論經(jīng)濟(jì)責(zé)任制對(duì)國(guó)企改革價(jià)值的再發(fā)現(xiàn)

論經(jīng)濟(jì)責(zé)任制對(duì)國(guó)企改革價(jià)值的再發(fā)現(xiàn) 　　一、導(dǎo) 言

　　中國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革，歷經(jīng)了擴(kuò)放權(quán)-市場(chǎng)化-承包制-股份制的改革思路。以承包制為典型的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制一度在全國(guó)范圍內(nèi)推廣之后，逐步走向沉寂，以至倍受指責(zé)。在股份制進(jìn)程中，作為“現(xiàn)代”企業(yè)代表形態(tài)的境內(nèi)上市公司，至1998年10月已達(dá)827家；據(jù)稱(chēng)這些公司的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占全國(guó)比重的23.4%，其中國(guó)家及國(guó)有企業(yè)控股的占70.3%，股東主要為公有制企業(yè)的股份公司和有限公司控股的占12.5%，在其總股本中國(guó)有股占53%. 而令國(guó)人失望的是，那些由政府或其他國(guó)有主體充當(dāng)股東或控股的（國(guó)有）公司，與未改制的國(guó)有企業(yè)相比，在行為和運(yùn)作方式上并無(wú)質(zhì)的區(qū)別。政府或其他國(guó)有主體或者仍以行政的或其他超越企業(yè)公司法架構(gòu)和機(jī)制的方式操控企業(yè)，或者怠于、疏于行使股東權(quán)利或老板職權(quán)而致企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理不善，造成國(guó)有資產(chǎn)暨全民暨納稅人利益的減損。除了上市公司尚可合法地從百姓兜里掏錢(qián)揮霍外，非公募、非上市的股份公司和有限公司早已淪落到與未改制的企業(yè)為伍，普遍難以為繼或?yàn)l臨關(guān)門(mén)的境地了。簡(jiǎn)言之，所謂股份制，成了圈錢(qián)和甩包袱的法寶，凡國(guó)有主體投資或控制的股份公司也好、有限公司也好，多靠政策或政府人為地支撐著，并未建成現(xiàn)代企業(yè)制度。

　　但是，在國(guó)企改革改制的一片紛雜的景象中，人們也可以發(fā)現(xiàn)，那些在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的洗禮中活而不亂、控而不死，能夠較為從容應(yīng)對(duì)的國(guó)有企業(yè)或公司，都是職位暨權(quán)義設(shè)置明確，責(zé)權(quán)利一致者，反之都是各等角色普遍錯(cuò)位、運(yùn)籌混亂的企業(yè)或公司。也就是說(shuō)，在公有制主導(dǎo)的條件下，股份制或公司化并不必然能為我們帶來(lái)現(xiàn)代的企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)管理。同時(shí)，各種形式的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制包括方式各異的承包制，如原上草般為野火燒而不盡，諸如扭虧為盈責(zé)任制、任期目標(biāo)責(zé)任制、離任審計(jì)責(zé)任制、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、授權(quán)經(jīng)營(yíng)或“托管”責(zé)任制、法人授權(quán)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、模擬市場(chǎng)交換責(zé)任制、各種崗位責(zé)任制、年薪制和風(fēng)險(xiǎn)抵押責(zé)任制等�？梢哉f(shuō)，責(zé)任制以其固有的權(quán)義明確和法治要求，仍在苦苦支撐著笨重陳舊的國(guó)企大廈使不致傾覆于一旦。

　　經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的頑強(qiáng)存在和效用，同其理論暨法律上的蒼白和漠然形成鮮明反差。在今天我們已經(jīng)跨越了沖動(dòng)和迷茫的改革幼稚階段，得以無(wú)拘束地對(duì)歷史和實(shí)踐進(jìn)行冷靜反思和客觀、科學(xué)分析的時(shí)候，確有必要對(duì)這一事物及其對(duì)于國(guó)企改革的價(jià)值和意義予以重新評(píng)價(jià)。

　　二、 經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的意義及其回顧

　　國(guó)有暨公有財(cái)產(chǎn)的特點(diǎn)之一，就是“產(chǎn)權(quán)不明晰”。因?yàn)樗鼪](méi)有自然人之人格化主體，對(duì)于任何公有主體的個(gè)別成員（自然人或個(gè)別機(jī)構(gòu)、團(tuán)體）而言，所有權(quán)或物權(quán)的客體均既是我的、又不是我的，既是你的、又不是你的，因而財(cái)產(chǎn)權(quán)行使之決策、執(zhí)行必須將責(zé)、權(quán)、利相聯(lián)系，否則就必然會(huì)導(dǎo)致漠不關(guān)心、扯皮拖拉，或者化公為私、分光吃光的結(jié)果。因此，國(guó)有及國(guó)有主體控制的企業(yè)、公司天然地需要經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。經(jīng)濟(jì)責(zé)任制正是人們自覺(jué)或自發(fā)地回應(yīng)公有制的要求而產(chǎn)生的。

