市場經(jīng)濟條件下的計劃法初論市場經(jīng)濟條件下的計劃法初論

市場經(jīng)濟條件下的計劃法初論市場經(jīng)濟條件下的計劃法初論

　　與我國曾實行的高度集中的計劃經(jīng)濟體制相適應，計劃法曾被認為是我國整個經(jīng)濟法的龍頭法。而在實行社會主義市場經(jīng)濟體制后，計劃法與計劃一樣備受冷落，或者雖有關方面仍然提到計劃法，但沒有或不愿去進一步探究。本文擬就這一經(jīng)濟法領域的“非熱點”問題做一初步的探討，以作拋磚引玉。

　　一、計劃及其法律化要求

　�。ㄒ唬┯媱澋暮�義與一般價值

　　計劃是一個使用得非常廣泛的用語，在不同場合的含義可能不完全相同。有人給計劃下的一個“簡明的、不帶褒意或貶意的定義”是：“計劃”是未來行動的方案。相應地，計劃具有三個主要特征：（1）它必須與未來有關；（2）它必須與行動有關；（3）必須有某個機構負責促進這種未來行動。[①]

　　一般說來，計劃是指人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)某種目的而對未來的行動所作的設想和部署。它是人們在多領域、多層次上使用的一種自覺的行為。在任何領域、任何層次上完整的計劃，都必須具備目標、時限和主體三大要素。常識告訴我們，工作的內容越是復雜，參與實施計劃的行為主體和涉及的環(huán)節(jié)越多，越需要計劃性。我國古代就有“凡事預則立，不預則廢”的思想。西方經(jīng)濟學家也闡明了這個道理：“雖然我們無法預見未來，但如果我們沒有根據(jù)當時所得到的信息而制定的未來計劃，我們就無法合理地行事。”[②]工作有計劃，至少可取得有序、協(xié)調、效率的優(yōu)越性。所謂有序，是指因為有了明確的目標以及為此而確定的步驟、重點、分工等，可在實現(xiàn)過程中分別輕重緩急，保證重點，為全局奠定基礎，有條不紊。所謂協(xié)調，是指通過計劃作出事先的協(xié)調，處理好在計劃的制定和實施過程中的總目標與子目標之間、各具體目標之間、預期目標與時間約束之間、目標與手段之間可能存在的矛盾，促進目標的順利實現(xiàn)。所謂效率，是指因為有序和協(xié)調，盡可能地激勵了行為主體的積極性，合理地挖掘并組織相關的條件，減少了盲目性，避免操作中的重復浪費，因而有利于提高效率。[③]有序、協(xié)調、效率的優(yōu)越性也就構成了計劃的一般價值。

　　計劃主體是多層次的，計劃的對象也是多層次的，因此計劃有個人計劃、家庭計劃、企業(yè)計劃和國家計劃等。作為計劃法所涉及的計劃，是處于宏觀層次的國家計劃，而且側重于經(jīng)濟計劃。當計劃被用作經(jīng)濟活動的調節(jié)手段，并與國家的職能和權力結合起來，就形成了國家經(jīng)濟計劃。

　　計劃是經(jīng)濟管理的一項重要職能，也是經(jīng)濟管理的一種重要手段。一般認為，經(jīng)濟管理具有計劃、組織、指揮、協(xié)調、控制等職能，在這些職能中，由于計劃職能反映了管理者的決策意圖，決定著管理行為的方向，制約和決定著其他管理職能，因而被人們視為經(jīng)濟管理的首要職能。計劃作為經(jīng)濟管理的一般職能，是一個廣泛中性的概念，它普遍存在于不同社會制度和不同管理體制的國家之中，因而有無計劃不是區(qū)別社會制度和經(jīng)濟社會屬性的標準。[④]

　�。ǘ�）市場經(jīng)濟條件下的計劃調控

　　由于我國在建國以后長期實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，計劃幾乎無所不包，深入到了國民經(jīng)濟的各個領域，成為配置資源的最主要的手段。隨著計劃經(jīng)濟體制的弊端日益暴露出來，并最終為社會主義市場經(jīng)濟體制所取代，計劃本身應當如何定位的問題就被提出來了。在這一過程中，不乏有因為計劃經(jīng)濟的弊端而排斥、否定計劃本身的，但是理性的審視和現(xiàn)實的需要又使得計劃在市場經(jīng)濟中占有不可忽視的地位。

　　計劃不是基本社會制度的范疇。鄧小平同志1992年初就指出：“計劃和市場都是經(jīng)濟手段。計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區(qū)別�！盵⑤]

　　同時，計劃本身也不是特定經(jīng)濟體制所特有的范疇。在市場經(jīng)濟體制下，計劃雖然不像在計劃經(jīng)濟體制下那樣作為資源配置的基礎性手段，但它并不是毫無價值的，而是對市場經(jīng)濟進行宏觀調控的重要手段。黨的十四大報告明確指出：“國家計劃是宏觀調控的重要手段之一�！笔聦嵣�，計劃作為一種宏觀調控的手段，恰恰在市場經(jīng)濟條件下才能夠真正有效地發(fā)揮作用。在計劃經(jīng)濟體制下，由于把計劃的作用過于夸大，反而使計劃的宏觀調控作用未能顯示出來，因為那時的計劃已是無所不包，而不僅僅是在宏觀上進行調節(jié)和控制的手段。

　　對市場經(jīng)濟進行計劃調控的必要性，首先在于社會化大生產(chǎn)對計劃的普遍需要。市場經(jīng)濟是生產(chǎn)高度社會化的經(jīng)濟，社會再生產(chǎn)的各個方面、各個環(huán)節(jié)的聯(lián)系非常廣泛和復雜。這種高度社會化的經(jīng)濟要能正常運行，客觀上需要一個社會中心進行協(xié)調，以使社會生產(chǎn)有組織、有計劃地實現(xiàn)各種經(jīng)濟聯(lián)系和協(xié)作。許多實行市場經(jīng)濟國家的實踐說明，國家計劃具有承擔這種社會中心協(xié)調經(jīng)濟聯(lián)系的重要功能，是對市場經(jīng)濟進行宏觀調控的重要手段。

