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農(nóng)村信用社改革的經(jīng)濟法學分析——以管理模式改革為視角
農(nóng)村信用社改革的經(jīng)濟法學分析——以管理模式改革為視角 摘 要：農(nóng)村信用社改革是當前的熱點，但遺憾的是改革中經(jīng)濟法學缺席了。本文從信用社的管理模式改革入手，根據(jù)經(jīng)濟法學的相關(guān)基礎(chǔ)理論，運用經(jīng)濟法學的研究框架，從改革中的利益沖突入手，分析了利益失衡的成因，作出了經(jīng)濟法學視角的學術(shù)性和制度性回答。 關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用社，管理模式，經(jīng)濟法學，基礎(chǔ)理論 目次 一、引論 （一） 改革的背景 （二） 改革的目標 �。ㄈ� 改革中的主要問題 �。ㄋ模� 改革中的法律缺失問題與本文的研究思路 二 ，經(jīng)濟法學視野下信用社管理模式改革的實然分析 �。ㄒ唬┕芾眢w制改革中的利益沖突與經(jīng)濟法的法益觀 �。ǘ┙�(jīng)濟法基本原則的背離與管理體制改革中利益失衡的成因 三 經(jīng)濟法學視野下信用社管理模式改革的應然分析 （一） 著眼于整個農(nóng)村金融體系，從源頭上奠定控制政府不當干預行為的法律基礎(chǔ) �。ǘ┓乐箤⑹〖壜�(lián)社的行政化，發(fā)揮信用社協(xié)會的作用 �。ǘ� 基本法律規(guī)范作為改革的前提 四 結(jié)語 一、引論 （一）改革的背景 自從1950年確定建立信用社以來，半個世紀以來農(nóng)村信用社已經(jīng)經(jīng)歷了數(shù)次改革。當前，新的一輪信用社改革又開始了。本次改革是在兩個交叉的背景下展開的。第一，農(nóng)村問題。三農(nóng)問題的持續(xù)惡化，其原因之一便是農(nóng)村資金的極度匱乏和資金的不斷外流，缺血與失血并存。而作為農(nóng)村主要金融機構(gòu)的農(nóng)村信用社不僅承擔不了資金支農(nóng)的使命，反而成為一個重要的資金外流管道。第二，金融問題。自從1998年商業(yè)銀行撤出農(nóng)村后，一方面作為正式金融的信用社的異化加劇，同時各種非正式金融在政府遏制下無序發(fā)展，整個農(nóng)村金融體系需要重新整合以消除風險、增加活力。信用社的改革必須聯(lián)系這一背景。 �。ǘ└母锏哪繕� 根據(jù)國發(fā)〔2003〕15號《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》（以下簡稱15號通知）的規(guī)定，改革的目標是“把信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟組織入股，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務的社區(qū)性地方金融機構(gòu)，充分發(fā)揮信用社農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶作用，更好地支持農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，幫助農(nóng)民增加收入，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展”值得思考的問題是：這三大目標能否在信用社這一框架內(nèi)獲得協(xié)調(diào)？目標與信用社本身的功能定位有沒有內(nèi)在的沖突？ �。ㄈ└母镏械闹饕獑栴} 根據(jù)15號通知及歷次試點會議的內(nèi)容，改革中的主要問題如下：一是產(chǎn)權(quán)模式問題，即信用社是選擇股份制、合作制還是股份合作制。二是組織形式問題，即信用社是采用以縣為單位的一級法人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社和縣聯(lián)社的二級法人還是銀行形式。三是管理模式問題，這里的管理專指行政管理，15號通知將管理權(quán)下放給了省級政府，因而專指省級政府的行政管理職能。四是金融監(jiān)管問題。四個問題中，前兩者為微觀領(lǐng)域的改革，后兩者為宏觀領(lǐng)域的改革。 （四）改革中的法律缺失問題與本文的研究思路 同很多次的重大改革一樣，法律及法學界再次缺席。表現(xiàn)在：第一，從學術(shù)上看，很難見到法學學者對上述問題做出的對策性或?qū)W術(shù)性見解；第二，從制度上看，這樣一種涉及多層次利益主體的改革，卻缺乏一部明確各方根本性權(quán)利、義務、責任的法律規(guī)范。 尤其值得一提的是經(jīng)濟法學理論，作為調(diào)整現(xiàn)代社會多層次利益主體的一套完整的法律體系，其范式、原則、宗旨及規(guī)制手段都有極強的學術(shù)與實踐價值。它的缺席，無疑是改革的不幸。筆者不揣淺陋，在此嘗試以經(jīng)濟法學基礎(chǔ)理論為指導，對當前的信用社改革給出一個經(jīng)濟法學角度的思考。本文選取“信用社的管理模式改革”這一視角入手，原因在于管理模式在政府主導型改制中的核心與樞紐地位，甚至可以說，在自上而下的強制性變遷改革中，產(chǎn)權(quán)改革發(fā)揮作用的空間，在很大程度上也受制于管理模式的改革狀況。 二 ，經(jīng)濟法學視野下信用社管理模式改革的實然分析 （一）管理體制改革中的利益沖突與經(jīng)濟法的法益觀 1、信用社管理模式的演變及其利益沖突 第一，信用社比較明確的行業(yè)管理始于1979年，從那時起由農(nóng)業(yè)銀行進行管理，行政管理與金融監(jiān)管合一。第二，1996年進行的改革決定農(nóng)信社和農(nóng)業(yè)銀行脫鉤。業(yè)務管理和金融管理分別由農(nóng)村信用社縣聯(lián)社和中國人民銀行承擔。1第三，2003年，15號通知決定將“信用社的管理交由地方政府負責”，“成立省級聯(lián)社或者其他形式的省級管理機構(gòu)，在省級人民政府的領(lǐng)導下，具體承擔對轄區(qū)內(nèi)信用社的管理、指導、協(xié)調(diào)和服務職能�！蓖瑫r，“不把對信用社的管理權(quán)下放給地市和縣鄉(xiāng)政府、地市不再設立聯(lián)社或者其他形式額獨立管理機構(gòu)�！� 在信用社的改革史上，管理模式始終是備受關(guān)注的焦點。綜合來看，在這一博弈中，涉及如下的利益主體：中央政府，地方政府，信用社（包括職員、社員）、信用社所在地的與之相關(guān)的利益相關(guān)人（比如農(nóng)民、個體工商戶、農(nóng)村中小企業(yè)）等等。那么，這一系列的利益主體相互之間的關(guān)系如何？有什么層次性的關(guān)系？信用社的控制權(quán)在各個利益主體間是如何分配的？它的變更說明了什么問題？筆者認為，經(jīng)濟法的利益分析框架有助于我們理性的把握這一系列問題。 2、經(jīng)濟法的利益觀及其運用 眾所周知，法是不同利益主體間的博弈�！胺ú⒉粍�(chuàng)造利益，法律只是發(fā)現(xiàn)那些急需得到承認和保障的利益�！�2利益衡量是每個部門法分析問題的起點。而經(jīng)濟法的三元利益調(diào)節(jié)模式使其具有了獨特的對現(xiàn)代復雜經(jīng)濟社會問題的包容力。 從近代開始，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，傳統(tǒng)的二元社會結(jié)構(gòu)逐漸分化，表現(xiàn)在當代學術(shù)思想上，哈貝馬斯提出了“公共領(lǐng)域－經(jīng)濟－國家”的三元模式、柯亭。 阿拉托提出了“市民社會－經(jīng)濟－國家”的模式等等作為對這一分化的概括。2結(jié)構(gòu)的變遷導致利益的分化，個人利益－國家利益的范式之外發(fā)展出個人利益－社會利益－國家利益的范式。多層的利益結(jié)構(gòu)中，公共利益逐漸凸現(xiàn)，與此相關(guān)的法律問題也越來越多�，F(xiàn)實的變化也催生了民法、行政法等傳統(tǒng)部門的現(xiàn)代化，但是行政法、民法過多的向公共利益靠攏，只能導致這兩種部門法本身的異化，換句話說，它們可以進行現(xiàn)代化，但卻難以完成社會化。3完成這一使命的是經(jīng)濟法學理論。即在以二元利益調(diào)整模式為特征的公法私法之外發(fā)展出的三元利益調(diào)整模式為特征的經(jīng)濟法。4 相比其他的法律部門，這一體系更加符合真實的現(xiàn)實，從而在面對復雜的利益沖突時具有更強的分析能力。 具體到信用社管理模式改革，其中也涉及三重利益，首先來分析第一類利益主體。