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完善我國金融監(jiān)管法律制度芻議
完善我國金融監(jiān)管法律制度芻議 一、明確金融監(jiān)管的目標和原則 金融監(jiān)管是指金融監(jiān)管機構(gòu)依法對金融機構(gòu)的市場準入、業(yè)務經(jīng)營及市場退出等進行全方位監(jiān)督管理的活動。換言之，就是將金融機構(gòu)及其一切活動都置于金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督管理之下，以促進其穩(wěn)健經(jīng)營。 金融監(jiān)管作為政府宏觀經(jīng)濟調(diào)控及規(guī)制金融活動的一項重要手段，其最基本的含義旨在維護金融機構(gòu)安全及穩(wěn)健經(jīng)營，從而在整體上確保金融體系安全和金融秩序的穩(wěn)定。但由于各國歷史、經(jīng)濟、文化背景和發(fā)展的情況不同，因而體現(xiàn)在各國中央銀行法或銀行法中的監(jiān)管目標也不盡相同。如《美國聯(lián)邦儲備法》開宗明義第1 條就明確該法目的之一是“建立美國境內(nèi)更有效的銀行監(jiān)管制度”，其具體目標有四：一是維持公眾對一個安全、完善和穩(wěn)定的銀行系統(tǒng)的信心；二是為建立一個有效的和競爭的銀行系統(tǒng)服務；三是保護消費者；四是允許銀行體系適應經(jīng)濟的變化而變化。德國《信用業(yè)法（銀行法kwg）》第6條授權(quán)“聯(lián)邦銀行監(jiān)督局監(jiān)管所有的信貸機構(gòu)，以保證銀行資產(chǎn)的安全、銀行業(yè)務的正常運營和國民經(jīng)濟運轉(zhuǎn)的良好結(jié)果�！保ㄗⅲ簭堉臆娭骸督鹑诒O(jiān)管法論-以銀行為中心的研究》，法律出版社1998年7月第1期，第27頁。） 相比較而言，我國《中國人民銀行法》關(guān)于監(jiān)管目標的規(guī)定則顯得比較原則，其側(cè)重點主要是維護金融業(yè)的穩(wěn)健經(jīng)營。該法第1 條規(guī)定：“為了確立中國人民銀行的地位和職責，保證國家貨幣政策的正確制定和執(zhí)行，建立和完善中央銀行宏觀調(diào)控體系，加強對金融業(yè)的監(jiān)督管理，制定本法�！钡�30條規(guī)定：“中國人民銀行依法對金融機構(gòu)及其業(yè)務實施監(jiān)督管理，維護金融業(yè)的合法、穩(wěn)健運行。”誠然，維護金融業(yè)的穩(wěn)健運行是我國中央銀行實施金融監(jiān)管不可或缺的一項重要目標，但這不能概括其他金融監(jiān)督管理目標。我們認為，我國金融監(jiān)管的目標應主要包括： 1、維護金融體系的安全。金融業(yè)是高風險行業(yè)， 一家金融機構(gòu)如因經(jīng)營管理不善或競爭失敗，往往會引起骨牌反應，產(chǎn)生第二次波及效應和一連串銀行倒閉的“第三者效應”。（注：潘金生等編著：《比較銀行法》，中國金融出版社1991年版，第172頁。 ）而一國金融體系的安全受到危險，則會破壞國民經(jīng)濟的發(fā)展。因此，金融監(jiān)管機構(gòu)應采取行之有效的措施防范和化解金融風險，維護金融體系的安全。 2、保護存款者的利益。金融機構(gòu)作為貨幣信用的中介機構(gòu)， 其主要資金來源是吸收存款者的存款。如果存款人的利益得不到保護，則會使廣大社會公眾喪失對金融體系的信心，金融業(yè)無疑將喪失生存和發(fā)展的前提。此外，金融業(yè)涉及面廣，關(guān)系千家萬戶，倘若出現(xiàn)信用危機，有可能影響社會秩序的穩(wěn)定。因此，加強金融監(jiān)管，保護存款者利益，是金融業(yè)得以穩(wěn)健發(fā)展的重要前提。 3、維護并促進金融業(yè)的公平競爭。 