　　對市場經(jīng)濟進行計劃調控的必要性，更在于彌補市場機制內在局限性的客觀需要。市場機制作為市場經(jīng)濟的基礎性調節(jié)手段，具有不可替代的優(yōu)越性，但它也不是萬能的，而是有著自身內在的局限性和缺陷，即存在所謂“市場失靈”問題。這些主要有：第一，市場調節(jié)的滯后性。市場信息是經(jīng)濟運行中已經(jīng)發(fā)生不平衡之后的信息反饋，因而市場機制的調節(jié)是在事后，這種事后性往往造成社會經(jīng)濟資源的浪費和經(jīng)濟發(fā)展的不穩(wěn)定。第二，市場調節(jié)的局部性。市場機制并非在任何領域都能有效發(fā)揮作用，有些領域的經(jīng)濟活動只靠市場是調節(jié)不了或調節(jié)不好的，如重大經(jīng)濟結構和布局的調整、社會收入的公平分配、資源和環(huán)境的保護等。第三，市場調節(jié)的短期性。市場提供的信息在時間上是短期的，一般只反映眼前的供求關系和價格狀況，不能反映以后時期供求和價格的變化，這就使市場調節(jié)只適應于短期的調節(jié)。第四，市場調節(jié)具有盲目性。在市場經(jīng)濟條件下，商品生產(chǎn)經(jīng)營者依據(jù)市場信息決定自己的生產(chǎn)經(jīng)營行為，但是市場信息是不完全的，這就使得依據(jù)這種信息所作出的決策具有一定的盲目性。市場機制的這些局限性表明它不能保障所有經(jīng)濟資源的最優(yōu)配置，不能保證國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調發(fā)展。因此，市場經(jīng)濟客觀上需要政府進行有意識、有計劃的宏觀調控，而國家計劃就是宏觀調控的重要手段。[⑥]

　　計劃調控可以在一定程度上彌補市場機制的缺陷，如可以迅速調動現(xiàn)有的資源用于重點建設和短線產(chǎn)品的生產(chǎn)；可以進行事前和主動的調節(jié)；可以對社會經(jīng)濟進行總體性調節(jié)以及對個體利益與整體利益、短期利益與長遠利益進行協(xié)調等。

　　計劃作為宏觀調控的手段，以社會經(jīng)濟運行總體為對象，主要通過經(jīng)濟政策和經(jīng)濟措施來調節(jié)經(jīng)濟利益，最終實現(xiàn)預期的社會經(jīng)濟發(fā)展目標。在社會主義市場經(jīng)濟的宏觀調控體系中，“計劃提出國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的目標、任務，以及需要配套實施的經(jīng)濟政策�！盵⑦]從這個意義上說，計劃也是經(jīng)濟手段。計劃與財政、金融一起，是宏觀調控中覆蓋最全面、影響最廣泛、使用最經(jīng)常的三種重要經(jīng)濟手段，而計劃又是綜合協(xié)調各類調控手段的手段。

　　計劃調控在市場經(jīng)濟條件下具有普遍意義，即使是“在今天高度發(fā)展的資本主義社會里，古典自由主義經(jīng)濟的原有形式已不能全面實現(xiàn)其機能，需要有人為的政策上的國家干預。因此，可以說任何意義上的計劃，都有其必要性�！盵⑧]“在現(xiàn)代世界里，政府完全可以很好地從事廣泛的經(jīng)濟活動，包括調整收入和財產(chǎn)的分配，處理外部經(jīng)濟和外部不經(jīng)濟，對付結構上的不可分性，維持經(jīng)濟的普遍穩(wěn)定。要達到所有這些目標，政府就應該，其實也必須預先作好計劃�！盵⑨]

　　而對于要實現(xiàn)經(jīng)濟趕超目標的發(fā)展中國家來說，計劃調控更是不可缺少的。劉易斯也認為：“目前，聽任市場經(jīng)濟自由放任的發(fā)展，這在不發(fā)達國家毫無疑問是一個錯誤的答案�！盵⑩]

　　計劃調控對于我國這樣的發(fā)展中國家實現(xiàn)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟的超常規(guī)發(fā)展有著更為重要的意義。

　�。ㄈ�）市場經(jīng)濟條件下計劃調控的法律化

　　在市場經(jīng)濟條件下，計劃的形式主要不是采取以往的指令性計劃，而更多的是采取指導性計劃。今后，國家計劃的任務主要是合理確定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略、宏觀調控目標和產(chǎn)業(yè)政策，搞好經(jīng)濟預測，規(guī)劃重大經(jīng)濟結構和生產(chǎn)力布局，安排國土整治和重點建設等。這樣的計劃具有多種功能，如規(guī)劃功能、導向功能、配置功能、協(xié)調功能和激勵功能等。但計劃作為對市場經(jīng)濟進行宏觀調控的重要手段，其在我國的經(jīng)濟生活中實際作用的發(fā)揮程度還要取決于計劃調控本身的合理與科學。而這就離不開法律制度的保障。

　　現(xiàn)代經(jīng)濟理論中不僅有“市場失靈”的問題，而且也有“政府失靈”的問題，而計劃的局限性在某種程度上可以構成政府失靈的一個方面。雖然計劃具有彌補市場失靈的優(yōu)越性，但它也不是萬能的，也有其局限性。這主要表現(xiàn)在：首先，受信息不完全性的影響。計劃的制訂在很大程度上依賴于完善、及時的信息，而受主客觀因素的影響，信息的收集、加工、整理以及傳遞往往難以做到完善、及時。其次，受主觀認識水平的限制。除信息的不完全性以外，人們自身認識能力也是有局限的，因而存在著計劃的制定不符合客觀要求的情況。第三，受不同利益的牽制。各種計劃出自不同的政府部門和具體的工作人員之手，代表著不同部門和地區(qū)以及集團的利益，因此計劃的最終確定往往受到較多的牽制。第四，受非經(jīng)濟因素的影響。單純的計劃機制還容易受到非經(jīng)濟性因素（如政治勢力、當權者出于政治目的等）的左右，產(chǎn)生所謂的非經(jīng)濟性調節(jié)，使計劃偏離合理的目標。