15號通知在歷史上第一次將管理信用社的權(quán)力賦予省級政府，因而它們無疑是當前的方案的最大受益者。從歷史上看，在建社初期控制權(quán)曾短暫的掌握在社員手中，這是符合信用社制度的法律原理的。隨后，由于國家發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整即施行在資金稀缺的條件下優(yōu)先發(fā)展資金密集的重工業(yè)的趕超戰(zhàn)略，使金融政策發(fā)生變化，采取了以財政代替金融的計劃體系，加強了對金融組織的控制，5信用社的控制權(quán)也轉(zhuǎn)移到中央政府手中。與此相伴，農(nóng)村信用社逐漸從創(chuàng)社之初的合作金融組織演變成事實上的國家銀行基層機構(gòu)。這種管理模式所導致的后果便是本文開始所描述的兩個背景。這一次中央政府將信用社的管理權(quán)下放到省級政府，原因之一便是試圖嘗試一種新的管理方式以扭轉(zhuǎn)局面。只不過，中央政府寧愿把農(nóng)信社的管理權(quán)交給省政府，也不肯還給所有者。6政府仍然掌握著實際的控制權(quán)。 其次是第二類利益主體，包括信用社的職員與社員。研究他們的利益變動，需要結(jié)合信用社的定位及控制權(quán)歸屬。自從行政機關(guān)掌握了控制權(quán)后，中國的信用社就有其名無其實，合作金融從來就沒有存在過，現(xiàn)在的合作金融是一種沒有所有者的合作制，農(nóng)民也從來不認為信用社是一種互助性合作金融組織，而是把信用社當作政府部門（或國家銀行）的某類附屬機構(gòu)。7在這種情形下，社員（分為三種，即個體社員、職工社員和團體社員）的收益主要是股金利息、利潤分紅和貸款優(yōu)惠等等，基本上不享有基于投資所享有的選舉權(quán)監(jiān)督權(quán)等民主管理權(quán)。自然的，在改制過程中他們無一例外的被忽視了。大至全省（市）農(nóng)信社改革整體方案的制定、產(chǎn)權(quán)制度的選擇、組織形式的定奪，小到各縣級農(nóng)村信用聯(lián)社清收不良貸款計劃、清產(chǎn)核資方案、注冊資本額度的拍板，均由上級決定，而與自己切身利益息息相關(guān)的農(nóng)信社員工，連參與討論的機會也沒有，只是被動地服從和執(zhí)行。8 第三種利益主體，即是以需要貨幣資金支持的廣大農(nóng)民、個體工商戶以及農(nóng)村中小企業(yè)為代表的社會利益主體。改革過程中，他們很大程度上也被忽視了。從政策出臺的程序上看，當前的方案是中央金融部門和省級政府的談判中形成的，作為這一改革的利益相關(guān)人的廣大農(nóng)村干部群眾沒有途徑表達自己的意愿。他們的權(quán)利也沒有明確的法律的維護。從控制權(quán)歸屬及其后果上來看，省級政一旦完成行政集權(quán)，其直接邏輯便是遏制這些利益主體由下而上的自主尋求發(fā)展資金的可能。各地的改制現(xiàn)實逐漸的證明著這一點。 從現(xiàn)實來看，這三類利益主體之間有著激烈的利益沖突，并且產(chǎn)生了明顯的利益失衡。最明顯的一點是，改革中最應該得到維護的農(nóng)村社會利益反而成為最大的受害者，這樣的改革從程序與實體兩方面是違背法治原則的。我們不禁會問，為什么本次的管理模式改革最終會出現(xiàn)這樣一種利益格局呢？ �。ǘ┙�(jīng)濟法基本原則的背離與管理體制改革中利益失衡的成因 1， 經(jīng)濟法基本原則的功能 經(jīng)濟法理論首先強調(diào)分析多元利益沖突，但這只是手段，目的在于：以此為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟法的基本原則為出發(fā)點，分析導致利益失衡的原因，構(gòu)建合乎基本原則的利益協(xié)調(diào)與保護制度，最終使各類主體的行為與相關(guān)制度符合經(jīng)濟法的精神或者宗旨。 可見，基本原則處于一個樞紐的位置上，既是經(jīng)濟法基礎(chǔ)理論鏈條本身的樞紐，又是理論工具與具體社會現(xiàn)實之間聯(lián)系的樞紐。關(guān)于經(jīng)濟法基本原則內(nèi)涵的界定，學界目前仍有爭議。筆者認為，從邏輯上講，應該從“規(guī)則－原則－價值”的關(guān)系中把握，“法律原則即是規(guī)則和價值觀念的匯合點”。9經(jīng)濟法的價值或精神是在經(jīng)濟社會化的條件下的實質(zhì)公平正義，核心內(nèi)容是社會整體經(jīng)濟利益的實現(xiàn)。