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政府禁售令：經(jīng)得起法律推敲嗎？
政府禁售令：經(jīng)得起法律推敲嗎？ 2003年，電動(dòng)自行車(chē)在全國(guó)一些大城市普遍遭到一系列“封殺”：不給掛牌、不讓上路和禁止銷(xiāo)售。8月18日，福建省福州市鼓樓區(qū)法院開(kāi)庭審理了一起狀告福州市工商局違法禁銷(xiāo)電動(dòng)自行車(chē)案，再次引起人們的關(guān)注：電動(dòng)自行車(chē)真就走不動(dòng)嗎？ 圖為被禁售的電動(dòng)自行車(chē) 禁售 2003年6月1日，福州市政府召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)電動(dòng)自行車(chē)管理的通告》，《通告》要求，在6月1日前，持有經(jīng)營(yíng)范圍中含電動(dòng)車(chē)項(xiàng)目或類(lèi)似項(xiàng)目的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，從事電動(dòng)車(chē)銷(xiāo)售的單位和個(gè)人，必須自本通告頒布之日起30日內(nèi)向工商行政管理部門(mén)辦理經(jīng)營(yíng)范圍變更登記，工商行政管理部門(mén)取消電動(dòng)車(chē)銷(xiāo)售項(xiàng)目或注明在經(jīng)營(yíng)范圍中不含電動(dòng)車(chē)項(xiàng)目。逾期未辦理的，原營(yíng)業(yè)執(zhí)照中的電動(dòng)車(chē)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目一律無(wú)效或不予認(rèn)定。在上述期間內(nèi)，從事電動(dòng)車(chē)銷(xiāo)售的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)自行清理電動(dòng)車(chē)，但不得繼續(xù)銷(xiāo)售。 在對(duì)電動(dòng)車(chē)下達(dá)禁售令后，福州市遂進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法。自6月1日起，福州市公安、工商、稅務(wù)、城管等聯(lián)合執(zhí)法，強(qiáng)令變更營(yíng)業(yè)執(zhí)照經(jīng)營(yíng)范圍，拆毀、涂改商店門(mén)頭，扣留電動(dòng)車(chē)，嚴(yán)禁銷(xiāo)售。 福州市政府之所以出臺(tái)禁售規(guī)定，也有自己的考慮。福州市道路多為混合型交通，路網(wǎng)密度低，結(jié)構(gòu)不合理，加之主、次干道和支路的比例不當(dāng)，“斷頭”、“瓶頸”路段多。而該市現(xiàn)有自行車(chē)120萬(wàn)輛不含未報(bào)牌、無(wú)牌車(chē)輛，平均每1000人擁有960輛，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)內(nèi)其他城市。據(jù)業(yè)內(nèi)人士估計(jì)，迄今全市上路的電動(dòng)自行車(chē)已超過(guò)10萬(wàn)輛，銷(xiāo)售電動(dòng)車(chē)的商家也達(dá)到100多家，在市中心五一廣場(chǎng)附近甚至形成了“電動(dòng)自行車(chē)銷(xiāo)售一條街”。按照該市目前城市道路及自行車(chē)的交通安全狀況，電動(dòng)車(chē)一旦融入自行車(chē)流，其交通安全更加令人擔(dān)憂。僅2001年福州市發(fā)生的自行車(chē)交通事故就有183起，其中50人死亡，143人受傷。正是基于這種交通狀況的考慮，福州市政府出臺(tái)了這一禁售令。 應(yīng)該說(shuō)，電動(dòng)自行車(chē)在福州有過(guò)一段風(fēng)雨歷程。1995年下半年，電動(dòng)自行車(chē)初現(xiàn)福州。當(dāng)年下半年福州市公安局有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)1000輛“路益”牌電動(dòng)自行車(chē)掛牌。2001年6月，福州市公安局根據(jù)市政府有關(guān)會(huì)議精神發(fā)布公告，禁止電動(dòng)自行車(chē)在市區(qū)道路上行使，并將按照有關(guān)規(guī)定對(duì)違反者予以處罰。此規(guī)定一出即招致許多市民的反對(duì)，不少電動(dòng)自行車(chē)仍是“違法”上路，甚至還有人告上了法庭。2001年7月，福州市民李恒華等20位電動(dòng)自行車(chē)用戶(hù)向福州市鼓樓區(qū)法院提起集團(tuán)訴訟，狀告福州市公安局侵犯他們的合法權(quán)益，同時(shí)要求為電動(dòng)自行車(chē)掛牌。