　　為使計劃調控在市場經(jīng)濟條件下發(fā)揮出其應有的作用，盡可能減少在這方面發(fā)生“政府失靈”的情況，國家應當將計劃加以法律化，使其建立在法治的基礎上，以此作為國家進行宏觀調控和引導市場運作的依據(jù)。因此，在市場經(jīng)濟條件下，計劃法不是可有可無的，而是不可缺少的，應該盡快出臺。我國的計劃法沒有誕生在三十多年的計劃經(jīng)濟條件下，而有必要、也完全有可能誕生在社會主義市場經(jīng)濟條件下，這的確是令人回味的，但不是偶然的。因為，高度集中的計劃經(jīng)濟體制使計劃幾乎無所不包，主要采取行政命令的形式，并缺乏實行法治的基礎，而社會主義市場經(jīng)濟體制則為計劃確定了一個比較恰當?shù)奈恢�，也就使人們能在這個位置上來制定和運用計劃法，以有效發(fā)揮計劃調控的作用。

　　在市場經(jīng)濟條件下，計劃法首先應對計劃進行正確的定位，依法界定計劃的性質和計劃的范圍，保證計劃真正是建立在市場經(jīng)濟的基礎上的宏觀調控手段，而不能讓計劃越位，擠占了本應由市場機制發(fā)揮作用的領域，也不應讓計劃在應由其發(fā)揮作用的領域缺位，并保障政府計劃職能的充分行使。其次，計劃法應當對政府計劃調控職權的行使行為進行必要的約束。計劃調控行為如其他宏觀調控行為一樣，是政府行使公共權力的表現(xiàn)，這種權力的行使是關乎全局的，影響非常大，如果不能得到必要的約束，受到相應的法律調整，這種權力就有可能發(fā)生失控和濫用的情況，影響國民經(jīng)濟的正常運行。

　　有學者認為，市場的自我調節(jié)是計劃的前提，可以影響計劃的制定或者限制計劃的實施、甚至促使計劃的修改與廢除，從而在一定程度上避免了計劃的某些缺陷對市場造成的負面影響，但不可能消化計劃的所有缺陷。當市場的內在缺陷于條件具備或變化而凸現(xiàn)、以至于市場失靈而“自身難�！睍r，包括計劃在內的宏觀調控等調節(jié)措施的介入，恰恰是為了盡可能彌補或消除市場的缺陷，此時，就需要從法律的角度來嚴格地制定與實施計劃，力圖將計劃的缺陷限制在最小的范圍之內-這就是計劃法。因此市場是對包括計劃在內的國家調節(jié)手段的“第一次限制”，而包括計劃法在內的經(jīng)濟法則是“第二次限制”。在實踐意義上，計劃法對計劃的意義則主要表現(xiàn)為：計劃法對計劃權力的限制和約束以及計劃法的信賴保護機制。[11]我們認為這種分析是有道理的。

　　二、計劃法的基本理論概述

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　　按照給部門法下定義的傳統(tǒng)“模式”，計劃法就是調整計劃關系的法律規(guī)范的總稱，或者說是調整在計劃的制定和實施過程中發(fā)生的社會關系的法律規(guī)范的總稱。實際上，在法和經(jīng)濟法的屬概念的基礎上，計劃法只需要說明它與其他法的主要差別就可以了。因此可以簡單地說，計劃法就是規(guī)范和保障國家計劃調節(jié)的法。從內容上看，計劃法包括計劃實體法和計劃程序法。

　　計劃法在性質上屬于現(xiàn)代經(jīng)濟法的范疇。既然計劃法屬于經(jīng)濟法范疇，那么它也就具有經(jīng)濟法的基本性質。由于從性質上將法律劃分為公法和私法是法律的基本分類，因此經(jīng)濟法的性質，主要是指它在公、私法的基本分類中如何歸類的問題。雖然有人認為經(jīng)濟法具有公法的性質，但似乎更多的人認為經(jīng)濟法橫跨公、私兩個領域，兼有公法與私法的性質，盡管在具體的表述上不完全相同。我們也認為經(jīng)濟法屬于公法與私法結合的社會法，只不過其中的公法因素更多一些，因為經(jīng)濟法在很大程度上體現(xiàn)了確認和規(guī)范政府干預經(jīng)濟生活即權力干預權利的因素。有人認為經(jīng)濟法是行政法的私法化的結果，并且指出：認識“經(jīng)濟法是社會法”的意義不亞于認識“憲法是根本法”的意義。[12]

　　計劃法也明顯地體現(xiàn)了經(jīng)濟法的公法與私法相結合的社會法性質。計劃法所調整的是國家對市場經(jīng)濟活動進行計劃調控的經(jīng)濟關系。本來，市場經(jīng)濟活動本身應該屬于企業(yè)競爭自由、營業(yè)自由的范疇，屬于“私人”活動領域，是私法的調整對象，但是在計劃的制定和實施活動中卻體現(xiàn)了國家的干預或調節(jié)因素，計劃法對其進行調整主要運用了規(guī)劃、指導等公法的調整方法。這種用公法的方法調整原本由私法調整的領域，是計劃法具有公法與私法結合性質的主要原因。

　�。ǘ�）計劃法的特征

　　作為經(jīng)濟法的一個組成部分，計劃法具有經(jīng)濟法的一般特征，如經(jīng)濟性或專業(yè)性、政策性、行政主導性和綜合性等。[13]當然，計劃法在體現(xiàn)經(jīng)濟法的一般特征時又有自己的方式，從而形成了其在經(jīng)濟法中的一些特殊性。從計劃法的基本性質和內容出發(fā)，我們認為計劃法至少具有以下幾個方面的鮮明特征。這些特征也具體地、典型地體現(xiàn)了經(jīng)濟法的特征。

