試論我國中央銀行獨(dú)立性的法律確認(rèn)與實(shí)現(xiàn)

試論我國中央銀行獨(dú)立性的法律確認(rèn)與實(shí)現(xiàn)

　　法律如何對中央銀行的獨(dú)立性進(jìn)行確認(rèn)？法定獨(dú)立性能否順利實(shí)現(xiàn)？這直接關(guān)系到一國貨幣政策的制定是否合理與科學(xué)、幣值穩(wěn)定是否有切實(shí)的保障機(jī)制、金融監(jiān)管和宏觀調(diào)控是否有力和適度，并進(jìn)而影響到該國金融、經(jīng)濟(jì)是否能夠穩(wěn)定健康的發(fā)展。因此，中央銀行的獨(dú)立性問題，是一國中央銀行法律制度建設(shè)乃至整個金融法制建設(shè)中不可回避的最為重要的基本問題之一。

　　一、中央銀行獨(dú)立性的概念及其衡量標(biāo)準(zhǔn)

　　中央銀行獨(dú)立性，是指法律賦予中央銀行在國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控體系中制定和執(zhí)行貨幣政策、進(jìn)行金融監(jiān)管與調(diào)控的自主權(quán)，以及為確保自主權(quán)的有效行使而采取的相關(guān)法律措施。其內(nèi)容主要由兩部分完成，一是中央銀行自主權(quán)（法定職權(quán)）的立法界定；二是中央銀行在行使自主權(quán)時受制于其他法律主體的程度，亦即要處理中央銀行和其他法律主體（尤其是政府）之間的關(guān)系。從一定意義上講，中央銀行的獨(dú)立性問題就是中央銀行法律地位的確定問題。

　　中央銀行獨(dú)立性問題的提出，首先是由中央銀行的性質(zhì)決定的。中央銀行作為政府的銀行、金融監(jiān)管的銀行，體現(xiàn)了其國家機(jī)關(guān)的性質(zhì)，因此，它必須接受政府的一定程度的管制。但它同時又是特殊的金融機(jī)構(gòu)，是發(fā)行的銀行、銀行的銀行，其在制定和實(shí)施貨幣政策、對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行服務(wù)和調(diào)控時又不能不考慮貨幣經(jīng)濟(jì)本身自有的運(yùn)行規(guī)律，因而它不能完全聽命于政府，須保持一定程度的獨(dú)立性；其次，中央銀行和政府的任務(wù)是有所側(cè)重的，這樣就使中央銀行和政府在宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的選擇上并不一定在任何條件下、任何時期都保持一致�；�于政府的職責(zé)以及政治因素的影響，政府行為的出發(fā)基點(diǎn)往往是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，而這極有可能誘發(fā)通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)過熱的現(xiàn)象發(fā)生。而央行的首要目標(biāo)則是遵循貨幣經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本規(guī)律，保持本國貨幣幣值的穩(wěn)定。盡管現(xiàn)代中央銀行衍生了一系列其他宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能，但穩(wěn)定幣值始終是其最基本的功能，并且越來越多的國家傾向于把穩(wěn)定幣值作為其中央銀行首要的甚至是唯一的目標(biāo)。亦正是通過中央銀行穩(wěn)定幣值的功能的實(shí)現(xiàn)，在一定程度上還能制約政府過熱的經(jīng)濟(jì)決策行為，起到經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器、制動器的作用。而這一切的實(shí)現(xiàn)，都以中央銀行具有較高的相對于政府的獨(dú)立性作為前提。質(zhì)言之，中央銀行的性質(zhì)、穩(wěn)定幣值與制衡政府過熱經(jīng)濟(jì)政策的職能，是中央銀行需要具備獨(dú)立性的基本原因。

　　那么，怎樣衡量中央銀行的獨(dú)立性呢？ 存在有不同的方法， 早在1980年，英國考察金融機(jī)構(gòu)職能委員會是從以下五個方面評判中央銀行獨(dú)立性的：（1）它歸誰所有，是私有還是國有；（2）它的總裁與理事的職權(quán)及其任命與任期；（3 ）它在執(zhí)行貨幣政策方面有哪些法定職責(zé)，履行這些職責(zé)時是否受政府支配，雙方有矛盾時如何解決；（4 ）它同政府有關(guān)部門是否有人員交換或人員之間的聯(lián)系，政府在中央銀行理事會中有無直接代表；（5）它是否直接向議會匯報工作。（注： 《考察金融機(jī)構(gòu)職能委員會報告》，英國文書局，1980年6月。）

