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論以法治費(fèi)
論以法治費(fèi) 黨的十五大報(bào)告明確提出，要“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”�！耙婪ㄖ螄本鸵獙�(shí)行法治�！胺ㄖ巍迸c“人治”相對(duì)立�！耙婪ㄖ螄笔窃凇胺ㄖ巍迸c“人治”進(jìn)行長期較量之后確立下來的一項(xiàng)基本國策。而“亂收費(fèi)”是與“依法治國”完全背道而馳的，必須認(rèn)真加以治理�！耙苑ㄖ钨M(fèi)”應(yīng)當(dāng)作為當(dāng)前“依法治國”的一個(gè)突破口。本文擬從“依法治國”的角度對(duì)“以法治費(fèi)”談一點(diǎn)粗淺的看法。 一、從人民民主看“以法治費(fèi)” 法治是人民當(dāng)家作主的制度化、法律化。現(xiàn)代法治是與民主制度緊密相連的。早在古希臘時(shí)期的雅典曾經(jīng)實(shí)行過“法治”。亞里士多德在《政治學(xué)》中指出“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治”。然而，雅典的法是將廣大奴隸和婦女的意志排除在外的，不屬于現(xiàn)代法治。中國春秋戰(zhàn)國時(shí)期法家代表人物也提出過“以法治國”的主張。那時(shí)的法不是按照民主程序產(chǎn)生的，而且是在一人之下萬人之上的法，因此也不屬于現(xiàn)代法治�，F(xiàn)代法治的實(shí)質(zhì)在于：通過少數(shù)服從多數(shù)的民主方式制定法律，全體社會(huì)成員共同遵守法律。 “亂收費(fèi)”破壞社會(huì)主義民主制度。費(fèi)與稅同屬于財(cái)政收入。一般國家的政府財(cái)政收入主要來自稅收（發(fā)達(dá)國家的稅收占政府財(cái)政收入的90％以上）。為了防止政府權(quán)力的濫用，許多國家都把稅收立法權(quán)嚴(yán)格控制在國會(huì)。而我國現(xiàn)在的情況是，一半以上的財(cái)政收入來自各種收費(fèi)。西寧市的一項(xiàng)調(diào)查表明：費(fèi)稅倒掛的比例總體為3比 1，其中餐飲業(yè)為5比1，娛樂業(yè)高達(dá)24比1.事實(shí)上，行政事業(yè)性收費(fèi)已成為我國重要的財(cái)政來源，但其中一些項(xiàng)目卻游離于民主制度之外。一些收費(fèi)項(xiàng)目的開設(shè)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定，沒有通過一定的民主程序。我國法律雖然未授與地方稅收立法權(quán)，然而一些地方早已“以費(fèi)代稅”，而各種收費(fèi)的開征大都與地方人大無關(guān)。 個(gè)別行政機(jī)關(guān)倚仗手中的權(quán)力濫收費(fèi)，負(fù)擔(dān)費(fèi)用的公民則敢怒而不敢言。據(jù)報(bào)載，湖北有個(gè)私營企業(yè)開業(yè)后29天之內(nèi)，竟有21個(gè)部門上門收費(fèi)達(dá)到20多萬元。浙江某地一個(gè)鎮(zhèn)政府要求各商家交納“專項(xiàng)設(shè)施配套費(fèi)”，3間店面就要交30萬元，商家交不出， 鎮(zhèn)上就派人在商店門前用挖土機(jī)挖掘深坑，插上水泥桿，變相封了商店的門。江蘇某地一個(gè)農(nóng)民湊錢辦了家小工廠，鄉(xiāng)里先后來了許多人收費(fèi)斂錢，都聲稱不趕緊交錢，就要帶走人、拆機(jī)器，農(nóng)民被迫將工廠關(guān)門。有的地方的農(nóng)民，由于不堪負(fù)擔(dān)附加在農(nóng)用機(jī)械上的各種收費(fèi)，不得不放棄“機(jī)械化”改用“老牛”耕地。 政府機(jī)關(guān)原本是吃財(cái)政撥款的，其為社會(huì)提供的服務(wù)應(yīng)該是無償?shù)�。由于主要考慮到有些服務(wù)對(duì)象是特定的，由全體納稅人來負(fù)擔(dān)有失公平，因此允許政府機(jī)關(guān)向受益人收取一定費(fèi)用如證照“工本費(fèi)”等作為補(bǔ)償。但是，決不允許從中漁利。而我國目前的亂收費(fèi)現(xiàn)象是違背這個(gè)原則的。 社會(huì)主義的民主需要用法律來確立和保障。從民主制度的角度來看，“以法治費(fèi)”的法，必須是反映多數(shù)人的意愿并按照民主程序產(chǎn)生的。收費(fèi)項(xiàng)目的確定，收費(fèi)范圍及標(biāo)準(zhǔn)的確定，不能隨便由少數(shù)人說了算，應(yīng)該用法律加以規(guī)范。政府收入應(yīng)主要來源于稅收。一些具有稅性質(zhì)的費(fèi)應(yīng)該改成稅，從而使這部分收入置于立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、管理之下。