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中國與歐盟最新反傾銷立法的比較研究
中國與歐盟最新反傾銷立法的比較研究 我國于1997年3 月制定的《反傾銷和反補貼條例》（因本文僅涉及反傾銷內容，以下簡稱《反傾銷條例》）無疑是對外貿易立法上的又一重大成果，它遵循國際慣例并結合本國國情，對有力打擊傾銷這種國際不正當競爭，保護民族產業(yè)的健康發(fā)展必將起巨大作用。然而此條例畢竟是我國反傾銷立法的首次嘗試，實踐經驗的缺乏使得繼續(xù)吸收先進國家的反傾銷經驗，仍然顯得十分重要。歐盟的反傾銷立法已經發(fā)展近三十年，形成了較為完善的一整套制度，尤其是1995年后根據(jù)國際反傾銷的新動態(tài)，又對該法進行了大幅修改。修改后的歐盟反傾銷法代表了各國反傾銷的最高水平。總體上說，中國法與歐盟法都以關貿總協(xié)定烏拉圭回合的《反傾銷協(xié)議》為藍本，所以基本結構與主要內容大抵相似，但它們之間的差異甚至差距仍有不少。本文將對兩者的不同之處進行比較與研究，希望會對我國反傾銷立法的完善與發(fā)展有所促進。 一、關于傾銷的確定 無論是中國法還是歐盟法，都認為進口產品的出口價格低于正常價值即為傾銷。于是出口價格與正常價值這兩個因素的確定便成為確定傾銷的關鍵。就出口價格而言，中國法與歐盟法的規(guī)定基本相同，主要差別體現(xiàn)在正常價值的確定上。這些差別有些是因為國情不同，而另一些則不能不說是由于立法經驗的高下之分造成的。中國法規(guī)定確定正常價值的方法有兩種：1.進口產品的相同或類似產品在出口國市場上的可比價格，以該產品出口到第三國的可比價格（簡稱國內市場價格）為正常價值。2.如無以上可比價格，則以該產品出口到第三國的可比價格（簡稱第三國價格），或以該產品成本加合理費用、利潤為正常價值（簡稱結構價格）。 確定正常價值的第一種方法（即國內市場價格），可分為市場批發(fā)或轉售價格與市場消費價格兩種。因為前者是將產品賣給用于贏利的商人，而后者是將產品賣給用于消費的消費者，因而在實際銷售中，前者的價格往往要比后者低得多。傾銷的確定是在于出口價格是否低于正常價值，如以較高的消費價格為正常價值，則出口價格低于正常價值的可能性增大，較易認定為傾銷；而如以較低的批發(fā)或轉售價格為正常價值，那么傾銷的認定便會較為困難。同為國內市場價格，但由于銷售環(huán)節(jié)的不同，對傾銷的認定便可能產生截然相反的影響。我國反傾銷條例對此沒有明確區(qū)分，在實踐中很可能會使反傾銷執(zhí)法者無所適從，或者造成執(zhí)法的畸輕畸重。相對而言，歐盟法在這方面則顯得較為全面，它明確規(guī)定作為正常價值的國內市場價格，應為有利于確定傾銷成立的消費價格。類似的情況也出現(xiàn)在第三國價格的確定上。我國的《反傾銷條例》規(guī)定，在沒有出口國市場價格的情況下，正常價值可以按照出口商向一個第三國出口該產品的價格確定。但在實踐中這樣的第三國很可能不止一個，而出口商向不同的國家銷售產品時，根據(jù)不同的市場狀況，其價格定位的高低也會有很大差異。在這些高低各不相同的第三國價格中，究竟選哪一個作為正常價值，也會對傾銷的認定產生極大影響。歐盟法對此則作了進一步解釋，歐盟法規(guī)定，如以第三國價格來確定正常價值，應選其中最高的，也就是最有利于認定傾銷成立的價格。相比之下，中國法在這方面的規(guī)定沒有歐盟法那樣周全，給反傾銷認定帶來諸多不便。 當然，歐盟法與中國法在確定正常價值上最大的不同，還在于對“非市場經濟國家”的規(guī)定上。