　　1990年1月， 在北京舉行的國際中央銀行研討會指出：“中央銀行獨(dú)立性的具體體現(xiàn)是，它必須獨(dú)享貨幣發(fā)行權(quán)；發(fā)行貨幣根據(jù)經(jīng)濟(jì)的客觀需要而不受財政透支的干擾；能獨(dú)自解決嚴(yán)重的通貨膨脹而無須向財政部報告自己的工作；重大決策不是由某一部門或個人決定，而由中央銀行理事會決定；享有充分的權(quán)力對金融系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督和管理；擁有資金來源與運(yùn)用的支配權(quán)而不依賴財政撥款。”（注：參見中國人民銀行、國際貨幣基金組織、聯(lián)合國開發(fā)計劃署編：《宏觀經(jīng)濟(jì)管理中的中央銀行》，第120頁。）

　　1994年，美國紐約聯(lián)邦儲備銀行行長威廉·麥克多諾在其所著的《一個民主國家中獨(dú)立的中央銀行-聯(lián)邦儲備委員會的經(jīng)驗(yàn)》一文中提出的標(biāo)準(zhǔn)是：（1 ）中央銀行在制定和實(shí)施政策（尤其是貨幣政策）方面對政府享有多大程度的自由；（2 ）任命和撤銷中央銀行領(lǐng)導(dǎo)人的程序；（3）中央銀行籌措資金的方法是否依賴政府或議會的撥款。

　　上述標(biāo)準(zhǔn)雖然各有道理，但都是在特定的時期針對特定的目標(biāo)而言的，因而是不全面的。筆者認(rèn)為，中央銀行獨(dú)立性的衡量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有四個標(biāo)準(zhǔn)：（1）職能獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn)， 即中央銀行能否獨(dú)立制定和實(shí)施貨幣政策，如何解決貨幣政策與政府其他宏觀經(jīng)濟(jì)政策之間的矛盾和沖突，能否抵御財政透支及其他不合理的融資要求，能否獨(dú)立進(jìn)行金融監(jiān)管。（2）組織獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn)，即中央銀行是否隸屬于政府或政府的有關(guān)部門，其內(nèi)外組織機(jī)構(gòu)與政府及政府有關(guān)部門的關(guān)聯(lián)程度。（3 ）人事獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn)，即中央銀行的主要領(lǐng)導(dǎo)人的任期、任命、組成及罷免是否由政府批準(zhǔn)和決定，有無政府人員的兼職和滲透。（4）經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn)， 即中央銀行是否依賴于財政撥款，有沒有可供獨(dú)立支配的財源。上述四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)中，第一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是確權(quán)性標(biāo)準(zhǔn)，亦即確定中央銀行的法定職權(quán)，而后三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是保障性標(biāo)準(zhǔn)，是為確保中央銀行法定職權(quán)自主行使的多方面的制度安排。

　　二、中國人民銀行獨(dú)立性的現(xiàn)況評析及加強(qiáng)的必要性

　　應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，中國人民銀行自1984年專門行使中央銀行職能以來，其獨(dú)立性是在不斷加強(qiáng)、不斷完善的。這一演進(jìn)軌跡和世界性的中央銀行獨(dú)立性加強(qiáng)的潮流是相吻合的。（注：如1994 年1 月法蘭西銀行的改革，1997年5月英格蘭銀行的改革，以及亞洲金融危機(jī)發(fā)生前、后研擬、 實(shí)施中的日本中央銀行、韓國中央銀行的改革都體現(xiàn)了這一潮流。）尤其是1995年3月18 日第八屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國中國人民銀行法》（以下簡稱《人行法》）更以立法的形式確立了中國人民銀行在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的法律地位及獨(dú)立性。主要表現(xiàn)在：