公平競爭是市場經(jīng)濟條件下保持金融業(yè)健康發(fā)展和金融秩序穩(wěn)定的關(guān)鍵。為此，金融監(jiān)管機構(gòu)一方面要通過金融監(jiān)管手段保護金融機構(gòu)的機會均等和平等地位，制止各種不正當競爭行為；另一方面制止和打破金融壟斷，保證金融市場的效率。 金融監(jiān)管并非萬能，而有其自身難以克服的缺陷，如監(jiān)管不當則會導致監(jiān)管成本的上升、金融機構(gòu)效率的喪失等。為此，金融監(jiān)管機構(gòu)實施金融監(jiān)管必須在法定的原則框架范圍內(nèi)進行，才能實現(xiàn)金融監(jiān)管的目標。關(guān)于金融監(jiān)管的原則，《中國人民銀行法》并沒有明確規(guī)定。我們認為，金融監(jiān)管應遵循以下幾項原則： 1、依法監(jiān)管原則。 金融監(jiān)管機構(gòu)行使監(jiān)管權(quán)是基于法律的嚴格規(guī)定，金融監(jiān)管機構(gòu)必須依照法定的職權(quán)和程序?qū)嵤┍O(jiān)管。這樣才能保證監(jiān)管的權(quán)威性、嚴肅性、有效性以及防止監(jiān)管權(quán)力的濫用。 2、適度監(jiān)管原則。強調(diào)金融監(jiān)管， 并非否認和干涉金融機構(gòu)的經(jīng)營自主權(quán)，而是通過創(chuàng)設(shè)某種制度或規(guī)則使金融機構(gòu)得以穩(wěn)健經(jīng)營。金融監(jiān)管機構(gòu)只是在某些極端的情況下如金融機構(gòu)出現(xiàn)信用危機等，才對其采取某些強制措施。金融監(jiān)管必須適度，一方面要保證金融機構(gòu)經(jīng)營自主權(quán)，并使其始終充滿經(jīng)營活力；另一方面對金融機構(gòu)的經(jīng)營活動予以適當約束和規(guī)制，真正維系金融體系的安全和金融秩序的穩(wěn)定。惟此，金融監(jiān)管才能真正做到管而不死，活而不亂。 3、持續(xù)和系統(tǒng)監(jiān)管原則。 雖然一國金融監(jiān)管機構(gòu)在不同時期監(jiān)管的重點有所不同，但要實現(xiàn)監(jiān)管的目標，就必須進行持續(xù)監(jiān)管。亦即從審查批準金融機構(gòu)準入市場開始到其退出市場為止，對其整個經(jīng)營活動進行全方位的持續(xù)的監(jiān)管管理。與此同時，金融監(jiān)管還必須遵循系統(tǒng)監(jiān)管原則。亦即把監(jiān)管對象和內(nèi)容作為有機整體，依靠中央銀行大監(jiān)管體系，綜合配套地運用各種手段，科學建立監(jiān)管指標體系，對金融機構(gòu)風險進行識別、計量、監(jiān)測和控制。 4、效率原則。金融監(jiān)管的效率原則包括兩個方面， 一是金融監(jiān)管的經(jīng)濟效率，即金融監(jiān)管不應導致金融機構(gòu)效率的喪失，不應壓制金融機構(gòu)間的正當競爭，而應當通過鼓勵、引導和規(guī)范來提高金融業(yè)的整體效率；二是金融監(jiān)管的行政效率，即即金融監(jiān)管機構(gòu)以盡可能少的成本支出達到金融監(jiān)管的目標。相反，若監(jiān)管成本超過從安全保障體系中所獲取的收益，那么監(jiān)管行為就成為行業(yè)競爭的阻礙，使銀行業(yè)趨于萎縮。（注：阿蘭·s·布蘭德：《銀行監(jiān)管的原則》，《廣東金融》1996 年第4期。） 二、完善金融監(jiān)管組織體系 建立并完善金融監(jiān)管組織體系，是進行有效金融監(jiān)管的一個重要前提條件。目前，世界各國金融監(jiān)管主體模式不盡相同，大致有二類：一是單一監(jiān)管模式，即只設(shè)一個金融監(jiān)管機構(gòu)，負責所有的金融監(jiān)管工作，一些發(fā)展中國家對于銀行業(yè)的監(jiān)管權(quán)集中于中央銀行；二是多頭監(jiān)管模式，由財政部、中央銀行和其他金融監(jiān)管機構(gòu)在不同的權(quán)限范圍內(nèi)負責不同對象的監(jiān)管。