歐盟認為，一些國家（主要是指前蘇聯(lián)、東歐、中國等）并沒有實行市場經濟，其產品的價格也不反映競爭中由供求關系所決定的真實價值，于是在對這些國家進行反傾銷調查時，歐盟往往選擇一個經濟水平大抵相當?shù)氖袌鼋洕鷩遥ㄋ^的“替代國”）生產或銷售的同類產品的價格作為基礎，來計算這一“非市場經濟國家”的正常價值。這種立法的缺陷是明顯的：在“替代國”的選擇上調查當局有著過大的自由裁量權（在歐盟的反傾銷調查中，經濟發(fā)展水平與中國截然不同的加拿大、日本、甚至美國都曾作為中國的替代國），存在不少的主觀性與隨意性；更重要的是包括我國在內的一些社會主義國家已經實行了市場經濟，再大量使用“替代國”已毫無事實根據(jù)，只能被看作一種貿易保護主義傾向。這種帶有歧視性的立法曾使我國深受其害，我國一貫對它采取否定態(tài)度，這次《反傾銷條例》中，沒有對它加以任何考慮是理所當然的。 二、關于損害的確定 要對傾銷行為采取反傾銷措施，僅僅證明傾銷行為的存在是不夠的，必須同時證明傾銷行為已經造成對國內相關產業(yè)的損害。這種損害包括實質損害、實質損害威脅和對國內相關產業(yè)建立造成阻礙。對損害所包括的三種情況以及確定損害應考慮的因素，中國法與歐盟法的區(qū)別不大，主要的區(qū)別體現(xiàn)在損害的累積評估與國內產業(yè)的確定上。 累計評估，是指當傾銷的進口產品并非僅來自于一個國家，進口國調查當局在確定損害時可以累積計算進口總量并用這一總量來判斷對國內產業(yè)的影響。由單一進口商傾銷對市場造成的影響往往較小，難以看出損害，但如果把數(shù)個單一的傾銷累積起來計算，那么損害成立的機會就會大大增加，而且即使是所占市場份額并不大的進口產品也可能被卷入反傾銷案件中。這種計算損害的特殊方法在中國法與歐盟法中都有類似規(guī)定，但歐盟法似乎走得更遠。歐盟法規(guī)定，不只是來自于相同出口商的傾銷產品可以累積評估，來自于不同出口商的傾銷產品與補貼產品也可以累積評估。所謂補貼是指出口國政府給予出口商的各種資金援助或價格等方面的優(yōu)惠，以降低成本、提高競爭力，這也會對進口國相關產業(yè)造成不正當損害。歐盟法規(guī)定，對一批進口產品要么采取反傾銷措施，要么采取反補貼措施，不能將兩種制裁累積起來；但在計算對國內產業(yè)的損害時卻并非如此，而是可以將補貼產品造成的損害累積在傾銷產品上。這種進一步的累積評估有利于損害的確定，增強了對國內產業(yè)的保護，對我國是有借鑒意義的。 國內產業(yè)范圍的界定對損害的確定也有重要影響：國內產業(yè)范圍如果界定得較大，則一定的損害就會顯得微不足道而難以成立；界定較小，則增大了損害成立的可能性。我國《反傾銷條例》規(guī)定：國內產業(yè)，為中華人民共和國境內相同或者類似產品的全部生產者，或者其總產量占國內相同或者類似產品的全部總產量大部分的生產者。然而我國幅員遼闊，各地區(qū)經濟發(fā)展水平差異很大，各類產業(yè)發(fā)展也極不平衡。同樣在傾銷的壓力之下，有些地區(qū)可能因產業(yè)競爭力較強而損害較小，甚至基本沒有損害，而有些經濟水平較低的地區(qū)卻可能因此損失慘重。而我國《反傾銷條例》只把國內產業(yè)簡單地界定為全國范圍，于是在確定損害時，就會面臨著如何將各地不同的受損害情況綜合起來的難題，更有可能使一些本來已經對我國部分地區(qū)造成嚴重損害的傾銷逃脫制裁。針對類似問題，歐盟卻已有了中國值得借鑒的解決方法：它把整個歐盟地區(qū)分為幾個不同的市場，每一個市場都可以被認為是一個獨立的“國內產業(yè)”，只要這些獨立市場符合以下條件：1.這一市場上的生產者在本市場上銷售它們全部或幾乎全部產品；2.市場需求基本不需要其他地區(qū)生產者的產品來滿足，只要傾銷對這些分割后的獨立市場中的任何一個造成損害，不必再綜合考慮其它幾個市場的影響，就可以認定損害成立，繼而及時采取反傾銷措施。 