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論我國社會福利制度的改革和完善
論我國社會福利制度的改革和完善 改革開放以來，國家對社會福利制度與社會保障其他項目（社會保險、社會救濟(jì)、優(yōu)撫安置等）逐步進(jìn)行改革，到目前社會福利在保障范圍、享受待遇的條件和待遇標(biāo)準(zhǔn)、福利資金的籌措等方面都有了較大的發(fā)展和完善，并逐步適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，更好地發(fā)揮它促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，穩(wěn)定社會的作用。 與此同時，我們也應(yīng)看到，市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，對社會福利制度中不適應(yīng)的情況表現(xiàn)出強(qiáng)烈的改革要求，逐步完善不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的福利制度，是擺在立法者面前的一項嚴(yán)峻而艱巨的任務(wù)。 1.社會福利事業(yè)的改革與完善 （1）社會福利企業(yè) 自黨的十一屆三中全會以來，社會福利生產(chǎn)在國家政策的扶持下，依靠社會力量，得以迅速發(fā)展，它在解決殘疾人就業(yè)，改善殘疾人生活，提高殘疾人社會地位、促進(jìn)社會安定團(tuán)結(jié)、為國家創(chuàng)造財富，為開展殘疾人職業(yè)康復(fù)等方面作出了積極的貢獻(xiàn)。但是進(jìn)入九十年代以后，由于社會福利生產(chǎn)發(fā)展的某些外部環(huán)境發(fā)生了變化，行業(yè)之間，企業(yè)之間競爭日益加劇，福利企業(yè)在激烈的市場競爭中不斷處于劣勢：“八五”期間，宏觀調(diào)控政策和措施的出臺，使一些福利企業(yè)舉步維艱；價格、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老保險制度的改革，都超出福利企業(yè)內(nèi)部的消化能力：“三角債”的困擾、國家信貸規(guī)模的控制也使福利企業(yè)的發(fā)展受到嚴(yán)重制約。所有這些都使社會福利企業(yè)面臨越來越嚴(yán)重的考驗。 就社會福利企業(yè)自身來說，企業(yè)職工素質(zhì)普遍偏低。有的福利企業(yè)管理人員素質(zhì)不高，管理意識落后，缺乏科學(xué)的管理方法和手段；有的基礎(chǔ)工作薄弱，規(guī)章制度不健全，經(jīng)濟(jì)責(zé)任制不完善，沒有切實的經(jīng)營戰(zhàn)略和長遠(yuǎn)目標(biāo)；有的商品經(jīng)濟(jì)意識和市場觀念不強(qiáng)，在新產(chǎn)品開發(fā)、新技術(shù)應(yīng)用、技術(shù)改造、人員培訓(xùn)等方面措施不得力；部分民政直屬福利企業(yè)內(nèi)部的“大鍋飯”和“鐵飯碗”的機(jī)制沒有得到根本改變。同時，各級民政部門現(xiàn)有的管理機(jī)構(gòu)、管理方式和管理水平與目前福利生產(chǎn)的發(fā)展規(guī)模難以適應(yīng)。管理粗放、管理不適應(yīng)發(fā)展的需要，已經(jīng)成為影響和制約福利生產(chǎn)鞏固和發(fā)展的主要因素。 為此，民政部于1992年1月4日發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)社會福利生產(chǎn)管理工作的決定》，該決定有以下幾項改革內(nèi)容：1.加強(qiáng)民政部門的宏觀管理。各級民政部門要按照轉(zhuǎn)變職能和政企分開的原則，設(shè)立統(tǒng)一的專門的行政管理機(jī)構(gòu)；民政部門每年對社會福利企業(yè)進(jìn)行一次檢查和認(rèn)定，把安置殘疾職工的比例、殘疾職工定崗和上崗情況以及殘疾職工的勞保福利待遇作為年檢的重要內(nèi)容；加強(qiáng)福利生產(chǎn)管理費的征收和稅收減免金使用的監(jiān)督工作。2.落實和完善扶持保護(hù)政策。爭取地方政府和有關(guān)部門的支持，對適合殘疾人特別是盲人生產(chǎn)的產(chǎn)品，優(yōu)先安排或調(diào)劑給福利企業(yè)生產(chǎn)。組織專家論證，逐步確定某些產(chǎn)品由福利企業(yè)生產(chǎn)。各專業(yè)銀行和金融機(jī)構(gòu)對福利企業(yè)貸款利息實行下浮20％的優(yōu)惠。對福利企業(yè)所需原材料，由計劃和物資部門保證供應(yīng)。