10作為實現(xiàn)這一理念并貫穿于經(jīng)濟法實踐運作全過程的普遍性的基本原則，筆者認為有如下三個：對于政府主體來說，是實現(xiàn)其干預行為的正當性，包括合法性與適度性；對市場主體來說，是保證其獲得一種公平競爭的環(huán)境；對于社會中間層團體來說，是保證其在自治與管制中獲得獨立發(fā)展的空間，發(fā)揮其糾正市場失靈與政府失敗的雙重作用。 以此為標準衡量信用社管理模式的改革，我們發(fā)現(xiàn)，作為政府實施的一種復合干預行為，11在很大程度上卻背離了上述的基本原則，從而導致了嚴重的利益失衡。 2、管理模式改革利益失衡成因的經(jīng)濟法分析 首先，這一改革模式違背了政府正當干預原則。就政府主體而言，通過行政權(quán)力取得信用社的控制權(quán)缺乏合法性基礎(chǔ)。根據(jù)2003年9月中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會《農(nóng)村信用社省（自治區(qū)、直轄市）聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》，“省級聯(lián)社是由所在�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）內(nèi)的農(nóng)村信用合作社市（地）聯(lián)合社、縣（市、區(qū)）聯(lián)合社、縣（市、區(qū)）農(nóng)村信用合作聯(lián)社、農(nóng)村合作銀行自愿入股組成，實行民主管理，主要履行行業(yè)自律管理和服務職能，具有獨立企業(yè)法人資格的地方性金融機構(gòu)�！睆姆缮峡�，省聯(lián)社應是依法自主經(jīng)營，自負盈虧，自擔風險，自我約束的市場主體。但是，具有更高位階的國務院一紙15號通知卻將這一省級聯(lián)社定位成省政府領(lǐng)導下的管理機構(gòu)。 這明顯的違背了法人制度的基本原理。從原理上看，基層信用社法人為解決各基層社之間資金清算、資金融通以及其他跨區(qū)合作問題，共同出資設立了聯(lián)合社，并且共同擁有對聯(lián)社的控制權(quán)；換言之聯(lián)社是為各個基層社服務、受其支配的法人。這種自下而上控制、自上而下服務的體制符合信用社的運轉(zhuǎn)規(guī)律。 但是，在我國的信用社中，一直以來由于所有者的民主管理權(quán)力沒有得到法律保護，行政人控制與內(nèi)部人控制成為常態(tài)。而此次改革，不僅沒有消除原有的信用社管理中的不當行政干預現(xiàn)象，反而以制度化的形式鞏固下來，將控制權(quán)明確的集中到省級政府手中。這完全是計劃經(jīng)濟條件下的邏輯。省級行政權(quán)力與聯(lián)社的結(jié)合，必將使聯(lián)社發(fā)展成為披著企業(yè)外衣的準政府機構(gòu)，成為又一個政企不分的怪胎。12在這種狀況下，聯(lián)社及基層社不可能建立起符合現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)的組織模式，社員大會、理事會、監(jiān)事會的內(nèi)部制衡機制、作為所有人的社員的選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)必將流于形式，作為社員的股權(quán)性的投資必將異化成為債權(quán)性的存款。在這一點上，國有企業(yè)的曲折經(jīng)歷已經(jīng)給我們積累了足夠多的沉痛教訓。 既沒有資本出資關(guān)系、又沒有專門法律授權(quán)，省級政府以“支農(nóng)”的口號取得對信用社資產(chǎn)的控制權(quán)，是違背基本的法治理念的，由此而對信用社行使的政府干預行為是缺乏合法性基礎(chǔ)的。 第二，管理模式改革也沒有遵循維護公平競爭的原則，這必然會使農(nóng)村的社會公共利益受到損害。因為，地方政府一旦控制了信用社，出于自身利益的本能考慮，必然會將財政支農(nóng)行為在內(nèi)的行政行為與對信用社的控制利用緊密結(jié)合起來。信用社的未來既不是合作化，也不會是商業(yè)化，只能是一種行政化或者官商化。可以說，“農(nóng)村信用社在當前的種種改制，實際上是地方政府向正規(guī)金融部門的再一次擴張�！