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項目法人招標制度與實踐
項目法人招標制度與實踐 長期以來，我國社會公益事業(yè)和基礎設施建設主要依賴政府投入，利用社會資金的規(guī)模小，市場化程度低，而受政府財力限制，這類項目建設進度往往難以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。為解決資金供需 矛盾，廣泛吸引社會資本，加快社會公益事業(yè)和基礎設施項目建設，一些省市實行的項目法人招標，成為探索建立市場化的項目建設、運營、管理良性機制，促進投融資體制改革的重要制度。湖南省洮水水庫項目法人招標工作的圓滿完成開創(chuàng)了國內(nèi)水利基礎設施項目實行法人招標的先河。 一 項目法人招標興起于20世紀90年代，是投融資和招投標體制的一項重大創(chuàng)新。狹義的項目法人招標通常被稱為PPP模式（PubulicPrivatePart-nership），即公私合作，利用民營機構在 融資、技術和實務方面的優(yōu)勢為政府公共機構服務，政府通過無償資金補助等提供支持。廣義的項目法人招標除PPP模式外，還有BOT（建設——運營——移交）、BT（建設——移交）、代建制等模式。近年來，在國外，項目法人招標的應用領域、項目數(shù)量逐年增加；在國內(nèi)，2001年北京奧運場館的5個項目成功運用了項目法人招標方式，項目總投資194億元，其中政府僅出資20億元，其余 174億元由中標人負責籌措。 為解決洮水水庫建設資金難題，促成項目早日動工，根據(jù)《國務院關于投資體制改革的決定》中關于“政府在確定建設規(guī)劃后，可向社會公開招標選定項目業(yè)主”的改革精神，決定采取項目法人招標方式，選擇水庫的投資、建房、運營主體，委托曾擔負北京奧運主場館項目法人招標的國信招標公司負責招標具體組織工作。 由于目前我國沒有有關項目法人投融資方式完整的法律、法規(guī)體系，國信招標公司借鑒北京奧運場館項目法人招標等方面的經(jīng)驗，會同法律、財務專家查閱大量資料，編制了完整、可行的特許權協(xié)議和附件。其中明確了政府承諾，界定了政府與項目公司之間的責權利，減少政府行政干預和行政審批，保證項目公司享有充分的經(jīng)營自主權。 二 近年來，為啟動民間投資，許多省出臺了不少政策措施。然而在社會公益事業(yè)和基礎設施建設領域，由于項目在決策階段、尤其是在確定項目的投資主體或組建項目法人時，存在比較嚴重的行政性壟斷，使得各類非政府投資主體很難公平地獲得投資機會，阻礙了民間投資的擴大。洮水水庫項目法人招標試點成功，打破了以往由政府投資、政府組建臨時法人建設、政府主管部門經(jīng)營的政府包攬式舊體制，尋求了一條通過市場化手段吸納民間投資、解決社會公益性和基礎設施項目建設資金短缺問題的新途徑。 實現(xiàn)了政府公共項目管理體制和機制創(chuàng)新。傳統(tǒng)模式下，我國社會公益性和基礎設施項目建成后的運營一般都難以維系，經(jīng)營管理依賴政府財力支持，往往成為財政的包袱。實行項目法人招標后，政府通常以財政性資金補貼、貸款、貼息或擔保等方式向這類項目提供支持，項目的投資、建設、運營和管理主要由中標企業(yè)負責，經(jīng)營風險相應由項目法人承擔。政府因此由項目的直接投資者和建設管理者轉變?yōu)橥顿Y、建設、管理、運營等“游戲規(guī)則”的制定者和“裁判員”。 推動了投資主體多元化。項目法人招標打破了社會公益性和基礎設施項目建設由政府部門或政府行政性公司采取行政壟斷方式直接投資、建設和經(jīng)營和固有格局，為不同行業(yè)、不同地區(qū)、不同所有制的非政府投資主體平等地參與政府急需發(fā)展領域的項目投資創(chuàng)造條件，促進投資主體多元化和資金來源多樣化。此外，通過打破壟斷，引入新的競爭者，將極大改變行政性壟斷和國有資本壟斷造成的效率低下和資源浪費，有效提高基礎設施運營效率，為社會提供更好的公共服務。 增加了政府投資的透明度。長期以來，社會公益性和基礎設施投資領域存在嚴重的信息不對稱，即：民間投資者即使愿意投資這類領域，但是找不到合適的項目，也無從了解政府建設意圖。推行項目法人招標，通過向社會發(fā)布招標公告，使各類投資主體能夠便捷、全面地獲得投資信息，公平、公正地參與投資并分享投資效益。通過引入招標競爭機制，擇優(yōu)確定的項目法人，其可信度、可靠度相對于招商引資來的客商更高，更有助于政府意圖的實現(xiàn)。 三 洮水水庫項目法人招標的成功運作，為水利建設領域項目法人招標提供了實際案例和成功經(jīng)驗。 一是對于經(jīng)營性項目，如自來水廠、污水和垃圾處理廠（場）、管道燃氣供應、收費公路、高校后勤服務設施等項目，可以采取BOT模式，完全由社會資本來投資建設運營。政府通過項目法人招標，與中標的投資商簽訂特許權協(xié)議，由投資商組建項目公司負責籌資和建設。項目公司在特許期內(nèi)擁有、運營和維護該項目設施，特許期滿后，將項目設施無償移交給政府。 二是對于有一定收益的準經(jīng)營性項目，如水利基礎設施、城市軌道交通、自來水管網(wǎng)、污水管網(wǎng)、公益性文化體育場館等項目，由于投資回報率低、或者較長時期難以取得回報的，可以采取PPP模式，實行公私合作。政府與中標的投資商簽訂特許權協(xié)議，由投資商負責籌資、建設及經(jīng)營，政府負責注入部分建設資金，特許期滿后，項目移交給政府。 三是對于高速公路、城市道路、橋梁等有條件的項目，可以考慮按照BT模式進行項目法人招標，吸引社會資金進行建設，完工后交給政府，政府通過回購方式或建立補償機制以回報投資者。 四是對于政府行政辦公設施、公益性場館、公共綠地等非經(jīng)營性項目，可以采取代建制方式進行建設。即政府以財政投資為主，通過招標選擇項目建設期的法人，負責對項目建設的全過程實施管理，項目建成后，交付項目使用或管理單位。 湖南省發(fā)展和改革委員會·袁乾培
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