農(nóng)村信用社改革的經(jīng)濟(jì)法學(xué)分析——以管理模式改革為視角

農(nóng)村信用社改革的經(jīng)濟(jì)法學(xué)分析——以管理模式改革為視角

　　摘  要：農(nóng)村信用社改革是當(dāng)前的熱點(diǎn)，但遺憾的是改革中經(jīng)濟(jì)法學(xué)缺席了。本文從信用社的管理模式改革入手，根據(jù)經(jīng)濟(jì)法學(xué)的相關(guān)基礎(chǔ)理論，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法學(xué)的研究框架，從改革中的利益沖突入手，分析了利益失衡的成因，作出了經(jīng)濟(jì)法學(xué)視角的學(xué)術(shù)性和制度性回答。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用社，管理模式，經(jīng)濟(jì)法學(xué)，基礎(chǔ)理論

　　目次

　　一、引論

　�。ㄒ唬� 改革的背景

　�。ǘ�） 改革的目標(biāo)

　�。ㄈ�） 改革中的主要問題

　�。ㄋ模� 改革中的法律缺失問題與本文的研究思路

　　二 ，經(jīng)濟(jì)法學(xué)視野下信用社管理模式改革的實(shí)然分析

　　（一）管理體制改革中的利益沖突與經(jīng)濟(jì)法的法益觀

　�。ǘ�）經(jīng)濟(jì)法基本原則的背離與管理體制改革中利益失衡的成因

　　三 經(jīng)濟(jì)法學(xué)視野下信用社管理模式改革的應(yīng)然分析

　　（一） 著眼于整個(gè)農(nóng)村金融體系，從源頭上奠定控制政府不當(dāng)干預(yù)行為的法律基礎(chǔ)

　　（二）防止將省級(jí)聯(lián)社的行政化，發(fā)揮信用社協(xié)會(huì)的作用

　　（二） 基本法律規(guī)范作為改革的前提

　　四 結(jié)語

　　一、引論

　　（一）改革的背景

　　自從1950年確定建立信用社以來，半個(gè)世紀(jì)以來農(nóng)村信用社已經(jīng)經(jīng)歷了數(shù)次改革。當(dāng)前，新的一輪信用社改革又開始了。本次改革是在兩個(gè)交叉的背景下展開的。第一，農(nóng)村問題。三農(nóng)問題的持續(xù)惡化，其原因之一便是農(nóng)村資金的極度匱乏和資金的不斷外流，缺血與失血并存。而作為農(nóng)村主要金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村信用社不僅承擔(dān)不了資金支農(nóng)的使命，反而成為一個(gè)重要的資金外流管道。第二，金融問題。自從1998年商業(yè)銀行撤出農(nóng)村后，一方面作為正式金融的信用社的異化加劇，同時(shí)各種非正式金融在政府遏制下無序發(fā)展，整個(gè)農(nóng)村金融體系需要重新整合以消除風(fēng)險(xiǎn)、增加活力。信用社的改革必須聯(lián)系這一背景。

　�。ǘ�）改革的目標(biāo)

　　根據(jù)國發(fā)〔2003〕15號(hào)《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱15號(hào)通知）的規(guī)定，改革的目標(biāo)是“把信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟(jì)組織入股，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的社區(qū)性地方金融機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮信用社農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶作用，更好地支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，幫助農(nóng)民增加收入，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”值得思考的問題是：這三大目標(biāo)能否在信用社這一框架內(nèi)獲得協(xié)調(diào)？目標(biāo)與信用社本身的功能定位有沒有內(nèi)在的沖突？

　　（三）改革中的主要問題

　　根據(jù)15號(hào)通知及歷次試點(diǎn)會(huì)議的內(nèi)容，改革中的主要問題如下：一是產(chǎn)權(quán)模式問題，即信用社是選擇股份制、合作制還是股份合作制。二是組織形式問題，即信用社是采用以縣為單位的一級(jí)法人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社和縣聯(lián)社的二級(jí)法人還是銀行形式。三是管理模式問題，這里的管理專指行政管理，15號(hào)通知將管理權(quán)下放給了省級(jí)政府，因而專指省級(jí)政府的行政管理職能。四是金融監(jiān)管問題。四個(gè)問題中，前兩者為微觀領(lǐng)域的改革，后兩者為宏觀領(lǐng)域的改革。

　�。ㄋ模└母镏械姆�律缺失問題與本文的研究思路

　　同很多次的重大改革一樣，法律及法學(xué)界再次缺席。表現(xiàn)在：第一，從學(xué)術(shù)上看，很難見到法學(xué)學(xué)者對(duì)上述問題做出的對(duì)策性或?qū)W術(shù)性見解；第二，從制度上看，這樣一種涉及多層次利益主體的改革，卻缺乏一部明確各方根本性權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的法律規(guī)范。