不合理的收費(fèi)項(xiàng)目，超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)的收費(fèi)要取締。合理的收費(fèi)項(xiàng)目要保留，但是應(yīng)該通過法律明確規(guī)定哪一級(jí)機(jī)構(gòu)有權(quán)開征收費(fèi)項(xiàng)目。要充分發(fā)揮人大的作用，用法定的民主程序保護(hù)公民的合法權(quán)益免遭侵犯。 二、從政府行為看“以法治費(fèi)” 政府行為主要指政府的行政行為�！胺ㄖ巍钡膬�(nèi)在含義集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是民主立法；二是依法辦事。依法辦事首先是政府要依法辦事。“依法行政”是“依法治國”的重要環(huán)節(jié)。 目前我國的公共收費(fèi)領(lǐng)域存在著形形色色的收費(fèi)。眾多的收費(fèi)主體，來自行政機(jī)關(guān)的居多。行政部門收費(fèi)的現(xiàn)象很普遍。各級(jí)政府部門的收費(fèi)，有一些是合理、合法的，也有一些是不合理、不合法的。政府收費(fèi)屬于政府的收入行為的一種。由于我國已經(jīng)形成了“費(fèi)大于稅”的不規(guī)范的收入格局，政府收費(fèi)已經(jīng)上升為主要的政府收入行為。 政府收入行為是一項(xiàng)基本的行政行為。任何行政行為，都應(yīng)該遵循“依法行政”的原則，政府收入行為也應(yīng)如此。然而，一些地方存在著嚴(yán)重不依法行政的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為收費(fèi)的隨意性，例如超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍收費(fèi)，巧立名目收費(fèi)，搭車收費(fèi)，重復(fù)收費(fèi)，多頭收費(fèi)，收費(fèi)不開票據(jù)等等。分析原因，有制度方面的問題：（1）“政出多門”， 沒有統(tǒng)一的收費(fèi)辦法。大部分收費(fèi)項(xiàng)目出自各部門或各地方的規(guī)定。此外還有許多沒有任何規(guī)章作依據(jù)的收費(fèi)項(xiàng)目。（2）缺乏法律監(jiān)督。 政府收費(fèi)未納入預(yù)算管理，執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制又十分薄弱。（3 ）“自收自支”的預(yù)算外資金制度造成的漏洞。（4）有些地方經(jīng)費(fèi)不足，等等。 也有認(rèn)識(shí)和思想方面的問題：法治觀念、群眾觀念淡薄，地方主義、本位主義作崇，只顧局部利益，不顧國家和人民的利益。 “以法治費(fèi)”不僅僅是利用法律手段調(diào)整“費(fèi)”與“稅”的關(guān)系，同時(shí)也是規(guī)范政府收入行為-矯正不合法的政府收費(fèi)行為。從政府行為來看：“以法治費(fèi)”應(yīng)注意以下幾方面：（1）收費(fèi)依據(jù)應(yīng)合法、 統(tǒng)一。（2）收費(fèi)權(quán)限要具體、明確。（3）收費(fèi)主體應(yīng)減少、確定。（4）收費(fèi)程序須法律化。（5）應(yīng)建立、健全監(jiān)督機(jī)制。 三、從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)看“以法治費(fèi)” 現(xiàn)代法治與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)緊密相連。法治是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行和順利發(fā)展的客觀需要�，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，要由市場(chǎng)來自發(fā)調(diào)節(jié)，同時(shí)也需要必要的“國家干預(yù)”以克服“市場(chǎng)失靈”的缺陷。通過法律手段可以實(shí)現(xiàn)這種必要的國家干預(yù)。在我國現(xiàn)階段，實(shí)行法治要為建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)，健全法制要圍繞著建立和健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的重心進(jìn)行。 我國在建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，遇到了各種障礙。其中，“亂收費(fèi)”是個(gè)不容忽視的問題。 一些地區(qū)“地方保護(hù)主義”嚴(yán)重，對(duì)于過往車船或者對(duì)于外來商品不是巧立名目多收費(fèi)，就是找碴罰款，從而阻礙商品流通，影響統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。