(tǒng)問題。美國的國家環(huán)境安全與環(huán)境保護(hù)的單邊主義一起，逐步成為其環(huán)境霸權(quán)主義的組成部分。總之，美國的國家環(huán)境安全所依據(jù)的是，外國的環(huán)境行為可以影響到本國的環(huán)境系統(tǒng)，引起所謂的域外環(huán)境損害，而對本國的環(huán)境造成威脅。美國的國家環(huán)境安全主要目標(biāo)并不是針對其本國的環(huán)境問題，而是與其環(huán)境霸權(quán)主義相聯(lián)系的，它的邏輯是，任何發(fā)生在他國的、他國之間的、地區(qū)性的乃至全球性的事件，只要對美國的環(huán)境安全造成損害、威脅或者有潛在的威脅，美國就可以進(jìn)行干預(yù)，以解除、減少對美國的損害或者威脅，保護(hù)美國的環(huán)境安全。這是以保護(hù)本國的環(huán)境安全為名，為干涉他國的內(nèi)政提供理論根據(jù)。在環(huán)境保護(hù)問題上，美國對內(nèi)對外實(shí)行的是雙重標(biāo)準(zhǔn)，對外它以環(huán)境安全為由干涉他國的內(nèi)政，對內(nèi)卻經(jīng)常放任其本國的環(huán)境污染對全球造成的威脅。例如美國新政府上臺(tái)后，更加強(qiáng)調(diào)其本國的環(huán)境安全，而漠視他國的環(huán)境安全，典型的事例是拒不接受京都議定書等國際公約對它的溫室氣體排放量限制，美國是全球第一大二氧化碳排放國，二氧化碳是溫室效應(yīng)的主要根源，不加限制的排放，將會(huì)造成全球氣候變暖，海平面上升，一些島嶼國家將面臨滅頂之災(zāi)。 俄羅斯的環(huán)境資源法學(xué)界將生態(tài)安全作為環(huán)境資源法調(diào)整對象的一類社會(huì)關(guān)系大致也始于1980年代后期，《俄羅斯聯(lián)邦憲法》將保障生態(tài)安全規(guī)定為俄羅斯及其各主體共同管轄的事項(xiàng)，《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國自然環(huán)境保護(hù)法》將保障生態(tài)安全作為保證人和公民的生態(tài)權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的保障措施，1995年11月17日還通過了《聯(lián)邦生態(tài)安全法》，作為保障生態(tài)安全方面的專門性聯(lián)邦法律。但有學(xué)者認(rèn)為，俄國的生態(tài)安全概念與保護(hù)環(huán)境是同義詞，而不是一類新的社會(huì)關(guān)系。 近年來，由于對國際安全的非軍事性威脅因素日益引起西方國家關(guān)注，環(huán)境安全問題的討論十分熱烈，其中比較活躍的國家為美國、英國、德國和加拿大等國；討論比較積極的組織則有北約、歐洲安全與合作組織、歐盟、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署，以及斯德哥爾摩國際和平研究所等歐美有關(guān)大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)。較有代表性的研究成果如：北約1999年的《國際背景下的環(huán)境與安全》、加拿大1999年的《環(huán)境、短缺和暴力》、德國2000年的《環(huán)境和安全：通過合作預(yù)防危機(jī)》、美國2000年《環(huán)境變化和安全：項(xiàng)目報(bào)告》等。 總的說來，目前關(guān)于生態(tài)安全或環(huán)境安全的含義可分為兩個(gè)層次：第一層次的生態(tài)安全與各國國內(nèi)法上的環(huán)境與自然資源保護(hù)或各國環(huán)保部門從事的環(huán)境污染防治和自然資源保護(hù)工作基本相同，在規(guī)范類型上主要屬于國內(nèi)政策和國內(nèi)法規(guī)范；第二個(gè)層次的生態(tài)安全則是外交、軍事等領(lǐng)域之內(nèi)的新概念，在規(guī)范類型上主要著眼于國際法規(guī)范，也包括國內(nèi)法在解決環(huán)境沖突中的單邊主義機(jī)制。