　　尤其值得一提的是經(jīng)濟(jì)法學(xué)理論，作為調(diào)整現(xiàn)代社會(huì)多層次利益主體的一套完整的法律體系，其范式、原則、宗旨及規(guī)制手段都有極強(qiáng)的學(xué)術(shù)與實(shí)踐價(jià)值。它的缺席，無疑是改革的不幸。筆者不揣淺陋，在此嘗試以經(jīng)濟(jì)法學(xué)基礎(chǔ)理論為指導(dǎo)，對(duì)當(dāng)前的信用社改革給出一個(gè)經(jīng)濟(jì)法學(xué)角度的思考。本文選取“信用社的管理模式改革”這一視角入手，原因在于管理模式在政府主導(dǎo)型改制中的核心與樞紐地位，甚至可以說，在自上而下的強(qiáng)制性變遷改革中，產(chǎn)權(quán)改革發(fā)揮作用的空間，在很大程度上也受制于管理模式的改革狀況。

　　二 ，經(jīng)濟(jì)法學(xué)視野下信用社管理模式改革的實(shí)然分析

　　（一）管理體制改革中的利益沖突與經(jīng)濟(jì)法的法益觀

　　1、信用社管理模式的演變及其利益沖突

　　第一，信用社比較明確的行業(yè)管理始于1979年，從那時(shí)起由農(nóng)業(yè)銀行進(jìn)行管理，行政管理與金融監(jiān)管合一。第二，1996年進(jìn)行的改革決定農(nóng)信社和農(nóng)業(yè)銀行脫鉤。業(yè)務(wù)管理和金融管理分別由農(nóng)村信用社縣聯(lián)社和中國人民銀行承擔(dān)。1第三，2003年，15號(hào)通知決定將“信用社的管理交由地方政府負(fù)責(zé)”，“成立省級(jí)聯(lián)社或者其他形式的省級(jí)管理機(jī)構(gòu)，在省級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，具體承擔(dān)對(duì)轄區(qū)內(nèi)信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能。”同時(shí)，“不把對(duì)信用社的管理權(quán)下放給地市和縣鄉(xiāng)政府、地市不再設(shè)立聯(lián)社或者其他形式額獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)�！�

　　在信用社的改革史上，管理模式始終是備受關(guān)注的焦點(diǎn)。綜合來看，在這一博弈中，涉及如下的利益主體：中央政府，地方政府，信用社（包括職員、社員）、信用社所在地的與之相關(guān)的利益相關(guān)人（比如農(nóng)民、個(gè)體工商戶、農(nóng)村中小企業(yè)）等等。那么，這一系列的利益主體相互之間的關(guān)系如何？有什么層次性的關(guān)系？信用社的控制權(quán)在各個(gè)利益主體間是如何分配的？它的變更說明了什么問題？筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)法的利益分析框架有助于我們理性的把握這一系列問題。

　　2、經(jīng)濟(jì)法的利益觀及其運(yùn)用

　　眾所周知，法是不同利益主體間的博弈�！胺ú⒉粍�(chuàng)造利益，法律只是發(fā)現(xiàn)那些急需得到承認(rèn)和保障的利益�！�2利益衡量是每個(gè)部門法分析問題的起點(diǎn)。而經(jīng)濟(jì)法的三元利益調(diào)節(jié)模式使其具有了獨(dú)特的對(duì)現(xiàn)代復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題的包容力。

　　從近代開始，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸分化，表現(xiàn)在當(dāng)代學(xué)術(shù)思想上，哈貝馬斯提出了“公共領(lǐng)域－經(jīng)濟(jì)－國家”的三元模式、柯亭。 阿拉托提出了“市民社會(huì)－經(jīng)濟(jì)－國家”的模式等等作為對(duì)這一分化的概括。2結(jié)構(gòu)的變遷導(dǎo)致利益的分化，個(gè)人利益－國家利益的范式之外發(fā)展出個(gè)人利益－社會(huì)利益－國家利益的范式。多層的利益結(jié)構(gòu)中，公共利益逐漸凸現(xiàn)，與此相關(guān)的法律問題也越來越多。現(xiàn)實(shí)的變化也催生了民法、行政法等傳統(tǒng)部門的現(xiàn)代化，但是行政法、民法過多的向公共利益靠攏，只能導(dǎo)致這兩種部門法本身的異化，換句話說，它們可以進(jìn)行現(xiàn)代化，但卻難以完成社會(huì)化。3完成這一使命的是經(jīng)濟(jì)法學(xué)理論。即在以二元利益調(diào)整模式為特征的公法私法之外發(fā)展出的三元利益調(diào)整模式為特征的經(jīng)濟(jì)法。4 相比其他的法律部門，這一體系更加符合真實(shí)的現(xiàn)實(shí)，從而在面對(duì)復(fù)雜的利益沖突時(shí)具有更強(qiáng)的分析能力。