　　所謂經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，是指在公有制主導(dǎo)的經(jīng)營(yíng)管理中，機(jī)關(guān)、企業(yè)和其他組織及其內(nèi)部單位、個(gè)人之間相互承擔(dān)義務(wù)和相應(yīng)地享有權(quán)益的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系或制度。如果沒(méi)有經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，公有財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系中的各項(xiàng)責(zé)權(quán)利不得一致、統(tǒng)一，社會(huì)主義公有制主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)法治就不可能實(shí)現(xiàn)，國(guó)企建立現(xiàn)代企業(yè)制度也就會(huì)落空。經(jīng)濟(jì)責(zé)任制是在公有財(cái)產(chǎn)之管理經(jīng)營(yíng)體系中刻意于角色塑造及相應(yīng)的權(quán)義設(shè)置和權(quán)益制衡的某種法律關(guān)系或制度，是在公有制領(lǐng)域內(nèi)的財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和經(jīng)濟(jì)管理中國(guó)家、集體和個(gè)人之間相互承擔(dān)經(jīng)濟(jì)義務(wù)和相應(yīng)享有權(quán)益的法律關(guān)系或法律制度。

　　廣義而言或者顧名思義，經(jīng)濟(jì)責(zé)任制也可以包括私人主體和私有財(cái)產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)中的責(zé)權(quán)利關(guān)系，譬如私營(yíng)部門(mén)的公司對(duì)其出資人和股東、董事對(duì)公司和股東、經(jīng)理對(duì)董事會(huì)等的經(jīng)營(yíng)管理“責(zé)任制”，以至家庭經(jīng)營(yíng)、自然人合伙的企業(yè)也有一個(gè)權(quán)責(zé)劃分和經(jīng)營(yíng)管理的問(wèn)題，但是在私有制主導(dǎo)的體制和經(jīng)濟(jì)中，財(cái)產(chǎn)均有清晰的自然人人格充任主體，客觀要求還沒(méi)有發(fā)展到需要在一般企業(yè)公司法之外將此抽象、上升為專(zhuān)門(mén)的責(zé)任制關(guān)系暨法律制度的程度。在私有制主導(dǎo)的條件下，政府投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)及其經(jīng)濟(jì)管理之職權(quán)和權(quán)利義務(wù)，則被湮沒(méi)在行政之中。故而可以得出這樣的結(jié)論：在私有制及其主導(dǎo)的企業(yè)中，有“責(zé)任制”而不需要責(zé)任制。

　　在社會(huì)主義公有制的歷史上，經(jīng)濟(jì)責(zé)任制最早表現(xiàn)為“一長(zhǎng)制”和經(jīng)濟(jì)核算制�！耙婚L(zhǎng)制”由列寧針對(duì)國(guó)企中工人委員會(huì)集體領(lǐng)導(dǎo)之扯皮拖拉、無(wú)人負(fù)責(zé)、效率低下等弊端而提出，強(qiáng)調(diào)專(zhuān)家指揮、嚴(yán)明紀(jì)律和責(zé)任、民主參與基礎(chǔ)上的現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理；經(jīng)濟(jì)核算則在由軍事共產(chǎn)主義轉(zhuǎn)而實(shí)施新經(jīng)濟(jì)政策，要求國(guó)企基于商事性運(yùn)作的條件下得到了強(qiáng)化。 我國(guó)從1950年下半年起，在東北的一些公營(yíng)企業(yè)中實(shí)行“一長(zhǎng)制”，這可謂中國(guó)實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的開(kāi)端；在1951年中央人民政府發(fā)布的《關(guān)于1951年國(guó)營(yíng)工業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的決定》中，則確定在企業(yè)中實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算制等。