　　1.中央銀行相對于財政部具有較大的獨(dú)立性。人民銀行與財政部是各自獨(dú)立、互無隸屬關(guān)系的。表現(xiàn)為：（1）《人行法》第28 條規(guī)定人民銀行不得對財政透支，不得直接認(rèn)購、包銷國債和其他政府債券，從而在立法上防止財政透支；（2）第23條規(guī)定由人民銀行代理國庫， 從而排除了財政部利用國庫收支來控制人民銀行的可能性；（3）第37 條規(guī)定人民銀行實(shí)行獨(dú)立的財務(wù)管理制度，有助于避免財政通過控制人行經(jīng)費(fèi)從而干預(yù)人民銀行的可能。這些規(guī)定與過去我國“大財政小銀行”、人民銀行成為財政的出納與保管有顯著的不同。

　　2.中央銀行相對于各級政府部門有較大的獨(dú)立性。表現(xiàn)為：（1 ）明確規(guī)定人民銀行不得向政府部門提供貸款或擔(dān)保；（2 ）明確規(guī)定人民銀行行使對全國金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理權(quán)；（3 ）人民銀行依法獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策、履行職責(zé)、開展業(yè)務(wù)，不受各政府部門干涉。

　　3.中央銀行相對于地方政府有較大的獨(dú)立性。表現(xiàn)為：（1 ）《人行法》第7條規(guī)定人民銀行依法獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策，履行職責(zé)， 開展業(yè)務(wù)，不受地方政府、各級政府部門、社會團(tuán)體和個人的干涉；（2 ）第12條規(guī)定人民銀行根據(jù)履行職責(zé)（而非行政區(qū)劃）的需要設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，并對分支機(jī)構(gòu)實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，分支機(jī)構(gòu)在人民銀行的授權(quán)下開展工作；（3）第29 條規(guī)定人民銀行不得向地方政府提供貸款和擔(dān)保。使人民銀行獨(dú)立于地方政府。

　　4.中央銀行相對于國務(wù)院有一定的獨(dú)立性：表現(xiàn)為：（1 ）人事任免權(quán)，即人民銀行行長的人選，根據(jù)總理提名，由全國人大或其常委會決定，由國家主席任免；（2）貨幣政策制定權(quán)與執(zhí)行權(quán)， 《人行法》第5條規(guī)定人民銀行就年度貨幣供應(yīng)量、利率、 匯率和國務(wù)院規(guī)定的其他重要事項(xiàng)作出決定，報國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行，其他事項(xiàng)可先予執(zhí)行然后備案。（3）《人行法》第6條規(guī)定人民銀行應(yīng)當(dāng)向全國人大常委會提出有關(guān)貨幣政策和金融監(jiān)督管理情況的工作報告。通過這種間接向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的形式，可在一定程度上制約國務(wù)院的干預(yù)。

　　盡管《人行法》在確定人民銀行的獨(dú)立性問題上，尤其是在處理人民銀行和財政、和地方政府之間的關(guān)系上，較《中華人民共和國銀行管理暫行條例》有了很大的進(jìn)步，但因歷史的、現(xiàn)實(shí)的原因、條件的限制，其立法還存在諸多疏漏，其獨(dú)立性仍然不是很強(qiáng)，最多只能屬于獨(dú)立性居中型。即如我國中央銀行戴相龍行長所言：“獨(dú)立是相對的，是在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下保持相對獨(dú)立性�！倍�筆者認(rèn)為，中國人民銀行依據(jù)現(xiàn)行中央銀行法所享有的相對獨(dú)立性，遠(yuǎn)不足以使它能夠完全承擔(dān)起穩(wěn)定幣值、進(jìn)行金融監(jiān)管與調(diào)控的重大責(zé)任。表現(xiàn)在：

　　1.職能獨(dú)立性欠缺。職能獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)在中央銀行能否獨(dú)立制定和實(shí)施貨幣政策，能否抵御財政透支及其他不合理的融資要求，能否獨(dú)立進(jìn)行金融監(jiān)管。而中國人民銀行職能獨(dú)立性的欠缺，恰恰表現(xiàn)在它在制定和執(zhí)行貨幣政策方面還缺乏應(yīng)有的自主權(quán)，在抵御不合理的融資要求方面還缺少法律保障，而這有可能導(dǎo)致《人行法》第3 條設(shè)定的“貨幣政策目標(biāo)是保持貨幣幣值的穩(wěn)定，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長”的目的的落空。