�13與這一過程必然相伴的是，政府對非正式金融14的打擊力度將會加大，農(nóng)村金融的行政壟斷性加強，公平競爭的原則遭到背離，反壟斷法出臺的前夜，又一個行業(yè)性的行政壟斷系統(tǒng)產(chǎn)生了。結(jié)果是各種金融自治與互助團體更加缺乏生存的空間，農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展獲得資金更加困難�？梢�，政府的不當干預，行政壟斷的保護、市場競爭的壓制、農(nóng)村資金的惡化有著深層次的內(nèi)在聯(lián)系。經(jīng)濟法基本原則的違背必然使改革的走向與目標南轅北轍�！皫缀蹩梢源_定的是，現(xiàn)有省聯(lián)社體制的設計將不可避免地成為下一輪改革的對象，農(nóng)村信用社也不可避免地會有第二次、第三次改制。惟一不確定的是，我們?yōu)榇藢⒏冻龆啻蟮拇鷥r�！�14 三 經(jīng)濟法學視野下信用社管理模式改革的應然分析 通過經(jīng)濟法特有的利益分析框架，我們分析了管理模式改革中的利益沖突；以基本原則為出發(fā)點，我們分析了利益失衡的深層次原因。緊接著，我們將根據(jù)經(jīng)濟法法律調(diào)整模式，就管理體制的應然狀況給出一個制度性兼具學術(shù)性的回答。 �。ㄒ唬┲塾谡麄�農(nóng)村金融體系，從源頭上奠定控制政府不當干預行為的法律基礎(chǔ) 政府在管理模式中的行為失范，相當一部分原因是由于自己在整個農(nóng)村金融體系中的角色定位不當。換言之，政府在信用社管理方面的行為只是系統(tǒng)性干預失范的一個子項目。因而有必要從農(nóng)村金融體系的高度來分析，這是解決問題的一個前提。 農(nóng)村的正式金融，從組織上看，包括有信用社、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等等，從功能上講，可以分為政策性金融，商業(yè)性金融，合作性金融。根據(jù)美國金融學家羅伯特·莫頓（Robert C.Merton）和茲維·博迪（Zvi Bodie ）的觀點，應該從功能視角出發(fā)來分析，而不是在現(xiàn)有的金融機構(gòu)與組織既定的前提下來討論農(nóng)村金融組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，應該看到，金融功能比金融機構(gòu)更穩(wěn)定，即隨著時間推移和區(qū)域的變化，金融功能的變化要小于金融機構(gòu)的變化。15這里筆者采納功能性分類的觀點并結(jié)合我國的現(xiàn)實來考察農(nóng)村金融體系，在此基礎(chǔ)上具體分析政府干預的正當性問題。 從農(nóng)村現(xiàn)實來說，功能與組織是不對應的。首先是合作社，原本是一種合作性金融，但是現(xiàn)在它的身上幾乎沒有多少合作的因子，更多的是一種政府控制下的商業(yè)性的金融機構(gòu)，并且承擔了相當部分的政策性金融的功能。其次，本應承擔政策性金融功能的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，在1998年3月，隨著國家糧食流通體制改革，國務院決定將農(nóng)發(fā)行承擔的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧等專項貸款業(yè)務，以及糧棉企業(yè)加工和附營業(yè)務貸款劃轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)銀行，農(nóng)發(fā)行自此專一履行糧棉油收購資金封閉管理職能。16實際上政策性功能嚴重萎縮，根本承擔不了國家層面上支農(nóng)的使命。 這種混亂的局面危害很大，首先影響各自金融功能的發(fā)揮，其次更重要的是必將導致政府對于各種不同功能的金融組織干預行為的基礎(chǔ)不清晰。因為對于農(nóng)業(yè)政策性金融來說，一般是由政府全資創(chuàng)辦、政府參股或提供國家保證等形式，以保證經(jīng)營的政策性，有效的貫徹執(zhí)行政府意圖，在這種情況下，政府基于出資關(guān)系或其他法律關(guān)系，干預就有了合法性基礎(chǔ)；對于商業(yè)性金融，無論是國有獨資還是股份制，在《公司法》和《商業(yè)銀行法》等法律的保護下，政府都無權(quán)直接的干預（當然可以采用股權(quán)式的市場行為）；對于合作性金融，由于沒有資本紐帶，除非基于相關(guān)法律的規(guī)定，政府是無權(quán)干預的。