　　第一，政策性。相對于其他部門法來說，政策性是經(jīng)濟法的一個重要特征，計劃法的政策性也非常明顯。從根本上說，計劃法的政策性是由國家計劃本身的政策性決定的。政策性是市場經(jīng)濟條件下國家計劃的一個突出的特點，它表現(xiàn)為計劃不是對經(jīng)濟、社會的各個領域作出詳細規(guī)定并強制實施，而是通過對企業(yè)經(jīng)濟活動提供基本的指導方針，為市場機制正常發(fā)揮作用提供良好的外部政策環(huán)境，運用和組織協(xié)調各種經(jīng)濟政策和手段，對企業(yè)行為實行間接調節(jié)。國家計劃是以國家主要的經(jīng)濟政策作為重要內容的政策性計劃，國家的產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、收入分配政策等是國家計劃的重要組成部分，而國家計劃的實現(xiàn)，也主要依靠運用財政政策、貨幣政策、價格政策等經(jīng)濟手段，國家計劃的實施過程也就是綜合運用各種政策的過程。當然，計劃與政策之間的關系比較復雜。計劃是制定政策的依據(jù)，而廣義的計劃包括相關的政策。“‘政策’可以看作是一種固定的計劃，也就是將來為實現(xiàn)那些決定而作出決策的總方針，……然而，如果決定是針對特殊情況作出的，而又沒有任何諒解或協(xié)議說對將來情況也要以同樣方法處理，那么沒有政策也能訂出計劃�！盵14]“發(fā)展計劃中至關重要的不是數(shù)字，而是政策。把主要精力集中在政策上-這些政策將刺激整個經(jīng)濟向前運動，人們完全可能編制一個很好的發(fā)展計劃而無需采用任何數(shù)字；同樣也有可能制訂一個完全數(shù)量化的發(fā)展計劃，但因為缺乏必要的政策，這類計劃很可能是一無所獲�！盵15]“計劃就是尋找一個能夠帶來發(fā)展的合理協(xié)調的政策措施體系”。[16]基于計劃本身的政策性，調整計劃關系的計劃法也具有非常明顯的政策性。從某種角度可以說，計劃法是一國在一定時期宏觀經(jīng)濟政策的集中宣示。因此，計劃法的制定、實施、修改情況與一國經(jīng)濟政策的變化有著非常密切的關系�！坝媱澮弧�經(jīng)濟政策為本質，計劃法是經(jīng)濟政策的法律化、具體化和現(xiàn)實化，有什么樣的計劃法，就有什么樣的的經(jīng)濟政策。”[17]

　　第二，社會本位性。這是計劃法在實質方面的特征，這是由前述計劃法屬于經(jīng)濟法（社會法）的性質所決定的。經(jīng)濟法是社會本位法，即它對經(jīng)濟關系的調整中立足于社會整體，在任何情況下都以大多數(shù)人的意志和利益為重。在經(jīng)濟法的社會本位性方面，計劃法同樣也表現(xiàn)得非常明顯，它保護的既不是單純的國家利益、政府利益，也不是完全的社會個體的利益，而是同這兩者既有密切聯(lián)系又有明顯區(qū)別的社會公共利益，即廣大人民群眾所享受的利益。雖然本來“計劃是為了一個民族而不是為了一個政府而制訂的”[18]，但是應當是社會公共利益代表的政府在行使職權（包括制訂和實施計劃）的過程中并非沒有任何其自身的獨立利益�！罢�府在法定的限度內追求自身預算約束的寬松、程序約束的簡化、職責履行責任的減輕和模糊化，甚至是辦公條件的改善等等，都是司空見慣的常見現(xiàn)象。”[19]在計劃的制定與實施過程中，一般說來，政府代表的是社會共同利益，但這并非在任何時侯都能夠自動實現(xiàn)的，而需要在計劃法中得到體現(xiàn)和保障。以社會利益為本位的計劃法的調整，其所要達到的直接目的都是為了維護社會整體利益，而不是直接為了某個或某些私人（企業(yè)）的利益，盡管它在客觀上和直接或間接地會對個體利益產(chǎn)生某種積極或消極的影響。計劃法的社會本位性

　　第三，綜合性。這是計劃法在形式方面的特征。綜合性也是經(jīng)濟法的一個主要特征，表現(xiàn)為公法因素和私法因素的綜合、各種法律手段有機結合之綜合調整以及實體規(guī)范與程序規(guī)范的統(tǒng)一等方面。計劃法的綜合性，首先表現(xiàn)為由計劃本身的綜合性決定的計劃法的內容的綜合性。國家計劃明顯是綜合的而不是單一的，以此為調整對象的計劃法也必然具有綜合性。其次，計劃法的綜合性表現(xiàn)為其調整方法和實施手段的綜合性。計劃法的調整方法是多種多樣的，除傳統(tǒng)的民事、行政和刑事的以外，還包括獎勵；計劃法的救濟措施也是多種多樣的，有權力機關的救濟、行政機關的救濟和司法機關的救濟等。再次，計劃法的綜合性表現(xiàn)為其既包括實體規(guī)范，又包括程序規(guī)范，兩方面結合在一起構成完整的計劃法律制度。

　　（三）計劃法的地位

　　法的體系在作第一次劃分形成基本部門以后，還可以在各部門內進行第二次、第三次或者更多次的劃分，這樣就相應地形成了不同層次上的法律部門�！霸诜ǖ牟块T中可以形成一種比制度更大的構成體（規(guī)范聯(lián)合體），也叫作子部門，它是法的部門的相對獨立部分，由調整包含在法的部門范圍中的一個特殊種類的社會關系的規(guī)范或制度構成�！盵21]

　　可見，構成法的體系中的部門法是多層次的。明確某一特定的法律規(guī)范集合體在法的體系中的地位，就是要確定該法律規(guī)范集合體屬于何種層次的法的部門。

　　計劃法的地位就是指計劃法在法的體系中處于何種位置，以及它與相關法律的關系問題。由于已經(jīng)界定計劃法屬于經(jīng)濟法范疇，因此這里計劃法的地位主要是指它在經(jīng)濟法體系內的地位以及它與經(jīng)濟法其他相關部分的關系。