3.進(jìn)行技術(shù)改造和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整。以國家產(chǎn)業(yè)政策為依據(jù)，調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，開發(fā)一批新產(chǎn)品和拳頭產(chǎn)品；要發(fā)展創(chuàng)匯產(chǎn)品，形成一批外向型企業(yè)。民政部和地方民政部門每年從中募委資金中拿出1／3（1000萬元），用于福利企業(yè)技改貸款貼息。4.重視人員培養(yǎng)和人才開發(fā)，不斷提高干部和職工的管理素質(zhì)和技術(shù)素質(zhì)。6.強(qiáng)化福利企業(yè)管理。包括加強(qiáng)企業(yè)管理基礎(chǔ)工作、抓好質(zhì)量管理工作、搞好營銷工作等。 �。�2）公辦社會福利機(jī)構(gòu) 公辦社會福利機(jī)構(gòu)由于國家財力有限，因此首要的問題是覆蓋面窄、保障范圍小。就拿sos村來說，我國目前在天津、煙臺、 齊齊哈爾等地建立了sos村，這三地共收養(yǎng)孤兒400余名；再說兒童福利院，諾大北京僅有兩所兒童福利院。由此可見絕大多數(shù)孤殘兒童或流落社會或由家庭撫養(yǎng)。公辦社會福利機(jī)構(gòu)是社會福利發(fā)展的終極目標(biāo)，在國家財力不足的情況下，國家擔(dān)保發(fā)展社區(qū)服務(wù)，填補(bǔ)社會福利機(jī)構(gòu)之不足。因此，要發(fā)展社會福利機(jī)構(gòu)最根本的是增強(qiáng)國力，這是一個長期任務(wù)。 另外，對公辦社會福利機(jī)構(gòu)的組織、職權(quán)義務(wù)、收容人員的權(quán)利與義務(wù)等，除了《殘疾人社會保障法》在第六章第43條作了原則性規(guī)定外，國家沒有制定單行法規(guī)規(guī)范這方面的社會關(guān)系。缺乏有力的法律保障，是公辦社會福利機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢的又一個原因。因此，國家應(yīng)加強(qiáng)公辦社會福利機(jī)構(gòu)方面的立法，明確規(guī)定在什么情況下應(yīng)設(shè)立社會福利機(jī)構(gòu)，收容人員的條件，提供哪些保障、解除收容條件、對有條件的收容人員的司法保護(hù)等等，用立法形式促進(jìn)這項事業(yè)發(fā)展。 �。�3）社會福利有獎募捐 社會福利有獎募捐由各地具體舉辦，各地將籌集來的資金按規(guī)定比例上繳、留成、使用，為地方社會福利事業(yè)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。1994年12月民政部發(fā)布了《中國福利彩票管理辦法》，對福利彩票的發(fā)行與銷售、資金使用、監(jiān)督與處罰等內(nèi)容作了規(guī)定，使福利彩票的管理與運行有法可依。但是該辦法第六章監(jiān)督與處罰中三條規(guī)定過于原則，缺乏可操作性，最終影響該辦法適用的社會效果。比較突出的問題是，按照民政部1994年12月發(fā)布的《有獎募捐社會福利資金管理使用辦法》第8條第4款的規(guī)定：“社會福利資金主要用于資助為老年人、殘疾人、孤兒服務(wù)的社會福利事業(yè)，幫助有特殊困難的人，支持社區(qū)服務(wù)和社會福利企業(yè)的發(fā)展。”但實際上，資金使用僅僅以“定期向社會公布募集資金的收入、支出使用情況”（《中國社會福利有獎募捐委員會章程》第19條第2 款）的形式告知公民，將會由于缺乏透明度和可信度而失去人們對它的支持。 社會福利有獎募捐是由國家組織實施、動員社會力量，籌集社會福利資金的公益活動，資金取之于民、用之于民。各級社會福利募捐委員會及其職能機(jī)構(gòu)的組成人員除了政府官員外，應(yīng)該按一定比例吸收社會福利企業(yè)、公辦社會福利機(jī)構(gòu)、社區(qū)中群眾推選出的代表參加，以強(qiáng)化資金收支的透明度和監(jiān)督，使募集來的資金真正發(fā)揮它應(yīng)發(fā)揮的功能。 �。�4）假肢科研和生產(chǎn) 1979年9月公布的《按照專業(yè)化協(xié)作的原則， 實行假肢標(biāo)準(zhǔn)零部件專業(yè)化生產(chǎn)的方案》和《假肢科學(xué)研究和新產(chǎn)品研制規(guī)劃》，為提高我國假肢生產(chǎn)水平，促進(jìn)假肢生產(chǎn)向現(xiàn)代化發(fā)展，保障殘疾人使用安全，提高殘疾人處理日常生活事務(wù)和參與社會能力，提供了法律保障。 