|
防范不良信貸資產的法律機制研究
防范不良信貸資產的法律機制研究 頻頻發(fā)生的金融危機的原因是多方面的，但各國商業(yè)銀行不良信貸資產的累積，加劇了整個金融體系風險，動搖了國民和外國投資者對金融機構的信心，以致于引發(fā)金融危機，應是主要原因之一。 一、我國商業(yè)銀行不良信貸資產現(xiàn)狀及其成因分析 �。ㄒ唬┥虡I(yè)銀行不良信貸資產現(xiàn)狀 眾所周知，我國四大國有商業(yè)銀行不良信貸資產數(shù)額巨大。按有關資料統(tǒng)計，全國國有商業(yè)銀行不良信貸資產比例約為20—25％左右，按20％計算，1990—1996年不良信貸資產數(shù)額如下表： 年份 1990年 1991年 1992年 1993年 1994年 1995年 1996年 不良貸款金額（億元） 2951.96 3518.96 4216.34 5173.94 6488.24 7849.92 9486.90 由此可見， 一方面， 不良信貸資產存量數(shù)額巨大， 到1996 年達9500億元，而同年全國四大國有商業(yè)銀行的所有者權益與呆賬準備金合計約為3200億元，因此，只要不良貸款回收比例低于40％，國有商業(yè)銀行實際上處于資不抵債狀態(tài)；另一方面，不良信貸資產增量不斷累加。由于社會保障機制的不健全及政府的干預，銀行對陷入困難的企業(yè)不能見死不救，“安定團結”之類貸款的發(fā)放，導致了國有商業(yè)銀行不良信貸資產的迅速累積。所以說，化解我國國有商業(yè)銀行的存量不良信貸資產，特別是進一步預防增量不良信貸資產的產生，已成為減少和降低金融風險，形成良好金融秩序，確保國家經濟安全，建立社會主義市場經濟體制的一個重大問題。 �。ǘ┎涣夹刨J資產成因的一般分析 不良信貸資產的形成原因是復雜的，既有體制政策上的，也有經營管理方面的；既有外部的，也有內部的；既有歷史的，也有現(xiàn)實的。從體制方面看，傳統(tǒng)計劃經濟體制下的資金供給制和財稅改革后的“撥改貸”所形成的銀企依賴機制，使國有銀行的大量貸款在國有企業(yè)中沉淀、呆滯，是不良信貸資產產生的歷史原因；從政府方面看，政府行為過界過大，特別是地方政府的過度干預，使國有商業(yè)銀行的自主經營機制名存實亡，造成信貸資金財政化、資本化，是不良信貸資產形成的外部原因；從企業(yè)方面看，國有企業(yè)經營機制尚未徹底轉換，現(xiàn)代企業(yè)制度尚未真正建立，大部分國有企業(yè)經濟效益低下，是不良信貸資產產生的根本原因；從銀行方面看，國有商業(yè)銀行經營管理的非市場化及缺少健全的信貸約束機制，是不良信貸資產產生的直接原因。 �。ㄈ┎涣夹刨J資產成因的法律分析 1.法律體系不健全。一方面我國的《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》、 《票據法》、 《擔保法》等主要金融法律直到1995年才頒布實施，在此之前，國有銀行的政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務不分，信用貸款多，擔保貸款少，發(fā)放了許多政策性貸款，現(xiàn)都基本上成為不良貸款；另一方面，《證券法》、《信托法》、《政策性銀行法》、《金融監(jiān)管法》、《社會保障法》及金融法實施細則等一系列與信貸制度密切相關的法律法規(guī)至今仍未出臺，金融市場極不完善和規(guī)范，增加了商業(yè)銀行的信貸風險。 2.法律規(guī)范未真正得到執(zhí)行。