　　在我國目前關于經(jīng)濟法體系的基本構成的觀點中，主要有將經(jīng)濟法分為兩部分（市場規(guī)制法和宏觀調控法）、三部分（市場規(guī)制法、國家投資經(jīng)營法和宏觀調控法）和四部分（經(jīng)濟組織法、市場規(guī)制法、宏觀調控法和社會經(jīng)濟保障法）等不同張�？梢姡瑢⑹袌鲆�(guī)制法（市場管理法）和宏觀調控法作為經(jīng)濟法的核心和典型部分是較為一致的認識，差別似乎是在此之外是否還應將某些部分也劃歸經(jīng)濟法。在這樣的經(jīng)濟法體系中，如果要對計劃法作進一步的歸類，那么基于前述計劃屬于宏觀調控手段的認識，計劃法應該屬于宏觀調控法的范疇，而且在宏觀調控法中居于中心地位。這是由于計劃在宏觀調控體系中的中心地位決定的。計劃既是宏觀調控的基本依據(jù)，也是宏觀調控的重要手段，在宏觀調控體系的三大支柱即計劃、財政和金融中，計劃居于宏觀調控的中心地位。這是因為，國家計劃目標是包括財政、金融工作在內的一切經(jīng)濟工作的奮斗目標，在此意義上，財政、金融是為實現(xiàn)國家計劃任務服務的，財政和金融的調控行為最終目的也是為了完成國家計劃；國家計劃是實施宏觀調控的基本依據(jù)，也是財政、金融部門采取調控措施的依據(jù)；國家計劃是協(xié)調各種調控手段的樞紐。因此，我國需要建立以計劃為核心的計劃、金融、財政三者相互協(xié)調的宏觀調控體系。[22]

　　就計劃法與宏觀調控法其他部分的關系來說，計劃法的立法目的或其中計劃目標的實現(xiàn)，需要各法律部門的綜合調整，各法律部門之間的形態(tài)和聯(lián)結又需要由計劃法加以實現(xiàn)，各法律部門分別調整的局限性，也需要由計劃法加以克服或避免，從而使得計劃法的調整與各法律部門的調整直接相關。因而，計劃法是一種更具有綜合性的、更高層次的宏觀調控法。[23]

　　三、計劃法的基本制度體系

　　計劃法有其自身的制度體系。作為集實體規(guī)范與程序規(guī)范于一體的計劃法，它首先由計劃實體法和計劃程序法構成。同時，作為一種法律機制和法律規(guī)范，計劃法的制度體系中還應包括計劃法律救濟與法律責任制度。

　　（一）計劃實體制度

　　計劃實體法在狹義上僅指國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃法，而在廣義上則還包括產(chǎn)業(yè)政策法（主要是產(chǎn)業(yè)結構政策法）、經(jīng)濟穩(wěn)定增長促進法等。

　　產(chǎn)業(yè)結構政策法是產(chǎn)業(yè)結構政策的法律化，是指為推進產(chǎn)業(yè)結構調整、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構合理化，從供給方面促進經(jīng)濟總量平衡的法。由于各國的產(chǎn)業(yè)政策，尤其是產(chǎn)業(yè)結構政策主要體現(xiàn)在計劃之中，因而認為產(chǎn)業(yè)結構政策法包含在廣義的計劃法之中是有道理的。當然，由于產(chǎn)業(yè)結構政策法與產(chǎn)業(yè)組織政策法、產(chǎn)業(yè)技術政策法、產(chǎn)業(yè)布局政策法等一起構成的產(chǎn)業(yè)政策法，可以構成宏觀調控法中的一個相對獨立的部分，且其地位有日益突出的趨勢，因而它也可不再列入計劃法的體系。即使在這種情況下，它與計劃法的聯(lián)系也是顯而易見的。

　　經(jīng)濟穩(wěn)定增長促進法是指通過經(jīng)濟手段的綜合運用，來保障充分就業(yè)和物價的基本穩(wěn)定，防止停滯和通貨膨脹，維持國際收支平衡，從而為經(jīng)濟增長提供穩(wěn)定的經(jīng)濟環(huán)境的法。例如，德國和美國先后于1967年和1978年制定了《經(jīng)濟增長與穩(wěn)定促進法》和《充分就業(yè)和平衡增長法》。其中，德國的《經(jīng)濟增長與穩(wěn)定促進法》涉及宏觀經(jīng)濟調控的各個領域和各種手段，包括宏觀經(jīng)濟政策的目的，計劃和年度經(jīng)濟報告，財政、金融、投資、外貿(mào)基本制度，聯(lián)邦與各州的經(jīng)濟關系，宏觀調控綜合協(xié)調制度等，尤其是關于財政方面的制度極為精細，宏觀調控綜合協(xié)調制度也很完善。[24]

　　經(jīng)濟穩(wěn)定增長促進法由于在宗旨和核心上與計劃法是具有一致性的，因而在存在計劃法而又沒有宏觀調控基本法的國家可以在廣義上歸入計劃法的體系。

　　國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃法，即狹義上的計劃法，是計劃實體法律制度的基本和核心的構成部分。它主要規(guī)定國家在經(jīng)濟和社會發(fā)展方面計劃目標及其主要實現(xiàn)途徑。具體的計劃實體法律制度主要是圍繞這方面而形成的，它主要包括以下內容。

　　1.計劃任務制度。計劃任務是計劃所要實現(xiàn)的目標的具體化。對國家計劃任務的規(guī)定是計劃法的核心所在。從根本上說，國家計劃的任務，在于對經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的尊重和適應，并能有效的恰如其分的積極干預，具體地又表現(xiàn)為對國家實行一定的經(jīng)濟體制下經(jīng)濟規(guī)律運作的適應與促進。對國家計劃任務的法律規(guī)范，昭示了計劃的功能，對各具體計劃內容的制定和實施具有重要的指導意義。[25]