　　具體到信用社管理模式改革，其中也涉及三重利益，首先來分析第一類利益主體。15號(hào)通知在歷史上第一次將管理信用社的權(quán)力賦予省級(jí)政府，因而它們無疑是當(dāng)前的方案的最大受益者。從歷史上看，在建社初期控制權(quán)曾短暫的掌握在社員手中，這是符合信用社制度的法律原理的。隨后，由于國家發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整即施行在資金稀缺的條件下優(yōu)先發(fā)展資金密集的重工業(yè)的趕超戰(zhàn)略，使金融政策發(fā)生變化，采取了以財(cái)政代替金融的計(jì)劃體系，加強(qiáng)了對(duì)金融組織的控制，5信用社的控制權(quán)也轉(zhuǎn)移到中央政府手中。與此相伴，農(nóng)村信用社逐漸從創(chuàng)社之初的合作金融組織演變成事實(shí)上的國家銀行基層機(jī)構(gòu)。這種管理模式所導(dǎo)致的后果便是本文開始所描述的兩個(gè)背景。這一次中央政府將信用社的管理權(quán)下放到省級(jí)政府，原因之一便是試圖嘗試一種新的管理方式以扭轉(zhuǎn)局面。只不過，中央政府寧愿把農(nóng)信社的管理權(quán)交給省政府，也不肯還給所有者。6政府仍然掌握著實(shí)際的控制權(quán)。

　　其次是第二類利益主體，包括信用社的職員與社員。研究他們的利益變動(dòng)，需要結(jié)合信用社的定位及控制權(quán)歸屬。自從行政機(jī)關(guān)掌握了控制權(quán)后，中國的信用社就有其名無其實(shí)，合作金融從來就沒有存在過，現(xiàn)在的合作金融是一種沒有所有者的合作制，農(nóng)民也從來不認(rèn)為信用社是一種互助性合作金融組織，而是把信用社當(dāng)作政府部門（或國家銀行）的某類附屬機(jī)構(gòu)。7在這種情形下，社員（分為三種，即個(gè)體社員、職工社員和團(tuán)體社員）的收益主要是股金利息、利潤分紅和貸款優(yōu)惠等等，基本上不享有基于投資所享有的選舉權(quán)監(jiān)督權(quán)等民主管理權(quán)。自然的，在改制過程中他們無一例外的被忽視了。大至全省（市）農(nóng)信社改革整體方案的制定、產(chǎn)權(quán)制度的選擇、組織形式的定奪，小到各縣級(jí)農(nóng)村信用聯(lián)社清收不良貸款計(jì)劃、清產(chǎn)核資方案、注冊(cè)資本額度的拍板，均由上級(jí)決定，而與自己切身利益息息相關(guān)的農(nóng)信社員工，連參與討論的機(jī)會(huì)也沒有，只是被動(dòng)地服從和執(zhí)行。8

　　第三種利益主體，即是以需要貨幣資金支持的廣大農(nóng)民、個(gè)體工商戶以及農(nóng)村中小企業(yè)為代表的社會(huì)利益主體。改革過程中，他們很大程度上也被忽視了。從政策出臺(tái)的程序上看，當(dāng)前的方案是中央金融部門和省級(jí)政府的談判中形成的，作為這一改革的利益相關(guān)人的廣大農(nóng)村干部群眾沒有途徑表達(dá)自己的意愿。他們的權(quán)利也沒有明確的法律的維護(hù)。從控制權(quán)歸屬及其后果上來看，省級(jí)政一旦完成行政集權(quán)，其直接邏輯便是遏制這些利益主體由下而上的自主尋求發(fā)展資金的可能。各地的改制現(xiàn)實(shí)逐漸的證明著這一點(diǎn)。

　　從現(xiàn)實(shí)來看，這三類利益主體之間有著激烈的利益沖突，并且產(chǎn)生了明顯的利益失衡。最明顯的一點(diǎn)是，改革中最應(yīng)該得到維護(hù)的農(nóng)村社會(huì)利益反而成為最大的受害者，這樣的改革從程序與實(shí)體兩方面是違背法治原則的。我們不禁會(huì)問，為什么本次的管理模式改革最終會(huì)出現(xiàn)這樣一種利益格局呢？

　�。ǘ�）經(jīng)濟(jì)法基本原則的背離與管理體制改革中利益失衡的成因

　　1， 經(jīng)濟(jì)法基本原則的功能

　　經(jīng)濟(jì)法理論首先強(qiáng)調(diào)分析多元利益沖突，但這只是手段，目的在于：以此為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟(jì)法的基本原則為出發(fā)點(diǎn)，分析導(dǎo)致利益失衡的原因，構(gòu)建合乎基本原則的利益協(xié)調(diào)與保護(hù)制度，最終使各類主體的行為與相關(guān)制度符合經(jīng)濟(jì)法的精神或者宗旨。

　　可見，基本原則處于一個(gè)樞紐的位置上，既是經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論鏈條本身的樞紐，又是理論工具與具體社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間聯(lián)系的樞紐。關(guān)于經(jīng)濟(jì)法基本原則內(nèi)涵的界定，學(xué)界目前仍有爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，從邏輯上講，應(yīng)該從“規(guī)則－原則－價(jià)值”的關(guān)系中把握，“法律原則即是規(guī)則和價(jià)值觀念的匯合點(diǎn)”。9經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值或精神是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)化的條件下的實(shí)質(zhì)公平正義，核心內(nèi)容是社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)。10作為實(shí)現(xiàn)這一理念并貫穿于經(jīng)濟(jì)法實(shí)踐運(yùn)作全過程的普遍性的基本原則，筆者認(rèn)為有如下三個(gè)：對(duì)于政府主體來說，是實(shí)現(xiàn)其干預(yù)行為的正當(dāng)性，包括合法性與適度性；對(duì)市場(chǎng)主體來說，是保證其獲得一種公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境；對(duì)于社會(huì)中間層團(tuán)體來說，是保證其在自治與管制中獲得獨(dú)立發(fā)展的空間，發(fā)揮其糾正市場(chǎng)失靈與政府失敗的雙重作用。