　　普遍的的群眾運(yùn)動(dòng)、政治掛帥和“大鍋飯”敗壞了經(jīng)濟(jì)，腐蝕了工人階級(jí)。痛定思痛，受到農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的啟發(fā)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任制在國(guó)企也開(kāi)始復(fù)興并進(jìn)入新的發(fā)展階段。1980年山東菏澤始行承包制，其后山東煤炭工業(yè)實(shí)行承包制，在1981年一季度虧損1357萬(wàn)元情況下一舉扭虧為盈，4月份就實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)57萬(wàn)元。 從1986年起，配合第二步利改稅，承包、租賃等國(guó)企經(jīng)濟(jì)責(zé)任制在全國(guó)范圍內(nèi)推行，一時(shí)間起到了扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)滑坡、提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的效果。同時(shí)，以承包制為典型的責(zé)任制在實(shí)施中也暴露出企業(yè)短期行為、負(fù)盈不負(fù)虧等問(wèn)題。從深層次看，承包和租賃等使企業(yè)與政府的關(guān)系契約化，但是由于這種契約得不到切實(shí)履行和可靠的司法保障，反而削弱了企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)暨法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定性質(zhì)，使企業(yè)與政府的關(guān)系回復(fù)至“人治”軌道。而人們把這一切歸咎于承包制等經(jīng)濟(jì)責(zé)任制本身，1992年小平同志南巡之后，經(jīng)濟(jì)責(zé)任制式微，企業(yè)改革漸以股份制暨產(chǎn)權(quán)改革為主導(dǎo)。

　　可以說(shuō)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路和改革之初始條件，決定了已有經(jīng)濟(jì)責(zé)任制實(shí)踐的特點(diǎn)和局限性：

　　第一，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任制僅僅理解為對(duì)國(guó)有企業(yè)的一種管理制度，而忽略了國(guó)有和整個(gè)公有財(cái)產(chǎn)體系中的每個(gè)具體主體和具體的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，都是由法律之角色和職位設(shè)置、通過(guò)責(zé)權(quán)利一致的責(zé)任制模擬出來(lái)的。殊不知，如果缺乏普遍的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制-從各種主體的日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理及交易決策到政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)管理，公有財(cái)產(chǎn)關(guān)系就根本不可能實(shí)現(xiàn)。

　　第二，迄今各種經(jīng)濟(jì)責(zé)任制仍缺乏充分的市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)關(guān)系作為基礎(chǔ)性條件，由此決定了企業(yè)未能普遍實(shí)現(xiàn)真實(shí)有效的經(jīng)濟(jì)核算。

　　第三，既有的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制只有單一的政府行政性約束，而且在中國(guó)缺乏法治和制度的條件下僅為“人治”性的身份和（人際）關(guān)系的約束。因此，在角色設(shè)置和制約、指標(biāo)確定、考核和責(zé)任承擔(dān)等方面，無(wú)法體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制所固有的經(jīng)濟(jì)性和法治化特性。

　　由此可見(jiàn)，作為公有制內(nèi)在要求的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制在我國(guó)大體上仍處于初級(jí)和自發(fā)階段，而其普遍實(shí)現(xiàn)，卻是國(guó)有暨公有制得以全面實(shí)現(xiàn)、國(guó)有企業(yè)與市場(chǎng)接軌及建立現(xiàn)代企業(yè)制度的充分必要條件。以經(jīng)濟(jì)責(zé)任制對(duì)于國(guó)企改革價(jià)值的重新認(rèn)識(shí)或“再發(fā)現(xiàn)”為契機(jī)，可望令國(guó)人充分關(guān)注國(guó)家所有權(quán)的層級(jí)性同其具體表現(xiàn)形式的獨(dú)立性之對(duì)立統(tǒng)一，及其組織管理因素與財(cái)產(chǎn)因素的一致性，通過(guò)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制而使企業(yè)暨經(jīng)營(yíng)者的行為和國(guó)家所有者的具體行為，均放置于市場(chǎng)和法治的雙重約束之中。

　　三、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的重構(gòu)

　　經(jīng)濟(jì)責(zé)任制在本質(zhì)上首先是一種法律關(guān)系。它將經(jīng)濟(jì)利益同公有財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理上的權(quán)責(zé)相結(jié)合，要求嚴(yán)格考核、賞罰分明、監(jiān)督有力，以及糾紛裁判、處罰和相應(yīng)的強(qiáng)制措施等。鑒于國(guó)有暨公有主體在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和投資經(jīng)營(yíng)中的主導(dǎo)地位，經(jīng)濟(jì)責(zé)任制必然要擺脫當(dāng)事人自治和私法自治而上升為經(jīng)濟(jì)法和司法上的普遍制度，這是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀要求。

　　經(jīng)濟(jì)責(zé)任制又是一種利益關(guān)系。它通過(guò)對(duì)構(gòu)成公有財(cái)產(chǎn)體系之各種主體間的利益調(diào)整，塑造一種良性的激勵(lì)機(jī)制。即如小平同志所說(shuō)的：“這種賞罰、升降必須同物質(zhì)利益聯(lián)系起來(lái)�？傊�，要通過(guò)加強(qiáng)責(zé)任制，通過(guò)賞罰嚴(yán)明，在各條戰(zhàn)線上形成你追我趕，爭(zhēng)當(dāng)先進(jìn)、奮發(fā)向上的風(fēng)氣”。