　　2.計劃體系制度。計劃體系是指從不同角度表述計劃內容而組成的相互銜接、相互補充的計劃的有機結合體。國家計劃體系一般由以下各類計劃系列組成：經(jīng)濟計劃、科技計劃和社會發(fā)展計劃[26]；長期計劃、中期計劃和短期計劃；綜合計劃和專項計劃；全國計劃和部門、行業(yè)計劃。各個計劃系列各自按照不同標識反映經(jīng)濟、科技、社會發(fā)展的計劃目標和提出相應的條件。

　　3.計劃指標體系制度。計劃指標是計劃內容、目標、任務的具體化和數(shù)量表現(xiàn)，國家計劃指標則是對國家未來社會經(jīng)濟發(fā)展的目標、規(guī)模、速度、結構、效益和效率等總體性活動的特征和狀況的數(shù)量界定。計劃的各項指標之間相互聯(lián)系、相互依存，從而構成一個完整的計劃指標體系。國家計劃指標體系可以從不同的角度、依不同的標準進行分類：數(shù)量指標和質量指標；實物指標和價值指標；綜合指標、結構指標和單項指標；預期指標和國家公共資金與資源的動員運用指標；指令性計劃指標和指導性計劃指標。其中，指令性計劃指標是由國家下達的、具有強制性和約束力、必須嚴格執(zhí)行和保證完成的指標；指導性計劃指標是不具有強制性、主要通過運用經(jīng)濟手段促使其實現(xiàn)的指標。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，國家計劃總體上是指導性的，與傳統(tǒng)體制相比，指令性計劃指標已大大減少，指導性計劃指標成為國家計劃指標的主要性質和形式。在新的計劃體制中，作為國家計劃指標的宏觀調控目標不分解下達，但由于要經(jīng)由全國人民代表大會審議通過，具有法律效力，政府應努力保證實現(xiàn)。[27]

　　當然，具有政策性特點的國家計劃的核心內容就是用政策體系來取代過多、過繁的計劃指標體系，而提出與計劃目標、任務相適應的經(jīng)濟政策，使計劃目標和實施條件政策化。

　�。ǘ�）計劃程序制度

　　計劃程序制度主要是規(guī)定計劃的編制、審批、下達、執(zhí)行、調整和監(jiān)督等程序方面內容的法律制度。計劃程序是計劃主體作出計劃行為所必須遵循的方式和步驟的總和。它是計劃工作的法定環(huán)節(jié)和步驟，是使計劃工作科學化、規(guī)范化的主要保障。計劃程序是計劃的生命所在，是計劃法的關鍵問題，甚至在狹義上人們將計劃法就等同于計劃程序法。就整體上來說，計劃法的目的就在于保障計劃的合理編制和有效實施，對計劃內容、形式和計劃主體的規(guī)定在一定意義上都是為了達到上述目的，所以計劃法具有程序法的屬性。即使是持兼具實體法和程序法雙重屬性的廣義計劃法觀點，其設想將來我國計劃法體系也是由一部形式意義上的計劃法典作為統(tǒng)率，主要調整計劃程序關系，而輔之以其他計劃法規(guī)以及其他法律法規(guī)中有關計劃的內容，主要調整計劃實體關系。[28]可見，計劃程序制度在計劃法上具有非常重要的意義的。計劃程序制度之所以重要，是因為計劃作為國家行為，是通過國家工作人員的具體活動進行的，它帶有主觀因素，其中就可能存在不合理的主觀因素，因而有必要運用程序制度對其加以必要的約束。計劃程序秩序的本質就在于保障人們正確地行使計劃權力（權利）和實現(xiàn)計劃權力（權利）。

　　計劃程序制度主要涉及以下方面的問題：

　　1.計劃的編制、審批和下達程序制度。這是關系到計劃科學性和有效性、關系到計劃質量和水平的一個重要的制度。這方面的制度除了規(guī)定從提出初步設想、編制計劃草案、審議批準計劃草案到下達計劃的各個主要階段以外，主要還是規(guī)定每個階段的行為所應遵循的原則和規(guī)則。其中，計劃編制過程中的社會參與原則就是保證計劃科學性、民主性的一項重要制度。實際上，第二次世界大戰(zhàn)以后，西方市場經(jīng)濟國家和一些新興的工業(yè)化國家，為了復興本國經(jīng)濟和趕超發(fā)達國家，相繼引入計劃協(xié)調和協(xié)商機制，其中比較突出的有日本、法國、韓國等。這些國家根據(jù)本國的特點，在計劃編制過程中為提高制定計劃的社會參與程度而建立了各有特色的協(xié)調、協(xié)商制度。例如：日本的“咨詢”制度，要求在擬訂計劃過程中，采取咨詢方式，通過信息的縱向交流、官民合作協(xié)調，實現(xiàn)社會的廣泛參與；法國的“協(xié)商”原則，由政府官員與“社會伙伴”（各行業(yè)代表和社會各界代表）進行充分協(xié)商、對話，共同完成計劃的編制工作；韓國的“民間自主創(chuàng)意”方式，財政經(jīng)濟院（原經(jīng)濟企劃院）在起草計劃草案時，必須廣泛征集各有關方面的意見，不僅要與有關部門協(xié)商，而且鼓勵公私企業(yè)積極參與，提倡公眾提出自己的獨到見解，共同討論國家經(jīng)濟發(fā)展的目標和政策取向。這些不同方式的社會參與制度對于保證各自計劃的科學性和有效性發(fā)揮了重要的作用，體現(xiàn)了市場經(jīng)濟條件下編制計劃的一般特征。[29]

　　2.計劃的執(zhí)行和調整制度。執(zhí)行是計劃工作（過程）中的正常和基本的環(huán)節(jié)，是計劃發(fā)揮調控作用的必經(jīng)程序和決定性階段。計劃的執(zhí)行因指令性計劃指標和指導性計劃指標要求的不同而有所區(qū)別。計劃的調整則是計劃工作（過程）中的非正常和特殊的環(huán)節(jié)，是在計劃執(zhí)行過程中，因情況的變化，依法定權限和程序對計劃進行必要的變更或修改。計劃的執(zhí)行和調整都要遵循相應的原則和規(guī)則。尤其是計劃的調整，更需要有嚴格的規(guī)范，只有在符合法定條件時、在法定職權范圍內、在履行法定程序的情況下才能進行。計劃的執(zhí)行也需要多方面的條件和保障措施。因此，計劃的執(zhí)行和調整制度具有非常重要的意義。

