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從立法角度談財政風(fēng)險的法律控制
從立法角度談財政風(fēng)險的法律控制 「摘要」財政風(fēng)險是財政學(xué)的基本范疇。準(zhǔn)確地認(rèn)識財政風(fēng)險，采取各種措施對其加以控制，從而減少和避免其給國民經(jīng)濟可能造成的損失和困難是一個重要的研究課題，本文從立法角度探討了對財政風(fēng)險進行法律控制這一問題。 「關(guān)鍵詞」財政風(fēng)險 法律控制 一、財政風(fēng)險的概念和類型 所謂財政風(fēng)險是指國家在組織財政收入和安排財政支出過程中，由于財政制度和財政手段本身的缺陷以及多種經(jīng)濟因素的不確定性，導(dǎo)致財政收支發(fā)生總量失衡或結(jié)構(gòu)失衡，進而對國民經(jīng)濟整體運行造成損失和困難的可能性。換個角度說，財政風(fēng)險實際上是指由于各種原因?qū)е仑斦l(fā)生債務(wù)危機的可能性。 財政風(fēng)險通�？梢詣澐譃閮蓚�大類：內(nèi)生性財政風(fēng)險和外生性財政風(fēng)險。 內(nèi)生性風(fēng)險是指源于財政系統(tǒng)內(nèi)部各種不利因素引發(fā)的風(fēng)險，該風(fēng)險導(dǎo)致財政資源浪費或效率下降。這些因素主要包括：（1）政府職能界定不清導(dǎo)致政府與市場關(guān)系不協(xié)調(diào)；（2）財政立法滯后且有關(guān)法規(guī)制定不盡合理；（3）財政管理制度與專項管理制度不健全；（4）事前、事后財政監(jiān)督不力等。外生性風(fēng)險則是指源于財政系統(tǒng)外部各種不利因素引發(fā)的風(fēng)險，如經(jīng)濟運行因素、政治因素、自然因素、技術(shù)因素等導(dǎo)致的財政資源浪費或效率下降的風(fēng)險。 內(nèi)生性財政風(fēng)險具有理論意義上的風(fēng)險屬性，而外生性財政風(fēng)險實際上屬于財政活動過程中的不確定性。相比之下，內(nèi)生性風(fēng)險比較容易化解，而外生性風(fēng)險更難于控制。 在我國，財政風(fēng)險通常傾向于按照具體財政活動類型來劃分，這些風(fēng)險主要包括以下幾類并且都屬于內(nèi)生性風(fēng)險：（1）源于收入方面的財政風(fēng)險。如中央政府可調(diào)控財力不足，主要收入來源不穩(wěn)定，財政收入占GDP的比重、中央財政收入占國家總財政收入的比重（國際比較）均偏低，稅基被侵蝕問題長期得不到解決等等。（2）源于支出方面的財政風(fēng)險。如支出體制的慣性及經(jīng)濟運行中產(chǎn)生的新問題使財政支出剛性增長，在民間投資尚未成功的啟動情況下，財政投資也仍面臨著繼續(xù)擴張的壓力，財政支出結(jié)構(gòu)不甚合理，財政“越位”和“缺位”現(xiàn)象并存等等。（3）源于公共投資的財政風(fēng)險。我國財政支出中有相當(dāng)部分用于生產(chǎn)性投資或資本性投資，這種投資與私人投資在風(fēng)險影響方面具有大體相同的性質(zhì)。（4）源于預(yù)算赤字的財政風(fēng)險。我國的財政赤字存在著長期化、數(shù)額大、增長快的問題，盡管我國赤字率，與國際安全警戒線標(biāo)準(zhǔn)相比，仍存在一定的擴大空間，但赤字依存度較高則相應(yīng)增加了政府財政的脆弱性。（5）源于國債管理的財政風(fēng)險。雖然從債務(wù)負擔(dān)率指標(biāo)看，我國遠低于發(fā)達國家的水平，但這并不意味著我國債務(wù)量偏小，債務(wù)發(fā)行余地大。由于在我國明顯存在著國債資金使用缺乏經(jīng)濟效益、稅收結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)的變化等問題，導(dǎo)致大部分國債幾乎都要通過發(fā)新債還舊債的方式運作。這樣，在財政困難未能扭轉(zhuǎn)的情況下，國債規(guī)模會像滾雪球一樣越滾越大。 財政過程中人們最有可能有效防范、化解的財政風(fēng)險也就是內(nèi)生性風(fēng)險。只要找到誘發(fā)內(nèi)生性財政風(fēng)險的比較具體的原因，然后采取有針對性的制度手段、技術(shù)手段，特定財政活動受內(nèi)生性風(fēng)險影響的程度完全可以降低到最低限度。 二、財政風(fēng)險的法律控制 對于我國來說，財政風(fēng)險的主體承擔(dān)者是政府。所以，政府承擔(dān)公共財政風(fēng)險是其義不容辭的責(zé)任。相應(yīng)的避險工作可以通過發(fā)展財政技術(shù)手段和進行長期的體制改革來進行，這就必須依靠科學(xué)的制度建設(shè)，不斷完善相關(guān)的財政立法是其中十分重要的一方面。 1.立法依據(jù) 目前，我國財政法表現(xiàn)為各自獨立的單行法，尚無一個可供共同遵循的統(tǒng)一的財政法典。因此，建議在憲法中增加有關(guān)財政稅收的規(guī)定，依法行政、依法理財、依法治稅，說到底是要依照憲法和法律的規(guī)定管理行政和財稅事務(wù)。