（注：陳曉著：《中央銀行法律制度研究》，法律出版社1997年版，第402頁。）后一模式以美國最為典型。在美國， 除了50個州各有一個銀行局作為州銀行管理機構(gòu)外，聯(lián)邦級還有3 個銀行管理機構(gòu)并存，它們是：財政部貨幣監(jiān)理局、聯(lián)邦儲備委員會和聯(lián)邦存款保險公司。其分工為貨幣監(jiān)理局負責對國民銀行注冊和監(jiān)督檢查，聯(lián)邦儲備委員會和聯(lián)儲銀行負責對州注冊的會員銀行和銀行持股公司的監(jiān)管和檢查，聯(lián)邦存款保險公司則負責對參加存款保險的州立會員銀行進行監(jiān)督。（注：潘金生編著：《比較銀行法》，第178頁。） 盡管各國金融監(jiān)管主體模式不盡相同，但中央銀行在監(jiān)管體系中皆具有不可替代的優(yōu)勢地位。特別值得關(guān)注的是，近幾年各國金融體系改革中出現(xiàn)了一個顯著的現(xiàn)象即中央銀行金融監(jiān)管權(quán)的擴展。在愛爾蘭，依據(jù)1971年中央銀行法，愛爾蘭中央銀行從財政部手中接過了對注冊銀行的監(jiān)管權(quán)。1975年，葡萄牙信貸機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)也由財政部轉(zhuǎn)至中央銀行。1982年，希臘的金融監(jiān)管權(quán)從通貨委員會轉(zhuǎn)交中央銀行。新西蘭對銀行監(jiān)管體制改革的重要舉措施是通過修改后的新西蘭儲備銀行法擴大中央銀行的監(jiān)督權(quán)。（注：孟龍：《市場經(jīng)濟國家金融監(jiān)管比較》，中國金融出版社1995年第1版，第17、19頁。） 在我國，從1984年起，中國人民銀行專門行使中央銀行職能，并開始實施金融監(jiān)管。1995年，《中國人民銀行法》明確規(guī)定了中國人民銀行金融監(jiān)管職能。此外，有權(quán)進行金融監(jiān)管的機構(gòu)還包括中國證監(jiān)會、審計部門等。我們認為，要充分實現(xiàn)金融監(jiān)管的目標，除進一步完善和強化央行監(jiān)管外，還必須建立并完善包括社會監(jiān)管、行業(yè)互律監(jiān)管及自律監(jiān)管在內(nèi)的金融監(jiān)管組織體系。這也是由金融市場運作中金融機構(gòu)自立性、金融活動多元性和金融業(yè)務風險性的特征所決定的。在我國，完備的金融監(jiān)管組織體系應當包括以下四個方面： 1、央行監(jiān)管。中國人民銀行作為我國的中央銀行， 根據(jù)國家授權(quán)依法對金融機構(gòu)進行全方位的直接的監(jiān)管。要在實施金融監(jiān)管過程中免受政府行為的牽制和制約，以一種超然的態(tài)度、客觀公正的立場行使監(jiān)管權(quán)。可考慮改中國人民銀行由國務院領(lǐng)導為直接受全國人大常委會的領(lǐng)導，并向其負責。在這方面，不少國家的成功經(jīng)驗可資借鑒。美國的中央銀行（聯(lián)邦儲備銀行）直接向國會負責，向國會報告工作，經(jīng)費獨立。聯(lián)邦儲備委員會的七名理事必須經(jīng)參議院同意后才由總統(tǒng)任命�！度鸬鋰毅y行法》第一條規(guī)定：“瑞典國家銀行是直屬國會的官方組織。”第32條規(guī)定：“銀行董事只接受來自國會，不接受其他人有關(guān)國家銀行經(jīng)營管理的指示”。最近，中國人民銀行按經(jīng)濟區(qū)劃調(diào)整分支機構(gòu)設(shè)置，這一重大舉措對淡化地方政府干預、提高金融監(jiān)管的效率，將產(chǎn)生積極影響。 2、社會監(jiān)管。