　　經(jīng)濟(jì)責(zé)任制也是一種管理關(guān)系，它是公有財(cái)產(chǎn)利用之宏觀和微觀科學(xué)管理的重要組成部分。公有制的本質(zhì)特性，將它所內(nèi)在要求的科學(xué)管理上升到法律規(guī)范和制度的層次。只有嚴(yán)格的約束和管理，經(jīng)濟(jì)管理主體和經(jīng)營(yíng)性公有組織才能實(shí)現(xiàn)有效的激勵(lì)，引導(dǎo)這些組織的行為。

　　經(jīng)濟(jì)責(zé)任制包括權(quán)義設(shè)定、經(jīng)濟(jì)核算、責(zé)任的確定和制裁等三個(gè)方面。權(quán)義設(shè)定在于確定特定主體的法律權(quán)利、義務(wù)，設(shè)置某種主體角色和職位，以此接受行政、司法機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)和國(guó)家強(qiáng)制力保障。經(jīng)濟(jì)核算通過(guò)考核指標(biāo)、考核程序和評(píng)價(jià)機(jī)制，將公有財(cái)產(chǎn)的激勵(lì)機(jī)制具體化，是經(jīng)濟(jì)法規(guī)范之經(jīng)濟(jì)性和技術(shù)性的具體體現(xiàn)。責(zé)任的確定和制裁，則表明違反義務(wù)應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)實(shí)施責(zé)任追究，表明了法的國(guó)家強(qiáng)制性。鑒于國(guó)有暨公有財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理所內(nèi)在的責(zé)權(quán)利一致的要求，對(duì)適當(dāng)乃至開(kāi)創(chuàng)性的行為以及有效履行義務(wù)的鼓勵(lì)，具有不亞于對(duì)違反義務(wù)進(jìn)行懲戒的重要性。因此，作為法律后果之廣義的責(zé)任，也應(yīng)包括獎(jiǎng)勵(lì)或褒獎(jiǎng)在內(nèi)。

　　根據(jù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的產(chǎn)生根據(jù)及其實(shí)現(xiàn)方式，可以將其分為一般經(jīng)濟(jì)責(zé)任制和特殊經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。

　　一般經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，是指由法律一般地規(guī)定經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系當(dāng)事人之間的權(quán)利（力）義務(wù)關(guān)系，普遍適用于某一類(lèi)主體或關(guān)系，對(duì)于法律不作規(guī)定的細(xì)節(jié)或?qū)嵺`中出現(xiàn)的具體問(wèn)題，通過(guò)經(jīng)濟(jì)管理主體和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的日�；顒�(dòng)加以解決的責(zé)任制形式。如國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)的權(quán)義和職權(quán)職責(zé)的設(shè)置通常都屬于一般責(zé)任制的性質(zhì)；國(guó)有公司、企業(yè)對(duì)于股東、董事、經(jīng)理、監(jiān)事等角色處理不采取特定責(zé)任制形式的，也當(dāng)然適用法律規(guī)定的一般要求。

　　一般經(jīng)濟(jì)責(zé)任制由普遍性規(guī)范加以確認(rèn)，優(yōu)點(diǎn)是操作方便，有利于經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系主體的能動(dòng)性、創(chuàng)造性、主動(dòng)性的發(fā)揮，不容易發(fā)生短期行為。然而既是一般性規(guī)定，則法律法規(guī)的規(guī)定不可能事無(wú)巨細(xì)、面面俱到，可能會(huì)出現(xiàn)權(quán)（力）利義務(wù)不明晰的情況，此時(shí)法律關(guān)系主體的自由裁量度較大，如果當(dāng)事人不能正確地理解法律規(guī)定的目的和精神、或出于一己之私利而曲解法律的要求，就容易出現(xiàn)濫用權(quán)（力）利或疏忽懈怠的弊端。這也是一般經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的缺點(diǎn)，即它所規(guī)定的責(zé)權(quán)利關(guān)系極易落空、使之不成其為責(zé)任制的原因之所在。

　　特殊經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，是指由個(gè)別契約、章程或?qū)ｉT(mén)法規(guī)等來(lái)規(guī)定某一種具體的責(zé)任制關(guān)系。據(jù)此，當(dāng)事人依法可以享有的權(quán)（力）利義務(wù)、職權(quán)職責(zé)等，均通過(guò)一定的合法形式予以明確，加以具體落實(shí)。如公有主體同其委任的股東、董事、經(jīng)理、監(jiān)事等之間以協(xié)議或責(zé)任狀等形式明確相互間的權(quán)利義務(wù)，由特別法對(duì)某一機(jī)關(guān)或企業(yè)等組織的設(shè)立和運(yùn)作予以專(zhuān)門(mén)調(diào)整如我國(guó)的《中國(guó)人民銀行法》，日本的《金融監(jiān)督廳設(shè)置法》、《日本電信電話株式會(huì)社法》等等。

