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循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的理論分析和實(shí)踐思考
循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的理論分析和實(shí)踐思考 一、循環(huán)經(jīng)濟(jì)必須是政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化 本文政府主導(dǎo)的內(nèi)涵，是指政府以市場(chǎng)化的、財(cái)政的手段以及非市場(chǎng)的行政力量，通過(guò)制定法律法規(guī)，推動(dòng)、調(diào)控和引導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化。所以本文所說(shuō)的主導(dǎo)，是對(duì)這個(gè)過(guò)程的主導(dǎo)，而非對(duì)市場(chǎng)機(jī)制本身的主導(dǎo)。 在二戰(zhàn)后近幾十年的時(shí)間里，無(wú)論是東方還是西方，市場(chǎng)化會(huì)帶來(lái)財(cái)富的增長(zhǎng)已成為人們的普遍觀念。但市場(chǎng)機(jī)制所具有的財(cái)富增長(zhǎng)的功能，只有在完全市場(chǎng)條件下，才能充分地體現(xiàn)出來(lái)。當(dāng)市場(chǎng)出現(xiàn)壟斷、外部性、信息非對(duì)稱性時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制就會(huì)失靈。市場(chǎng)失靈將導(dǎo)致生產(chǎn)或消費(fèi)的非效率，以及社會(huì)財(cái)富增長(zhǎng)的停頓甚至消減。而資源天然所具有的經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能的雙重屬性，又使外部性成為循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生效應(yīng)。 資源的雙重屬性決定我們?cè)诶觅Y源的不同功能時(shí)會(huì)產(chǎn)生不同的“物品效應(yīng)”，而“物品效應(yīng)”又通常與外部效應(yīng)緊密相連。資源的經(jīng)濟(jì)屬性顯現(xiàn)資源的“私人品”效應(yīng)，廠商或消費(fèi)者能夠通過(guò)市場(chǎng)獲得資源的全部經(jīng)濟(jì)價(jià)值；資源的生態(tài)屬性顯現(xiàn)出資源的“公共品”效應(yīng)，廠商或消費(fèi)者無(wú)需通過(guò)市場(chǎng)就可無(wú)償獲得資源的全部生態(tài)價(jià)值。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，我們對(duì)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值具有“精打細(xì)算”、“適度消費(fèi)”的市場(chǎng)理性，但對(duì)于資源的生態(tài)價(jià)值卻具有“坐享其成”、“過(guò)度消費(fèi)”的自利理性。 這種市場(chǎng)理性和自利理性導(dǎo)致我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往以破壞環(huán)境為代價(jià)，并呈現(xiàn)出不可持續(xù)性。然而人類是需要持續(xù)發(fā)展的，這就需要尋求一種經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益共同增進(jìn)的發(fā)展模式，即循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我們需要“轉(zhuǎn)化”資源生態(tài)價(jià)值的“公共品”屬性，使其具有“私人品”的市場(chǎng)屬性，能夠與資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值一起，參與市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)資源雙重價(jià)值的最大化。因此，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的核心在于實(shí)現(xiàn)資源生態(tài)價(jià)值的市場(chǎng)化。但要實(shí)現(xiàn)資源生態(tài)價(jià)值的市場(chǎng)化，靠市場(chǎng)本身不可能達(dá)到目的，需要政府的介入和干預(yù)。在此，我們需把握一點(diǎn)，政府的介入和干預(yù)只是起到彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的作用，一旦市場(chǎng)失靈得到控制，政府就應(yīng)讓位于市場(chǎng)本身發(fā)揮作用。 二、政府主導(dǎo)手段的法律制度設(shè)計(jì) 在循環(huán)經(jīng)濟(jì)中，資源生態(tài)價(jià)值的市場(chǎng)化配置體現(xiàn)于三個(gè)互動(dòng)層面，即企業(yè)內(nèi)部、企業(yè)之間以及整個(gè)社會(huì)。不同層面的資源生態(tài)價(jià)值市場(chǎng)化配置引發(fā)的外部性是不同的，因此需要設(shè)計(jì)不同的政府主導(dǎo)的法律制度。