因而，面對不同的金融組織，政府的權(quán)限是不同的。如果不從法律上對一個金融組織的上述功能加以區(qū)分，基礎(chǔ)法律關(guān)系的混沌必然會為政府機關(guān)的干預提供自由發(fā)揮的空間。事實也證明如此，政府對信用社的干預不都是打著“支農(nóng)”的旗號嗎？在這個問題上也顯示出法學和經(jīng)濟學在這一問題上的互補性，經(jīng)濟學家多是關(guān)注地方政府借支農(nóng)為名將國家與自己捆綁在一起，進而引發(fā)的道德危機和逆向選擇；而從經(jīng)濟法的角度，我們更應該關(guān)注這種干預行為的違法與合法的三八線，分解其背后的各個法律關(guān)系，進而構(gòu)建起經(jīng)濟功能與法律責任相一致的金融組織體系，從而嚴格的規(guī)制政府針對不同類別金融機構(gòu)的行為限度。 （二）防止將省級聯(lián)社的行政化，發(fā)揮信用社協(xié)會的作用 前文已經(jīng)詳細的分析了省級聯(lián)社行政化的危害，鑒于政府行政權(quán)力的擴張本性，因而在運用政府權(quán)力矯正市場缺陷時不得不更加謹慎冷靜。現(xiàn)代經(jīng)濟法的發(fā)展再一次給我們以啟示：經(jīng)濟法既重視國家因素與市場因素的綜合，又肯定社會中間層克服政府失靈與市場失靈的作用。17以行業(yè)協(xié)會為代表的社會中間團體，具有單純的政府與市場所不具有的功能，在當前主要表現(xiàn)為對政府干預的抵御。換一個角度，可以將其視為政府權(quán)力的分權(quán)者或替代者。18這種經(jīng)濟法主體的發(fā)展壯大，在管制主體中增加了一個分權(quán)者，從而由下而上的提供了一種針對政府不當干預的制衡機制。 以美國為例，美國信用社協(xié)會（Credit Union National Association，CUNA）是為信用社服務的聯(lián)合社團，有地區(qū)分會、州協(xié)會（Credit Union Leagues）和全美信用社協(xié)會三個層次。協(xié)會與聯(lián)社之間有比較明確的分工：聯(lián)社主要為社員信用社提供資金融通、投資代理、資金清算、證券托管等經(jīng)營性服務；協(xié)會代表會員信用社協(xié)調(diào)公共關(guān)系、進行職業(yè)教育、出版行業(yè)刊物、政策分析和研究和進行宣傳采訪等非經(jīng)營性服務，19協(xié)會的一個重要工作便是維護信用社的合作性質(zhì)，抵御來自政府、銀行界的壓力。比如維護免稅待遇。20目前我國對協(xié)會的設立管理的比較嚴格。原因比較復雜。但從經(jīng)濟法上多個利益主體分權(quán)制衡的角度來看，這種做法是短視的。我們有必要確立協(xié)會的經(jīng)濟法主體地位。 �。ㄈ┗痉梢�(guī)范作為改革的前提 由于我國特殊的國情，信用社的改革離不開政府自上而下的推動，強制性變遷有一定的必要性。但政府應克制自己的權(quán)力擴張沖動，遵循基本的經(jīng)濟規(guī)律，謹記“農(nóng)村金融的干預應該始終以完善和促進市場運行為根本目標，所有的干預都應該以最終減少政府干預、增加私營金融服務和競爭為最終目的”21.可是，政府在信用社改革中沒有做到這一點。從法治層面講，原因之一在于缺乏法律的強制性限制。法律，作為一種限權(quán)與控權(quán)的工具，在信用社的改造過程中缺失了。 與經(jīng)濟法律的缺位相伴的是經(jīng)濟政策的錯位。政府的經(jīng)濟政策（比如國務院的各種通知）以靈活性見長，但缺點也是明顯的。相比法律，政策缺乏一種公共性，這從政策制定的主體和程序上可以體現(xiàn)出來；缺乏一種基礎(chǔ)性，未能從法律層次上規(guī)定利益主體基本的權(quán)利義務責任的邊界；缺乏一種救濟性，受到侵害的利益主體無法宣示自己的權(quán)利，找不到獲得司法力量支持的通道。政策主導下的改革，排除了市場權(quán)利主體的發(fā)言權(quán)，進而堵塞了司法力量的進入渠道，在很大程度上使改革演變成為了行政機關(guān)內(nèi)部（中央政府與地方政府，政府內(nèi)的各個部門等等）的利益交易。 反觀世界各國的信用社制度，大都是以明確的法律規(guī)范為基礎(chǔ)來完善信用社制度的。