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談巴塞爾核心原則對我國銀行業(yè)監(jiān)管的啟示
談巴塞爾核心原則對我國銀行業(yè)監(jiān)管的啟示 巴塞爾核心原則是巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（以下簡稱巴塞爾委員會）的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》的簡稱。它于1997年9 月的國際貨幣基金組織和世界銀行年會上正式發(fā)布。這是全球最具權(quán)威性和普遍性的銀行監(jiān)管規(guī)則的制定者-巴塞爾委員會對世界銀行業(yè)監(jiān)管活動做出的又一卓越貢獻。全球金融一體化和我國對外開放的政策，要求我國銀行業(yè)監(jiān)管逐步現(xiàn)代化、國際化，剛剛發(fā)布的巴塞爾核心原則對推進這一進程具有重要的借鑒意義。本文擬從巴塞爾核心原則的產(chǎn)生背景、內(nèi)容梗概和我國銀行監(jiān)管的狀況出發(fā)，對如何借鑒巴塞爾核心原則，促進我國銀行業(yè)監(jiān)管作一初步探討。 一、巴塞爾核心原則的產(chǎn)生背景及主要內(nèi)容 60年代以后，全球金融格局的變化使金融危機不斷發(fā)生。為加強在銀行監(jiān)管方面的國際合作，1975年，10國集團成員國成立了巴塞爾委員會，作為國際清算銀行的一個正式機構(gòu)。巴塞爾委員會成立后，先后制定了《對銀行的國家機構(gòu)的監(jiān)督》、《修改后的巴塞爾協(xié)議，對銀行的國外機構(gòu)的監(jiān)督原則》和《統(tǒng)一國際銀行資本衡量和資本標準》等一系列重要文件。這些文件的制定與推廣，對穩(wěn)定國際金融秩序起到了積極作用。但是，由于金融創(chuàng)新的發(fā)展，金融自由化和一體化，使金融風險大大加劇，連續(xù)發(fā)生一些嚴重的大銀行破產(chǎn)事件，如1994年有129 年歷史的美國基德投資銀行倒閉，1995年英國有近233 年歷史的巴林銀行破產(chǎn)。這些事件使世界各國重新審視銀行監(jiān)管，重視監(jiān)管的系統(tǒng)性和有效性。1996年6月，7國集團里昂峰會結(jié)束時發(fā)表宣言呼吁強化金融監(jiān)管體系。認識到這一客觀形勢，巴塞爾委員會在1996年國際貨幣基金組織和世界銀行年會結(jié)束后開始制定《有效銀行監(jiān)管的核心原則》。在1997年4月，推出了征求意見稿。在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，于9月國際貨幣基金組織和世界銀行香港年會上向世界有關(guān)各方介紹并解釋了核心原則的內(nèi)容。 《有效銀行監(jiān)管的核心原則》分五部分，共25條，即先決條件（原則1）、發(fā)照程序和對機構(gòu)變動的審批（原則2至5）， 持續(xù)性銀行監(jiān)管的安排（原則6至21）、監(jiān)管的正規(guī)權(quán)力（原則22）、 跨國銀行業(yè)（原則23至25）。 第一部分：有效銀行監(jiān)管的先決條件。具體包括以下要求：由立法明確參與銀行監(jiān)管的各機構(gòu)的目標及責任、監(jiān)管機構(gòu)享有工作上的自主權(quán)和充分的資源（包括人員、資金和技術(shù)）、作為監(jiān)管依據(jù)的法律必須完善、國內(nèi)外各類金融監(jiān)管機構(gòu)間加強信息合作等。 第二部分：發(fā)照程序和對機構(gòu)變動的審批。它要求發(fā)照機關(guān)至少審查銀行的所有權(quán)結(jié)構(gòu)、董事和高級管理層、經(jīng)營計劃和內(nèi)部控制以及包括對資本金在內(nèi)的預(yù)計財務(wù)狀況，銀行監(jiān)管有權(quán)審查和拒絕銀行向其他方面轉(zhuǎn)讓大筆股權(quán)或控制權(quán)的申請，銀行的大筆收購和投資符合標準。 