即由合法成立的并經(jīng)中央銀行認可的會計事務所、審計事務所依法對金融機構(gòu)報告的真實性、公正性進行審計，以便有關(guān)方面對其財務狀況、經(jīng)營績效和風險程度等作出正確判斷，并對其存在的問題進行審計監(jiān)督。由于上述機構(gòu)具有較強的獨立性且具有信譽特點，從而可以彌補中央銀行監(jiān)管疏漏或因力量不足造成監(jiān)管不力的缺陷。在市場經(jīng)濟發(fā)達國家，一般都特別重視對金融業(yè)的社會監(jiān)管，以維護公眾利益和金融體系的安全穩(wěn)定。在我國現(xiàn)階段，尤其應重視國家審計機構(gòu)對金融機構(gòu)的審計監(jiān)督，并協(xié)調(diào)審計監(jiān)督與央行監(jiān)管的關(guān)系，分工協(xié)作并相互配合。 3、行業(yè)互律監(jiān)管。為了避免金融機構(gòu)之間的不正當競爭， 規(guī)范和矯正金融行為，以促進其協(xié)作運行和共同繁榮，金融業(yè)內(nèi)互律監(jiān)管不可或缺。這也是系統(tǒng)化有效金融監(jiān)管的內(nèi)在要求。在政府監(jiān)管無能為力的范圍，恰可通過自律的行業(yè)道德規(guī)范，行業(yè)者自覺的約束，觸及法律和政府不能達到的死角，因而更為有效�？梢哉f，自律是主管機關(guān)直接監(jiān)管的補充與延伸。（注：張忠軍著：《金融監(jiān)管法論-以銀行為中心的研究》，第136—137頁。）在我國現(xiàn)階段，金融業(yè)之間的不正當競爭行為時有發(fā)生，如高息攬儲或變相擅自提高利率等，破壞了正常的金融競爭秩序，損害了金融業(yè)的根本利益。為此，建議在金融業(yè)盡快成為金融同業(yè)公會，協(xié)調(diào)金融機構(gòu)和中央銀行之間的關(guān)系，并通過制定同業(yè)公約實施行業(yè)內(nèi)部和自行監(jiān)管。 4、金融機構(gòu)自律監(jiān)管。即金融機構(gòu)通過建立一整套內(nèi)部控制制度，借以控制經(jīng)營風險，提高經(jīng)營效益，其著眼點在于保證金融資產(chǎn)的安全性和流動性，防范經(jīng)營風險。金融機構(gòu)自律監(jiān)管是抗御金融風險的基礎(chǔ)和關(guān)鍵防線。特別是在當前金融工具不斷創(chuàng)新，金融業(yè)務趨于國際化及資金調(diào)拔瞬息萬變的情況下，來自外部的金融監(jiān)管有時顯得滯后，因而強化并落實金融機構(gòu)自律監(jiān)管就顯得尤為重要。從近幾年一些國家銀行破產(chǎn)倒閉事件來看，內(nèi)部控制失靈是最主要的。 三、完善對金融機構(gòu)的預防性監(jiān)管 對金融機構(gòu)市場準入及業(yè)務經(jīng)營進行預防性監(jiān)管，是防止金融風險，維護金融機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營的第一道防線，具有防患于未然的作用。雖然《中國人民銀行法》就對金融機構(gòu)的預防性監(jiān)管作了比較明確的規(guī)定，并且起到了應有的作用，但在不少方面還不甚完善。主要表現(xiàn)為： 1、對金融機構(gòu)的市場準入把關(guān)不嚴。從金融監(jiān)管的角度看， 對市場準入的控制是保證金融業(yè)安全穩(wěn)定發(fā)展的有效的預防性措施，可以將那些有可能對存款人利益或金融體系健康運轉(zhuǎn)造成危害的金融機構(gòu)拒之門外，并使金融機構(gòu)的設(shè)立符合國民經(jīng)濟發(fā)展的需要。從我國中央銀行對金融機構(gòu)市場準入監(jiān)管的情況來看，尚存在一些問題：一是金融機構(gòu)批得過多過濫；二是對經(jīng)理及員工素質(zhì)的審核不嚴，致使一些業(yè)務不精、政治素質(zhì)不高的人員成為新機構(gòu)的經(jīng)理；三是注冊資本不夠充足；四是越權(quán)審批和擅自亂設(shè)機構(gòu)的現(xiàn)象時有發(fā)生。