建立我國中小企業(yè)法論綱

建立我國中小企業(yè)法論綱

　　「摘  要」本文就我國建立中小企業(yè)法的必要性及其基本方面作了論述，并結合我國以公有制為主導條件下國有和集體主體投資經營中小企業(yè)不能自發(fā)追求經濟合理化的實際，認為我國中小企業(yè)法除了對中小企業(yè)進行保護和扶持外，還應把對中小企業(yè)的引導和限制放在重要位置上。

　　「關鍵詞」中小企業(yè)，中小企業(yè)法，產業(yè)政策法，經濟法

　　一、中小企業(yè)問題和中小企業(yè)法

　　在當今世界經濟呈現(xiàn)企業(yè)大型化、集團化趨向的同時，中小企業(yè)[i]也從未沉寂。它的規(guī)模小、競爭和創(chuàng)新意識強、經營靈活，可以在適合其經營的領域進退自如，在創(chuàng)造就業(yè)機會、活躍經濟、增加出口、提高技術創(chuàng)新能力以及改善市場結構、完善市場機制、增加經濟和社會運行穩(wěn)定性等方面，起著重要的作用，因而受到國外產業(yè)界、政府、經濟學界和法學界的廣泛關注，并漸成國內的研究熱點。

　　無論在發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，包括在號稱“大企業(yè)王國”的美國，中小企業(yè)的數(shù)量在企業(yè)總數(shù)中都占絕大部分，在產值、銷售額、就業(yè)人數(shù)等方面也占有很高比重。1997年，美國中小企業(yè)占企業(yè)總數(shù)99%以上，產值占國內生產總值的39%，產品銷售額占54%，就業(yè)人數(shù)占在職總人數(shù)的60%.又如我國臺灣地區(qū)，中小企業(yè)達100

　　3萬家，占企業(yè)總數(shù)的98%；中小企業(yè)出口達576億美元，約占全部企業(yè)總出口值的50%；中小企業(yè)就業(yè)人數(shù)達700多萬人，約占全部就業(yè)人口的78%.這些被認為是臺灣在亞洲金融風暴中受沖擊較小的重要原因之一。

　　在我國，目前全國工商注冊登記的中小企業(yè)超過1000萬家，占我國全部工商注冊登記企業(yè)總數(shù)的99%；中小企業(yè)在全國工業(yè)總產值和實現(xiàn)利稅中分別占全國總數(shù)的60%和40%左右；中小企業(yè)提供了大約75%的城鎮(zhèn)就業(yè)機會�？傊�，中小企業(yè)以其活力和成長性為我國經濟的增量發(fā)展提供了主要動力，為經濟改革提供了實驗園地，并創(chuàng)造了最多的就業(yè)機會。重視發(fā)展中小企業(yè)，也是適應我國對國民經濟的管理由直接控制向間接調控轉化，政策的覆蓋面由過去主要針對國有大中型企業(yè)而延伸到全社會的需要。

　　中小企業(yè)的優(yōu)勢和劣勢都源于其規(guī)模的“中小”，“船小好調頭”，但也容易遭受風浪襲擊。在嚴酷的市場環(huán)境中，中小企業(yè)往往是競爭的弱者。它們不僅在資金和信息的取得、市場影響力和技術創(chuàng)新能力等方面處于劣勢，而且還經常受到大企業(yè)的排擠和打擊。中小企業(yè)的這種不利地位在各國是普遍存在的，由此形成國家保護和扶持中小企業(yè)發(fā)展的客觀需要。

　　我國長期以來是按所有制、行業(yè)和地域等對企業(yè)分類，相應地形成不同的政策待遇和管理措施，很少將包容不同所有制、行業(yè)和地域而一般地區(qū)別于大企業(yè)的中小企業(yè)作為單獨的企業(yè)類別，在政策法律上作專門調整。事實上，我國在政策上經常自覺不自學地偏好于大企業(yè)。近年來存在著一種單純強調企業(yè)集團化、規(guī)�；�的傾向，“抓大放小”在實際操作中往往被理解為“放棄”而不是“放活”小企業(yè)，目前政府為完成國有大中型企業(yè)“三年脫困”的任務而使政策和資源進一步向大企業(yè)集中，因而我國中小企業(yè)發(fā)展中的問題更為突出。有關調查研究表明，不公平的政策環(huán)境、不規(guī)范的競爭秩序、不穩(wěn)定的內部組織關系和不先進的技術水平，是我國目前中小企業(yè)發(fā)展面臨的最突出的四個問題。

　　我國中小企業(yè)的發(fā)展還存在一個中國特色問題。我國傳統(tǒng)的“中小企業(yè)”政策以擴大經濟總量為基本取向，在工業(yè)領域幾次提出發(fā)展中小企業(yè)，非理性、非科學的群眾運動從中起著很大的作用，帶有相當?shù)拿つ啃�。特別是60年代開始的發(fā)展“五小”政策，使我國在最應該實行大批量、大規(guī)模生產的產業(yè)中辦起了許多小企業(yè)。其結果是，中小企業(yè)長期以來普遍存在著“小而全”、小而不靈以及重復建設、資源浪費、環(huán)境污染、技術和管理落后、效益低下、虧損面大、地方利益和地方保護等問題。其間，國家也采取了一些調整措施，但一般是不甚切合經濟客觀要求的“關、停、并、轉”的行政性措施。改革開放以來，中小企業(yè)除了以上這些問題依然存在外，在其改制不景氣當中，又出現(xiàn)了國有、集體資產流失，大量逃廢金融債務等問題。因此，我國中小企業(yè)的發(fā)展不僅有保護和扶持的問題，而且還有引導和限制的問題。