第三部分：持續(xù)性銀行監(jiān)管的安排。這是巴塞爾核心原則的關(guān)鍵部分，包括三個方面：（一）審慎法規(guī)與要求的制定與實施，可細分為資本充足率、信用風險管理、市場風險管理、其他風險管理和內(nèi)部控制；（二）持續(xù)進行的銀行監(jiān)管手段有非現(xiàn)場檢查、現(xiàn)場檢查和（或）聘用外部審計人員、綜合并表監(jiān)管；（三）銀行機構(gòu)的信息要求有五個方面：會計標準、招生范圍和頻率、確認所提供信息的準確性、監(jiān)管信息保密和信息披露。 第四部分：監(jiān)管者的正規(guī)權(quán)力。要求監(jiān)管者有權(quán)采取糾正措施和關(guān)閉不具備生存能力的銀行。 第五部分：跨國銀行業(yè)。要求各國監(jiān)管者實施全球性并表監(jiān)管，東道國監(jiān)管者遵循高標準約束外國銀行。 巴塞爾核心原則的最大特點是其系統(tǒng)性。它在吸收以往監(jiān)管經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從市場準入到持續(xù)性監(jiān)管直至關(guān)閉不合格銀行，對銀行業(yè)的監(jiān)管作了全面規(guī)定。它不同于以往的文件側(cè)重于資本充足率、利率風險等某一方面，而是著眼于銀行監(jiān)管的全方位和有效性，它表明巴塞爾委員會在制定監(jiān)管規(guī)則方面實現(xiàn)了一次質(zhì)的飛躍。 二、我國銀行業(yè)監(jiān)管狀況 我國的銀行監(jiān)管較建國初期而言，無論在法規(guī)建設(shè)、人員素質(zhì)還是在機構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管手段方面都取得了長足的進展。但不可否認，我國銀行監(jiān)管工作還存在許多亟待解決的問題。 （一）沒有形成良好的銀行監(jiān)管宏觀環(huán)境 銀行監(jiān)管是保障銀行業(yè)穩(wěn)健運行總安排的一部分。我國銀行監(jiān)管目標的實現(xiàn)受到監(jiān)管體制、人員素質(zhì)、法律體系和國際合作等多方面缺陷的制約。 1.監(jiān)管體制沒理順。法律規(guī)定中國人民銀行專門進行銀行監(jiān)管，審計部門對銀行的財務(wù)收支，信貸活動進行審計，但二者在工作中缺乏有效協(xié)調(diào)。中國人民銀行總行對各分支機構(gòu)的授權(quán)不明，二者也缺乏有效的信息交流和工作中的配合，人民銀行內(nèi)的計劃、金管、稽核、會計等部門各行其事，造成監(jiān)管權(quán)分散，不能形成監(jiān)管合力。 2.人員素質(zhì)不高。銀行監(jiān)管隊伍正處于新老交替期，而人事制度的弊端，使不懂業(yè)務(wù)的人員（如退伍軍人）走進監(jiān)管隊伍；教育體制的弊端，難以培養(yǎng)出大量的高素質(zhì)人才；而享樂主義又腐蝕了一些業(yè)務(wù)熟練的人員。因此，面對加劇的金融風險，監(jiān)管隊伍日顯落后。 3.法律體系不健全。目前的法規(guī)多側(cè)重實體內(nèi)容、忽視程序上的措施；法規(guī)內(nèi)容粗略，難以操作，在一些銀行新業(yè)務(wù)方面存在著法律空白；現(xiàn)存的法規(guī)之間，存在著抵觸現(xiàn)象。 4.與國外監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)不充分。據(jù)統(tǒng)計，截至1997年6月底， 在我國的外資營業(yè)性銀行達147家，我國在國外的銀行機構(gòu)超過500家。這需要國際監(jiān)管合作。