由于行政干預的原因，許多法律法規(guī)并未得到切實貫徹，例如，《商業(yè)銀行法》規(guī)定的銀行自主經營權未充分落實，各種“安定團結貸款”、“扶貧性貸款”、“救濟性貸款”等常以紅頭文件形式壓向商業(yè)銀行，使商業(yè)銀行無法控制信貸風險；對部分資不抵債或名存實亡的企業(yè)，銀行不但難以起訴申請其破產，使早已成為呆賬的銀行貸款只能長期掛賬，甚至還不得不繼續(xù)追加貸款，使其生存下去；企業(yè)利用《破產法》逃廢銀行債務，使企業(yè)破產就是“破銀行的產”等等，都造成了大量的不良信貸資產。 3.法律意識淡薄。地方政府出于地方保護主義直接干預銀行依法收發(fā)貸款；而有些企業(yè)則將銀行的錢看成是國家的，借了就不想還，或借轉制之機，假破產、兼并、租賃、承包等之名，有意懸空銀行的貸款本息；銀行自身依法信貸意識也不強，貸款擔保不規(guī)范，重復抵押、無效抵押大量存在，都為不良信貸資產的產生打開了方便之門。 從上述分析看，不良信貸資產的成因是復雜的、多變的，我們可以采取經濟、行政的手段進行短期的化解和防范，但從法律角度建立一套內外結合、縱橫統(tǒng)一的防范機制，才能從根本上消除誘發(fā)不良信貸資產產生的各種因素，為依法治理金融，確保金融業(yè)的良性循環(huán)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，最終達到保障金融業(yè)長治久安的目的。 二、商業(yè)銀行信貸制度的完善 完善商業(yè)銀行信貸制度需從商業(yè)銀行外部、內部兩個方面考慮。 （一）商業(yè)銀行信貸經營的外部保證機制 1.市場化的銀企機制。根據我國法律法規(guī)的規(guī)定和市場經濟的客觀要求，市場經濟中的商業(yè)銀行和工商企業(yè)都應為完全獨立的經濟人和法人，都是為追求自身利益最大化的平等的經濟主體，二者之間的交易行為須以互惠互利為前提，按照平等、自愿、公平和誠實信用原則進行資金、信息等往來，以求共同發(fā)展。這種市場化的銀企機制就是指銀企之間信貸契約市場化和信用關系正�；�，其實質是指通過資金連接，產生宏微觀經濟效益，以實現(xiàn)銀企雙方各自效益的最大化。這種利益均享、風險共擔的銀企機制一方面要求銀行在信貸經營中，必須考察貸款企業(yè)的資信能力和信用狀況，以求減少信貸風險，確保信貸資產的保值增值；另一方面也客觀上要求和促進企業(yè)提高經濟效益，增強經營活力，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度的步伐，從而從根本上控制和減少不良信貸資產的產生。 2.規(guī)范的多元化融資機制。發(fā)展金融市場，完善金融市場法律體系，形成規(guī)范的多元化融資機制，一方面使政策性貸款從商業(yè)銀行的業(yè)務中徹底分離出去，確保商業(yè)銀行信貸資產的安全性、流動性、盈利性，降低信貸風險；另一方面，可加大直接融資比例，給企業(yè)提供獲取資金的另一條途徑，緩解企業(yè)對銀行資金的高度依賴性，為銀行轉移，分散風險提供廣闊的空間，同時，通過直接融資充實企業(yè)的資本金，也可減輕企業(yè)負擔，增強企業(yè)盈利能力和抗風險能力，為最終解決因企業(yè)虧損而導致大量不良信貸資產的產生創(chuàng)造條件。 3.健全的社會保障機制。深化社會保障體制改革，加快和完善社會保障法律法規(guī)的制定和執(zhí)行，建立規(guī)范的企業(yè)破產淘汰機制、失業(yè)救濟機制、企業(yè)要素重組機制等社會保障機制，使政府在企業(yè)、銀行改革中無后顧之憂，直接按市場經濟的規(guī)則行事，從而保證商業(yè)銀行的各項信貸政策和信貸原則切實得以貫徹，減少不良信貸資產產生的機會。 �。