　　二、中小企業(yè)法的意義和地位

　　以法的調整手段來解決中小企業(yè)問題，并不是中小企業(yè)作為一般市場主體而發(fā)生的私法問題，而主要是中小企業(yè)作為競爭中的弱者和一般而言不善從“規(guī)矩”者，由國家對其進行保護、扶持和引導、限制的問題。它直接體現(xiàn)了經濟民主、保護弱者權益、經濟協(xié)調、充分適度的市場競爭、可持續(xù)發(fā)展、政府的經濟管理職能和相應的法所追求的社會正義目標等深層次問題。

　　首先，中小企業(yè)問題的法律解決，超越了市場主體的行業(yè)、法律組織形態(tài)、所有制和地域等界限，體現(xiàn)了市場經濟所要求的經濟民主和平等。大量靈活、高效、自由參與競爭的中小企業(yè)的存在，是對抗和消除大企業(yè)壟斷、維護競爭性的市場結構、實現(xiàn)經濟民主的基本力量。沒有足夠數(shù)量的中小企業(yè)自由參與競爭的經濟不是真正意義上的市場經濟；在存在著不公平的政策環(huán)境和大企業(yè)恣意妄為的情況下，也談不上真正的經濟民主和社會公正。

　　其次，中小企業(yè)問題的法律解決本質上是一個保護經濟弱者的問題，同時也是國家的產業(yè)政策問題。產業(yè)政策所要解決的一個核心問題，就是要在規(guī)模經濟效益和維持競爭活力這個兩難選擇中進行協(xié)調。發(fā)達國家都十分重視促進產業(yè)部門里大中小企業(yè)的分工協(xié)作，控制產業(yè)集中程度，發(fā)揮中小企業(yè)的積極作用。產業(yè)政策是既有鼓勵又有限制的。在引導和限制方面，國家有必要采取適當措施，不允許小企業(yè)隨意進入具有自然壟斷性質、要求規(guī)模經濟、有機構成特別高、社會性較強等不適宜其進入的領域。如果小企業(yè)進入了它不應該進入的某些領域，如采礦和冶煉業(yè)，則不僅造成資源浪費，而且其本身必然會慘遭淘汰。這也可以理解為對弱者的保護、一種反向保護，以避免其行為的盲目性。

　　中小企業(yè)法無論作為對經濟弱者的保護還是產業(yè)政策問題，都是國家通過法的手段進行的一種平衡協(xié)調。在美國法典第15篇“商業(yè)和貿易”中的第 14A章“小企業(yè)資助法”（1982年修訂本）第631a節(jié)，美國國會就小企業(yè)政策發(fā)表聲明指出：“為了維護和促進企業(yè)自由競爭的經濟制度，國會特聲明， 聯(lián)邦政府的一貫政策和責任就是根據(jù)政府的需要和義務，以及國家某些重要的政策設想，采取一切切實可行的辦法，協(xié)調政府各部門、各機構的行動，并運用政策、計劃、社會活動等手段，以增進小企業(yè)的經濟利益；為小企業(yè)的發(fā)展、成長和壯大創(chuàng)造自由競爭的經濟環(huán)境；制定鼓勵措施，保證小企業(yè)能在競爭價格的基礎上獲得足夠的資本和其他資源；防止經濟資源的集中，擴大自由競爭；為企業(yè)家精神、創(chuàng)造性和小企業(yè)的成長提供機會�！边@段話明白無誤地表達了美國小企業(yè)政策的基本出發(fā)點，也說明了中小企業(yè)法的基本意義。

　　中小企業(yè)法是國家旨在保護、扶持和引導、限制中小企業(yè)的法。從表面上看，中小企業(yè)法似乎屬于經濟組織法、市場主體法意義上的企業(yè)法范疇，但實質上中小企業(yè)法徒有“企業(yè)法”之名而無“企業(yè)法”之實。中小企業(yè)法不調整企業(yè)組織形態(tài)，一般不涉及企業(yè)的設立、組織機構、運作機制、解散和清算等，具有明顯的政策傾向性，帶有促進法的性質。在日本，中小企業(yè)法就是產業(yè)政策法的重要組成部分，是與反壟斷法、產業(yè)振興法、產業(yè)法——如銀行法、石油法等并列的日本經濟法的重要內容。

　　中小企業(yè)法在狹義上是指國家扶持與引導中小企業(yè)的法律，我國擬議中的《中小企業(yè)促進法》也基本上如此。但中小企業(yè)法在廣義上還包括反壟斷法的一些內容。如同廣義的產業(yè)政策可以包括競爭政策一樣，廣義的中小企業(yè)法也可以涵蓋一部分競爭法、主要是反壟斷法。當然，這只是就二者的交叉關系和密切聯(lián)系來講的，競爭法較之中小企業(yè)法更具廣泛性，其地位更具基本性。盡管如此，將中小企業(yè)法界定為保護性、扶持性和引導性的法三位一體是有重要意義的。