但由于各種原因，我國銀行監(jiān)管機構(gòu)對外聯(lián)絡(luò)較少，特別與在華銀行的母國缺乏充分溝通。 �。ǘ]有建立有效的持續(xù)性銀行監(jiān)管體系 1.市場準入標準不完善。市場準入標準體現(xiàn)于《商業(yè)銀行法》第12至第15條以及《銀行管理暫行條例》的第15條中。這些規(guī)定過于簡單，尤其是缺乏對所有權(quán)結(jié)構(gòu)、控制制度和財務(wù)預(yù)測的詳細規(guī)定。 2.對資本充足率的規(guī)定過于粗略。1988年的《巴塞爾協(xié)議》從資本構(gòu)成、風險權(quán)數(shù)和目標標準比率等方面對資本充足性作了詳細規(guī)定，已經(jīng)為100多個國家所接受。 我國對資本充足率的規(guī)定主要體現(xiàn)于《商業(yè)銀行法》第39條第1項：“資本充足率不得低于8％”之中，這一規(guī)定在現(xiàn)實中操作難度很大。 3.信息收集與處理亟待規(guī)范。問題主要在于：（1 ）會計報表不統(tǒng)一，給監(jiān)管部門的統(tǒng)計工作造成困難；（2）計算機信息網(wǎng)絡(luò)沒建立，微機軟件開發(fā)少且不統(tǒng)一；（3）信息修理人員沒有專業(yè)化， 對這類人員的選拔、提高缺乏一套行之有效的制度。 4.對金融風險監(jiān)管缺乏科學系統(tǒng)的量化指標。對信用風險、市場風險、利率風險、流動性風險、操作風險、聲譽風險等如何監(jiān)管，《商業(yè)銀行法》只做了簡單規(guī)定，《商業(yè)銀行資產(chǎn)負債比例管理暫行監(jiān)控指標》涉及面雖廣一些，但仍不全面，且操作性不強，需要補充和完善。 5.監(jiān)管者權(quán)力的獨立性有待進一步明確。這主要表現(xiàn)在地方政府向銀行要貸款，迫使銀行違規(guī)經(jīng)營。監(jiān)管機構(gòu)一旦發(fā)現(xiàn)問題，地方政府則設(shè)法求情，甚至用行政權(quán)力施壓。 �。ㄈ┍O(jiān)管可為單一、乏力 1.現(xiàn)場監(jiān)管方式落后，非現(xiàn)場監(jiān)管應(yīng)用少且不規(guī)范。西方國家的現(xiàn)場監(jiān)管一般是在問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上有針對性地進行，檢查內(nèi)容囊括內(nèi)部控制、管理層、資產(chǎn)負債管理、流動性等方面，檢查手段主要是運用微機查閱。我國現(xiàn)場監(jiān)管基本上是手工操作，檢查內(nèi)容主要是資產(chǎn)負債管理。現(xiàn)場監(jiān)管費時費力，西方國家運用少，主要依賴非現(xiàn)場監(jiān)管。我國的非現(xiàn)場監(jiān)管剛剛起步，且與現(xiàn)場監(jiān)管分屬不同部門，缺乏配合，非現(xiàn)場監(jiān)管主要依賴的報表，有時失真。 2.銀行內(nèi)部控制機制薄弱。西方國家很早就注重銀行內(nèi)部控制制度管理。我國長時期只重視銀行的外部監(jiān)管，忽視了銀行的自我控制，結(jié)果造成許多大案要案發(fā)生。我國在1997年5月16 日才發(fā)布《加強金融機構(gòu)內(nèi)部控制的指導原則》，對內(nèi)部控制的管理剛剛納入了正軌。 三、借鑒巴塞爾核心原則，促進我國銀行業(yè)監(jiān)管 巴塞爾核心原則的目的之一是為各國監(jiān)管機構(gòu)提供一個基本的參考標準，供正在努力加強現(xiàn)有監(jiān)管體系的監(jiān)管者對照檢查現(xiàn)有的監(jiān)管安排，并盡快制定出彌補缺陷的現(xiàn)實計劃。針對我國銀行業(yè)監(jiān)管的缺陷，結(jié)合巴塞爾核心原則，我國可在以下幾方面采取積極措施。 （一）創(chuàng)造良好的銀行監(jiān)管宏觀環(huán)境 1.建立新的銀行監(jiān)管體制。