　　3.計劃的監(jiān)督制度。計劃的監(jiān)督也是計劃程序的重要方面，它是在計劃的執(zhí)行過程中對計劃執(zhí)行單位完成計劃的情況進行的檢查、監(jiān)察、督導和糾正。通過計劃監(jiān)督，按照國家計劃的要求以及經(jīng)濟和社會發(fā)展各指標之間的相互關系，對其發(fā)展態(tài)勢及時準確地做出分析判斷，便于各級主管機關適時適度地采取措施進行調節(jié)，以避免經(jīng)濟和社會發(fā)展過分偏離預期的目標。計劃監(jiān)督是計劃執(zhí)行的保障性程序，有利于維護計劃的嚴肅性，最能體現(xiàn)計劃法治的原則和精神，因此這方面的程序制度的積極意義也是非常明顯的。計劃的監(jiān)督制度必須對相關的原則和規(guī)則包括監(jiān)督的主體、形式、進行明確的規(guī)定。

　�。ㄈ�）計劃法律救濟與法律責任制度

　　實施法律救濟，并配置相應的法律責任，是實現(xiàn)計劃法對計劃進行“第二次限制”不可或缺的必要措施：實施法律救濟，是為了使有關市場主體在其因計劃而生利益遭受損害時存在尋求救濟、獲得賠償或補償?shù)目赡苄�；配置法律責任、尤其是計劃權力主體的責任，則是為了使上述可能性能夠最終得以落實。[30]

　　因此，計劃法律救濟與法律責任制度構成了計劃法基本制度體系中的一個重要方面。

　　計劃法律救濟制度，是指規(guī)定在計劃法律關系主體的權利不能正常享有和權力不當行使時，依法對其加以糾正或補救的法律制度。這一制度對于有效地控制計劃權力、切實保障市場主體的計劃權利具有非常重要的意義。因為，在計劃法律關系中，計劃管理主體往往處于支配地位，盡管在計劃制定過程中要求廣泛吸取社會主體的意見，但實際操作中往往以單方意思作出，且計劃內容具有概括性和寬泛性，往往使計劃管理主體享有較大的自由裁量權，如沒有相應的法律救濟，則易使計劃的執(zhí)行偏離其既定方向，還可能導致這種自由裁量權的進一步濫用。[31]

　　計劃的法律救濟制度實際上是一種綜合性的救濟制度，包括權力機關的救濟、行政機關的救濟和司法機關的救濟等。而且，除少量的是專門針對計劃行為的以外，多數(shù)還是針對一般行政行為的法律救濟。

　　計劃法律責任制度，是指規(guī)定在計劃的編制、執(zhí)行等過程中，有關主體依法應當承受肯定性或否定性法律后的法律制度。這是計劃法作為法、計劃法具有權威性和嚴肅性的必要條件和根本保障。在計劃法律責任制度中，由于計劃法中不僅有強制性規(guī)范和任意性規(guī)范，而且有大量的提倡性規(guī)范，因此計劃法律責任不僅有否定性的責任，即傳統(tǒng)的民事的、行政的和刑事的責任，而且還有肯定性的責任，即體現(xiàn)經(jīng)濟法重要特點的獎勵。計劃法律責任包括計劃管理主體的法律責任和計劃執(zhí)行主體的法律責任。這兩種責任有不同的特點和內容。相對來說，因主客觀各種因素的影響，確定計劃管理主體的法律責任較為困難。這方面制度的完善程度取決于一個國家整個法治進程的狀況和法律責任制度的精細化程度。

　　四、我國計劃法律制度的現(xiàn)狀和完善

　　（一）我國計劃法律制度的現(xiàn)狀

　　雖然在我國長期的計劃經(jīng)濟體制下計劃作為資源配置的基礎性方式和國家管理經(jīng)濟的主要手段，但是我國一直沒有一部形式意義上的計劃法，也沒有形成有效的計劃法律體系。這是由于在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，國家對經(jīng)濟運行實行嚴格的控制，財政統(tǒng)收統(tǒng)支、產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷、價格嚴格管理，計劃的實施只是指標和任務的分解下達，計劃幾乎無所不包，并且主要通過行政指令加以實施，沒有產(chǎn)生出對于法律調整的內在需求，反而在一定意義上排斥嚴格的法律調整。

　　當然，這并不是說我國長期以來沒有任何計劃法律規(guī)范。事實上，新中國成立以后，我國先后制定了一些有關國家計劃的規(guī)范性文件，如《國民經(jīng)濟計劃編制暫行辦法》（1952年1月）、《關于編制國民經(jīng)濟年度計劃暫行辦法（草案）》（1953年8月）、《中華人民共和國國家計劃委員會暫行組織通則》（1955年10月）、《關于改進計劃體制的規(guī)定》（1958年9月）、《關于加強財政計劃工作的決定》（1960年1月）、《關于改進計劃體制工作的若干暫行規(guī)定》（1984年10月）和《關于大型工業(yè)聯(lián)營企業(yè)在國家計劃中實行單列的暫行規(guī)定》（1987年3月）、《關于試點企業(yè)集團實行國家計劃單列的實施辦法（試行）》（1992年8月）、《國家指令性計劃和國家訂貨的暫行規(guī)定》（1993年8月）等。這些規(guī)范性文件對加強當時的計劃工作和完善計劃法制起到了一定的積極作用。但是，隨著我國經(jīng)濟情況的變化，特別是我國由計劃經(jīng)濟體制轉變?yōu)樯鐣�主義市場經(jīng)濟體制以后，我國原有的計劃法律制度已明顯不能滿足實際需要了。經(jīng)過近幾年的法規(guī)清理，我國原有的關于計劃的規(guī)范性文件大多被廢止。