　　三、依法為中小企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境

　　要從法律上解決中小企業(yè)問題，首先要對處于弱者地位的中小企業(yè)進行保護，主要是為中小企業(yè)創(chuàng)造和維護一個公平競爭的環(huán)境。保護“弱者”不是保護落后，而是為了在公平競爭的環(huán)境中促使先進的產生。

　　創(chuàng)造平等競爭的機會和條件是形成公平競爭環(huán)境的基本方面。它要求企業(yè)在進入市場時，除了市場本身的進入障礙如技術和標準、資本和規(guī)模、國家產業(yè)政策等的必要限制外，不應受到諸如所有制、行業(yè)等身份和地域的限制，也不能因為這些差別而在取得收入和承受負擔方面的條件有明顯不同。長期以來，在我國設立非公有制企業(yè)受到很多限制，隨著有關政策法律的逐步完善，尤其是最近的修憲，中小企業(yè)中的非公有制企業(yè)在市場進入方面的不當限制已明顯減少，進入市場的限制最終將被嚴格限定在為確保國家和社會的整體利益所需要的范圍內。但在平等競爭的條件方面，目前中小企業(yè)仍然面臨著不少不利的政策法律環(huán)境。本來，在 80年代初期，國家對以中小企業(yè)為主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展給了許多優(yōu)惠政策，但是這些政策逐步取消了，并且在新的歷史條件下，中小企業(yè)反而面臨著某些不公平的政策法律環(huán)境。比如，1994年的稅制改革在總體上是比較成功的，但在指導思想上對小企業(yè)不是持寬松態(tài)度而是比對大企業(yè)更為苛刻：小企業(yè)作為增值稅納稅人只是“小規(guī)模納稅人”，不能開具增值稅發(fā)票，只能實行代開專用發(fā)票，使得其他企業(yè)不愿與之往來，而在歐盟國家，由于政策傾斜小企業(yè)都樂于不做一般增值稅納稅人；對于個人獨資和合伙的企業(yè)，則既要征收企業(yè)所得稅，又不放過對其投資者征收個人所得稅，這種嚴厲性在世界上是絕無僅有的。又如，以中小企業(yè)為主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要繳納農業(yè)附加稅，而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無需承擔這一稅項。此外，中小企業(yè)抗衡行政機關的實力較弱，它們承受的各種不合理負擔也往往更為突出，而各地在治理向企業(yè)亂收費、亂罰款和各種亂攤派時又往往忽視了作為中小企業(yè)的個體私營企業(yè)的“三亂”負擔問題�？傊�，創(chuàng)造公平的競爭條件是促進中小企業(yè)發(fā)展的基本和首要的法律措施，它要求體制改革的深入推進和相應法律制度的進一步完善。

　　反對和限制大企業(yè)的壟斷行為是維護中小企業(yè)公平競爭環(huán)境的又一重要方面。中小企業(yè)的大量存在和繁榮發(fā)展，是抗衡大企業(yè)壟斷和濫用優(yōu)勢地位、保持市場活力的重要力量，但是，由于中小企業(yè)勢單力薄，在與大企業(yè)的競爭中處于不利地位，是競爭中的弱者，其生存和發(fā)展往往受到大企業(yè)壟斷行為的威脅。本來， 有市場競爭就會有競爭的勝利者和失敗者，如果中小企業(yè)的失敗是正常的市場競爭優(yōu)勝劣汰的結果，那么一般就用不著去保護它，這正是市場機制配置資源的基本形式，否則，人為地保護落后就會導致市場機制被扭曲。但是，如果中小企業(yè)的失敗是因為大企業(yè)有違市場競爭和價值規(guī)律客觀要求的壟斷行為所致，那么這種受到人為破壞和扭曲的競爭結果就是不公平的。市場競爭天然地存在著壟斷傾向，這是市場本身所不能解決的，恰是“市場失靈”的表現(xiàn)�，F(xiàn)代反壟斷法調整的各種壟斷行為都可能使中小企業(yè)受到損害，但是相對來說，大企業(yè)濫用其優(yōu)勢是損害中小企業(yè)的最直接、最嚴重的情況。如在我國現(xiàn)實經濟生活中，一些大企業(yè)利用其買方壟斷地位，對與之配套的中小企業(yè)進行條件苛刻的交易。盡管《中華人民共和國反不正當競爭法》等有關法律法規(guī)中已有一些反壟斷規(guī)范，但是尚無完整的反壟斷法，而且已有的反壟斷規(guī)范對中小企業(yè)的保護也并不充分、有效。因此，僅從保護中小企業(yè)的角度出發(fā)，我國制定反壟斷法就是非常必要的。

　　作為保護中小企業(yè)的一種措施，允許中小企業(yè)為特定的聯(lián)合行為也是在反壟斷法的框架內解決的。國外反壟斷法都有適用除外的規(guī)定，其中，中小企業(yè)特定聯(lián)合行為的適用除外主要是出于抵制大企業(yè)壟斷的考慮，當然也有提高經濟效率的考慮。在德國《反限制競爭法》中規(guī)定的9種可豁免卡特爾中，就包括中小企業(yè)協(xié)作卡特爾。這種卡特爾的主體嚴格限定為中小企業(yè)，并且不得過分影響市場競爭，還要履行申報審批程序。歐盟委員會對于中小企業(yè)之間的合作協(xié)議、共同研究與開發(fā)協(xié)議等限制競爭協(xié)議或行為，也采取比較寬容的態(tài)度；認為這些協(xié)議雖然在一定程度上限制了競爭，但它是中小企業(yè)為應付大企業(yè)的競爭壓力而采取的措施，因而不屬于“本身惡”的協(xié)議或行為。[x]中小企業(yè)特定聯(lián)合行為的反壟斷法適用除外，既可以直接規(guī)定在專門的反壟斷立法中，也可以規(guī)定在其他法律法規(guī)之中。