　　特殊經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的優(yōu)點(diǎn)，是權(quán)（力）利義務(wù)較為明確、具體，采取契約或協(xié)議形式的能夠突出管理者與被管理者之間平等性的方面，當(dāng)事人不易濫用權(quán)（力）利或怠于履行義務(wù)，發(fā)生糾紛較為容易得到解決。其缺點(diǎn)，則為具體地確定權(quán)義的成本較高，較為耗時(shí)費(fèi)力，當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)力、信息力、談判力等的差異可能導(dǎo)致在同等條件下發(fā)生不同的權(quán)義安排，對(duì)實(shí)質(zhì)公正造成一定程度的破壞；如果權(quán)（力）利義務(wù)規(guī)定得過(guò)細(xì)，又可能在長(zhǎng)期關(guān)系性契約中對(duì)當(dāng)事人形成束縛，或者導(dǎo)致短期行為。

　　簡(jiǎn)言之，一般經(jīng)濟(jì)責(zé)任制對(duì)一國(guó)法治水平和社會(huì)法律意識(shí)的要求較高；實(shí)行特殊經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，則法律的規(guī)定可以較粗，具體權(quán)義又較為明確，故而比較適合于立法、執(zhí)法暨司法以及人們的法治觀念相對(duì)較差的社會(huì)狀況。前者恰如只公布交通規(guī)則和在路口設(shè)置交通信號(hào)燈，要求各類(lèi)車(chē)輛行人一體遵行；后者再在路口加設(shè)警察，以至揮小旗、拉繩子的群眾糾察，以提醒對(duì)一般規(guī)則不敏感者，用直接的警示和處罰來(lái)建立并維持某種既定或企望之秩序。從我國(guó)的實(shí)際情況看，凡以某種具體方式來(lái)落實(shí)法律規(guī)定或以專(zhuān)門(mén)法就某事項(xiàng)作具體規(guī)定的，一般都可取得較好的效果。

　　在權(quán)衡是否采用特殊經(jīng)濟(jì)責(zé)任制抑或放任僅以一般司法來(lái)實(shí)施法的一般規(guī)定、制度時(shí)，應(yīng)將“宜‘特’則‘特’”作為一項(xiàng)原則。同時(shí)，實(shí)行或不實(shí)行特殊責(zé)任制，不能成為公有體系中的任何主體濫用權(quán)（力）利、消極觀望、疏忽懈怠或無(wú)視一般責(zé)任制存在之藉口。

　　在一般經(jīng)濟(jì)責(zé)任制和特殊經(jīng)濟(jì)責(zé)任制之間，特殊經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的有效實(shí)現(xiàn)依賴于一般經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的完善和發(fā)展。沒(méi)有制度和法治作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的背景和前提條件，特殊的責(zé)任制形式就缺乏相應(yīng)的保證。譬如承包制衰落的原因之一，就是作為發(fā)包方的政府疏于依照合同對(duì)承包方施以有效監(jiān)管，而因行政暨法治水平低下又不必承擔(dān)國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理疏忽的法律責(zé)任。 特殊經(jīng)濟(jì)責(zé)任制與一般經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的確立是一個(gè)良性互動(dòng)過(guò)程，二者是相輔相成的。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，如果我們不盡可能以各種形式的特殊經(jīng)濟(jì)責(zé)任制來(lái)保證達(dá)到繁重的改革、發(fā)展任務(wù)所要求的最低經(jīng)營(yíng)管理水平，聽(tīng)任一般責(zé)任制的艱難發(fā)展，則公有制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)都將可能半途夭折。特殊經(jīng)濟(jì)責(zé)任制在實(shí)踐中之所以綿延不絕，正表明責(zé)權(quán)利一致的責(zé)任制是國(guó)有暨公有制經(jīng)營(yíng)管理的內(nèi)在客觀要求，印證了在我國(guó)較為落后的社會(huì)法治環(huán)境下實(shí)行特殊經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的極端重要意義。