（注：楊凌云：《對防范和化解我國金融業(yè)風險的若干對策分析》，《財經(jīng)問題研究》 1998年第2期。） 2、資本充足率不足。 資本充足率是衡量金融機構(gòu)業(yè)務經(jīng)營是否穩(wěn)健的一個重要標志，也是銀行審慎監(jiān)管的核心。巴塞爾《核心原則》對銀行進行有效監(jiān)管制定了一系列監(jiān)管措施，其首要措施就是對銀行規(guī)定了必須保持的最低資本充足率，所有銀行必須按照其風險資產(chǎn)維持4 ％（一級資本）和8 ％總資本（一級和二級資本之和）的最低資本比率。我國《商業(yè)銀行法》規(guī)定，商業(yè)銀行資本充足率不得低于8％， 核心資本充足率不得低于4％。但實際上，我國商業(yè)銀行資本充足率不高。 據(jù)1991年資料統(tǒng)計，我國工、農(nóng)、中、建、交五大商業(yè)銀行除了交行外，其他銀行的資本與風險資產(chǎn)的比例均未達到8％的要求。 并且我國銀行中主要是核心資本，附屬資本如資產(chǎn)重估儲備、未公開儲備、呆帳準備幾乎沒有。（注：楊凌云：《對防范和化解我國金融業(yè)風險的若干對策分析》，《財經(jīng)問題研究》1998年第2期。） 3、金融監(jiān)管缺乏一套規(guī)范的科學的定性標準和定量指標體系。 如對金融機構(gòu)的設(shè)立，對違法違規(guī)的處罰，對法定代表人的知識、經(jīng)驗、管理能力監(jiān)督等，人民銀行監(jiān)管部門在實際操作中帶有很大主觀性和隨意性。（注：中國工商銀行武漢市分行課題組：《論我國中央銀行金融管理體系的建立和完善》，《銀行與企業(yè)》1997年第11期。） 我們認為，完善對金融機構(gòu)的預防性監(jiān)管，第一，應加強對金融機構(gòu)市場準入的監(jiān)管。對申請設(shè)立金融機構(gòu)特別是商業(yè)銀行一定要從嚴控制，審批金融機構(gòu)除應堅持法定條件外，還應從經(jīng)濟發(fā)展和金融市場需要的角度進行審查。對擅自設(shè)立金融機構(gòu)的，應嚴肅查處。此外，還應對金融機構(gòu)高級管理人員的任職條件、資格進行嚴格審查。第二，提高金融機構(gòu)的資本充足率，增強金融機構(gòu)抵御金融風險的能力。主要可通過發(fā)行金融債券、金融機構(gòu)股份制改造等多種途徑籌集金融機構(gòu)的資本金。第三，加強對金融機構(gòu)清償能力監(jiān)管。清償能力監(jiān)管的核心問題是資本的流動性問題，其關(guān)鍵是對不同負債的對比。如果銀行各種負債之間不保持一定的比例，那么就可能因資本流動性不足而發(fā)擠兌風潮。在這方面，一些國家的經(jīng)驗可供借鑒。如新加坡金融管理局規(guī)定所有銀行必須保持其負債基數(shù)6％的現(xiàn)金余額， 還要求銀行保持相當于其負債基數(shù)20％的流動資產(chǎn)。 四、盡快建立事后保護性監(jiān)管制度 有效的預防性金融監(jiān)管，是保證金融機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營的一個重要方面。但是，無論一國金融監(jiān)管機構(gòu)采取何種方式和手段，都難以完成避免金融機構(gòu)的經(jīng)營失敗。為避免金融機構(gòu)因經(jīng)營失敗而給社會造成多種負面效應，保護存款人的利益及金融體系的安全，建立對金融機構(gòu)的事后保護監(jiān)管制度尤為必要。在我國，除建立了中央銀行接管制度外，其他保護監(jiān)管制度尚屬空白。為此，我們建議： 1、建立存款保險制度。存款保險制度是保護存款人利益、 穩(wěn)定金融體系的事后補救措施。它要求吸收存款的金融機構(gòu)將其吸收的存款按一定保險費率向存款保險機構(gòu)投保，當投保存款機構(gòu)經(jīng)營破產(chǎn)不能支付存款時，由存款保險機構(gòu)代為支付法定數(shù)額的保險金。存款保險制度為美國首創(chuàng)。