為符合核心原則對監(jiān)管機構(gòu)獨立性要求，可在人民銀行總行下設(shè)銀行監(jiān)管總局，負責全國銀行監(jiān)管工作。在省、地兩級設(shè)分支機構(gòu)，與地方人民銀行脫鉤，實行垂直領(lǐng)導，直接對銀行監(jiān)管總局負責。同時，將審計部門以及人民銀行內(nèi)在的計劃、金管、稽核、會計等部門的監(jiān)管權(quán)統(tǒng)歸于監(jiān)管部門。 2.全面提高監(jiān)管人員的素質(zhì)。首先要對在崗人員培訓，可通過在職學習、脫產(chǎn)進修、出國交流等多種方式進行；其次要大力引進品德優(yōu)良、業(yè)務(wù)熟練、懂法律的專門高級人才；最后還應(yīng)建立競爭淘汰機制，獎優(yōu)罰劣，堅決辭退不稱職人員。 3.健全銀行監(jiān)管法律體系。一方面要對已有法規(guī)加以清理，對已經(jīng)過時的法規(guī)，如《銀行管理暫行條例》應(yīng)對照《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等基本法律或修訂或廢除；另一方面對銀行的一些新業(yè)務(wù)采取超前立法方式，改變過去先比賽后定規(guī)則的陳舊做法。另外，還要提高立法水平，對所調(diào)整的社會關(guān)系作出詳盡縝密科學的規(guī)定，防止出現(xiàn)法律常立、常改、常廢的不穩(wěn)定現(xiàn)象。 4.加強與國外監(jiān)管機構(gòu)間的合作。這一方面需要我國進一步深化金融體制改革，創(chuàng)造條件，爭取早日加入巴塞爾委員會和世界貿(mào)易組織；另一方面要建立與外國銀行監(jiān)管當局特別是在華銀行的母國銀行監(jiān)管機構(gòu)的定期聯(lián)絡(luò)制度，加強信息交換，交流監(jiān)管經(jīng)驗。 （二）建立有效的持續(xù)性銀行監(jiān)管體系 科學的持續(xù)性銀行監(jiān)管體系與過去的合規(guī)性監(jiān)管、事后監(jiān)管相對應(yīng)，它是全面防范、處理金融風險的客觀需要。這一監(jiān)管體系應(yīng)包括： 1.對市場準入和機構(gòu)變動的審查。（1 ）對市場準入審查要全面：銀行股東的財務(wù)狀況、聲譽和經(jīng)營業(yè)績；內(nèi)部控制制度和組織機構(gòu)，特別是內(nèi)部審計、稽核部門的獨立性；董事會和高級管理人員的品行、專業(yè)知識和銀行經(jīng)驗；財務(wù)預(yù)測是否明確、現(xiàn)實可行；擬在我國設(shè)立銀行機構(gòu)的外國金融機構(gòu)應(yīng)達到巴塞爾協(xié)議有關(guān)資本充足率的最低標準，其所在國具有并表綜合監(jiān)管能力。（2 ）對機構(gòu)變動的審查包括銀行股權(quán)的受讓人達到批準新銀行對股東的要求和銀行的重大收購與投資在銀行的經(jīng)營能力和法律許可的范圍內(nèi)。 2.風險監(jiān)管制度。（1）信用風險管理。 對超過一定數(shù)額或資本比例的貸款由監(jiān)管機構(gòu)審查；銀行呆帳損失準備金的提取足以防范一般的信貸風險；對風險集中實行控制；關(guān)聯(lián)貸款不得優(yōu)于市場條件，也不得超過限額。（2 ）利率風險管理。銀行須建立利率風險控制制度和程序，并定期向監(jiān)管者匯報利率風險的狀況和處理措施。監(jiān)管者可向銀行提供有關(guān)資產(chǎn)組合和期限搭配的建議。（3）流動性風險管理。 監(jiān)管者應(yīng)保證銀行業(yè)務(wù)不過份擴張、資產(chǎn)搭配合理以及持有相當比例的較強變現(xiàn)能力的高質(zhì)量的資產(chǎn)。（4）操作風險管理。 嚴格執(zhí)行內(nèi)部會計和稽核制度；實行積極的交叉監(jiān)督，如一筆業(yè)務(wù)由雙人簽字；建立保險制度和應(yīng)急計劃，一旦出現(xiàn)風險事故能及時化解。