ǘ┥虡I(yè)銀行信貸經營的內部控制機制 1.信貸的評審、決策機制。規(guī)范的信貸評審、決策機制包括借款企業(yè)的信用等級評估制度、審貸分離制度、分級審批制度和大額貸款的審貸委員會集體審議制度，以減少信貸投向失誤、避免舞弊行為，最大限度地避免由于個人因素導致信貸風險的增加。 2.信貸的監(jiān)控、預警機制。貸款發(fā)放以后，要進一步落實“三查”制度，啟動信貸監(jiān)控機制（包括大額貸款駐廠信貸員制度），對借款人使用貸款及生產經營情況進行跟蹤監(jiān)測，督促借款人全面執(zhí)行借款合同，一旦發(fā)現(xiàn)借款人違約或有其他問題，增加信貸資產風險指數(shù)，就要及時發(fā)出預警信號，依法采取各種措施，包括必要時提前收回貸款，將信貸風險控制在一個合理的限度內。 3.信貸風險的轉移、補償機制。信貸風險的轉移機制主要包括嚴格依照《擔保法》對全部貸款辦理合法合規(guī)的擔保手續(xù)，盡量要求貸款企業(yè)參加財產保險，大力提倡銀團貸款分散信貸風險，以及對有意賴賬不還企業(yè)，已破產倒閉或有債務糾葛的借款企業(yè)，通過訴訟程序依法收貸。信貸風險補償機制包括逐步提高商業(yè)銀行資本充足率以達到《巴塞爾協(xié)議》和我國《商業(yè)銀行法》規(guī)定的要求，增強對信貸風險損失的補償能力，以及按照謹慎會計原則依法提足呆賬準備金，并根據規(guī)定的條件和程序及時核銷或沖減呆賬損失，從而保證商業(yè)銀行穩(wěn)健經營。 4.銀行內部稽核機制。科學的內部稽核機制包括：（1 ）建立總行直接領導下的垂直管理的獨立的稽核體制，保證內部稽核機構的獨立性和權威性；（2）擴大稽核覆蓋范圍，全方位全過程控制風險， 以提高稽核效益；（3）內部審計工作由單純的合規(guī)性轉向風險防范審計， 把信貸風險盡量消除于萌芽狀態(tài)。 5.信貸風險責任機制。根據責權利相統(tǒng)一原則，規(guī)范信貸工作崗位責任制，將信貸管理的每一環(huán)節(jié)的風險責任落實到部門、崗位、個人，并建立離職審計制，以增強各類人員的責任感，確保降低信貸風險目標的實現(xiàn)。 三、商業(yè)銀行監(jiān)管的加強 東南亞金融危機給我國的啟示之一就是要進一步加強對銀行信貸的控制，加強對金融機構的監(jiān)管，建立穩(wěn)健的防范金融風險體系，以減少國有商業(yè)銀行的不良信貸資產。 要對商業(yè)銀行實施規(guī)范、高效、系統(tǒng)的監(jiān)管，首先必須理順政府和國有商業(yè)銀行的關系。在市場經濟體制下，政府的主要職能是協(xié)調、監(jiān)督和服務，表現(xiàn)在對國有商業(yè)銀行的具體操作上則為：一方面政府作為國有商業(yè)銀行的產權所有者代表，應堅持自己的控股股東地位，為銀行選派主要管理人員，制定利潤指標，并為銀行的經營活動創(chuàng)造條件；另一方面政府作為管理經濟的部門，應盡量減少以行政手段直接管理商業(yè)銀行，而采用法律手段和經濟手段進行宏觀調控和規(guī)范引導。政府政企職能的徹底分離表現(xiàn)在不良信貸資產防范上則須做到：（1 ）政府作為股東一旦選定行長等高級管理人員，就應該取消其政府官員身份，行長作為企業(yè)法人代表，只對銀行經營負責，而不必履行政府的行政命令。（2）政府需要國有商業(yè)銀行向國有企業(yè)、 重點項目發(fā)放優(yōu)惠貸款時，在符合貸款條件的前提下，國家補貼利差，并給予擔保，所需資金從國家分紅中扣除。（3）國有商業(yè)銀行在經營過程中， 一旦出現(xiàn)重大虧損，政府對其提供財政性貸款或者增加資本金，并且政府作為股東應督促銀行采取措施，以降低成本。 