　　以此為標(biāo)準(zhǔn)衡量信用社管理模式的改革，我們發(fā)現(xiàn)，作為政府實(shí)施的一種復(fù)合干預(yù)行為，11在很大程度上卻背離了上述的基本原則，從而導(dǎo)致了嚴(yán)重的利益失衡。

　　2、管理模式改革利益失衡成因的經(jīng)濟(jì)法分析

　　首先，這一改革模式違背了政府正當(dāng)干預(yù)原則。就政府主體而言，通過行政權(quán)力取得信用社的控制權(quán)缺乏合法性基礎(chǔ)。根據(jù)2003年9月中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)《農(nóng)村信用社�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》，“省級(jí)聯(lián)社是由所在�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）內(nèi)的農(nóng)村信用合作社市（地）聯(lián)合社、縣（市、區(qū)）聯(lián)合社、縣（市、區(qū)）農(nóng)村信用合作聯(lián)社、農(nóng)村合作銀行自愿入股組成，實(shí)行民主管理，主要履行行業(yè)自律管理和服務(wù)職能，具有獨(dú)立企業(yè)法人資格的地方性金融機(jī)構(gòu)�！睆姆�律上看，省聯(lián)社應(yīng)是依法自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，自我約束的市場(chǎng)主體。但是，具有更高位階的國務(wù)院一紙15號(hào)通知卻將這一省級(jí)聯(lián)社定位成省政府領(lǐng)導(dǎo)下的管理機(jī)構(gòu)。

　　這明顯的違背了法人制度的基本原理。從原理上看，基層信用社法人為解決各基層社之間資金清算、資金融通以及其他跨區(qū)合作問題，共同出資設(shè)立了聯(lián)合社，并且共同擁有對(duì)聯(lián)社的控制權(quán)；換言之聯(lián)社是為各個(gè)基層社服務(wù)、受其支配的法人。這種自下而上控制、自上而下服務(wù)的體制符合信用社的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律。

　　但是，在我國的信用社中，一直以來由于所有者的民主管理權(quán)力沒有得到法律保護(hù)，行政人控制與內(nèi)部人控制成為常態(tài)。而此次改革，不僅沒有消除原有的信用社管理中的不當(dāng)行政干預(yù)現(xiàn)象，反而以制度化的形式鞏固下來，將控制權(quán)明確的集中到省級(jí)政府手中。這完全是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的邏輯。省級(jí)行政權(quán)力與聯(lián)社的結(jié)合，必將使聯(lián)社發(fā)展成為披著企業(yè)外衣的準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，成為又一個(gè)政企不分的怪胎。12在這種狀況下，聯(lián)社及基層社不可能建立起符合現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)的組織模式，社員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的內(nèi)部制衡機(jī)制、作為所有人的社員的選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)必將流于形式，作為社員的股權(quán)性的投資必將異化成為債權(quán)性的存款。在這一點(diǎn)上，國有企業(yè)的曲折經(jīng)歷已經(jīng)給我們積累了足夠多的沉痛教訓(xùn)。

　　既沒有資本出資關(guān)系、又沒有專門法律授權(quán)，省級(jí)政府以“支農(nóng)”的口號(hào)取得對(duì)信用社資產(chǎn)的控制權(quán)，是違背基本的法治理念的，由此而對(duì)信用社行使的政府干預(yù)行為是缺乏合法性基礎(chǔ)的。

　　第二，管理模式改革也沒有遵循維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，這必然會(huì)使農(nóng)村的社會(huì)公共利益受到損害。因?yàn)�，地方政府一旦控制了信用社，出于自身利益的本能考慮，必然會(huì)將財(cái)政支農(nóng)行為在內(nèi)的行政行為與對(duì)信用社的控制利用緊密結(jié)合起來。信用社的未來既不是合作化，也不會(huì)是商業(yè)化，只能是一種行政化或者官商化�？梢哉f，“農(nóng)村信用社在當(dāng)前的種種改制，實(shí)際上是地方政府向正規(guī)金融部門的再一次擴(kuò)張。”13與這一過程必然相伴的是，政府對(duì)非正式金融14的打擊力度將會(huì)加大，農(nóng)村金融的行政壟斷性加強(qiáng)，公平競(jìng)爭(zhēng)的原則遭到背離，反壟斷法出臺(tái)的前夜，又一個(gè)行業(yè)性的行政壟斷系統(tǒng)產(chǎn)生了。結(jié)果是各種金融自治與互助團(tuán)體更加缺乏生存的空間，農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展獲得資金更加困難。可見，政府的不當(dāng)干預(yù)，行政壟斷的保護(hù)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓制、農(nóng)村資金的惡化有著深層次的內(nèi)在聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)法基本原則的違背必然使改革的走向與目標(biāo)南轅北轍。“幾乎可以確定的是，現(xiàn)有省聯(lián)社體制的設(shè)計(jì)將不可避免地成為下一輪改革的對(duì)象，農(nóng)村信用社也不可避免地會(huì)有第二次、第三次改制。惟一不確定的是，我們?yōu)榇藢⒏冻龆啻蟮拇鷥r(jià)�！�14