設(shè)計(jì)這些法律制度的核心是，根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的不同層面，理性地劃分和配置公權(quán)力與私權(quán)利的界限和功能，構(gòu)筑良性互動(dòng)的權(quán)利體系。 企業(yè)層面的資源生態(tài)價(jià)值市場(chǎng)化配置顯現(xiàn)的外部性是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)個(gè)體“超標(biāo)排污”產(chǎn)生的 “成本外溢”和“達(dá)標(biāo)廢物進(jìn)一步減量化和資源化”產(chǎn)生的“收益外溢”，因此在這一層面，法律制度主要立足于對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)個(gè)體權(quán)利和義務(wù)的相應(yīng)設(shè)置。我國(guó)現(xiàn)階段的各種環(huán)境法律制度基本是圍繞這一目的而設(shè)置。但循環(huán)經(jīng)濟(jì)并不僅僅局限于企業(yè)內(nèi)部的物質(zhì)、能源的循環(huán)，更立足于企業(yè)之間、社會(huì)層面的物質(zhì)、能源的循環(huán)，因此根據(jù)我國(guó)已有的法律框架，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法應(yīng)側(cè)重于企業(yè)之間、社會(huì)整體層面資源生態(tài)價(jià)值的市場(chǎng)化配置。層面的擴(kuò)大化必然引發(fā)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的兩個(gè)基本特征： 1.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，主要是生產(chǎn)者責(zé)任的延伸及責(zé)任承擔(dān)方式的社會(huì)化 在企業(yè)層面，廢物主要體現(xiàn)為資源利用過(guò)程中的剩余量，因此，《環(huán)境保護(hù)法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》立足于對(duì)單個(gè)企業(yè)整個(gè)生產(chǎn)過(guò)程資源利用的控制。但循環(huán)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)層面，廢物更多體現(xiàn)為“產(chǎn)品使用后的廢物化”，其處置同樣需要消納“資源的生態(tài)價(jià)值”。由于產(chǎn)品，尤其是日常生活消費(fèi)品，分散在廣大消費(fèi)者手中，單個(gè)消費(fèi)者的“產(chǎn)品廢物化”不會(huì)對(duì)“生態(tài)環(huán)境”造成不利影響，但整個(gè)社會(huì)消費(fèi)者的“產(chǎn)品廢物化”則會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成規(guī)模消減。這就使廢舊產(chǎn)品的回收利用難以確定成本承擔(dān)的責(zé)任主體。對(duì)于單個(gè)消費(fèi)者而言，個(gè)體“產(chǎn)品廢物化”不會(huì)對(duì)環(huán)境造成不利影響，不應(yīng)成為成本承擔(dān)主體；對(duì)于生產(chǎn)者而言，已在生產(chǎn)過(guò)程中付出了使用生態(tài)環(huán)境的費(fèi)用，也不應(yīng)成為成本承擔(dān)主體。但廢舊產(chǎn)品的回收利用所帶來(lái)的環(huán)境質(zhì)量改善，卻使社會(huì)每個(gè)成員受益。因此，在確定廢舊產(chǎn)品回收利用的成本承擔(dān)主體時(shí)，應(yīng)打破現(xiàn)有的“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的原則，遵循“誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”的原則，采取行為責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任相分離的責(zé)任體系，即將生產(chǎn)者行為責(zé)任由生產(chǎn)領(lǐng)域擴(kuò)充到消費(fèi)領(lǐng)域，由其承擔(dān)回收利用廢舊產(chǎn)品的義務(wù)，但承擔(dān)責(zé)任的費(fèi)用，即經(jīng)濟(jì)責(zé)任由全社會(huì)來(lái)支付。 2.政府職能由公共管理擴(kuò)展到公共服務(wù) 在企業(yè)層面，外部性的消除只能立足于企業(yè)個(gè)體，現(xiàn)有的環(huán)境法律制度也主要體現(xiàn)為“公共管理”的特征，即由政府代表社會(huì)利益對(duì)個(gè)體利益進(jìn)行限制。但在企業(yè)之間、社會(huì)整體層面，外部性的消除需要突破個(gè)體局限，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。規(guī)模效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)需要社會(huì)提供各種廢棄物集中處理設(shè)施或回收利用設(shè)施。但由于這些集中處理、利用設(shè)施具有公共品屬性，需要政府的強(qiáng)制力保證其供給所需的費(fèi)用，因此規(guī)�；� “克服外部性”的責(zé)任主體應(yīng)是政府。政府在提供環(huán)境公共服務(wù)設(shè)施的過(guò)程中，其與社會(huì)其他主體的關(guān)系發(fā)生變化，由過(guò)去命令、服從的管理關(guān)系轉(zhuǎn)化為雙向互動(dòng)的社會(huì)契約關(guān)系。