如果將中國、俄羅斯和美國的生態(tài)安全概念加以比較，中、俄兩國主要使用生態(tài)安全的概念，側(cè)重于第一層次的含義，其中我國的生態(tài)安全概念主要體現(xiàn)了防止生態(tài)赤字、防治自然災(zāi)害這樣一種國家職能；俄羅斯的生態(tài)安全概念主要體現(xiàn)的是“作為保證人和公民的生態(tài)權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的保障措施”這樣一種公民基本權(quán)利；而以美國為代表的西方各國主要使用環(huán)境安全的概念，側(cè)重于第二個(gè)層次的含義，將環(huán)境安全作為“制定包括全球環(huán)境挑戰(zhàn)在內(nèi)的新的世界安全議程”。 三、生態(tài)安全的法律意義 生態(tài)安全的制度目前在我國還主要限于政策的層面，實(shí)踐證明有必要及時(shí)地將其上升為法律規(guī)范。生態(tài)安全是環(huán)境資源法學(xué)的一個(gè)最新的研究領(lǐng)域，將環(huán)境資源的保護(hù)提升到國家安全的高度，要求環(huán)境資源法的理論基礎(chǔ)、調(diào)整范圍、體系結(jié)構(gòu)均應(yīng)有新的突破，亦對法學(xué)研究提出了更高的綜合性、系統(tǒng)性要求，必將有力地推動(dòng)法學(xué)研究特別是環(huán)境資源法學(xué)研究向更高的層次發(fā)展；同時(shí)，生態(tài)安全在我國作為一項(xiàng)新的國家責(zé)任，直接涉及國家法定職能，與憲法、行政法有緊密的聯(lián)系；生態(tài)安全對國家安全的法律含義賦予了新的內(nèi)容，作為國家安全的重要組成部分，它與刑法亦有密切的聯(lián)系；基于對環(huán)境安全的不同理解，它涉及國際法的重要原則，加強(qiáng)我國生態(tài)安全法律的理論研究和實(shí)踐，有利于使符合和平與發(fā)展的科學(xué)的生態(tài)安全理論為更多的國家所認(rèn)同；作為可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，生態(tài)安全對法理學(xué)提出了一些挑戰(zhàn)性問題。環(huán)境安全法律制度的研究與完善，將極大地促進(jìn)我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，也是維護(hù)我國的環(huán)境和發(fā)展權(quán)利、反對環(huán)境霸權(quán)主義的需要。 四、我國環(huán)境資源法體系中生態(tài)安全法的內(nèi)容 我國生態(tài)安全法制的建立與完善一方面要立足于中國的國情，這是我國生態(tài)安全法的基礎(chǔ)；另一方面也要借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，以發(fā)展和完善我國的生態(tài)安全法制，并應(yīng)對來自國外的可能性的挑戰(zhàn)。我國生態(tài)安全法制的宗旨應(yīng)取決于我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要，具體有兩個(gè)因素：一是保持國家生存和發(fā)展所需的生態(tài)環(huán)境處于不受或少受破壞與威脅的狀態(tài)，這是我國生態(tài)安全法的主要功能；二是在國際環(huán)境保護(hù)中維護(hù)我國的環(huán)境和發(fā)展權(quán)利。我國生態(tài)安全法的內(nèi)容應(yīng)包括兩個(gè)組成部分：一是國家生態(tài)安全法；二是國際環(huán)境安全法。 國家生態(tài)安全法制的指導(dǎo)思想可概括為：防治自然災(zāi)害是我國生態(tài)安全的首要任務(wù)，減少環(huán)境赤字是我國生態(tài)安全的物質(zhì)基礎(chǔ)，發(fā)揮國家職能是我國生態(tài)安全的主導(dǎo)方向，明確公民權(quán)利是我國生態(tài)安全的法治保證。 國家生態(tài)安全法的自然科學(xué)基礎(chǔ)是生態(tài)學(xué)。生態(tài)學(xué)以生態(tài)系統(tǒng)為研究的中心，生態(tài)系統(tǒng)是指在一定的空間內(nèi)生物的成分和非生物的成分通過物質(zhì)的循環(huán)和能量的流動(dòng)互相作用、互相依存而構(gòu)成的一個(gè)生態(tài)學(xué)功能單位，是生命系統(tǒng)和環(huán)境系統(tǒng)在特定空間的組合。