（5）資本充足率管理。 應(yīng)結(jié)合1988年《巴塞爾協(xié)議》的規(guī)定，制定規(guī)范化、量化的實施辦法：對銀行資本分成兩類。第一類核心資本包括股東和公開的儲備金，第二類附屬資本包括未公開的儲備金、重估價儲備金、通用貸款損失準備金、帶債務(wù)性質(zhì)的資本證券和次級的長期債券；為銀行資產(chǎn)確定風險權(quán)數(shù)，可采用0、10％、20％、50％和100％五個權(quán)數(shù)；細化目標標準比率，在總的比率不低于8 ％的基礎(chǔ)上，分別規(guī)定核心資本和附屬資本所占比例。（6 ）信息管理。首先應(yīng)采用最新技術(shù)，大力開發(fā)監(jiān)管軟件；其次，將現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管獲取的信息相互對照、補充；最后還應(yīng)注意：會計準則統(tǒng)一，新設(shè)銀行和出現(xiàn)危險征兆的銀行定期向監(jiān)管者報告情況，監(jiān)管者對銀行的敏感信息負保密義務(wù)，監(jiān)管者定期公布銀行情況，銀行也應(yīng)定期公布財務(wù)狀況，使公眾能正確決策。 3.對違規(guī)銀行的處理。監(jiān)管者應(yīng)有權(quán)命令銀行采取挽救措施；限制銀行的業(yè)務(wù)活動，包括已經(jīng)開展的業(yè)務(wù)和準備開辦的新業(yè)務(wù)；撤換高層管理人員或董事，情節(jié)嚴重的，剝奪其在銀行界就業(yè)的機會；接管銀行；關(guān)閉已根本喪失償債能力的銀行。 �。ㄈ└纳票O(jiān)管手段，提高監(jiān)管能力 為達到持續(xù)性監(jiān)管要求，巴塞爾核心原則要求內(nèi)部控制和外部監(jiān)管相結(jié)合，現(xiàn)場監(jiān)管與非現(xiàn)場監(jiān)管并用。針對我國銀行業(yè)監(jiān)管手段的單一、乏力，應(yīng)著重采取以下兩種措施。1.完善非現(xiàn)場監(jiān)管。應(yīng)將非現(xiàn)場監(jiān)管制度化。嚴格規(guī)定各銀行向監(jiān)管者組織報告和報表的范圍、頻率，并要求其對報告、報表的真實性負責。對不按期提供或提供虛假信息的行為規(guī)定嚴厲的處罰措施；提高對各種復雜報告和報表的分析能力；利用外部審計人員，但這些人員的道德水平、業(yè)務(wù)能力必須達到一定水準。監(jiān)管者應(yīng)定期與他們溝通，并提供保護。2.健全內(nèi)部控制制度。巴塞爾核心原則的內(nèi)部控制制度包括組織結(jié)構(gòu)、會計規(guī)劃、“雙人原則”、對資產(chǎn)和投資的實際控制四個方面。結(jié)合我國實際，可采取如下具體措施：（1）界定銀行內(nèi)部各機構(gòu)的職權(quán)職責。每一部門均享有相應(yīng)的權(quán)力，同時有明確的責任。任一部門的權(quán)限都不得過大，特別是貸款的審批與具體經(jīng)辦權(quán)要嚴格分離；（2）建立監(jiān)督機制。設(shè)立內(nèi)部審計、 稽核部門，其權(quán)力不受其他部門牽制，直接對董事會負責。加強業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)間的相互審查，每一環(huán)節(jié)的人員都有權(quán)核查上一環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)；（3 ）建立有效的防警系統(tǒng)。一旦發(fā)現(xiàn)危險情況，能及時傳達到管理層和董事會。（4）制定應(yīng)急計劃，增強內(nèi)部消化損失能力。 許慶坤
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