　　如前所述，中央銀行獨(dú)立性問題的提出，源于它的保持幣值穩(wěn)定的職能，以反對政府傾向于過熱的經(jīng)濟(jì)決策行為的制動作用，而這正是《人行法》第3條所揭橥的，換言之，第3條規(guī)定要求賦予中國人民銀行以獨(dú)立制定和執(zhí)行貨幣政策的自主權(quán)。而這種自主權(quán)在現(xiàn)行《人行法》中是大打了折扣的。表現(xiàn)在：1）依第2條第2款的規(guī)定， 人民銀行制定和實(shí)施貨幣政策，對金融業(yè)實(shí)施監(jiān)管要置于國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)之下。2）依第 29條但書的規(guī)定，人民銀行對國務(wù)院作出的向特定的非銀行金融機(jī)構(gòu)融資的決定有履行的義務(wù)。3）依第5條的規(guī)定，中國人民銀行相對于國務(wù)院而言，只享有一般貨幣政策事項(xiàng)的決策權(quán)；對于年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率等重大貨幣政策事項(xiàng)只有制定和執(zhí)行權(quán)，但沒有最終決策權(quán)。而這種最終決策權(quán)以及重大與非重大貨幣事項(xiàng)的確定權(quán)都操在國務(wù)院手中。由于中國人民銀行對國務(wù)院的行政隸屬性和制定執(zhí)行貨幣政策的缺權(quán)性，使其根本無權(quán)或難以對國務(wù)院說不，行使抗辯權(quán)。這種狀況的負(fù)面效應(yīng)在中央銀行和政府的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)一致的情況下尚不明顯，但在央行和政府的目標(biāo)不一致甚至存在嚴(yán)重沖突的情況下，就會成為一種災(zāi)難。因?yàn)檠胄械闹坪庾饔脽o法通過合法的程序發(fā)揮，原本已割斷的中央銀行受制于財政、地方政府、政府各部門的聯(lián)系都有可能通過中央政府再變相的聯(lián)結(jié)起來，并通過中央政府的權(quán)威，造成人民銀行的巨大壓力，最終造成貨幣的超量供應(yīng)。在這方面我們是有深刻的歷史教訓(xùn)的。

　　2.組織獨(dú)立性欠缺。組織獨(dú)立性的欠缺，表現(xiàn)在中國人民銀行的法律地位低、內(nèi)外機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏應(yīng)有的科學(xué)性和組織保障性。在這方面既有立法上的原因，也有體制上、實(shí)務(wù)上的原因。

　　在法律地位方面，雖然我們從《憲法》上、《國務(wù)院組織法》上都找不到人民銀行隸屬于國務(wù)院的依據(jù)，但從《人行法》的規(guī)定來看人民銀行是國務(wù)院的一個部委級機(jī)關(guān)是確定無疑的。然而，這種隸屬關(guān)系對人民銀行完成穩(wěn)定幣值并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)是不利的（見前）。況且從世界范圍內(nèi)來看，凡是把穩(wěn)定幣值作為中央銀行首要的或唯一的目標(biāo)并取得較佳績效的國家，其央行的法律地位都比較高，獨(dú)立性都很強(qiáng)。如美國、德國的中央銀行就直接對國會負(fù)責(zé)，即將成立的歐洲中央銀行也主要是以德國中央銀行為藍(lán)本，使之成為高度獨(dú)立、平行于歐盟委員會的機(jī)構(gòu)。