1929年-1933年世界性的經(jīng)濟危機給美國經(jīng)濟帶來了沉重打擊。到1933年夏，整個國家有一半的銀行倒閉（主要是小銀行）。為保護存款人的利益，恢復社會公眾對銀行的信心，美國1933年《銀行法》確立了存款保險制度，并于1934年1月1日正式成立了“存款保險公司”。該法案規(guī)定，所有國民銀行與參加聯(lián)邦儲備系統(tǒng)的州銀行必須參加聯(lián)邦存款保險公司的存款保險，非會員銀行及其他金融機構(gòu)只有在其償債能力經(jīng)州政府有關(guān)機構(gòu)證明并經(jīng)聯(lián)邦存款保險公司審批后方可參加。到了本世紀六七十年代，歐美其他一些國家開始認識到存款保險制度的重要性，于是紛紛效法美國建立起自己的存款保險制度。可以說，存款保險制度為西方市場經(jīng)濟發(fā)達國家金融業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展所起的作用是功不可沒的。 在我國，金融機構(gòu)尤其是商業(yè)銀行自有資金占比有率較低，存款是其主要資金來源，我國居民存款已達38000多億元。而另一方面， 商業(yè)銀行內(nèi)部管理制度尚不健全，不良資產(chǎn)大量增加。針對這種情況，在我國建立存款保險制度尤為必要。存款保險制度的建立不僅可以保護廣大存款人的利益，增強社會公眾對金融體系安全性的信心，防止或限制某一金融機構(gòu)出現(xiàn)風險后對其他金融機構(gòu)的消極影響，而且還可以彌補我國中央銀行對金融監(jiān)管的不足。 如何構(gòu)建符合我國國情的存款保險制度，這是近幾年來理論界特別是金融學界所探討的主要課題之一。限于篇幅，僅就存款保險公司設(shè)立及存款保險的對象作些剖析。 關(guān)于存款保險公司的設(shè)立，有的學者建議成立中國存款保險公司，其性質(zhì)為一個獨立的隸屬于國務院的直屬機構(gòu)；也有的學者認為，從擴大中央銀行的金融監(jiān)督管理權(quán)力，限制監(jiān)督機構(gòu)多頭重疊管理，發(fā)揮存款保險制度的事先檢查和事后監(jiān)督的雙重穩(wěn)定作用出發(fā)，由中國人民銀行舉辦存款保險機構(gòu)具有戰(zhàn)略性的意義。從國外來看，各國存款保險機構(gòu)有政府主辦并管理（如英、美、加拿大）、政府和銀行共同建立并管理（如比利時、日本）和銀行同業(yè)建立這樣三種類型。我們認為，我國存款保險公司由政府舉辦更為適宜。如果存款保險公司隸屬于中央銀行，接受中央銀行的監(jiān)督和管理，那么存款保險公司可能會形同虛設(shè)，獨立性將難以實現(xiàn)。在處理有關(guān)保險事故時，又可能造成兩者之間不正常的資金關(guān)系，迫使中央銀行為存款保險犧牲貨幣政策目標。至于存款保險的對象，在美國，聯(lián)邦準備制之會員銀行均應參加（屬強制保險），非會員銀行合乎標準者亦可參加（屬任意性）且不排除外國銀行。在日本，凡因經(jīng)營而負有存款債務者，包括外國銀行皆應參加投保（屬強制性）。在加拿大、聯(lián)邦立案之銀行為當然投保銀行（屬強制性）；省立案銀行須申請核準（屬任意性）（注：黃得豐著：《金融法規(guī)與制度之檢討》，實用稅務出版社1989年8月版， 轉(zhuǎn)引自王慶華著：《中國銀行業(yè)監(jiān)管制度研究》，第245頁。）我們認為， 我國存款保險的對象應為所有吸收存款的銀行。因為只有將吸收存款的各種不同性質(zhì)、不同類型的銀行都納入存款保險的范疇，才能真正維護整個金融體系的安全及金融機構(gòu)的穩(wěn)定，才能保護所有存款人的利益。當然，不同承保對象其資產(chǎn)負債情況及風險程序都不相同，因此，如何確定一個比較合理的費率則值得研究。 2、建立中央銀行最后援助制度。在市場競爭條件下， 金融機構(gòu)因受各種金融風險的侵襲，因而破產(chǎn)倒閉在所難免。在美國，由于銀行業(yè)競爭加劇，致使大批銀行不得不宣告破產(chǎn)倒閉。