根據《中國人民銀行法》的規(guī)定，中國人民銀行是我國的中央銀行，是金融監(jiān)管的行政機關，它依法對金融機構及其業(yè)務實施監(jiān)督管理，維護金融業(yè)的合法、穩(wěn)健運行。中國人民銀行根據履行職責的需要設立分支機構，分支機構作為中國人民銀行的派出機構，根據中國人民銀行的授權，負責本轄區(qū)的金融監(jiān)督管理，承辦有關業(yè)務。為切實貫徹上述規(guī)定，保證中央銀行監(jiān)管地位的獨立性，中央政府于1998年11月對中央銀行管理體制作了重大改革，撤消省級分行，跨�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設置九家分行，從而降低了對地方政府的依賴程度，為減少地方行政干預，客觀、公正、高效地對商業(yè)銀行實施監(jiān)管奠定了體制保障。 根據我國的實際情況，借鑒國外金融監(jiān)管的成功經驗和失敗教訓，作者認為我國商業(yè)銀行的監(jiān)管模式為：建立以中央銀行的金融監(jiān)管為主，商業(yè)銀行行業(yè)自律管理和社會中介監(jiān)督為輔的監(jiān)管體制。即一方面重點加強中央銀行的監(jiān)管，建立同業(yè)公會強化行業(yè)自律；另一方面充分發(fā)揮會計師事務所、律師事務所等社會中介機構的社會監(jiān)督作用，從而形成以中央銀行的監(jiān)管為主導、行業(yè)自律管理為基礎、社會監(jiān)督為補充的全方位的商業(yè)銀行監(jiān)督網絡體系。 中央銀行對商業(yè)銀行的監(jiān)管是多方面的，在防范不良信貸資產上主要有：（1）業(yè)務范圍的監(jiān)管。我國《商業(yè)銀行法》規(guī)定， “商業(yè)銀行在中華人民共和國境內不得從事信托投資和股票業(yè)務，……不得向非銀行金融機構和企業(yè)投資”，從而以法律形式確定了商業(yè)銀行的經營方向，奠定了我國實行銀行、信托、證券、保險分業(yè)經營的金融格局。這一模式要求中央銀行根據分業(yè)管理的要求，嚴格監(jiān)管商業(yè)銀行的業(yè)務范圍，確保其合法合規(guī)。（2）資本充足率的監(jiān)管。 按照《巴塞爾協(xié)議》的有關要求，督促商業(yè)銀行的資本充足率逐漸達到8％的標準， 并注意對其加以監(jiān)管，以求既能應付壞賬損失的風險，又能正常運行以達到盈利。（3）資本流動性的監(jiān)管。根據資產負債比例管理的有關規(guī)定， 密切監(jiān)測商業(yè)銀行信貸資產流動性、存貸款比例和結構、呆賬準備金等指標，督促其審慎經營，防范發(fā)生新的不良信貸資產。（4 ）信貸資產質量的監(jiān)管。對商業(yè)銀行信貸資產質量的監(jiān)管，一方面要實行貸款限制，防止貸款資產風險集中，避免銀行把許多信貸資金投放在一個貸款投資項目中（不要把所有雞蛋放在一個籃子里）。即監(jiān)管各項貸款比率和結構，用對同一借款人的貸款余額與商業(yè)銀行資本余額的比例不得超過10％，對最大10家客戶的貸款總額不得超過銀行資本總額的50％等指標，以預防信貸資產過分集中于特定地區(qū)、行業(yè)或個別客戶，導致經營失敗。另一方面，要監(jiān)督商業(yè)銀行依法合規(guī)經營，盡量減少信用貸款，努力提高擔保貸款和票據貼現(xiàn)貸款的比例，切實保證關聯(lián)貸款得到有效的監(jiān)測，使向關聯(lián)和相關團體發(fā)放貸款的條件不比其他借款人同類貸款條件更優(yōu)惠，以保證貸款的科學和安全發(fā)放。 