三、關于反傾銷調查 各國反傾銷機構的設立一般分為兩種情況：一種是以兩個互不隸屬的機構分別調查傾銷與損害，然后共同決定是否采取反傾銷措施。這種情況以美國為代表，美國商務部負責調查傾銷，而國際貿易委員會負責調查損害，澳大利亞、加拿大等國也屬此類。另一種是傾銷與損害都由同一機構進行調查，最終處理決定由一個上級機構作出。這種情況以歐盟為代表，傾銷與損害由歐盟委員會調查，最終決定由歐盟部長理事會通過。墨西哥、土耳其等國也是如此。我國的立法采取的是第一種方式，即以對外貿易經濟合作部為主調查傾銷，以國家經濟貿易委員會為主調查損害。筆者認為，一些發(fā)達國家采取第一種方式的目的在于權力制衡，通過兩個機構的相互牽制，防止權力濫用，但這一切都是以效率與費用的犧牲為代價的。作為發(fā)展中國家的中國，資金缺乏，負擔不起大量反傾銷調查費用，同時又需要及時迅速地制止傾銷行為以保護薄弱的民族產業(yè)，這種以相互制衡為主要目的、耗時耗力的機構設置并不適宜我國。如果我國轉而以歐盟為范例，由對外貿易經濟合作部統(tǒng)一調查傾銷與損害，并由國務院最終把關決定反傾銷措施的執(zhí)行，則在提高效率的同時一樣可以保護裁決的公正。 根據(jù)我國的《反傾銷條例》，反傾銷調查的發(fā)起必須由國內生產者提出書面申請，而且在反傾銷調查過程中，一旦申請人撤回申請，反傾銷即告終止。而在歐盟法中，除了當事人的書面申請之外，只要調查當局認為開始反傾銷調查證據(jù)充分，也可在無人申請的情況下開始調查，另一方面，即使申請人在調查過程中提出撤回申請，只要調查當局認為終止反傾銷調查不符合歐盟利益，仍可以繼續(xù)進行調查。而我國的許多產業(yè)剛剛起步，經濟實力薄弱，要求他們自行收集傾銷的初步證據(jù)，以提出書面申請，在人力物力上都比較難以做到。同時，我國的商會體制也不完善，國內企業(yè)之間缺乏協(xié)調組織并時有惡性競爭發(fā)生，要他們以聯(lián)合行動對抗國外傾銷并非易事。在這種情況下借鑒歐盟的做法，國家反傾銷機構主動干預，運用行政手段發(fā)起反傾銷調查，對于及時制止傾銷、保護國內產業(yè)是完全必要的。 歐盟法中還有一項關于司法審查的規(guī)定：在行政機關的反傾銷調查結束之后，當事人（包括申請人和被申請人）如果對調查結果不滿意，可以向法院提起訴訟，尋求司法上的救濟。這項規(guī)定有利于監(jiān)督行政機關公正執(zhí)法，防止行政權力的濫用，它已被包括歐盟、美國在內的許多國家所接受。關貿總協(xié)定東京回合達成的《反傾銷條例》中原本并沒有司法審查的規(guī)定，但到了烏拉圭回合重新締結的《反傾銷協(xié)議》里就已根據(jù)國際反傾銷實踐的發(fā)展加上了這部分內容。在我國的《反傾銷條例》中無法找到有關司法審查的條款，這對于一貫遵循國際慣例并希望早加入世貿組織的中國來說，不能不說是一個遺憾。不過我們也可以看到，我國的《反傾銷條例》只是國務院發(fā)布的一項行政法規(guī)，而有關司法管轄權的問題，國務院是無權規(guī)定的。我們有理由相信，今后在人大常委會的立法或最高法院對于行政訴訟法的司法解釋里，將能夠找到對反傾銷案件司法審查具體程序作出的明確規(guī)定。 四、關于反傾銷措施 中國法與歐盟法在有關反傾銷措施的主要內容，即反傾銷的初步裁定與最終裁定，反傾銷措施中的價格承諾與征收反傾銷稅，以及反傾銷措施的追溯效力等規(guī)定上都是基本相似的。但在國際傾銷與反傾銷斗爭愈演愈烈的今天，許多出口商為了逃避反傾銷措施，想出了不少規(guī)避法律的方法，也確實削弱了一般反傾銷措施的作用。魔高一尺，道高一丈，為了對付這些規(guī)避行為，不少國家對本國的反傾銷法進行了針對性修改，以期堵住立法漏洞。