因此必須修改現(xiàn)行憲法，集中將財政稅收等涉及國家和社會、中央與地方分配關(guān)系、公民權(quán)利和利益的內(nèi)容在憲法中做出規(guī)定，以推進依法治國、依法行政、依法理財、依法治稅。 2.注意配套立法 （1）健全國債法律環(huán)境，全面清理現(xiàn)有的國債法規(guī)，進而采取相應(yīng)措施在全面清理現(xiàn)有法規(guī)的基礎(chǔ)上，區(qū)別不同情況，采取不同的對策：對已經(jīng)完全不適用和部分不適用的法規(guī)，該廢止的廢止，該部分失效的失效，該修改的修改。我國盡管多次頒布《國庫券條例》和《特種國債條例》等，但沒有一部系統(tǒng)、全面的《國債法》。即使這些已頒布的法規(guī)也存在與社會主義市場經(jīng)濟和公共財政不相適應(yīng)的問題，需要進行修訂。中國國債市場日益與國際接軌，今后境外資本也將進入國債市場，這將為國債市場帶來更多的機遇。起草一部完整的《國債法》，規(guī)范國債市場參與各方的權(quán)利義務(wù)并設(shè)定制約手段，規(guī)范國債發(fā)行、流通、使用、管理和償還全過程是健全我國國債市場的迫切需要。 （2）必須加緊修改《預(yù)算法》，推進各類相關(guān)的體制改革，真正轉(zhuǎn)變政府職能，建立合理的公共財政制度。由于體制轉(zhuǎn)軌時期利益調(diào)整的難度以及制度設(shè)計本身的一些問題，中國預(yù)算法的立法、執(zhí)法和守法一直都在低水平上徘徊。結(jié)合當(dāng)前財政支出制度改革的現(xiàn)實需要和世界財政法治發(fā)展的潮流，以規(guī)范和保障政府財政行為為己任的預(yù)算法律制度應(yīng)當(dāng)予以積極的回應(yīng)。無論是預(yù)算編制、預(yù)算審批還是預(yù)算執(zhí)行，都需順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在規(guī)律，做出很大程度的調(diào)整和改革，這是從源頭上防范財政風(fēng)險一個十分重要的方面。 （3）要慎重變更稅法，注意稅法與其他相關(guān)的經(jīng)濟、社會立法的配套，特別是與相關(guān)財政立法的配套。否則，稅法再完善，也可能會有許多的制度不協(xié)調(diào)所造成的成本問題。稅收是國家的主要財政基礎(chǔ)，稅法的制定和執(zhí)行不僅影響同業(yè)競爭的納稅人在同一市場中的競爭力，還會影響國家的財政收支和國家提供的公共服務(wù)。制定、變更稅法不僅直接影響國家和納稅人之間的稅款給付義務(wù)，而且當(dāng)國家以征稅行為介入市場運行以后，稅法的制定和執(zhí)行更會影響納稅人的預(yù)期和行為，從而影響到國家的財政收入。 （4）盡快擬定和頒布《財政監(jiān)督法》，從法律上確定財政監(jiān)督的地位，增強財政監(jiān)督在社會主義市場經(jīng)濟執(zhí)法監(jiān)督體系中的地位。通過法律程序明確監(jiān)督機構(gòu)的職權(quán)、責(zé)任、監(jiān)督程序、監(jiān)督方法、當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)、違反財政法規(guī)的法律責(zé)任等方面的問題，為財政部門行使財政監(jiān)督職能、加強執(zhí)法力度、堅持依法行政、提高財政監(jiān)督工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性創(chuàng)造良好的法制條件，從根本上解決行政執(zhí)法的隨意性，既抓立法，又抓執(zhí)法，真正把財政活動納入法制化的軌道，建立健全比較系統(tǒng)完整的財政監(jiān)督法律體系。 總之，要建立健全一整套嚴(yán)密科學(xué)、協(xié)調(diào)有序的財政法體系，使之既具有中國特色，又與國際接軌，以適應(yīng)我國防范財政風(fēng)險，保證國民經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展的需要。 「參考資料」 1. 張志超，《財政風(fēng)險及其定性定量分析》，載《經(jīng)濟學(xué)動態(tài)》2003年第4期。 2. 范崇源，《規(guī)范我國國債立法的初步探討》，載《經(jīng)濟師》2004年第1期。 3. 姚明銘，《相關(guān)稅收法律關(guān)系初探》，載《法學(xué)評論》2004年第2期。 4. 李克強、李麗，《財政風(fēng)險研究述評》，載《經(jīng)濟論壇》2004年第4期。 5. 劉正剛，《<預(yù)算法>實施過程中的問題及對策》，載《財會月刊》2004年B6期。 6. 叢中笑，《構(gòu)建公共財政框架的經(jīng)濟法思考》，載《當(dāng)代法學(xué)》2004年第9期。 姚佳靖
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