　　四、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制與國(guó)有企業(yè)改革

　　國(guó)有企業(yè)是國(guó)家所有權(quán)在投資經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的具體表現(xiàn)形式。只要出資者、股東、資本、股份的“國(guó)有”屬性不變，鑒于國(guó)家作為所有者主體的特殊性，就需要有一定形式的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)各種各級(jí)經(jīng)營(yíng)管理角色的設(shè)置、約束、激勵(lì)，以保證角色擔(dān)當(dāng)者為國(guó)家所有者暨全民暨納稅人的利益以最大善意行事。因此，國(guó)有主體和國(guó)有財(cái)產(chǎn)的投資經(jīng)營(yíng)無(wú)論是否采行股份制，都需實(shí)行責(zé)任制。在國(guó)有主體和國(guó)有財(cái)產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，股份制不過(guò)是國(guó)資經(jīng)營(yíng)的一種方式，它與責(zé)任制并非是相�；蛎�盾的。

　　國(guó)有主體及其主導(dǎo)的企業(yè)在市場(chǎng)化條件下從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，將國(guó)有財(cái)產(chǎn)投入市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)時(shí)面臨著一個(gè)兩難的課題，即：市場(chǎng)運(yùn)作和競(jìng)爭(zhēng)，要求其享有充分的自主權(quán)，以便能夠靈敏地對(duì)市場(chǎng)信號(hào)作出反應(yīng)，通過(guò)適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)經(jīng)營(yíng)行為而使國(guó)有財(cái)產(chǎn)得以和私有制及其主導(dǎo)的財(cái)產(chǎn)一樣地保值增值；然而，國(guó)有財(cái)產(chǎn)主體的非人格化特點(diǎn)，使得在政府及其部門(mén)不再直接以所有者身份干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的市場(chǎng)化條件下，引發(fā)了國(guó)有財(cái)產(chǎn)普遍缺乏所有者利益驅(qū)動(dòng)及其對(duì)企業(yè)的有效傳導(dǎo)、也即“老板”缺位的狀態(tài)，以致國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失、經(jīng)營(yíng)者頻發(fā)道德危機(jī)。

　　解決這個(gè)問(wèn)題，只能靠責(zé)任制。責(zé)任制搞不好，上述問(wèn)題得不到適當(dāng)解決，違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律的后果嚴(yán)重到一定程度，或者會(huì)引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩或者革命，或者行政對(duì)企業(yè)的直接干預(yù)就會(huì)重新獲得合理性而“卷土重來(lái)”，從而危及改革的進(jìn)行乃至政權(quán)之存續(xù)。

　　黨的政策把現(xiàn)代企業(yè)制度表述為“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)” 等16個(gè)字。而從法律關(guān)系角度看，現(xiàn)代企業(yè)制度一般只需兩個(gè)要素：一是所有者支配，在所有權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、私有權(quán)仍將長(zhǎng)期存在的條件下，不能實(shí)現(xiàn)所有者支配的企業(yè)是沒(méi)有其存在合理性的，否則企業(yè)的一時(shí)興旺紅火也是不合邏輯的偶然現(xiàn)象；二是企業(yè)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化、契約化，使所有者得以從供略大于求的勞動(dòng)力市場(chǎng)上自由挑選合意的企業(yè)經(jīng)營(yíng)者，從而保證其投資的保值增值。但是，對(duì)于公有制經(jīng)濟(jì)組織及公有主體主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)組織來(lái)說(shuō)，還須加上一個(gè)要素，就是一套高效廉潔的文官制度，否則所有者的意志和利益便不足以在各種各層級(jí)所有者代表與企業(yè)之間有效地傳導(dǎo)。關(guān)于前兩個(gè)要素，如前所述，對(duì)一般私有制及其主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)組織而言，只需一般地確立和健全所有權(quán)制度和契約法律制度即可予以滿足，而對(duì)公有制來(lái)說(shuō)卻不夠；關(guān)于后一個(gè)要素，則各種特殊形式的責(zé)任制對(duì)于我國(guó)公有制和整個(gè)經(jīng)濟(jì)的當(dāng)前運(yùn)作，以及穩(wěn)健、堅(jiān)韌不拔地邁向既定目標(biāo)，是至關(guān)緊要的。因此可以斷定，各種形式的特殊經(jīng)濟(jì)責(zé)任制包括企業(yè)承包、租賃等，在中國(guó)將是具有長(zhǎng)久生命力的。