10月23日，鼓樓區(qū)法院做出一個(gè)“各打五十大板”的判決：福州市公安局的通告對(duì)電動(dòng)自行車(chē)沒(méi)有約束力；李恒華等人提出的為電動(dòng)自行車(chē)掛牌的訴求于法無(wú)據(jù)。 在此后的一年多時(shí)間里，電動(dòng)自行車(chē)迎來(lái)了一個(gè)飛速發(fā)展的時(shí)期。無(wú)疑，這也給交通帶來(lái)了更大的壓力。 訴訟 自發(fā)布禁售令以來(lái)，相關(guān)商家、廠家和消費(fèi)者紛紛質(zhì)疑福州市政府禁售電動(dòng)自行車(chē)的合法性。首先挑戰(zhàn)這一禁令的是福州海利達(dá)貿(mào)易有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)海利達(dá)公司）和浙江省金華市綠源電動(dòng)車(chē)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)綠源公司），他們以福州市工商行政管理局依據(jù)《通告》作出的有關(guān)禁止銷(xiāo)售電動(dòng)自行車(chē)的行政處罰違法為由，向法院提起了行政訴訟。 據(jù)起訴狀稱(chēng)，2003年6月2日，被告福州市工商局下屬執(zhí)法部門(mén)對(duì)合法從事電動(dòng)自行車(chē)銷(xiāo)售的海利達(dá)公司發(fā)出《責(zé)令改正通知書(shū)》，令其“立即停止銷(xiāo)售電動(dòng)自行車(chē)”。6月3日，執(zhí)法人員在海利達(dá)公司營(yíng)業(yè)執(zhí)照正本上強(qiáng)行寫(xiě)上“禁售電動(dòng)自行車(chē)”并加蓋工商注冊(cè)登記章。之后，被告分別以海利達(dá)公司“超范圍經(jīng)營(yíng)”和“無(wú)證經(jīng)營(yíng)”為由，3次發(fā)出《扣留財(cái)物通知書(shū)》，共扣留電動(dòng)自行車(chē)39輛。在此期間，被告還組織人員強(qiáng)行拆除海利達(dá)公司各銷(xiāo)售店的燈箱和招牌，商店被迫關(guān)門(mén)停業(yè)，造成巨大經(jīng)濟(jì)損失。 兩原告認(rèn)為，被告福州市工商局的行政行為沒(méi)有法律依據(jù)。被告作出上述行為的惟一依據(jù)是市政府發(fā)布的一紙《通告》，而該《通告》本身就不合法，不能成為其作出該處罰的法律依據(jù)。首先，《通告》禁止銷(xiāo)售電動(dòng)自行車(chē)沒(méi)有法律依據(jù)；其次，《通告》規(guī)定對(duì)銷(xiāo)售電動(dòng)自行車(chē)的行為可以進(jìn)行處罰，違反《行政處罰法》關(guān)于行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)定；第三，福州市政府責(zé)令工商部門(mén)執(zhí)行《通告》超越其職權(quán)范圍。 對(duì)此，被告解釋稱(chēng)，依據(jù)有關(guān)政府組織法規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府有權(quán)發(fā)布行政決定和命令，在未經(jīng)法定程序撤銷(xiāo)前，這些決定和命令都是合法有效的。因此，被告依據(jù)《通告》規(guī)定對(duì)原告違法銷(xiāo)售電動(dòng)自行車(chē)的行為作出處罰是合法的。 昔日繁華的電動(dòng)自行車(chē)一條街已不復(fù)存在 后果 禁止銷(xiāo)售電動(dòng)自行車(chē)，不僅影響了電動(dòng)自行車(chē)的生產(chǎn)廠家和經(jīng)銷(xiāo)商的利益，而且也影響了消費(fèi)者的利益。禁售令后，一些電動(dòng)自行車(chē)廠家紛紛前往廈門(mén)、泉州開(kāi)拓市場(chǎng)，而轉(zhuǎn)戰(zhàn)其他城市的結(jié)果首先就是成本增加。 8月27日上午，記者在福州五一廣場(chǎng)附近的“電動(dòng)自行車(chē)一條街”看到，原先銷(xiāo)售電動(dòng)車(chē)的位置已被自行車(chē)或其他行業(yè)所取代，整條街十幾家店鋪，有的已經(jīng)改為經(jīng)營(yíng)自行車(chē)，有的由原來(lái)的電動(dòng)自行車(chē)專(zhuān)賣(mài)店改為電動(dòng)自行車(chē)維修店，還有一些店鋪原來(lái)懸掛在顯著位置的店面廣告牌中的“電動(dòng)”字樣已被涂掉。 隨著電動(dòng)車(chē)經(jīng)銷(xiāo)商、廠家的撤出，電動(dòng)車(chē)的維修、檢查等售后服務(wù)逐漸成為市民心頭之痛。