　　四、依法扶持中小企業(yè)發(fā)展

　　為中小企業(yè)創(chuàng)造一個良好的市場經濟環(huán)境，使之與大企業(yè)在同一起跑線上進行公平競爭，這對促進中小企業(yè)發(fā)展的法律措施來說，還只是第一步。中小企業(yè)在經濟、社會乃至政治上的特殊作用及其本身相對弱小的地位，決定了它的發(fā)展離不開國家的適當扶持。在我國目前市場經濟不發(fā)達、專業(yè)化協(xié)作程度低、市場不規(guī)范，中小企業(yè)人才和資金缺乏、設備落后、產業(yè)結構和產品結構不合理、管理水平低、技術開發(fā)能力弱，以及長期以來在制定法律、機構設置、財政金融政策等方面主要面向國有大中型企業(yè)的情況下，尤為如此。這種扶持的科學化和規(guī)范化也需要法律的確認和保障，它明顯帶有政策傾向性，是產業(yè)政策的法律化。

　　如同給予消費者特別保護不會導致消費者與經營者之間的不平等，不會導致其力量對比失衡，而恰恰是維護他們之間的實質平等一樣，對中小企業(yè)的適當扶持也不會導致中小企業(yè)與大企業(yè)之間的不平等，而正是維護它們之間實質平等、促進它們共同協(xié)調發(fā)展的必要措施。國外所謂中小企業(yè)法，實際上主要就是指扶持中小企業(yè)發(fā)展、在政策上向中小企業(yè)傾斜的立法。其中法律措施本身就是一種相對獨立的措施，而其他扶持措施一般也采取法律形式。美國對中小企業(yè)的立法較早， 50年代國會就通過《小企業(yè)法》，成立了小企業(yè)管理局，此后又不斷制定新的法律。80年代前期，在美國法典“商業(yè)和貿易篇”的298個法中，內容均屬于小企業(yè)法的有19個。以其中的小企業(yè)經濟政策法為例，它要求總統(tǒng)通過對中小企業(yè)競爭狀態(tài)和存在問題的調查分析，每年以“中小企業(yè)白皮書”的形式向國會報告， 以闡明中小企業(yè)的政策及方針。日本的中小企業(yè)法也比較完備，已有50多項，僅我國法律出版社1985年出版的《日本中小企業(yè)法選編》中就選擇匯編了日本《通商產業(yè)六法》一書中有關中小企業(yè)的法規(guī)11件。其他如德國、英國、西班牙、韓國以及我國臺灣地區(qū)等，也都有相應的扶持中小企業(yè)發(fā)展的政策法律。

　　各國或地區(qū)的中小企業(yè)法通過提供政策傾斜，改善中小企業(yè)的生產經營條件和競爭環(huán)境，積極地培育中小企業(yè)，促進中小企業(yè)的合理化和現(xiàn)代化，從而確保市場機制正常運作。日本《中小企業(yè)基本法》第1條就對中小企業(yè)政策的基本目標作了明確規(guī)定；韓國中小企業(yè)立法的宗旨則在于貫徹“國家要保護和支持中小企業(yè)的經營活動”這一憲法精神。盡管各國或地區(qū)的中小企業(yè)法在具體內容上存在一些差別，但為了以上保障中小企業(yè)穩(wěn)定經營和促進中小企業(yè)現(xiàn)代化的目標，通常都依法設立專門機構，在資金、人才、技術等方面給中小企業(yè)以必要的援助，提供稅收和政府采購等方面的具體優(yōu)惠措施。

　　我國長期以來沒有適用于各種所有制而又針對中小企業(yè)的專門立法，尚未從法律上確認中小企業(yè)的相對特殊地位和相應的扶持措施。這使得我國的中小企業(yè)除了在大躍進中全民土法上馬辦工業(yè)、文革中大上“五小”企業(yè)、改革開放中“有水快流”鼓勵鄉(xiāng)村開采礦產資源等總量擴張政策驅動的低效益發(fā)展外，基本上處于自生自滅的狀態(tài)，缺少穩(wěn)定、長久的扶持措施，也沒有必要的限制措施，其發(fā)展帶有盲目性。這也是我國中小企業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定、目前處境艱難的一個原因。我國以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主的中小企業(yè)在經歷了一個較長時期的快速發(fā)展后，近幾年發(fā)展速度放慢，走入困境，其中除了宏觀經濟環(huán)境的影響外，與我國目前對中小企業(yè)發(fā)展的認識不到位，缺少有效的扶持中小企業(yè)發(fā)展的政策措施就有很大關系。針對中小企業(yè)及其法律調整的現(xiàn)狀和要求，我國亟需加強中小企業(yè)法制建設，當務之急是制定《中小企業(yè)基本法》或者《中小企業(yè)促進法》，確立中小企業(yè)在我國國民經濟中的相對特殊地位，并以此為核心形成國家扶持中小企業(yè)發(fā)展的政策法律體系。