美國1916年通過了一個《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法案》，聯(lián)邦土地銀行就是根據(jù)這一法案成立；1933年又通過了另一個《農(nóng)業(yè)信貸法》，據(jù)此建立了另兩個農(nóng)村信用合作機構(gòu)：生產(chǎn)信貸協(xié)會和合作社銀行。日本農(nóng)協(xié)是根據(jù)1947年頒布的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》在全國范圍內(nèi)建立的。22法律的重要性還體現(xiàn)在中俄農(nóng)業(yè)改革的實例上，俄羅斯的農(nóng)業(yè)改革由于在初期便確立起了一個基礎(chǔ)的法律框架，因而有力的制約了行政權(quán)力的膨脹，沒有為一個“盈利的官僚部門”的反市場既得利益的形成、擴張和硬化提供土壤。因而有遠比我們明朗順暢的改革前景。 23由此可以說：改革必須法律先行，一項涉及多方利益的改革，必須由法律對各方權(quán)利義務責任的分配確立基本的規(guī)則及救濟渠道。 四 結(jié)語 信用社改革是整個農(nóng)村金融改革的一個突破口，而信用社的管理模式改革又是整個改革的一個樞紐。但當前的改革模式卻隱含著許多重大缺憾。發(fā)現(xiàn)它并作出學術(shù)性的回答，是學界的使命。但遺憾的是，經(jīng)濟法學缺席了。對于改革本身，這是一種損失。24不同的學術(shù)研究體系決定了學科之間的功能、價值互補性。經(jīng)濟法對于實質(zhì)正義、經(jīng)濟民主的追求、對于社會公共利益的維護及相關(guān)的分析框架，迥異于經(jīng)濟學，對于改革，二者缺一不可；而由經(jīng)濟法理念制度化形成的經(jīng)濟法律規(guī)范，更是改革成功的必備要素，而這是單純的經(jīng)濟學所不具備的。 筆者相信，理論品性的不同使學科之間不可替代。面對復雜的改制，經(jīng)濟法學研究的缺乏必將影響改革的績效甚至是方向（事實證明也確實如此）。因而，筆者著眼于農(nóng)村信用社的管理體制改革，根據(jù)經(jīng)濟法學的相關(guān)基礎(chǔ)理論，從改革中的利益沖突入手，分析了利益失衡的成因，提出了經(jīng)濟法視角下的應對之策。 「注釋」 [1]見 國發(fā)[1996]33號 《國務院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》 [2]（美）羅科斯·龐德 《法律史解釋》中國法制出版社2 農(nóng)村信用社改革的經(jīng)濟法學分析——以管理模式改革為視角002年版33頁。 [2]董保華《論經(jīng)濟法的國家觀》，人大復印資料經(jīng)濟法學勞動法學，2003年第6期16頁 [3]詳見劉文華、趙紅梅，中國法學會經(jīng)濟法學研究會2003年年會暨第十一屆經(jīng)濟法理論研討會發(fā)言綱要，http://www.cel.net.cn [4]換一個角度，經(jīng)濟法的利益觀也是經(jīng)濟法調(diào)整對象理論的抽象，二者具體界定了經(jīng)濟法作用的領(lǐng)域。 [5]林毅夫《金融改革與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展》社科院農(nóng)村發(fā)展研究所http://www.microfinance-center.org/type3.asp？menu=download1 [6]王君： 《中國農(nóng)信社改革須激勵兼容》農(nóng)村金融網(wǎng)http://www.zgjrw.com/zgxh/ [7]謝平 《村信用合作社改革的重要問題》 載《21世紀經(jīng)濟報道》2001-3-12 [8]《農(nóng)信社改革試點要加快解決三大問題》載《南方周末》2004-10-28 [9]麥克米考，魏音貝格爾著，周葉謙譯，《制度法論》，政法大學出版社，1994版第90頁 [10]史際春，李青山，《論經(jīng)濟法的理念》人大復印資料經(jīng)濟法學勞動法學，2003第8期，第31頁 [11]現(xiàn)在有學者強調(diào)區(qū)分政府－市場的間接干預和政府－企業(yè)的直接干預，從而使經(jīng)濟法的研究著眼于“具體的經(jīng)濟關(guān)系”，進而突破原有以公私法的角度來研究經(jīng)濟法的范式。