記者發(fā)現(xiàn)，隨著眾多廠商紛紛撤出榕城市場(chǎng)，對(duì)于以前與銷(xiāo)售緊密結(jié)合的售后服務(wù)，大部分商家選擇了授權(quán)、委托、代理等辦法，在福州尋找維修代理商，以前廠家對(duì)消費(fèi)者做出的“免費(fèi)維修”承諾已經(jīng)成為一句空話。目前，消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)的電動(dòng)自行車(chē)出了故障，只能把問(wèn)題零部件寄回廠家，待廠家檢驗(yàn)后再把新的零部件寄給消費(fèi)者。一個(gè)來(lái)回，浪費(fèi)時(shí)間不說(shuō)，消費(fèi)者還必須承擔(dān)維修費(fèi)和零部件的郵寄費(fèi)用。 反思 中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師楊建順教授在接受記者采訪時(shí)認(rèn)為，本案有兩個(gè)法律問(wèn)題值得我們反思：?jiǎn)栴}一，福州市政府能否禁售電動(dòng)自行車(chē)？在楊教授看來(lái)，雖然福州市政府有權(quán)制定頒布相關(guān)規(guī)定，但是，禁售電動(dòng)自行車(chē)必須有法律依據(jù)，否則就有違法行政之嫌。然而，福州市政府禁售電動(dòng)自行車(chē)不是基于電動(dòng)自行車(chē)產(chǎn)品沒(méi)有獲得國(guó)家的生產(chǎn)許可、不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者質(zhì)量不合格等理由，而是基于交通管理方面的考慮，故其禁售于法無(wú)據(jù)。此外，政府規(guī)章要在本行政區(qū)域范圍內(nèi)具有法律約束力，程序必須合法，必須履行正當(dāng)程序。像本案這樣涉及廣泛而重大的權(quán)利利益問(wèn)題，政府在作出決策之前必須權(quán)衡各方利益，履行科學(xué)、合理、公正、民主的決策程序，如舉行正式的聽(tīng)證會(huì)、組織專(zhuān)家論證會(huì)等。令人遺憾的是，福州市這一《通告》的制定頒布似乎并沒(méi)有履行作為現(xiàn)代法治基本原則的正當(dāng)程序。此外，為了確保執(zhí)行有效，相關(guān)規(guī)定必須設(shè)定相應(yīng)的緩沖期間，給企業(yè)和消費(fèi)者留有適當(dāng)?shù)挠嗟�，并采取一定的措施補(bǔ)償企業(yè)和消費(fèi)者因此受到的損失。 問(wèn)題二：福州市工商局能否依據(jù)《通告》進(jìn)行處罰？對(duì)此，楊教授解釋說(shuō)，《通告》作為地方政府規(guī)章，一旦頒布施行，便產(chǎn)生公定力，當(dāng)然也拘束工商管理部門(mén)。因此，工商管理部門(mén)依據(jù)該規(guī)定執(zhí)法本身是無(wú)可非議的。但是，由于該規(guī)定本身在程序上和內(nèi)容上存在瑕疵，這就決定了工商管理部門(mén)的相關(guān)執(zhí)法的合法性是令人置疑的。 首先，“原營(yíng)業(yè)執(zhí)照中的電動(dòng)車(chē)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目一律無(wú)效或不予認(rèn)定”，實(shí)質(zhì)上是吊銷(xiāo)執(zhí)照。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，吊銷(xiāo)執(zhí)照是法律和行政法規(guī)的專(zhuān)屬設(shè)定事項(xiàng)，地方法規(guī)不得設(shè)定，政府規(guī)章、行政決定和命令更不得過(guò)問(wèn)！同時(shí)，電動(dòng)自行車(chē)銷(xiāo)售企業(yè)既不是無(wú)照經(jīng)營(yíng)，也不是超范圍經(jīng)營(yíng)，更不是銷(xiāo)售假冒偽劣商品，其銷(xiāo)售行為沒(méi)有觸犯我國(guó)的任何法律。因此，僅依據(jù)《通告》進(jìn)行處罰，是于法無(wú)據(jù)的。 其次，根據(jù)現(xiàn)代行政法基本原理，除個(gè)別緊急情況外，即時(shí)強(qiáng)制必須有明確的法律授權(quán)。而本案中“聯(lián)合執(zhí)法”不屬于個(gè)別緊急的情況，又沒(méi)有明確的法律依據(jù)，卻采取“強(qiáng)令變更營(yíng)業(yè)執(zhí)照經(jīng)營(yíng)范圍，拆毀、涂改商店門(mén)頭，扣留電動(dòng)車(chē)”等即時(shí)強(qiáng)制執(zhí)法方式，顯然是濫用職權(quán)，粗暴執(zhí)法。 鄭勛 張仁平 曾獻(xiàn)文
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