我國有肢殘人755萬，他們當(dāng)中需要安裝假肢的約有45萬， 需要安裝矯形器的約有14萬人，合計約60萬人。除民政部門直屬的40多家國有假肢矯形器生產(chǎn)單位外，還有屬于衛(wèi)生系統(tǒng)、中外合資、外商獨資及個體私營的約200 家生產(chǎn)企業(yè)。（注：張鈺：《事關(guān)殘疾人生命質(zhì)量的大事》，《中國社會報》1996年7月17日第2版。）這200 家生產(chǎn)企業(yè)中有些不具備假肢業(yè)從業(yè)資格的單位和個人，獲得了假肢與矯形器的裝配營業(yè)執(zhí)照，開辦假肢企業(yè)，生產(chǎn)不合格的假肢和矯形器；還有人冒充“高級假肢技師”或“高級工程師”，騙取殘疾人的信任。這些企業(yè)和個人的產(chǎn)品和行為嚴(yán)重地?fù)p害了殘疾人的身心健康和人身安全。 假肢行業(yè)是為肢殘人生產(chǎn)裝配假肢、矯形器等康復(fù)器具的特殊行業(yè)。把現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)引入假肢與矯形器行業(yè)，同時不斷提高制作師業(yè)務(wù)水平，以達(dá)到適應(yīng)現(xiàn)代化水平的標(biāo)準(zhǔn)，已成為事關(guān)殘疾人生命質(zhì)量的大事。1997年4月16 日民政部公布了《假肢與矯形器制作師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定》正是順應(yīng)假肢生產(chǎn)規(guī)范化，科學(xué)化的需要和殘疾人要求而制定的。它對于控制和制裁假肢生產(chǎn)中的違法行為、維護(hù)殘疾人的合法權(quán)益將發(fā)生有力的保障作用。據(jù)《中國社會報》1997年7月8日報導(dǎo)，民政部將成立“全國假肢與矯形器執(zhí)業(yè)資格考試委員會”，發(fā)布“考試辦法”和“考試大綱”，并在年底舉行考試。并從明年起將推行注冊假肢與矯形器制作師制度。 2.職工福利的改革與完善 改革開放以來，對職工福利改革幅度較大的是城鎮(zhèn)住房制度改革。這一改革的重大意義在于：一改過去把住宅作為福利進(jìn)行無償分配的制度，而將住宅作為商品納入有計劃的商品經(jīng)濟(jì)運行軌道，使其通過市場交換進(jìn)入消費領(lǐng)域。這樣會對社會生產(chǎn)、流通和消費發(fā)生重大影響，最終將改革城鎮(zhèn)職工生活消費結(jié)構(gòu)。住房制度改革將使職工用勞動收入等價交換所需住房，改變過去高福利、低房租的分配制度造成的種種弊端，反過來又推進(jìn)住房制度改革。 此外，國家對職工福利基金提取辦法也作了適當(dāng)調(diào)整。職工福利基金是根據(jù)勞動保險條例的規(guī)定，由企業(yè)按職工工資一定比例提取，然后用于職工醫(yī)療費、喪葬費、生活困難補(bǔ)助以及集體福利設(shè)施等方面。國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工的福利基金幾經(jīng)改革，到1954年基本穩(wěn)定下來。企業(yè)職工福利基金1969年以前按工資總額8％提�。粡�1969年起， 按工資總額11％提取，并直接計入成本。1992年財政部發(fā)布的《關(guān)于提高國營企業(yè)職工福利基金提取比例，調(diào)整職工福利基金和職工教育經(jīng)費計劃基數(shù)的通知》規(guī)定：按規(guī)定列入成本的職工福利費，按職工工資總額扣除各種獎金后的14％從成本中提取。當(dāng)前在企業(yè)職工福利基金的提取和使用上存在以下問題：一是提取的辦法不合理。目前職工收入結(jié)構(gòu)已發(fā)生了比較大的變化，獎金收入已占到收入總數(shù)的一半左右，如果按標(biāo)準(zhǔn)工資的一定比例提取福利基金，數(shù)額會很�。恍吕掀髽I(yè)因年齡結(jié)構(gòu)比例不同，因此在新企業(yè)，因年輕職工多，工資總額偏低，因之提取得少，而在老企業(yè)則提取得多，這樣實際需要與提取額相差太大；二是使用的范圍不科學(xué)。由于福利基金提取數(shù)額小，因此不能滿足職工對基本集體福利設(shè)施的需求，例如幼兒園、托兒所、理發(fā)室、浴室等；一些不屬于福利項目的費用如醫(yī)療費、喪葬費、獨生子女補(bǔ)助又從福利基金中開支，尤其是數(shù)額龐大的醫(yī)療費，擠占了福利基金，使福利基金的使用受到嚴(yán)重影響。針對以上問題，應(yīng)采取以下對策：第一，在福利基金提取上，可以采取把職工福利分為共享和變動兩部分，共享部分主要用于生活方面的需要，變動部分用于發(fā)展需要。共享部分按職工工資總額一定比例提取，變動部分從稅后利潤中提取。