　　三 經(jīng)濟(jì)法學(xué)視野下信用社管理模式改革的應(yīng)然分析

　　通過經(jīng)濟(jì)法特有的利益分析框架，我們分析了管理模式改革中的利益沖突；以基本原則為出發(fā)點(diǎn)，我們分析了利益失衡的深層次原因。緊接著，我們將根據(jù)經(jīng)濟(jì)法法律調(diào)整模式，就管理體制的應(yīng)然狀況給出一個(gè)制度性兼具學(xué)術(shù)性的回答。

　　（一）著眼于整個(gè)農(nóng)村金融體系，從源頭上奠定控制政府不當(dāng)干預(yù)行為的法律基礎(chǔ)

　　政府在管理模式中的行為失范，相當(dāng)一部分原因是由于自己在整個(gè)農(nóng)村金融體系中的角色定位不當(dāng)。換言之，政府在信用社管理方面的行為只是系統(tǒng)性干預(yù)失范的一個(gè)子項(xiàng)目。因而有必要從農(nóng)村金融體系的高度來分析，這是解決問題的一個(gè)前提。

　　農(nóng)村的正式金融，從組織上看，包括有信用社、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等等，從功能上講，可以分為政策性金融，商業(yè)性金融，合作性金融。根據(jù)美國金融學(xué)家羅伯特·莫頓（Robert C.Merton）和茲維·博迪（Zvi Bodie ）的觀點(diǎn)，應(yīng)該從功能視角出發(fā)來分析，而不是在現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)與組織既定的前提下來討論農(nóng)村金融組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，應(yīng)該看到，金融功能比金融機(jī)構(gòu)更穩(wěn)定，即隨著時(shí)間推移和區(qū)域的變化，金融功能的變化要小于金融機(jī)構(gòu)的變化。15這里筆者采納功能性分類的觀點(diǎn)并結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)來考察農(nóng)村金融體系，在此基礎(chǔ)上具體分析政府干預(yù)的正當(dāng)性問題。

　　從農(nóng)村現(xiàn)實(shí)來說，功能與組織是不對(duì)應(yīng)的。首先是合作社，原本是一種合作性金融，但是現(xiàn)在它的身上幾乎沒有多少合作的因子，更多的是一種政府控制下的商業(yè)性的金融機(jī)構(gòu)，并且承擔(dān)了相當(dāng)部分的政策性金融的功能。其次，本應(yīng)承擔(dān)政策性金融功能的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，在1998年3月，隨著國家糧食流通體制改革，國務(wù)院決定將農(nóng)發(fā)行承擔(dān)的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧等專項(xiàng)貸款業(yè)務(wù)，以及糧棉企業(yè)加工和附營業(yè)務(wù)貸款劃轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)銀行，農(nóng)發(fā)行自此專一履行糧棉油收購資金封閉管理職能。16實(shí)際上政策性功能嚴(yán)重萎縮，根本承擔(dān)不了國家層面上支農(nóng)的使命。

　　這種混亂的局面危害很大，首先影響各自金融功能的發(fā)揮，其次更重要的是必將導(dǎo)致政府對(duì)于各種不同功能的金融組織干預(yù)行為的基礎(chǔ)不清晰。因?yàn)閷?duì)于農(nóng)業(yè)政策性金融來說，一般是由政府全資創(chuàng)辦、政府參股或提供國家保證等形式，以保證經(jīng)營的政策性，有效的貫徹執(zhí)行政府意圖，在這種情況下，政府基于出資關(guān)系或其他法律關(guān)系，干預(yù)就有了合法性基礎(chǔ)；對(duì)于商業(yè)性金融，無論是國有獨(dú)資還是股份制，在《公司法》和《商業(yè)銀行法》等法律的保護(hù)下，政府都無權(quán)直接的干預(yù)（當(dāng)然可以采用股權(quán)式的市場(chǎng)行為）；對(duì)于合作性金融，由于沒有資本紐帶，除非基于相關(guān)法律的規(guī)定，政府是無權(quán)干預(yù)的。因而，面對(duì)不同的金融組織，政府的權(quán)限是不同的。如果不從法律上對(duì)一個(gè)金融組織的上述功能加以區(qū)分，基礎(chǔ)法律關(guān)系的混沌必然會(huì)為政府機(jī)關(guān)的干預(yù)提供自由發(fā)揮的空間。事實(shí)也證明如此，政府對(duì)信用社的干預(yù)不都是打著“支農(nóng)”的旗號(hào)嗎？在這個(gè)問題上也顯示出法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)在這一問題上的互補(bǔ)性，經(jīng)濟(jì)學(xué)家多是關(guān)注地方政府借支農(nóng)為名將國家與自己捆綁在一起，進(jìn)而引發(fā)的道德危機(jī)和逆向選擇；而從經(jīng)濟(jì)法的角度，我們更應(yīng)該關(guān)注這種干預(yù)行為的違法與合法的三八線，分解其背后的各個(gè)法律關(guān)系，進(jìn)而構(gòu)建起經(jīng)濟(jì)功能與法律責(zé)任相一致的金融組織體系，從而嚴(yán)格的規(guī)制政府針對(duì)不同類別金融機(jī)構(gòu)的行為限度。