政府負(fù)有向社會(huì)其他主體提供高效的公共服務(wù)的職責(zé)，社會(huì)其他主體負(fù)有向政府繳納享受公共服務(wù)費(fèi)用的義務(wù)。政府的職能由公共管理擴(kuò)展為公共服務(wù)。 三、地方立法的實(shí)證分析 循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法在我國(guó)還處于萌芽和探索階段。作為起草人，筆者起草了我國(guó)第一部循環(huán)地方立法《貴陽(yáng)市建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)城市條例》，力圖在條例起草中實(shí)現(xiàn)“循環(huán)經(jīng)濟(jì)共性與地方經(jīng)濟(jì)個(gè)性”的有機(jī)結(jié)合。 貴州省貴陽(yáng)市的地方個(gè)性主要表現(xiàn)為市場(chǎng)失缺，即經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，市場(chǎng)機(jī)制不成熟，而循環(huán)經(jīng)濟(jì)需要成熟的市場(chǎng)機(jī)制作為基礎(chǔ)，政府主導(dǎo)作用僅是對(duì)市場(chǎng)失靈的補(bǔ)充，因此，貴陽(yáng)市循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法不僅要解決市場(chǎng)失靈，還必須解決市場(chǎng)失缺的問(wèn)題。解決這個(gè)問(wèn)題，不能完全依靠市場(chǎng)幾十年甚至幾百年的自然發(fā)育，而是需要一種超市場(chǎng)的力量介入，推動(dòng)這一過(guò)程的發(fā)展。這個(gè)力量只能是政府。因此，在本次立法中，面臨的難題是必須明確地界定和科學(xué)地組合政府在市場(chǎng)失靈和市場(chǎng)失缺中的不同作用和功能。結(jié)合貴陽(yáng)市的實(shí)際情況和實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)的需要，主要在兩個(gè)方面制定了政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失缺的職能。 1.運(yùn)用行政規(guī)劃，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ) 貴陽(yáng)市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，缺乏實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)所需的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)窒息了物流和能源循環(huán)利用的空間。這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是在計(jì)劃體制下靠政府的力量強(qiáng)制形成的，在市場(chǎng)力量還比較薄弱的情況下，靠市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)是十分緩慢而艱難的，必須發(fā)揮政府作用。因此，在本次條例起草中，我們明確規(guī)定了政府根據(jù)本區(qū)域的環(huán)境狀況和資源優(yōu)勢(shì)，制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的職責(zé)。 2.加大政府讓利力度，取消進(jìn)入管制，實(shí)現(xiàn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的半市場(chǎng)化 由于歷史條件所限，貴陽(yáng)與其他省會(huì)城市比較，經(jīng)濟(jì)總量偏小，財(cái)政收入薄弱。由于循環(huán)經(jīng)濟(jì)需要政府提供大量的環(huán)境公共設(shè)施和具有較強(qiáng)的財(cái)政投入能力，而貴陽(yáng)市薄弱的財(cái)政基礎(chǔ)，很難在短期內(nèi)提高其財(cái)政投入能力，這就需要貴陽(yáng)市政府廣泛地吸納社會(huì)閑散資金，緩解財(cái)政投入壓力，滿足公共設(shè)施的投入要求。由于貴陽(yáng)市人均GDP較低，決定了貴陽(yáng)市吸納社會(huì)資金，必須打破區(qū)域局限，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行。這就需要貴陽(yáng)市政府加大讓利幅度，形成具有較高投資回報(bào)率的公共設(shè)施投資領(lǐng)域。在讓利同時(shí)，貴陽(yáng)市政府還必須盡快取消社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)管制，搶占公共設(shè)施半市場(chǎng)化市場(chǎng)。因此，在本次條例起草中，我們明確規(guī)定了環(huán)境公共服務(wù)設(shè)施可采取多種建設(shè)和經(jīng)營(yíng)模式，建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基金、企業(yè)互助基金等社會(huì)資金的市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制。 中國(guó)政法大學(xué)·王蓉
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