　　國(guó)企改革當(dāng)然不會(huì)“一包就靈”。建立現(xiàn)代企業(yè)制度的三個(gè)要素，都涉及市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)機(jī)制和國(guó)家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的完善問(wèn)題，需要由特殊經(jīng)濟(jì)責(zé)任制來(lái)幫助實(shí)現(xiàn)通過(guò)市場(chǎng)配置資源、政府面向市場(chǎng)進(jìn)行管理。“任何一種公司治理結(jié)構(gòu)，如果沒(méi)有市場(chǎng)機(jī)制的間接控制及其提供的實(shí)施監(jiān)督的充分信息，都不能單獨(dú)奏效”。 由于市場(chǎng)發(fā)展仍很薄弱，尤其是資本市場(chǎng)和經(jīng)營(yíng)者勞動(dòng)力市場(chǎng)的缺乏或不完善，公共管理不盡人意，如果繼續(xù)對(duì)責(zé)任制尤其是各種形式的特殊經(jīng)濟(jì)責(zé)任制抱有偏見(jiàn)的話，國(guó)企及其改革很可能在現(xiàn)代企業(yè)制度的各項(xiàng)要素漸次成就的過(guò)程中就隨之消亡了。國(guó)企改革的關(guān)鍵之一，在于面向市場(chǎng)的激勵(lì)和約束-包括政府和企業(yè)兩個(gè)方面。世界銀行曾經(jīng)指出，中國(guó)的改革在自由化、將權(quán)利下放的同時(shí)忽略了責(zé)任的下放，國(guó)有企業(yè)的改革和經(jīng)濟(jì)效益的提高應(yīng)當(dāng)通過(guò)加強(qiáng)財(cái)經(jīng)紀(jì)律來(lái)實(shí)現(xiàn)。 這必然要藉助特殊責(zé)任制的作用和機(jī)制，并有賴于法治保障；整個(gè)市場(chǎng)環(huán)境的完善，也離不開(kāi)民法、經(jīng)濟(jì)法和整個(gè)法律體系的協(xié)同發(fā)展。我們認(rèn)為，股份制、股份合作制等經(jīng)濟(jì)組織形式的變革，并不涉及公有財(cái)產(chǎn)關(guān)系之深層次的內(nèi)容和機(jī)制，只能將其看作在公有制主導(dǎo)的條件下促進(jìn)市場(chǎng)關(guān)系發(fā)展及強(qiáng)化相應(yīng)的激勵(lì)和約束的輔助手段。它們只是“現(xiàn)代企業(yè)制度”的表象和淺層結(jié)構(gòu)。

　　因此，承包、租賃等特殊經(jīng)濟(jì)責(zé)任制對(duì)于公有制及其主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)組織的改革是十分必需和必要的，它們與股份制、股份合作制等并不矛盾，相反可以攜手互補(bǔ)、共同促成公有財(cái)產(chǎn)的有效經(jīng)營(yíng)管理�？v觀那些初步適應(yīng)了市場(chǎng)要求、經(jīng)營(yíng)效益較好的國(guó)有企業(yè)和公司，其根本所在正是通過(guò)包括承包、租賃在內(nèi)的各種特殊經(jīng)濟(jì)責(zé)任制形式，從作為出資者或股東的政府等國(guó)有主體到經(jīng)營(yíng)者和企業(yè)最底層的勤雜工，有一套權(quán)責(zé)分明、責(zé)權(quán)利統(tǒng)一、管理科學(xué)高效的經(jīng)營(yíng)體系。這是公有財(cái)產(chǎn)有效管理經(jīng)營(yíng)的永恒法寶。

　　我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)主要方面來(lái)加強(qiáng)國(guó)有主體及其主導(dǎo)的企業(yè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制建設(shè)：

　�。ㄒ唬┳鹬夭⑼晟破髽I(yè)法固有的一般責(zé)權(quán)利制衡機(jī)制

　　這是政府和各種國(guó)有主體如何學(xué)會(huì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下做“老板”的問(wèn)題。公有財(cái)產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)在多數(shù)情況下要適用普通企業(yè)法，如《企業(yè)法》、《公司法》、《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《商業(yè)銀行法》、《民法通則》、有關(guān)破產(chǎn)和企業(yè)重整的規(guī)定等，國(guó)有暨公有投資主體首先應(yīng)該遵循這些法就所有者、企業(yè)、經(jīng)營(yíng)者、職工、債權(quán)人等相互關(guān)系所作的規(guī)定和相關(guān)制度。譬如，根據(jù)《企業(yè)法》第44條的規(guī)定，政府主管部門(mén)委任或者招聘廠長(zhǎng)經(jīng)理或予免職、解聘的，就應(yīng)切實(shí)認(rèn)真征求企業(yè)職工的意見(jiàn)；或者既決定由企業(yè)職工代表大會(huì)選舉廠長(zhǎng)經(jīng)理的，就應(yīng)真正在程序和實(shí)體上尊重職工群眾之民意，指導(dǎo)群眾選出能夠勝任國(guó)資經(jīng)營(yíng)的能人。