　　在扶持中小企業(yè)發(fā)展的具體措施方面首先應通過立法設立有效地協(xié)調處理中小企業(yè)問題的專門機構。扶持中小企業(yè)發(fā)展是一項長期的戰(zhàn)略，也是一項綜合性很強的政策，需要一個強有力的機構進行規(guī)劃、協(xié)調和督促。許多國家都設有這樣的機構，如前述美國的50年代成立的小企業(yè)管理局，直屬總統(tǒng)管轄，之所以賦予其這種特殊地位，是考慮到扶持小企業(yè)是一項具有綜合效益的社會工程，而商務部管的事情太多，小企業(yè)事務放在那里容易被忽視。以后又成立了白宮小企業(yè)委員會和國會小企業(yè)委員會，負責制訂協(xié)調中小企業(yè)的政策；日本在通產省設有中小企業(yè)廳；英國在貿易工業(yè)部內設有小企業(yè)服務局，1995年又設立了中小企業(yè)大臣小組；德國的許多州政府都設有中小企業(yè)部。[xiii]我國長期以來有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局、中小企業(yè)對外合作協(xié)調辦公室、工商行政管理局、企業(yè)管理協(xié)會及一些地方的生產力促進委員會等機構，分別對某種所有制的中小企業(yè)或企業(yè)活動的某些環(huán)節(jié)進行管理，直到1998年國務院機構改革中，才在國家經貿委設立了中小企業(yè)司。從實際需要看，并借鑒國外的經濟活動全過程的、統(tǒng)一的、有效的中小企業(yè)協(xié)調管理機構，其職能不是對企業(yè)進行直接干預，而是負責中小企業(yè)的政策制定和統(tǒng)籌協(xié)調，強調利用間接手段或“非權力性”調整，為中小企業(yè)的發(fā)展提供服務和保障。地方也應根據(jù)需要建立健全相應的機構。

　　其次，為扶持中小企業(yè)發(fā)展，國家應通過立法確立具體的政策優(yōu)惠措施。我國在制定《中小企業(yè)基本法》或者《中小企業(yè)促進法》時應對此作出原則規(guī)定，具體的操作性規(guī)定可以在有關企業(yè)、金融、財政、稅收等方面的法律中加以細化。

　　鑒于中小企業(yè)的信用和經營的穩(wěn)定性較差，其融資問題在各國都顯得非常突出，因而提供資金支持對于中小企業(yè)是最具實質性的扶持措施。為了鼓勵人們興辦小企業(yè)，美國國會和政府很早就有相應的立法和優(yōu)惠政策，其中一項重要內容就是現(xiàn)在人們習慣上稱為7（a）條款的貸款擔保計劃。從50年代初，美國政府有關機構開始向小企業(yè)發(fā)放貸款，到80年代逐漸改為由銀行辦理、政府擔保。政府貸款擔保計劃可提供最長達25年的貸款，年利率以1998年為例不超過 11.75%，其最大的好處在于由政府擔保貸款的75%，這顯然有利于小企業(yè)獲得貸款。當然，申請這種貸款也是有條件的。美國小企業(yè)局目前擔保的貸款金額總計270億美元，享受優(yōu)惠的小企業(yè)達18.5萬家，壞帳比率大約是2%.日本為解決中小企業(yè)的資金問題，除了在《中小企業(yè)基本法》中規(guī)定加強政府金融機關的職能、充實信用事業(yè)、指導民間金融對中小企業(yè)適當?shù)厝谕ㄙY金以及設置向中小企業(yè)進行投資的機構等以外，還制定了《中小企業(yè)現(xiàn)代化資金的助成法》、《中小企業(yè)振興事業(yè)團法》、《中小企業(yè)金融公庫法》、《中小企業(yè)信用保險公庫法》、《信用保證協(xié)會法》等為中小企業(yè)提供貸款或為其取得貸款提供擔保的專門法律。

　　我國應當借鑒其他國家或地區(qū)的經驗，通過立法建立中小企業(yè)融資體系，依法建立專門為中小企業(yè)提供金融服務的政策性金融機構，組建中小企業(yè)投資開發(fā)公司、為中小企業(yè)融資提供信用擔保的基金或機構，鼓勵企業(yè)間融資互助，還可考慮允許具備一定條件的中小企業(yè)運用發(fā)行業(yè)債券和股票上市等直接融資的手段。令人欣慰的是，現(xiàn)在國家有關部門已開始重視中小企業(yè)融資問題，并按國家產業(yè)政策的要求正在醞釀或者采取一系列措施扶持中小企業(yè)發(fā)展。1998年上半年，國務院作出決定，要求各國有商業(yè)銀行設立中小企業(yè)信貸部，為中小企業(yè)提供信貸服務。據(jù)報道，我國將建立中小企業(yè)擔保信用體系，財政部正在組織起草在《融資擔保業(yè)務管理暫行條例》。[xvi]同時，國家經貿委提出了《關于建立中小企業(yè)信用擔保體系試點的指導意見》，長期困擾中小企業(yè)發(fā)展的貸款難問題有望在一定程度上得到解決。[xvii]另據(jù)報道，為支持科技型中小企業(yè)的技術創(chuàng)新，促進科技型中小企業(yè)的發(fā)展，國務院決定設立科技型中小企業(yè)技術創(chuàng)新基金，首期額度為10億元，于1999年6月25日正式啟動。[xviii]