這樣，經(jīng)濟(jì)效益差的單位可保障職工基本福利，經(jīng)濟(jì)效益好的單位可以為職工全面發(fā)展提供更多福利保障；第二，在福利基金的使用上，應(yīng)將屬于社會保險范疇的醫(yī)療費從福利基金中劃出去，從社會保險基金中支付；獨生子女津貼另行安排項目支出；各福利設(shè)施工作人員的工資并入職工工資，不應(yīng)再從福利基金中支付。（注：《中國社會保障制度總覽》，中國民主法制出版社1995年版，第1074頁。） 3.社區(qū)服務(wù)的改革與完善 社區(qū)服務(wù)業(yè)是在改革開放中發(fā)展起來的新興社會服務(wù)業(yè)，是在政府倡導(dǎo)下，為滿足社會成員多種需求，以街道、鎮(zhèn)和居委會的社區(qū)組織為依托，具有社會福利性的居民服務(wù)業(yè)，是社會保障體系和社會化服務(wù)體系中的一個重要行業(yè)。 從1987年民政部倡導(dǎo)興辦社區(qū)服務(wù)業(yè)以來，社區(qū)服務(wù)在全國大中城市已初具規(guī)模，到1992年，各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施已達(dá)11.2萬個，為適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變，企業(yè)經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)社會福利社會辦作出了有益的探索。到本世紀(jì)末，社區(qū)服務(wù)業(yè)要達(dá)到如下目標(biāo)：基本建成條件經(jīng)濟(jì)成分并存、服務(wù)門類齊全、服務(wù)質(zhì)量和管理水平較高的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)服務(wù)業(yè)產(chǎn)值每年要以13.6％的速度增長；每千人口擁有的服務(wù)網(wǎng)點要有很大增長，各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施達(dá)到26萬個；85％以上街道興辦一所社區(qū)服務(wù)中心，一所老年公寓、一所殘疾人收托所和一所以上托幼機(jī)構(gòu)。 為了實現(xiàn)以上目標(biāo)，規(guī)范社區(qū)服務(wù)業(yè)，避免其出現(xiàn)隨意性、主觀性、不穩(wěn)性的弊端，民政部、國家計委、國家體改委、國家教委、財政部、人事部、勞動部、建設(shè)部、衛(wèi)生部、國家體委、國家計生委、中國人民銀行、國家稅務(wù)總局、中國老齡委十四家于1993年8月27 日聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》�！兑庖姟穼ι鐓^(qū)服務(wù)業(yè)的任務(wù)、社區(qū)服務(wù)業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、對社區(qū)服務(wù)業(yè)的扶持、社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展資金籌措、社區(qū)服務(wù)價格體系的建立、社區(qū)服務(wù)業(yè)的管理等問題作了原則性規(guī)定，具有重要的引導(dǎo)、指導(dǎo)作用。 但是，《意見》由于過于原則，因此只有指導(dǎo)作用，而沒有規(guī)范作用，不能真正起到為社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航的作用。這就需要將其中主要內(nèi)容逐步制定成有約束力的、操作性強(qiáng)的規(guī)范性文件。例如，《意見》五中規(guī)定的“統(tǒng)籌規(guī)劃社區(qū)服務(wù)業(yè)”，應(yīng)對各級計劃部門將發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)資金、勞動力、用地列入當(dāng)?shù)赜媱澋臈l件、申請及審批程序、司法救濟(jì)等問題按照社區(qū)服務(wù)所具有的社會福利性的特點作出于普通服務(wù)業(yè)要求不同的規(guī)定。此外，對社區(qū)服務(wù)業(yè)的扶持、價格體系等，也應(yīng)從它所具有的福利性、群眾性、服務(wù)性、區(qū)域性特點以及先社會效益后經(jīng)濟(jì)效益的開辦宗旨出發(fā)，作出一些有助于它發(fā)展的規(guī)定。 劉翠霄
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