我國的《反傾銷條例》只是非常原則地規(guī)定了有關部門可以采取適當?shù)拇胧�，防止�?guī)避反傾銷措施的行為，從實踐操作的角度來說僅有這些措施當然是遠遠不夠的。歐盟是世界上最早進行反規(guī)避立法的地區(qū)，這方面立法的完善性與可借鑒性也堪稱最強，在此筆者僅對歐盟反傾銷立法中兩種比較典型的反規(guī)避條款加以介紹。 1.“反吸收條款”（anti-absorption clause）。各國的反傾銷稅一般均由進口商交納。這是因為實力雄厚的出口商出口產品的目的不是為了短期內賺取利潤，而是為了擠垮進口國生產者以期最終獨占市場，因而出口商有可能愿意支付巨額反傾銷稅并繼續(xù)傾銷。而本地的進口商進口它國產品的目的卻大都單純?yōu)榱粟A利，如果由他們支付反傾銷稅，使其贏利大幅減少甚至虧本，進口商將不會再進口此類傾銷產品，從而間接地堵住了傾銷的缺口。實踐中有一些出口商在反傾銷措施實施后，為了達到繼續(xù)傾銷的目的，主動替進口商交納反傾銷稅，或者間接補償進口商因交納反傾銷稅所帶來的利潤損失，以鼓勵進口商繼續(xù)進口傾銷產品。針對這一情況，歐盟法中制定了一項“反吸收條款”。該條款規(guī)定，一旦發(fā)現(xiàn)出口商有上述承擔反傾銷稅的行為，歐盟將把出口商承擔的稅額作為“附加反傾銷稅”（additional anti-dumping duty）予以征收，征收時間從出口商承擔反傾銷稅開始時起計算。以這種方式征收的反傾銷稅最多時可達到原稅額的三至四倍，從而以經濟制裁的手段有效杜絕了此類規(guī)避行為的發(fā)生。 2.“反零件傾銷條款”（anti-partsdumping clause）。近年來，有一些出口商在其產品被征收了反傾銷稅之后，把制成品化整為零，以各種未征收反傾銷稅的零件輸入進口國，然后在進口國中通過他們投資設立的企業(yè)組裝成制成品去銷售，這樣就“巧妙”地把進口產品變?yōu)楸镜禺a品，以達到規(guī)避反傾銷措施的目的。針對這一行為，歐盟又制定了“反零件傾銷條款”，規(guī)定只要符合以下三個條件，則該組裝或生產的產品適用被征收反傾銷稅的原產地國的相同產品的稅率：（1 ）組裝或生產是由與被征收反傾銷稅的制造商有關系或存在聯(lián)管的當事人進行的。（2）組裝或生產是在開始反傾銷調查后開始并大量增加的。（3）組裝或生產中的零部件或原材料的價值超過其它零部件或原材料價值50％或50％以上。這一反規(guī)避條款不但能有效制止外國產品的傾銷，更能起到直接限制外國投資的效果，對本國產業(yè)發(fā)展是一種極大的保護。雖然國際上因這一條款的貿易保護傾向較強而有一些不同意見，但關貿總協(xié)定烏拉圭回合經過探討與爭論，決定不在《反傾銷協(xié)議》中對這一條款的合法性加以判定，而留給各國立法自己解決，這就意味著今后中國即使在反傾銷法中加上反規(guī)避條款，也并不違反國際慣例。 綜上所述，與中國的反傾銷立法相比，歐盟的反傾銷立法較為全面、詳細，因而更具有實踐操作性。同時歐盟法也較能結合反傾銷實踐中的最新發(fā)展，及時通過立法解決出現(xiàn)的新問題，更有效地保護國內產業(yè)。這兩方面正是我國反傾銷立法所缺乏的。但是也應當看到，我國的反傾銷剛剛起步，幾乎沒有任何實踐經驗的積累，在這種情況下我國的反傾銷立法遵循謹慎和宜粗不宜細的原則是正確的，因為在缺乏實踐的情況下如果將法定得過細、過于超前，可能會與實際脫節(jié)，效果也不一定好。筆者相信，隨著我國反傾銷實踐經驗的不斷積累，以及對國外先進經驗的不斷借鑒，我國一定會適時補充完善我國的反傾銷立法。 劉家瑞
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