　　中小企業(yè)發(fā)展中不僅有資金難以獲得的問題，而且還有獲得資金的代價高昂的問題。為鼓勵銀行給中小企業(yè)貸款，我國在政策上允許銀行給小企業(yè)貸款時適用高于大中型企業(yè)貸款利率（上浮20%～50%），但這只是單方面刺激了金融機構的貸款積極性，代價是中小企業(yè)付出了高昂的資金成本。因此，還應當根據(jù)國家產業(yè)政策的要求，制定中小企業(yè)的優(yōu)惠籌資政策，適當降低對中小企業(yè)尤其是小企業(yè)的貸款利率，為中小企業(yè)技術創(chuàng)新提供專項貸款、貼息貸款等形式的籌資優(yōu)惠。

　　關于扶持中小企業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，應當對興辦中小企業(yè)尤其是高科技中小企業(yè)提供適當?shù)亩愂諟p免。許多國家也都根據(jù)“能力說”，根據(jù)物質利益原則，對中小企業(yè)實行減免稅及其他優(yōu)惠政策。例如，英國為扶持中小企業(yè)將廢除其預交公司稅的做法，還將削減中小企業(yè)10%的稅額；西班牙有從屬于經濟財政部的專門機構，負責研究和分析中小企業(yè)發(fā)展的財政制度，對進行投資和明顯創(chuàng)造就業(yè)機會的中小企業(yè)減稅。[xxi]⑤國家這樣做雖然減少了收入，但是相對于扶持中小企業(yè)而創(chuàng)造的就業(yè)機會、產值、稅收以及其他社會作用而帶來的好處等，顯然是值得的。

　　我國還應借鑒發(fā)達國家的做法，考慮在政府采購法律制度中對中小企業(yè)采取相應的扶持政策。作為扶持中小企業(yè)的一項重要政策，美國法律規(guī)定，聯(lián)邦政府采購合同的20%（按金額）必須給小企業(yè)，其中8%必須給婦女和少數(shù)民族小企業(yè)主，違者應受懲處。而且參議院的小企業(yè)委員會在1997年11月通過一項修正案，將此比例提高到了23%.日本除在《中小企業(yè)基本法》中原則規(guī)定國家為幫助中小企業(yè)擴大所供應的物品和勞務的需要量，在籌辦物品和勞務的供應中，應采取使中小企業(yè)增加接受訂貨等必要的措施外，還專門制定了《關于保證中小企業(yè)者接受政府和公共團體訂貨的法律》。美國、日本這方面的做法值得借鑒，我國可以根據(jù)國情作出有關具體規(guī)定。

　　對中小企業(yè)的扶持措施，除了前述優(yōu)惠政策措施外，有關服務與指導也很重要。有關立法應當支持各種官方、非官方或半官方的中小企業(yè)服務指導機構的建立和發(fā)展，以便為中小企業(yè)提供諸如市場分析、信息咨詢、企業(yè)診斷、技術指導、人員培訓等方面的服務。許多國家為扶持中小企業(yè)的發(fā)展都支持設立這種機構。

　　五、依法引導、限制中小企業(yè)

　　引導、限制中小企業(yè)發(fā)展的問題，主要體現(xiàn)為國家通過產業(yè)政策及其法律化，鼓勵或者限制中小企業(yè)在某些領域的發(fā)展，促進中小企業(yè)實現(xiàn)技術創(chuàng)新，實現(xiàn)中小企業(yè)發(fā)展的合理化和現(xiàn)代化。國家通過產業(yè)政策及其法律化扶持中小企業(yè)，在某些方面也表現(xiàn)出一定程度的引導性，因為扶持是要區(qū)別不同情況的，除了具有普遍性的中小企業(yè)扶持政策以外，還有針對特定中小企業(yè)的特殊扶持政策，如重點支持和促進高科技中小企業(yè)發(fā)展，積極鼓勵中小企業(yè)參與高新技術產業(yè)等。

　　對中小企業(yè)發(fā)展的鼓勵或限制，都既可以直接進行，如在有關政策法律中明確規(guī)定鼓勵中小企業(yè)在某些產業(yè)（如科技創(chuàng)新領域以及一些不適合大企業(yè)經營的、需要自然人身體力行的勤力性的餐飲等服務業(yè)）的發(fā)展，或者限制小企業(yè)在某些產業(yè)（主要是一些對規(guī)模經濟的要求比較高以及不可再生的稀缺資源開采的工礦業(yè)領域）的發(fā)展；也可以間接進行，如通過規(guī)定有關優(yōu)惠措施的適用條件或者優(yōu)先適用的條件來引導中小企業(yè)進入國家鼓勵、適合其發(fā)展的產業(yè)，同時限制了它們進入那些不適合其發(fā)展的產業(yè)。