　　從人民銀行的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，基于《人行法》賦予其“制定和實(shí)施貨幣政策，對金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督管理”的職責(zé)（具體職責(zé)見該法第4條的規(guī)定）需要出發(fā)， 理想的中國人民銀行的組織機(jī)構(gòu)應(yīng)該是一個集立法（決策）機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)于一身的綜合體，這樣才能使其政策落實(shí)有切實(shí)、科學(xué)的組織保障機(jī)制。而通觀《人行法》第2 章的規(guī)定，及基于該章第11條授權(quán)由國務(wù)院在1997年4月15 日發(fā)布的《中國人民銀行貨幣政策委員會條例》的規(guī)定，我們不能不感到有些失落。其不足之處至少有三：一是有悖于各國中央銀行的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及其構(gòu)成都由基本法律明文規(guī)定的通例，而這正是中央銀行獨(dú)立性的法律保障。二是貨幣政策委員會這一在國外慣常的決策機(jī)構(gòu)經(jīng)由立法授權(quán)后，被定性為“中國人民銀行制定貨幣政策的咨詢議事機(jī)構(gòu)”。其性質(zhì)是不明確的，至少在法律語言上是不準(zhǔn)確、不規(guī)范的�！白稍儭逼鸬氖菂⒅\、顧問作用，而“議事”本身，又有決議和商議的含義。那么咨詢議事機(jī)構(gòu)，究竟是決策機(jī)構(gòu)，還是咨詢機(jī)構(gòu)，這就存在疑義（可能也反映制定條例者的兩難心理）。而通觀整個《條例》，是將貨幣政策委員會作為咨詢機(jī)構(gòu)而非決策機(jī)構(gòu)，這就將原來預(yù)期的中國人民銀行的獨(dú)立程度大打了折扣。三是人民銀行實(shí)行行長個人負(fù)責(zé)制，而非各國通行的“合議負(fù)責(zé)制”，在貨幣政策委員會被定性為咨詢機(jī)構(gòu)后，行長實(shí)際上既是決策者，也是執(zhí)行者。而把制定貨幣政策、進(jìn)行宏觀調(diào)控這樣重大而艱巨的工作，壓在一個人的肩上顯然是不合適的。關(guān)于這一點(diǎn)，早在1990年1月在北京召開的國際中央銀行研討會上，許多國際知名的金融專家和官員就有忠告。（注：美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)理事會前主席保羅·沃爾克說：“我建議你們，中央銀行要有更多的自主權(quán)，更多的獨(dú)立性，更需要有一個政策機(jī)構(gòu)，一個委員會而不是一個人�！蹦�西哥中央銀行行長米格爾·曼塞拉也說：“貨幣政策如此重要，將它落入一人之手是難以想象的。這就是為什么大多數(shù)中央銀行都有決定貨幣政策的理事會、委員會或其他正式團(tuán)體�！眹�際貨幣基金組織副總裁理查德·d ·厄伯說：“對于那些政策的主要決策者和實(shí)施者來說，最好是建立一個集體決策機(jī)構(gòu)。也就是說，任何重大決策都要在理事會的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，而不是由某個人獨(dú)斷專行�！眳⒁娭袊�人民銀行、國際貨幣基金組織、聯(lián)合國開發(fā)計劃署編：《宏觀經(jīng)濟(jì)管理中的中央銀行》，第95、100和108頁。）如果說這種個人負(fù)責(zé)制有什么好處的話，我個人認(rèn)為它只能是使人民銀行更聽命于中央政府、從屬于國務(wù)院。

　　從人民銀行外部分支機(jī)構(gòu)的設(shè)置來看，雖然在立法上明確規(guī)定了中央銀行根據(jù)履行職責(zé)的需要設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，并對分支機(jī)構(gòu)實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，從而在法律上解除了人民銀行對地方政府的依賴，但在具體落實(shí)上卻還缺少切實(shí)的行動。時至今日，《人行法》已頒布實(shí)施兩年多，而這方面的改革卻因種種原因未見有何動作。我們不應(yīng)忘記1986年發(fā)布的《銀行管理暫行條例》第8 條也曾規(guī)定要按經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，但最后卻是一紙具文。我們要防止重蹈歷史的覆轍，應(yīng)當(dāng)采取切實(shí)的步驟，把法律的規(guī)定落實(shí)到現(xiàn)實(shí)的金融生活中。