　　目前，我國的計劃法規(guī)缺乏系統(tǒng)性、整體性，一些重要方面缺乏基本的工作制度和管理規(guī)范，特別是法律和行政法規(guī)層次的基本上是空白。關于國家計劃的一些基本問題，如計劃的性質、職能、任務，計劃的法律責任，各級國家計劃管理機關、各計劃執(zhí)行主體在國家計劃工作中的權力（權利）、職責（義務）等，都沒有明確的法律規(guī)范。我國的計劃法已經(jīng)醞釀了20年，從20世紀80年代初開始起草，后因體制問題于1983年暫時擱置。80年代末繼續(xù)工作，目前已經(jīng)十余稿，但由于種種原因，至今尚未出臺。目前，我國計劃方面的立法不僅滯后于市場主體和市場秩序方面的立法，而且也滯后于宏觀調控其他方面的立法，在整個宏觀調控立法中是最為薄弱的。

　　（二）我國計劃法律制度的完善

　　既然在市場經(jīng)濟條件下，計劃

　　在完善我國計劃法律制度時，首先涉及到我國計劃立法的模式問題。關于計劃立法的模式，目前世界上主要有三種：一是集中式，即制定一部計劃法典，規(guī)范所有的計劃關系；二是分散式，即不制定統(tǒng)一的計劃法典，而將計劃關系分別規(guī)定在不同的經(jīng)濟法規(guī)或其他法律法規(guī)中；三是結合式，即以一部形式意義上的計劃法典為主，同時輔之以單行的計劃法規(guī)，并且可以在其他相關法律法規(guī)中對計劃問題作出規(guī)定。[32]

　　相對來說，第三種模式較為合理，也更為適合我國的情況。當前，特別需要抓緊《中華人民共和國計劃法》的制定，形成我國計劃法律體系的龍頭和核心。

　　在完善我國計劃法律制度的具體方面時涉及的問題很多。這里，僅就完善計劃程序制度略作說明。

　　如前所述，計劃法在狹義上甚至被等同于計劃程序法，但不管怎樣，計劃程序制度確實是完善我國計劃法律制度時的重點。為此，在我國未來將要制定的《計劃法》、《行政程序法》等法律及其他配套規(guī)范中對計劃的制定程序、實施程序和監(jiān)督程序等作出更合理、更完備的規(guī)定，使之切實做到有法可依和規(guī)范化。首先，要增強計劃程序的民主性，包括通過立法作出有關公聽會、審議會、利害關系人和其他相對人參與行政程序制定過程表達意見等具體的程序規(guī)定。其次，要增強計劃程序制度的公開性，包括通過立法作出預告草案、公開解釋、說明理由、周知民眾等具體規(guī)定，讓制定計劃的過程置于民眾的關注和監(jiān)督之下。再次，要增強計劃程序的科學性，包括通過立法作出有關咨詢專家意見、采用現(xiàn)代信息處理技術手段進行定量分析預測等具體規(guī)定，使計劃更具有可操作性和有效性。[33]

　　實際上，上述計劃程序制度的民主性、公開性和科學性要求，集中體現(xiàn)在社會參與制度上。建立健全計劃的社會參與制度既是市場經(jīng)濟條件下經(jīng)濟民主的要求，也是保證計劃工作科學性、合理性的要求�！坝媱澥菫榱艘粋�民族而不是為了一個政府而制訂的，……它要求公眾參與計劃設計的每一個階段�！盵34]

　　因此，需要總結我國計劃工作的歷史經(jīng)驗，借鑒國外的有關做法，建立健全有中國特色的社會廣泛參與、咨詢對話的、規(guī)范的組織制度和有效方式。一是要建立計劃協(xié)商對話制度。計劃方案的制定，需要以各種形式吸取優(yōu)秀專業(yè)人員參與，包括專家學者和社會團體，特別是有關研究機構，充分協(xié)商對話，聽取意見，體現(xiàn)全社會的參與。二是要建立計劃咨詢制度，促進宏觀決策的科學化、民主化。這種社會參與的制度應當在我國計劃法中得到明確的體現(xiàn)和充分的保障，是完善我國計劃法律制度的一項重要課題。

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　　[20] 史際春、鄧峰著：《經(jīng)濟法總論》，154頁，法律出版社，1998.

　　[21] 孫國華主編：《法理學教程》，379頁，中國人民大學出版社，1994.

　　[22] 參見呂汝良等主編：《國家計劃學》，23－24頁，中國計劃出版社，1995.

　　[23] 參見漆多俊主編：《宏觀調控法研究》，98－99頁，中國方正出版社，2002.

　　[24] 參見謝增毅：《德國〈經(jīng)濟穩(wěn)定與增長促進法〉及其新啟示》，載《當代法學》2002（3）。

　　[25] 參見漆多俊主編：《宏觀調控法研究》，106頁，中國方正出版社，2002.

　　[26] 當代各國的計劃以經(jīng)濟內容為主，并全面社會發(fā)展的各個方面，以實現(xiàn)社會化大生產(chǎn)條件下經(jīng)濟、科技和社會的協(xié)調發(fā)展。

　　[27] 參見武少俊主編：《國家發(fā)展計劃概論》，190頁，中國人民大學出版社，1999.

　　[28] 參見漆多俊主編：《宏觀調控法研究》，82-83頁，中國方正出版社，2002.

　　[29] 參見武少俊主編：《國家發(fā)展計劃概論》，273－275頁，中國人民大學出版社，1999.

　　[30] 參見李剛：《市場和計劃法：對計劃的兩次限制-試論計劃法若干基本問題》，載漆多俊主編《經(jīng)濟法論叢》第六卷，248－249頁，中國方正出版社，2002.

　　[31] 同上，第249－250頁。

　　[32] 參見漆多俊主編：《宏觀調控法研究》，92頁，中國方正出版社，2002.

　　[33] 參見皮純協(xié)主編：《行政程序法比較研究》，309頁，中國人民公安大學出版社，2000.

　　[34] ［美］劉易斯：《發(fā)展計劃》，何寶玉譯，255頁，北京經(jīng)濟學院出版社，1988.

　　安徽大學法學院·王先林

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