據(jù)此，生態(tài)安全可劃分為三個(gè)層次：一是人的生命和健康安全，它取決于生命系統(tǒng)和環(huán)境系統(tǒng)的安全；第二個(gè)層次是生命系統(tǒng)的安全，它取決于環(huán)境系統(tǒng)的安全；第三個(gè)層次是環(huán)境系統(tǒng)的安全，它取決于特定空間（包括空氣、氣候、陽光、地質(zhì)、水文等因素）的安全。因此，特定空間的安全應(yīng)是生態(tài)安全的基礎(chǔ)。 基于上述分析，我國生態(tài)安全法的內(nèi)容體系應(yīng)包括三個(gè)層次：第一個(gè)層次是特定空間安全的法律保護(hù)，主要包括自然災(zāi)害防治法（其中的《防洪法》、《防御與減輕地震災(zāi)害法》已頒布，《防沙治沙法》正在制定中），《氣象法》（已頒布）、以及我國承認(rèn)的保護(hù)臭氧層、保護(hù)海洋環(huán)境、防止氣候變化、防止荒漠化等國際公約。從我國生態(tài)環(huán)境的國情來看，自然災(zāi)害防治是我國生態(tài)安全保證的最嚴(yán)峻問題，也是我國生態(tài)安全的最低限度標(biāo)準(zhǔn)，因而是我國生態(tài)安全法的首要任務(wù)。第二個(gè)層次是生命系統(tǒng)和環(huán)境系統(tǒng)安全的法律保護(hù)，即以防止生態(tài)赤字為核心，確保各種重要的自然要素（生物資源和非生物資源）的生態(tài)功能，通過建立和完善各級政府、部門、單位和法人生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)制度，編制生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃等立法和政策措施，對重點(diǎn)地區(qū)的重點(diǎn)生態(tài)問題實(shí)行更加嚴(yán)格的監(jiān)控和防范。關(guān)于這方面法制的任務(wù)，2000年底《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》已勾勒出大體的輪廓。第三個(gè)層次是國家對生態(tài)安全保障職能和公民的生態(tài)權(quán)利的法制化。這方面的立法可以借鑒俄羅斯的經(jīng)驗(yàn)，在我國《環(huán)境保護(hù)法》中進(jìn)一步明確國家生態(tài)安全保障的法定職責(zé)，并規(guī)定公民的生態(tài)安全權(quán)利，這是公民生命健康權(quán)利在環(huán)境法中的體現(xiàn)，例如，公民對任何污染和破壞生態(tài)環(huán)境的行為不僅限于以往的作為受害者的損害求償權(quán)，而且可以以生態(tài)安全權(quán)利受到侵害或威脅的理由請求法律保護(hù)。 關(guān)于國際環(huán)境安全法，首先應(yīng)對這一概念正確定位。事實(shí)上現(xiàn)今國際環(huán)境保護(hù)的大量法律規(guī)范就是國際安全的法律淵源，如對生物多樣性的保護(hù)、對臭氧層的保護(hù)、對海洋環(huán)境的保護(hù)、對熱帶雨林的保護(hù)、對南極洲的保護(hù)、防止氣候變化、防止荒漠化、防止核污染等，莫不直接涉及國際的或全球的環(huán)境安全，我們應(yīng)當(dāng)明確反對一些西方國家凌駕于現(xiàn)行國際環(huán)境法之上的所謂的國家環(huán)境安全概念，而用國際環(huán)境安全的概念取代之，即反對個(gè)別國家將本國環(huán)境安全作為干涉他國內(nèi)政的理由，而是將這種性質(zhì)的環(huán)境損害作為全球性的環(huán)境損害，并通過國際環(huán)境法的規(guī)則和借鑒諸如WTO爭端解決機(jī)制的規(guī)范加以解決，國際環(huán)境安全制度將從人類安全的高度，致力于這些規(guī)則和機(jī)制的發(fā)展與完善。其次，我們應(yīng)密切關(guān)注國外環(huán)境安全理論發(fā)展的動(dòng)態(tài)，并通過及時(shí)建立和完善我國國內(nèi)生態(tài)安全法的途徑，用行之有效的國內(nèi)法影響和引導(dǎo)國際環(huán)境安全法的理論與實(shí)踐向著正確的方向發(fā)展。 周珂
|