　�。ǘ�）防止將省級(jí)聯(lián)社的行政化，發(fā)揮信用社協(xié)會(huì)的作用

　　前文已經(jīng)詳細(xì)的分析了省級(jí)聯(lián)社行政化的危害，鑒于政府行政權(quán)力的擴(kuò)張本性，因而在運(yùn)用政府權(quán)力矯正市場(chǎng)缺陷時(shí)不得不更加謹(jǐn)慎冷靜。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法的發(fā)展再一次給我們以啟示：經(jīng)濟(jì)法既重視國家因素與市場(chǎng)因素的綜合，又肯定社會(huì)中間層克服政府失靈與市場(chǎng)失靈的作用。17以行業(yè)協(xié)會(huì)為代表的社會(huì)中間團(tuán)體，具有單純的政府與市場(chǎng)所不具有的功能，在當(dāng)前主要表現(xiàn)為對(duì)政府干預(yù)的抵御。換一個(gè)角度，可以將其視為政府權(quán)力的分權(quán)者或替代者。18這種經(jīng)濟(jì)法主體的發(fā)展壯大，在管制主體中增加了一個(gè)分權(quán)者，從而由下而上的提供了一種針對(duì)政府不當(dāng)干預(yù)的制衡機(jī)制。

　　以美國為例，美國信用社協(xié)會(huì)（Credit Union National Association，CUNA）是為信用社服務(wù)的聯(lián)合社團(tuán)，有地區(qū)分會(huì)、州協(xié)會(huì)（Credit Union Leagues）和全美信用社協(xié)會(huì)三個(gè)層次。協(xié)會(huì)與聯(lián)社之間有比較明確的分工：聯(lián)社主要為社員信用社提供資金融通、投資代理、資金清算、證券托管等經(jīng)營性服務(wù)；協(xié)會(huì)代表會(huì)員信用社協(xié)調(diào)公共關(guān)系、進(jìn)行職業(yè)教育、出版行業(yè)刊物、政策分析和研究和進(jìn)行宣傳采訪等非經(jīng)營性服務(wù)，19協(xié)會(huì)的一個(gè)重要工作便是維護(hù)信用社的合作性質(zhì)，抵御來自政府、銀行界的壓力。比如維護(hù)免稅待遇。20目前我國對(duì)協(xié)會(huì)的設(shè)立管理的比較嚴(yán)格。原因比較復(fù)雜。但從經(jīng)濟(jì)法上多個(gè)利益主體分權(quán)制衡的角度來看，這種做法是短視的。我們有必要確立協(xié)會(huì)的經(jīng)濟(jì)法主體地位。

　�。ㄈ�）基本法律規(guī)范作為改革的前提

　　由于我國特殊的國情，信用社的改革離不開政府自上而下的推動(dòng)，強(qiáng)制性變遷有一定的必要性。但政府應(yīng)克制自己的權(quán)力擴(kuò)張沖動(dòng)，遵循基本的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，謹(jǐn)記“農(nóng)村金融的干預(yù)應(yīng)該始終以完善和促進(jìn)市場(chǎng)運(yùn)行為根本目標(biāo)，所有的干預(yù)都應(yīng)該以最終減少政府干預(yù)、增加私營金融服務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)為最終目的”21.可是，政府在信用社改革中沒有做到這一點(diǎn)。從法治層面講，原因之一在于缺乏法律的強(qiáng)制性限制。法律，作為一種限權(quán)與控權(quán)的工具，在信用社的改造過程中缺失了。

　　與經(jīng)濟(jì)法律的缺位相伴的是經(jīng)濟(jì)政策的錯(cuò)位。政府的經(jīng)濟(jì)政策（比如國務(wù)院的各種通知）以靈活性見長，但缺點(diǎn)也是明顯的。相比法律，政策缺乏一種公共性，這從政策制定的主體和程序上可以體現(xiàn)出來；缺乏一種基礎(chǔ)性，未能從法律層次上規(guī)定利益主體基本的權(quán)利義務(wù)責(zé)任的邊界；缺乏一種救濟(jì)性，受到侵害的利益主體無法宣示自己的權(quán)利，找不到獲得司法力量支持的通道。政策主導(dǎo)下的改革，排除了市場(chǎng)權(quán)利主體的發(fā)言權(quán)，進(jìn)而堵塞了司法力量的進(jìn)入渠道，在很大程度上使改革演變成為了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部（中央政府與地方政府，政府內(nèi)的各個(gè)部門等等）的利益交易。