中央銀行對商業(yè)銀行的監(jiān)管手段，可依據《有效銀行監(jiān)管的核心原則》、《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等規(guī)定，采用“四個結合”的方法，即現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管相結合、定期監(jiān)管和不定期監(jiān)管相結合、金融機構管理檔案與風險監(jiān)管檔案相結合、風險狀況的定期通報和特殊情況及時通報相結合的手段，保證持續(xù)進行的商業(yè)銀行監(jiān)管的規(guī)范化和制度化。 四、商業(yè)銀行法人制度的健全 我國《商業(yè)銀行法》規(guī)定，“商業(yè)銀行是指依照本法和《中華人民共和國公司法》設立的吸收公眾存款、發(fā)放貸款、辦理結算等業(yè)務的企業(yè)法人”，“商業(yè)銀行以效益性、安全性、流動性為經營原則，實行自主經營、自擔風險、自負盈虧、自我約束。商業(yè)銀行依法開展業(yè)務，不受任何單位和個的干涉。商業(yè)銀行以其全部法人財產獨立承擔民事責任”，“商業(yè)銀行的組織形式、組織機構適用《中華人民共和國公司法》的規(guī)定”，從而確立了我國商業(yè)銀行的組織形式為公司，包括有限責任商業(yè)銀行、國有獨資商業(yè)銀行和股份有限責任商業(yè)銀行三種。而現(xiàn)代公司本質的兩個方面是法人財產權和公司機關權力構造或稱法人治理結構，公司制度的其他特征莫不源于此。所以說，健全我國商業(yè)銀行法人制度，建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度，首先要求商業(yè)銀行有明確的法人產權，即現(xiàn)有國有商業(yè)銀行必須實行政企分開、兩權分離，確立商業(yè)銀行獨立的法人地位，政府和監(jiān)督機構不得直接支配銀行法人財產，確保商業(yè)銀行能夠獨立自主經營。同時，可按照多元化要求進一步調整商業(yè)銀行產權結構，對國有商業(yè)銀行進行規(guī)范的股份制改革，在保證國家控股的基礎上，有控制地適當吸收少量社會公眾入股，變國有獨資商業(yè)銀行為股份有限責任商業(yè)銀行，以便于建立多元性權力機關的現(xiàn)代公司運行機制，使決策權力、管理權力、監(jiān)督權力分開，與此相適應，建立股東大會、董事會及監(jiān)事會“三權分立與制衡”的法人治理結構，從而實現(xiàn)微觀經營機制脫胎換骨的全面轉換，真正把國有商業(yè)銀行辦成自主經營、自負盈虧、自擔風險、自求平衡、自我約束、自我發(fā)展的金融企業(yè)。 依據《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，商業(yè)銀行根據業(yè)務需要可以在中華人民共和國境內外設立分支機構。商業(yè)銀行分支機構不具有法人資格，在總行授權范圍內依法開展業(yè)務，其民事責任由總行承擔。這確立了我國商業(yè)銀行“統(tǒng)一管理、分級經營”的一級法人體制，其基本特征是經營責任的集中與統(tǒng)一經營的分級管理。目前，要進一步淡化商業(yè)銀行分支機構設立時的行政色彩，徹底打破按行政區(qū)劃設置金融機構的局面，使分支機構的各種關系完全與地方政府脫鉤，以強化商業(yè)銀行總行的管理權威，真正實現(xiàn)商業(yè)銀行的垂直領導，保證法人授權制度的切實落實，為建立嚴格、高效的內控制度和風險防范機制奠定基礎，以保障商業(yè)銀行穩(wěn)健運營、健康發(fā)展。 黃學海 馬樺 舒達坤
|