　　3.人事獨(dú)立性欠缺。人事獨(dú)立性的欠缺表現(xiàn)在中國人民銀行的主要官員的任職缺乏明確的法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)、金融機(jī)關(guān)人事滲透過多，使中國人民銀行在人事上產(chǎn)生兩方面的弊�。焊叨鹊男姓�依附性和欠缺廣泛的代表性。如作為中國人民銀行內(nèi)設(shè)的咨詢議事機(jī)構(gòu)-貨幣政策委員會的11名組成人員，是由人行行長、兩名副行長、一名計委副主任、一名經(jīng)貿(mào)委副主任、一名財政部副部長、外匯管理局局長、證監(jiān)會主席、國有獨(dú)資商業(yè)銀行兩名行長、一名金融專家構(gòu)成的。其中除金融專家外，其余十名代表在一定程度上都可以說是政府官員，而且金融界占了七名代表，缺少農(nóng)業(yè)、工商產(chǎn)業(yè)方面的代表，可說是金融機(jī)構(gòu)和各政府部門的聯(lián)席會議。其通過貨幣政策議案又采取一人一票，經(jīng)出席會議委員的2／3以上表決通過。這樣的政策議案體現(xiàn)極強(qiáng)的政府意志是顯而易見的。這在一定程度上只是原中央銀行理事會的翻版，而與美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)理事會考慮各階層的代表性有別，與日本銀行政策委員會排除財政部、經(jīng)濟(jì)企劃廳代表的表決權(quán)以及1994年1 月法蘭西銀行改革時排除現(xiàn)任政府官員參與貨幣政策理事會都存在差異。（注：1994年1 月法蘭西銀行改革，成立了貨幣政策委員會，該委員會由3 位法蘭西銀行的正副總裁、大學(xué)教授、記者、前任經(jīng)濟(jì)部長、法國保險總公司前任總裁、證券交易所理事會主席以及大企業(yè)的老板9人組成。） 而這些制度安排正是維護(hù)中央銀行獨(dú)立性所需要的。

　　4.經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性欠缺。經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性的欠缺主要表現(xiàn)在人民銀行對其資金運(yùn)用缺少可供操作的具體法律保障。雖然從一般意義上講，人民銀行建立獨(dú)立的財務(wù)預(yù)算管理制度（《人行法》第6章）， 不對政府財政透支或直接購買政府債券（第28條），但在微觀運(yùn)作上，該法卻沒有規(guī)定違法者的法律責(zé)任。這樣，人民銀行經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性的落實(shí)，便取決于中央政府和中央財政的自制。而從以往的歷史經(jīng)驗(yàn)看，缺乏有效的約束就不會有高度的自制。如我國1986年頒布的《銀行管理暫行條例》第30條也曾規(guī)定“財政部門不得向中國人民銀行透支”，而實(shí)際上由于財政連年赤字，這些赤字又主要靠向銀行透支和借款解決，到1994年末，中國人民銀行對財政部的透支和借款（長期性）余額約1800億元，占當(dāng)時人民銀行總資產(chǎn)的12.2％，（注：參見謝平：《中國中央銀行的獨(dú)立性》，載《上海證券報》，1995年4月5日。）其數(shù)量不可謂不多。因此，有切加防杜的必要。

　　三、健全和完善中國人民銀行獨(dú)立性的若干建議

　　根據(jù)以上分析，筆者認(rèn)為，盡管我國的《人行法》在確立人民銀行的法律地位、賦予其獨(dú)立性方面作了大量的工作，但因?yàn)榱⒎ǖ氖杪┖推渌�方面的原因，我國人民銀行的獨(dú)立性還未能達(dá)到其履行職責(zé)所需要的程度，需要通過修法、執(zhí)法等多方面的途徑予以健全和完善。其最主要者為：

　　1.修改《人行法》的有關(guān)規(guī)定，改變中國人民銀行隸屬于國務(wù)院的狀況，提高其法律地位，使之直接對全國人民代表大會負(fù)責(zé)，并相應(yīng)地加強(qiáng)人民銀行制定和執(zhí)行貨幣政策的自主權(quán)。在具體做法方面，可使人民銀行對全國人大常委會的財經(jīng)委員會（或成立專門的金融委員會）負(fù)責(zé)，以保障人民銀行穩(wěn)定幣值的貨幣政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并與世界性的提高中央銀行地位的潮流相一致。