　　反觀世界各國的信用社制度，大都是以明確的法律規(guī)范為基礎(chǔ)來完善信用社制度的。美國1916年通過了一個(gè)《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法案》，聯(lián)邦土地銀行就是根據(jù)這一法案成立；1933年又通過了另一個(gè)《農(nóng)業(yè)信貸法》，據(jù)此建立了另兩個(gè)農(nóng)村信用合作機(jī)構(gòu)：生產(chǎn)信貸協(xié)會(huì)和合作社銀行。日本農(nóng)協(xié)是根據(jù)1947年頒布的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》在全國范圍內(nèi)建立的。22法律的重要性還體現(xiàn)在中俄農(nóng)業(yè)改革的實(shí)例上，俄羅斯的農(nóng)業(yè)改革由于在初期便確立起了一個(gè)基礎(chǔ)的法律框架，因而有力的制約了行政權(quán)力的膨脹，沒有為一個(gè)“盈利的官僚部門”的反市場(chǎng)既得利益的形成、擴(kuò)張和硬化提供土壤。因而有遠(yuǎn)比我們明朗順暢的改革前景。 23由此可以說：改革必須法律先行，一項(xiàng)涉及多方利益的改革，必須由法律對(duì)各方權(quán)利義務(wù)責(zé)任的分配確立基本的規(guī)則及救濟(jì)渠道。

　　四 結(jié)語

　　信用社改革是整個(gè)農(nóng)村金融改革的一個(gè)突破口，而信用社的管理模式改革又是整個(gè)改革的一個(gè)樞紐。但當(dāng)前的改革模式卻隱含著許多重大缺憾。發(fā)現(xiàn)它并作出學(xué)術(shù)性的回答，是學(xué)界的使命。但遺憾的是，經(jīng)濟(jì)法學(xué)缺席了。對(duì)于改革本身，這是一種損失。24不同的學(xué)術(shù)研究體系決定了學(xué)科之間的功能、價(jià)值互補(bǔ)性。經(jīng)濟(jì)法對(duì)于實(shí)質(zhì)正義、經(jīng)濟(jì)民主的追求、對(duì)于社會(huì)公共利益的維護(hù)及相關(guān)的分析框架，迥異于經(jīng)濟(jì)學(xué)，對(duì)于改革，二者缺一不可；而由經(jīng)濟(jì)法理念制度化形成的經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范，更是改革成功的必備要素，而這是單純的經(jīng)濟(jì)學(xué)所不具備的。

　　筆者相信，理論品性的不同使學(xué)科之間不可替代。面對(duì)復(fù)雜的改制，經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究的缺乏必將影響改革的績效甚至是方向（事實(shí)證明也確實(shí)如此）。因而，筆者著眼于農(nóng)村信用社的管理體制改革，根據(jù)經(jīng)濟(jì)法學(xué)的相關(guān)基礎(chǔ)理論，從改革中的利益沖突入手，分析了利益失衡的成因，提出了經(jīng)濟(jì)法視角下的應(yīng)對(duì)之策。

　　「注釋」

　　[1]見 國發(fā)[1996]33號(hào) 《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》

　　[2]（美）羅科斯·龐德 《法律史解釋》中國法制出版社2

　　[2]董保華《論經(jīng)濟(jì)法的國家觀》，人大復(fù)印資料經(jīng)濟(jì)法學(xué)勞動(dòng)法學(xué)，2003年第6期16頁

　　[3]詳見劉文華、趙紅梅，中國法學(xué)會(huì)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究會(huì)2003年年會(huì)暨第十一屆經(jīng)濟(jì)法理論研討會(huì)發(fā)言綱要，http://www.cel.net.cn

　　[4]換一個(gè)角度，經(jīng)濟(jì)法的利益觀也是經(jīng)濟(jì)法調(diào)整對(duì)象理論的抽象，二者具體界定了經(jīng)濟(jì)法作用的領(lǐng)域。

　　[5]林毅夫《金融改革與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展》社科院農(nóng)村發(fā)展研究所http://www.microfinance-center.org/type3.asp？menu=download1

　　[6]王君： 《中國農(nóng)信社改革須激勵(lì)兼容》農(nóng)村金融網(wǎng)http://www.zgjrw.com/zgxh/

　　[7]謝平 《村信用合作社改革的重要問題》 載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2001-3-12

　　[8]《農(nóng)信社改革試點(diǎn)要加快解決三大問題》載《南方周末》2004-10-28

　　[9]麥克米考，魏音貝格爾著，周葉謙譯，《制度法論》，政法大學(xué)出版社，1994版第90頁

　　[10]史際春，李青山，《論經(jīng)濟(jì)法的理念》人大復(fù)印資料經(jīng)濟(jì)法學(xué)勞動(dòng)法學(xué)，2003第8期，第31頁

　　[11]現(xiàn)在有學(xué)者強(qiáng)調(diào)區(qū)分政府－市場(chǎng)的間接干預(yù)和政府－企業(yè)的直接干預(yù)，從而使經(jīng)濟(jì)法的研究著眼于“具體的經(jīng)濟(jì)關(guān)系”，進(jìn)而突破原有以公私法的角度來研究經(jīng)濟(jì)法的范式。見徐曉松，中國法學(xué)會(huì)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究會(huì)2003年年會(huì)暨第十一屆經(jīng)濟(jì)法理論研討會(huì)發(fā)言綱要，http://www.cel.net.cn