有些地方和部門千方百計(jì)地通過征收各種“基金”、“費(fèi)用”來籌集資金，向第二、第三產(chǎn)業(yè)的一般競(jìng)爭性行業(yè)投資，以致加重群眾的負(fù)擔(dān)，使許多企業(yè)不堪重負(fù)。據(jù)廣西的一家企業(yè)反映，一項(xiàng)皮革加工業(yè)務(wù)在進(jìn)口過程中要交12項(xiàng)費(fèi)，占進(jìn)料價(jià)的13.56％。 “亂收費(fèi)”已經(jīng)嚴(yán)重地干擾了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，必須嚴(yán)加治理。 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中遇到的不和諧因素，包括“亂收費(fèi)”，必須以法治理。“以法治費(fèi)”是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，應(yīng)該作為我國“依法治國”的一項(xiàng)重要內(nèi)容，作為建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)重要舉措。 四、從體制改革看“以法治費(fèi)” “以法治費(fèi)”不能簡單地停留在規(guī)范收費(fèi)制度本身，那種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的作法不能從根本上解決問題。要想根治“亂收費(fèi)”，必須重建公共收費(fèi)體系。這就要進(jìn)行相應(yīng)的體制改革。 首當(dāng)其沖的是財(cái)政體制改革。目前我國的財(cái)政體制沒有完全理順。由于我國形成了“費(fèi)大于稅”的收入格局，在非稅收入上又實(shí)行“自收自支”制度，影響了中央政府對(duì)財(cái)政收支的監(jiān)控。中央財(cái)政吃緊，而一些部門、地方的“金庫”卻有盈余。各部門、地方之間的差距也大。既得利益者是不會(huì)輕易放棄自己的利益的。這就是治理“亂收費(fèi)”的最大障礙。顯然，必須打破現(xiàn)存的利益格局，借助法律手段理順各級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系。例如把財(cái)政收入盡量納入預(yù)算，對(duì)于不易納入預(yù)算的嚴(yán)加管理，取消“自收自支”，實(shí)行“收支兩條線”的制度。要使財(cái)政部門真正把財(cái)政收支管起來，其他行政部門對(duì)于必要的公共收費(fèi)只能“代征”，收了之后上繳國庫。稅制改革要同步進(jìn)行。在調(diào)整不合理的政府收入格局時(shí)，必然要涉及稅制的調(diào)整。究竟哪些費(fèi)應(yīng)該改成稅？是否考慮下放部分稅收立法權(quán)給地方？這些都需認(rèn)真研究。要建立健全轉(zhuǎn)移支付制度，保證授權(quán)地方辦的“事”有相應(yīng)的財(cái)力作保障。機(jī)構(gòu)改革也不可忽視。精簡機(jī)構(gòu)的結(jié)果將減輕政府的財(cái)政壓力，為治理“亂收費(fèi)”提供有利的條件。 上述各項(xiàng)制度的調(diào)整和改革均需要法律作保障，需要“法治”保駕護(hù)航。一方面，要以法律為手段推進(jìn)體制改革；另一方面，要通過法律將體制改革的成果確立下來。這一條很重要。多年來，治理“亂收費(fèi)”不能成功，與沒有以法治理有關(guān)。 對(duì)“亂收費(fèi)”問題還應(yīng)進(jìn)一步提到違憲的高度來認(rèn)識(shí)�！耙婪ㄖ螄币赖氖裁捶�？首先是憲法。在公共收費(fèi)方面存在著的“政出多門”、“諸侯經(jīng)濟(jì)”，與我國憲法所確立的單一制的國家結(jié)構(gòu)形式不相符。政府收入行為不規(guī)范，違反憲法關(guān)于“一切國家機(jī)關(guān)都必須遵守憲法和法律”的原則。違反民眾意愿亂收費(fèi)，不合民主程序亂收費(fèi)，破壞了憲法所確立的人民民主制度，侵犯了憲法所保護(hù)的公民的合法權(quán)利。亂收費(fèi)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)形成的干擾和破壞，與憲法所確立的“國家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”這項(xiàng)中心任務(wù)相違背。因此，“亂收費(fèi)”是事關(guān)違憲的大問題，“以法治費(fèi)”是實(shí)行“依法治國”、維護(hù)和捍衛(wèi)憲法的實(shí)際行動(dòng)。 熊英
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