　　其他國家和地區(qū)有關中小企業(yè)的法律中也有某種引導性規(guī)定，通常是與有關扶持的規(guī)定結合在一起，因而主要屬于鼓勵的方面。如有些國家在某些中小企業(yè)的傳統(tǒng)領域實施準入的辦法，制止具有較強經濟實力的大企業(yè)進入中小企業(yè)的傳統(tǒng)領域，防止對中小企業(yè)的不平等待遇，引導和扶持中小企業(yè)，日本即于1977 年制定了《為確保中小企業(yè)事業(yè)活動的機會而調整大企業(yè)者事業(yè)活動的法律》。同時，針對在一些適宜大批量生產的產業(yè)中，由于大量存在小規(guī)模企業(yè)間的過度競爭導致產業(yè)集中度低下，資源配置不合理，難以形成規(guī)模經濟等情況，鼓勵中小企業(yè)開展協(xié)作，抑制過度競爭，推動產業(yè)適度集中和合理化。在私有制主導的社會中， 私人投資者會從利潤最大化的動機出發(fā)自覺選擇最適合自己投資經營的領域，因而需要國家政策法律限制中小企業(yè)投資領域的領域很少，除非是國家基于非經濟利益的考慮。而在我國以公有制為主體的社會里，國有和集體財產主體的投資往往是地方政府或者政府部門的行為，所追求的目標和動機未必是利潤最大化，它們經常出于追求地方或部門經濟總量擴張的動機，或者基于狹隘的地方利益、領導政績、放任及鼓勵群眾不擇手段的致富沖動等，在投資辦中小企業(yè)的過程中存在一定的盲目性，所選擇的投資領域不一定就是適合其發(fā)展的領域。我國中小企業(yè)在傳統(tǒng)上和在現(xiàn)實中的情況也證明了這一點。因此，我國的中小企業(yè)法必須將對中小企業(yè)的引導和限制放在重要的位置上。

　　對于我國是否應當借鑒日本等的規(guī)定，禁止大企業(yè)“入侵”中小企業(yè)的傳統(tǒng)經營領域的問題，我們認為至少在目前還不宜實行這種準入制度。因為我國的市場潛力大，中小企業(yè)可以參與競爭的領域廣泛；更重要的是，我國自50年代完成社會主義改造以后，所謂適合中小企業(yè)（實際上為個體、私人身體力行的小規(guī)模經營）的傳統(tǒng)領域已不復存在，在鼓勵多種所有制、各種經濟成分多元化發(fā)展的今天，中小企業(yè)在同大企業(yè)競爭，正以其固有的特點和優(yōu)勢“奪回”傳統(tǒng)領地，如餐飲業(yè)、鮮活食品的販運和零售、日用修理服務等，大企業(yè)在這方面則節(jié)節(jié)敗退。相反，由于我國國有和集體性質的中小企業(yè)存在著盲目發(fā)展，導致浪費資源、污染環(huán)境、質量差、效益低等嚴重問題，因此應當考慮規(guī)定小企業(yè)不得隨意進入大企業(yè)的某些傳統(tǒng)領域的問題。本來，這是可以由市場自動加以解決的，但是由于上述種種具有中國特色的原因，僅靠市場確實難以解決這一問題。如我國存在的小煤窯、小鐵礦盲目發(fā)展的情況，國家花了大量投資的現(xiàn)代化大礦停產半停產，眾多小礦卻以浪費寶貴資源、犧牲工人生命、嚴重破壞環(huán)境為代價取得發(fā)展和“就業(yè)”。為此，作為國家產業(yè)政策的一部分，除了通過有關優(yōu)惠政策的導向作用外，還應當在立法中對中小企業(yè)（主要是國有、集體小企業(yè)）進入某些行業(yè)予以準入限制，防止盲目發(fā)展那些技術低、質量差的小工業(yè)，搞低效益增量發(fā)展，而通過政策法律引導中小企業(yè)尤其是小企業(yè)著重發(fā)展適合其經營的產業(yè)。我國目前以壓縮低水平過剩為主要內容的結構調整和產業(yè)升級，對傳統(tǒng)中小企業(yè)就是一大挑戰(zhàn)。與此同時，也為我們實行對中小企業(yè)的鼓勵或限制的政策提供了契機。

　　在我國目前引導、限制中小企業(yè)發(fā)展方面還存在一個特殊問題，那就是國有、集體中小企業(yè)改革的問題。突出的是把嚴肅、復雜的公有小企業(yè)改革簡單化為群眾運動式的“賣企業(yè)”，把“放小”理解為“棄小”，造成了許多經濟和社會問題。為制止出售小企業(yè)成風，防止國有資產、集體資產流失，逃廢金融債務， 1998年國務院和國家經貿委分別發(fā)出了《關于在國有中小企業(yè)和集體企業(yè)改制過程中加強金融債權管理的通知》、《關于制止出售國有小企業(yè)成風有關問題的通知》，諸如此類，成為我國中小企業(yè)法的又一特色。對于國有、集體小企業(yè)改制，政府只應通過規(guī)范指導，引導改革方向，而不能包辦代替，更不應該強迫命令，當然也不能放任自流。同時，改制不僅涉及經營機制問題，中小企業(yè)的發(fā)展還必須通過調整改組優(yōu)化企業(yè)結構，通過技術改造增強企業(yè)后勁，并引導企業(yè)提高管理水平。因此，要將“放小”理解為“幫小”，進而“活小”。這是我國中小企業(yè)發(fā)展中一個現(xiàn)實問題，也應是有關中小企業(yè)的政策法律所關注和著力解決的問題。