　　[12]“8個(gè)改革試點(diǎn)省市農(nóng)村信用聯(lián)社的理事長（法定代表人），有7人此前均系省市政府副秘書長，而非省級(jí)政府官員改任的省級(jí)聯(lián)社主任和副主任，則分別來自人民銀行、銀監(jiān)局�！薄霸趯�(shí)際操作中，縣級(jí)聯(lián)社（農(nóng)商行、農(nóng)合行）高級(jí)管理層、尤其是理事長（董事長）和主任（行長）的配備，主要都是由當(dāng)?shù)卣�府拍板的。直接派政府官員擔(dān)任理事長（董事長）和主任（行長），即地方政府慣常稱謂的”一把手“、”二把手“，并非絕無僅有的個(gè)案，而且似乎還呈蔓延之勢(shì)�！� 《農(nóng)信社改革試點(diǎn)要加快解決三大問題》載《南方周末》2004-10-28

　　[13]鄭澤華《中國農(nóng)村金融發(fā)展問題研究》載《金融與保險(xiǎn)》2004年第四期

　　[14]對(duì)于非正式金融，從具體的形式上看包含有合會(huì)（包括標(biāo)會(huì)、輪會(huì)、搖會(huì)、抬會(huì)等），民間借貸，集資（包括生產(chǎn)性、公益性、互助合作辦福利等集資），此外還有典當(dāng)業(yè)、私有銀行、私人錢莊、互助會(huì)、儲(chǔ)金會(huì)、各種信貸代理機(jī)構(gòu)、代辦人等。（《農(nóng)村民間金融發(fā)展現(xiàn)狀與政策 》中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行 李丹紅 載 http://www.neri.org.cn/company/neri）對(duì)此，除了無息或低息的友情借貸以外，基本不允許這些非正式金融的存在，可見當(dāng)前政府采取了簡(jiǎn)單的遏制政策，一種極端的干預(yù)行為。

　　[14]沈明高 《省聯(lián)社壟斷醞釀道德風(fēng)險(xiǎn)》載《財(cái)經(jīng)周刊》http://www.caijing.com.cn/mag/preview.aspx？ArtID=6000

　　[15]何廣文 《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)金融轉(zhuǎn)型與金融機(jī)構(gòu)多元化》來源于http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp？id=2866

　　[16]甘紹群《三農(nóng)“問題與農(nóng)業(yè)政策性金融研究》載《金融與保險(xiǎn)》2004年第六期

　　[17]《經(jīng)濟(jì)法學(xué)2003年第十屆經(jīng)濟(jì)法理論研討會(huì)綜述》人大復(fù)印資料經(jīng)濟(jì)法學(xué)勞動(dòng)法學(xué)2003年第四期，77頁，

　　[18]魯籬 《行業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)濟(jì)自治權(quán)研究》法律出版社2003年七月第一版第38頁

　　[19]方馬林 《美國信用社發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及啟示》載中國權(quán)威經(jīng)濟(jì)論文庫http://203.207.228.101/modules

　　[20]鄭良芳《對(duì)我國信用社體制改革爭(zhēng)議的看法與建議》載中國權(quán)威經(jīng)濟(jì)論文庫http://203.207.228.101/modules

　　[21]世界銀行報(bào)告：《農(nóng)村金融：?jiǎn)栴}、設(shè)計(jì)和最佳做法》載http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp？id=2745

　　[22]夏中雷 鮑曉平《農(nóng)村合作信用社法人治理結(jié)構(gòu)研究——以南昌市為例》載《金融與保險(xiǎn)》2004年第3期

　　[23]周其仁《產(chǎn)權(quán)改革和新商業(yè)組織》載http://www.cngdsz.net/discourse/scholar_list.asp？scholarid=49

　　[24]其實(shí)損害是雙重的，還包括對(duì)于經(jīng)濟(jì)法學(xué)本身。經(jīng)濟(jì)法理論有兩種研究思路，一是運(yùn)用多學(xué)科的方法研究經(jīng)濟(jì)法基本問題，并從法學(xué)以外的學(xué)科中尋求營養(yǎng)，以作為經(jīng)濟(jì)法總論的理論元素，二是在研究分論的基礎(chǔ)上進(jìn)行總結(jié)，歸納出經(jīng)濟(jì)法的一般理論。第二種方法是當(dāng)前最缺乏的，也是最有價(jià)值的。（《經(jīng)濟(jì)法學(xué)2003年第十屆經(jīng)濟(jì)法理論研討會(huì)綜述》人大復(fù)印資料經(jīng)濟(jì)法學(xué)勞動(dòng)法學(xué)2003年第四期，77頁）而轉(zhuǎn)型中國的改革無疑是豐富的實(shí)踐土壤。不去參與本身便是對(duì)于學(xué)科完善的一種損失。

　　中國政法大學(xué)·張杰斌

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