見徐曉松，中國法學會經(jīng)濟法學研究會2003年年會暨第十一屆經(jīng)濟法理論研討會發(fā)言綱要，http://www.cel.net.cn [12]“8個改革試點省市農(nóng)村信用聯(lián)社的理事長（法定代表人），有7人此前均系省市政府副秘書長，而非省級政府官員改任的省級聯(lián)社主任和副主任，則分別來自人民銀行、銀監(jiān)局�！薄霸趯嶋H操作中，縣級聯(lián)社（農(nóng)商行、農(nóng)合行）高級管理層、尤其是理事長（董事長）和主任（行長）的配備，主要都是由當?shù)卣陌宓摹Ｖ苯优烧賳T擔任理事長（董事長）和主任（行長），即地方政府慣常稱謂的”一把手“、”二把手“，并非絕無僅有的個案，而且似乎還呈蔓延之勢�！� 《農(nóng)信社改革試點要加快解決三大問題》載《南方周末》2004-10-28 [13]鄭澤華《中國農(nóng)村金融發(fā)展問題研究》載《金融與保險》2004年第四期 [14]對于非正式金融，從具體的形式上看包含有合會（包括標會、輪會、搖會、抬會等），民間借貸，集資（包括生產(chǎn)性、公益性、互助合作辦福利等集資），此外還有典當業(yè)、私有銀行、私人錢莊、互助會、儲金會、各種信貸代理機構(gòu)、代辦人等。（《農(nóng)村民間金融發(fā)展現(xiàn)狀與政策 》中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行 李丹紅 載 http://www.neri.org.cn/company/neri）對此，除了無息或低息的友情借貸以外，基本不允許這些非正式金融的存在，可見當前政府采取了簡單的遏制政策，一種極端的干預行為。 [14]沈明高 《省聯(lián)社壟斷醞釀道德風險》載《財經(jīng)周刊》http://www.caijing.com.cn/mag/preview.aspx？ArtID=6000 [15]何廣文 《中國農(nóng)村經(jīng)濟金融轉(zhuǎn)型與金融機構(gòu)多元化》來源于http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp？id=2866 [16]甘紹群《三農(nóng)“問題與農(nóng)業(yè)政策性金融研究》載《金融與保險》2004年第六期 [17]《經(jīng)濟法學2003年第十屆經(jīng)濟法理論研討會綜述》人大復印資料經(jīng)濟法學勞動法學2003年第四期，77頁， [18]魯籬 《行業(yè)協(xié)會經(jīng)濟自治權(quán)研究》法律出版社2003年七月第一版第38頁 [19]方馬林 《美國信用社發(fā)展經(jīng)驗及啟示》載中國權(quán)威經(jīng)濟論文庫http://203.207.228.101/modules [20]鄭良芳《對我國信用社體制改革爭議的看法與建議》載中國權(quán)威經(jīng)濟論文庫http://203.207.228.101/modules [21]世界銀行報告：《農(nóng)村金融：問題、設計和最佳做法》載http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp？id=2745 [22]夏中雷 鮑曉平《農(nóng)村合作信用社法人治理結(jié)構(gòu)研究——以南昌市為例》載《金融與保險》2004年第3期 [23]周其仁《產(chǎn)權(quán)改革和新商業(yè)組織》載http://www.cngdsz.net/discourse/scholar_list.asp？scholarid=49 [24]其實損害是雙重的，還包括對于經(jīng)濟法學本身。經(jīng)濟法理論有兩種研究思路，一是運用多學科的方法研究經(jīng)濟法基本問題，并從法學以外的學科中尋求營養(yǎng)，以作為經(jīng)濟法總論的理論元素，二是在研究分論的基礎(chǔ)上進行總結(jié)，歸納出經(jīng)濟法的一般理論。第二種方法是當前最缺乏的，也是最有價值的。（《經(jīng)濟法學2003年第十屆經(jīng)濟法理論研討會綜述》人大復印資料經(jīng)濟法學勞動法學2003年第四期，77頁）而轉(zhuǎn)型中國的改革無疑是豐富的實踐土壤。不去參與本身便是對于學科完善的一種損失。 中國政法大學·張杰斌
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