　　2.修改《人行法》的有關(guān)規(guī)定，改善中國人民銀行的組織機(jī)構(gòu)和人事制度。包括：1）恢復(fù)貨幣政策委員會的本來面目， 使之成為中國人民銀行制定和執(zhí)行貨幣政策的決策機(jī)構(gòu)。要從強(qiáng)化其決策權(quán)、減少其行政依附性、增強(qiáng)其各方面代表性考慮，在《人行法》中明確規(guī)定貨幣政策委員會的職責(zé)、組成和工作程序等；2）增設(shè)人民銀行執(zhí)行理事會，由總行行長、副行長及其重要職能部門主管組成，改變?nèi)嗣胥y行行長個人負(fù)責(zé)制的狀況，對理事會的人員組成、任期、任職條件和任免程序應(yīng)有明確的法律規(guī)定；3）設(shè)置銀行監(jiān)督委員會， 使之負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)人民銀行的監(jiān)察和內(nèi)部業(yè)務(wù)稽核工作，并對貨幣政策委員會和執(zhí)行理事會的工作，尤其是執(zhí)行理事會的工作進(jìn)行監(jiān)督。4 ）應(yīng)當(dāng)切實(shí)做好人民銀行按履行職責(zé)需要設(shè)置分支機(jī)構(gòu)的工作，盡快根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融監(jiān)管與調(diào)控的需要，對現(xiàn)有分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和撤并。原則上只在相對獨(dú)立的大金融中心設(shè)立一級分行，在一級分行管轄區(qū)重要的金融和經(jīng)濟(jì)中心設(shè)置二級分行，在二級分行之下根據(jù)需要設(shè)置支行。對于不稱職的金融管理人員堅決裁減，對因機(jī)構(gòu)撤并而造成的剩余人員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)人，可以考慮設(shè)置咨詢委員會予以吸納，以發(fā)揮他們的聰明才智，并減輕撤并工作的阻力。

　　3.有效運(yùn)用法律監(jiān)督機(jī)制。法律監(jiān)督是法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)得以實(shí)現(xiàn)的有力保證。沒有嚴(yán)格有力的法律監(jiān)督也就沒有法治。中國人民銀行要主動接受全國人大常委會的監(jiān)督，定期向其專門委員會報告工作，讓金融重大決策和重要指標(biāo)置于最高立法機(jī)關(guān)監(jiān)督之下，從而減少政府包括財政對金融決策和執(zhí)行的非法干預(yù)，提高自身的抗干擾能力，與政府在同一機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下做好宏觀經(jīng)濟(jì)管理工作的配合與協(xié)調(diào)。

　　4.明確規(guī)定各種違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，充分發(fā)揮法律制裁作用。列寧曾經(jīng)指出：“究竟用什么來保法令的執(zhí)行呢？第一，對法令的執(zhí)行加以監(jiān)督。第二，對不執(zhí)行法令加以懲罰�！保ㄗⅲ恨D(zhuǎn)引自：劉廷煥、徐孟洲著《中國金融法律制度》，中信出版社1996年版，第41頁。）《人行法》第7章對諸多違法行為都規(guī)定了處罰措施， 這體現(xiàn)了違法必究的精神，也是對我國比較混亂的金融秩序的一種法律補(bǔ)救。但可惜的是對于如何落實(shí)這些法律規(guī)定還缺乏切實(shí)配套的實(shí)施細(xì)則，因而極有可能流于形式。尤其對最有可能造成貨幣過量發(fā)行、誘發(fā)通貨膨脹的財政透支行為，僅有禁止性規(guī)定，而無具體的懲罰制裁措施，這不能不說是立法上的一大疏漏。在這方面應(yīng)予以增訂。

　　總之，無論從國內(nèi)完善金融調(diào)控體系、維護(hù)金融秩序?qū)χ袊�人民銀行制度建設(shè)提出的要求來看，還是從亞洲金融危機(jī)中暴露出的各國中央銀行調(diào)控監(jiān)管乏力的制度缺陷來看，提高中國人民銀行的法律地位、強(qiáng)化其獨(dú)立性，都是十分必要的，也是非常緊迫的。我們應(yīng)按照1997年9月巴塞爾銀行監(jiān)管委員會頒布的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》對監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出的全面要求，來進(jìn)一步深化我國中央銀行制度的改革，進(jìn)一步增強(qiáng)其獨(dú)立性，使其能真正擔(dān)當(dāng)起跨世紀(jì)的金融監(jiān)管和穩(wěn)定幣值的任務(wù)。

　　朱大旗

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10