其中， 1990 年破產(chǎn)達180家，1991年破產(chǎn)208家，1992年破產(chǎn)100家。 在商業(yè)銀行大量破產(chǎn)的同時，一些儲蓄機構(gòu)也連連倒閉，致使聯(lián)邦存款保險公司原有的保險金儲備幾乎用盡，存款保險制度瀕臨崩潰的邊緣。（注：中國工商銀行武漢市分行課題組：《論我國中央銀行金融管理體系的建立和完善》，《銀行與企業(yè)》1997年第11期。）為避免金融機構(gòu)因破產(chǎn)倒閉而帶來的社會震蕩，發(fā)達國家一般建立了最后緊急援助制度。即中央銀行對仍有償債能力但已無法從貼現(xiàn)窗口和貨幣市場的正常渠道取得資金的“問題銀行”提供緊急財務援助，以協(xié)調(diào)其解決暫時的財務困難。這不僅是中央銀行的職責，而且也是其進行金融監(jiān)管的“第三道防線”。 一般而言，西方中央銀行提供緊急救援有如下幾種方法：（1 ）由中央銀行提供低利貸款；（2 ）通過中央銀行和商業(yè)銀行建立特別機構(gòu)提供資金；（3）存款保險機構(gòu)具有雙重職能的國家， 除了賠償銀行倒閉破產(chǎn)對存款造成的損失外，還提供清償能力緊急援助，即對發(fā)生清償困難的銀行給予貸款，購買其資產(chǎn)或存款于該行，從而保證股東、存款人及承保人的利益；（4 ）由一個或更多的大銀行在中央銀行的支持下提供援助；（5）由央銀行負責全面接管，通過官方任命行長、經(jīng)理，限期清查和整頓等措施進行強迫性監(jiān)管。（注：中國工商銀行武漢市分行課題組：《論我國中央銀行金融管理體系的建立和完善》，《銀行與企業(yè)》1997年第11期。） 在我國，金融機構(gòu)破產(chǎn)倒閉事件尚未發(fā)生，存款人對金融機構(gòu)破產(chǎn)還缺乏足夠的心理準備，因此借鑒西方國家在這方面的成功經(jīng)驗，建立符合中國國情的最后緊急援助制度實屬必要�？晒┻x擇的做法有：第一，對出現(xiàn)流動性困難但仍有償債能力的金融機構(gòu)，由中國人民銀行提供低利率貸款；第二，對金融機構(gòu)已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機，嚴重影響存款人利益時，由中國人民銀行予以接管；第三，對在金融業(yè)中占有較大份額、影響較大的金融機構(gòu)，可由中國人民銀行組織穩(wěn)健的金融機構(gòu)對其實施強制兼并。接管或強制性兼并都是中國人民銀行在極端情況下對有“問題”的金融機構(gòu)所采取的行政干預措施，其目的是恢復其償債能力。當然這并不意味著中國人民銀行完全不采取同意其破產(chǎn)的決定。對“不能清償?shù)狡趥鶆铡钡慕鹑跈C構(gòu)，中國人民銀行不應違反市場經(jīng)濟的原則和要求而逆向操作，否則將會使金融機構(gòu)喪失競爭的外在壓力。如丹麥銀行法明確規(guī)，中央銀行可以對面臨暫時流動性困難的銀行進行幫助，但對于那些陷入清算、破產(chǎn)境地的銀行則不能給予支持。 五、制定并完善金融監(jiān)管方面的法律 金融法律不僅是金融機構(gòu)行為的準則，而且也是金融監(jiān)管機構(gòu)進行金融監(jiān)管所必須遵循的一項基本原則，其要義是要求制定一整套完備的金融監(jiān)管法律。近幾年來，我國陸續(xù)頒布了《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》和《外匯管理法》等法律，為金融監(jiān)管提供了直接的法律依據(jù)。但是，上述法律不能涵蓋金融業(yè)的全部，且因規(guī)定比較原則在金融監(jiān)管實踐中難以具體操作。因此，我國應盡快制定《期貨交易法》、《反壟斷法》、《金融監(jiān)管法》、《存款保護法》等法律，為對金融業(yè)實施全面、有效的監(jiān)管提供完整的法律體系。 華國慶
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