　　目前各級(jí)政府和其他公有主體對(duì)待《公司法》的態(tài)度，則更具反面典型的意義。本來(lái)，公司制度對(duì)于國(guó)企建立現(xiàn)代企業(yè)制度的根本優(yōu)越性，在于股東權(quán)益制衡以及股東會(huì)、董事和董事會(huì)、經(jīng)理、監(jiān)事和監(jiān)事會(huì)相互之間的服從和制約機(jī)制，實(shí)行特殊責(zé)任制也應(yīng)建立在這種一般責(zé)權(quán)利關(guān)系之上，否則一切都將陷于無(wú)序狀態(tài)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度就無(wú)從談起。而事實(shí)上，在公司制度的運(yùn)作中，政府和其他公有主體表現(xiàn)出對(duì)于法律要求的制約機(jī)制心存戒備和自覺(jué)不自覺(jué)的回避。政府熱衷于設(shè)立由一個(gè)國(guó)有大股東控股甚至獨(dú)資的公司，而非從轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制出發(fā)，誘導(dǎo)、促使若干實(shí)力相當(dāng)?shù)墓蓶|在控制與反控制的對(duì)立統(tǒng)一中實(shí)現(xiàn)合資經(jīng)營(yíng)，俾國(guó)有財(cái)產(chǎn)的利用和決策得以分散化、民主化、非行政化和科學(xué)化；甚至《公司法》也有意不規(guī)定股份公司的股東大會(huì)由“全體股東”組成，并刪除了原先作為行政規(guī)章的《股份有限公司規(guī)范意見(jiàn)》中關(guān)于股東大會(huì)召開(kāi)之最低法定人數(shù)的規(guī)定， 從而為主要由原國(guó)有企業(yè)充任之大股東“獨(dú)斷專(zhuān)行”創(chuàng)造了條件。這樣做從表面上看似乎維護(hù)了國(guó)有主體和國(guó)有財(cái)產(chǎn)的利益，實(shí)際后果卻是以在新的形式下使企業(yè)重新淪為沒(méi)有效率的對(duì)社會(huì)和國(guó)家的異化力量，損害小股東暨公眾和國(guó)家利益，造成國(guó)有資產(chǎn)以各種方式流失。故而應(yīng)當(dāng)適時(shí)地對(duì)《公司法》及其實(shí)施中的這種不合宜的指導(dǎo)思想和規(guī)定進(jìn)行修改。

　　實(shí)踐中的另一個(gè)傾向是政府架空公司的股東會(huì)甚至董事會(huì)。傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)改組為公司后，表面上董事和董事會(huì)是由股東（大）會(huì)選舉產(chǎn)生的，但是絕大多數(shù)以國(guó)有股東為主的公司，其董事長(zhǎng)和董事會(huì)的組成均由政府決定，或者由黨委考察、政府決定，然后走一下股東（大）會(huì)表決通過(guò)的程序。這樣，董事會(huì)和董事長(zhǎng)必然直接對(duì)政府負(fù)責(zé)，股東（大）會(huì)形同虛設(shè)，公司制企業(yè)固有的優(yōu)越性-不同利益主體的制約和相反相成，也就被一筆勾銷(xiāo)了；而如同在廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制下一樣，政府權(quán)力對(duì)于面向市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的眾多企業(yè)來(lái)說(shuō)實(shí)在鞭長(zhǎng)莫及，具體國(guó)有股東和股東（大）會(huì)如果不起作用，則實(shí)行公司制改組后的國(guó)有企業(yè)就仍和改制前一樣，普遍處于“老板”缺位的狀態(tài)。所以，改革雖已經(jīng)過(guò)多年，政企分開(kāi)卻還是我們面臨的一項(xiàng)嚴(yán)肅的任務(wù)。政企分開(kāi)不應(yīng)僅從股份制的組織形式上做表面文章，只有令各種國(guó)有主體按照公司法的規(guī)定，遵循資本原則參與企業(yè)的決策和經(jīng)營(yíng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的國(guó)有公司企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)才能真正得到確立。其中重要的一點(diǎn)，就是使每個(gè)國(guó)有投資主體都能以出資人或股東的身份，按企業(yè)、公司法的要求，參與企業(yè)的決策和經(jīng)營(yíng)管理，這既是它的權(quán)（力）利，同時(shí)也是它對(duì)國(guó)家、社會(huì)所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。真正由股東（大）會(huì)或具體股東產(chǎn)生的董事會(huì)，才可能感受到對(duì)具體“老板”負(fù)責(zé)的壓力，否則就不可避免地與傳統(tǒng)企業(yè)之廠長(zhǎng)（經(jīng)

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