　　中小企業(yè)法關注的是中小企業(yè)，如果一些中小企業(yè)因經營政策法律的保護、扶持和引導而發(fā)展成為大企業(yè)，則其就超出中小企業(yè)法的范圍，而作為擺脫了弱者地位的主體在市場上正常發(fā)展。中小企業(yè)法又去關注其他需要保護、扶持和引導、限制的“弱者”。如此循環(huán)往復。

　　經濟法不僅關心中小企業(yè)的保護、扶持和引導、限制的問題，而且也注重中小企業(yè)的規(guī)范問題。中小企業(yè)作為市場主體，當然具有一般市場主體的共性， 也會存在違約逃債、偷逃稅款等不法行為，在某些方面如制售假冒偽劣商品等侵害其他經營者、消費者和國家利益的情況相對于大企業(yè)來說甚至更顯突出。然而需要指出的是，對中小企業(yè)的規(guī)范問題針對的是企業(yè)的日常經營活動，一般而言是納入普遍性法律制度的框架中解決的，無需專門針對中小企業(yè)的規(guī)范問題立法，故而它原則上不屬于中小企業(yè)法的范疇。

　　「注釋」

　　[i] 各個國家或地區(qū)對于中小企業(yè)的劃分標準（就業(yè)人數(shù)、營業(yè)額、固定資產數(shù)量、生產能力中的一項或幾項）及其掌握的寬嚴程度不同，各種統(tǒng)計口徑不盡一致。我國于1999年8月最新修訂公布的工業(yè)企業(yè)劃分標準，統(tǒng)一按照銷售收入、資產總額和營業(yè)收入歸類，主要衡量指標是銷售收入和資產總額。新標準將年銷售收入和資產總額均在5億元及以上的劃為大型企業(yè)，其中年銷售收入和資產總額均在50億元及以上的為特大型企業(yè)；年銷售收入和資產總額均在5000萬元以上的中型企業(yè)；其余的均為小型企業(yè)。按照新標準，大、中、小型企業(yè)的數(shù)量占全部獨立核算工業(yè)企業(yè)總數(shù)的比例分別為0.21%、1.96%和97.83%.這一結構與一些發(fā)達國家的企業(yè)規(guī)模結構基本相近。從各國的立法看，有的國家僅提“小企業(yè)”（如美國），多數(shù)國家則提“中小企業(yè)”。本文使用的中小企業(yè)概念，僅指相對于大企業(yè)而言在規(guī)模上較小的企業(yè)，除涉及特定國家的立法時稱“小企業(yè)”外，一般均稱“中小企業(yè)”。由于中小企業(yè)涉及國家的扶持和優(yōu)惠政策，因而我國應當借鑒美國、日本等國的中小企業(yè)立法，從法律上對中小企業(yè)的范圍作明確、具體、合理的界定。

　　[ii] 參見謝明干：《借鑒國外經驗促進中小企業(yè)健康發(fā)展》，載《世界經濟與政治》1998年第9期。

　　[iii] 參見劉常勇：《知識經濟時代的中小企業(yè)發(fā)展企業(yè)發(fā)展與競爭戰(zhàn)略》，載《求是學刊》1998年第5期。

　　[iv] 參見《人民日報》1999年4月9日，第4版。

　　[v] 參見國務院發(fā)展研究中心《促進中小企業(yè)發(fā)展》課題組：《必須從戰(zhàn)略高度重視中小企業(yè)的發(fā)展》，載《管理世界》1998年第5期。

　　[vi] 指小鋼鐵廠、小水泥廠、小化肥廠、小煤窯、小水電站。

　　[vii] 機械工業(yè)部科學技術情報研究所綜合情報研究室編譯：《美國小企業(yè)法》，機械工業(yè)出版社1987年版，第81-82頁。

　　[viii] 參見國務院發(fā)展研究中心《產業(yè)組織研究》課題組：《日本的企業(yè)制度及政府對企業(yè)的指導》，載《經濟研究參考》1993年第169期，第31頁。

　　[ix] 參見該法第5之二、第5之一條，國家工商行政管理局條法司編著：《現(xiàn)代競爭法的理論與實踐》，法律出版社1993年版，第318頁。

　　[x] 參見阮方民：《歐盟競爭法》，中國政法大學出版社1998年版，第108頁。

　　[xi] 參見前引《必須從戰(zhàn)略高度重視中小企業(yè)的發(fā)展》一文。

　　[xii] 參見《光明日報》1998年4月9日，第3版。

　　[xiii] 參見謝明干：《借鑒國外經驗促進中小企業(yè)健康發(fā)展》，載《世界經濟與政治》1998年第9期。

　　[xiv] 參見《光明日報》1998年4月8日，第3版。

　　[xv] 參見《人民日報》1998年7月8日，第1版。

　　[xvi] 參見《中國改革報》1999年6月3日，第2版。

　　[xvii] 參見《中國改革報》1999年6月16日，第1版。

　　[xviii] 參見《光明日報》1999年6月26日，第1版。

　　[xix] 參見《中國改革》1999年第5期，第38頁。

　　[xx] 參見《參考消息》1999年3月3日，第4版。

　　[xxi] 參見《參考消息》1999年3月14日，第4頁。

　　[xxii] 參見《光明日報》1998年4月9日，第3版。

　　[xxiii] 參見《參考消息》1999年3月9日，第4版。

　　[xxiv] 參見《光明日報》1998年4月9日，第3版。

　　史際春、王先林

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