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格拉斯－斯蒂格爾法的演化——對商業(yè)銀行與投資銀行關系的重新審視（上）
格拉斯－斯蒂格爾法的演化——對商業(yè)銀行與投資銀行關系的重新審視（上） 商業(yè)銀行與投資銀行的關系-即商業(yè)銀行是否有權從事證券業(yè)務-是一個有爭議的問題。對此問題的不同回答造就出兩種對立的金融管理體制，即分立體制與合并體制。前者對此作出否定的回答，后者則反其道而行之。分立體制誕生于美國，并由格拉斯－斯蒂格爾法推向極致。這部法律自誕生之日起的半個多世紀，對美國金融業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響，而且這種影響早已超出國界（注：日本《1948年證券交易法》第65條和中國《商業(yè)銀行法》第43條均受其影響。）。然而，1996至1997年，這部法律卻走到了被廢除的邊緣。導致這一結(jié)果的原因是什么？這正是本文試圖探尋的。 一 格拉斯－斯蒂格爾法：主要內(nèi)容和爭論 格拉斯－斯蒂格爾法即美國1933年《銀行法》。 它是美國國會于1933年對那次著名的金融災難做出的反應。該法的重要內(nèi)容之一就是確立商業(yè)銀行與投資銀行的分立體制。這項內(nèi)容由國會議員格拉斯和斯蒂格爾兩人促成，故通稱“格拉斯－斯蒂格爾法（glass-steagall act）”。 在格拉斯－斯蒂格爾法（以下簡稱gs法）的贊同者看來，正是商業(yè)銀行與投資銀行的混合經(jīng)營導致本世紀20年代末的銀行恐慌，并加劇了經(jīng)濟危機。他們根據(jù)自己對大危機的觀察及分析，得出的結(jié)論是：商業(yè)銀行與投資銀行的合并體制有損商業(yè)銀行自身的安全、穩(wěn)定和信譽，同時也造成存戶的經(jīng)濟損失；因而，兩者分立有助于保障銀行的安全和存戶利益；并且，鑒于銀行的重要地位，這一目標的實現(xiàn)也就保證了整個國民經(jīng)濟的安全。分立體制的支持者認為，銀行業(yè)與證券業(yè)的合并體制有若干弊端（或風險）；這些弊端使分立體制成為必要。這些風險可以歸納為兩種不同性質(zhì)的類別：首先，商業(yè)銀行參與證券業(yè)務有損其安全與穩(wěn)定。這是由于證券業(yè)的固有風險造成的。當證券市場低迷時，作為投資者的商業(yè)銀行會遭受直接經(jīng)濟損失，從而降低其清償能力，最終導致存戶的損失。其次，銀行作為存戶利益的保護者與作為證券投資者的利益之間存在沖突，這會使公眾懷疑銀行的動機，并喪失對銀行的信任（注：macey and miller： banking law and regulation， p502.）。分立體制的擁護者認為，執(zhí)行嚴格的分立政策就會避免這些風險。由于銀行自身不能參與證券業(yè)務，也不能與證券公司建立和維持關聯(lián)關系，那么證券市場上的任何變動都不會對銀行的安全與穩(wěn)定性構(gòu)成威脅；公眾也不再因銀行在證券業(yè)務中扮演不同角色而產(chǎn)生的利益沖突問題喪失對銀行的信任。 1971年“投資公司協(xié)會訴貨幣監(jiān)理官”一案（注：401 u.s. 617（1971）。macey and miller： banking law and regulation， p497. ）全面體現(xiàn)了上述思想。該案圍繞投資基金業(yè)務展開，要求回答的問題是：投資基金中的“參與單位”證書是否屬于“證券”？銀行從事投資基金業(yè)務是否構(gòu)成gs法上的承銷？然而，最高法院并非簡單地列舉事實并對照法律條款做出判決，而是以此為契機表達最高法院對gs法的理解。在此過程中，法官對銀行參與證券業(yè)的風險進行了詳盡而全面的論述。無論是從實際情況來看，還是就本文主題而言，該案的重大意義并不在于其中心目的和論證結(jié)果（即投資基金證書是否構(gòu)成證券以及銀行參與發(fā)行這種證書是否構(gòu)成承銷），而在于法官為得出結(jié)論而進行論證的前提和過程，即：為什么1933年的國會要使商業(yè)銀行與投資銀行分開？為什么銀行參與證券業(yè)是危險的？在gs法的發(fā)展歷程中，眾多的學者、監(jiān)管者、法官和立法者都在不同程度上借助該案對此問題的分析，無論他們對該法持贊成或反對的態(tài)度。該案被視為美國最高法院為維護gs法合理性而作出的影響巨大的判決之一（注：macey and miller： bankinglaw and regulation， p497.）。 然而，分立體制真的那么合理嗎？分立體制擁護者的回答是肯定的，但越來越多的證據(jù)表明情況遠非如此確定。需要回答的是：分立體制的理由是否站得住腳？分立體制對金融業(yè)有沒有消極影響？ 分立體制建立在風險分析的基礎上。如果這些風險的確存在，就可以證明分立體制有一定的理由。然而，這些“風險”是不是真正的風險？這些風險是合并體制獨有的嗎？分立體制是不是成本最低的風險防范方式？如果這些“風險”從另外的角度看并非風險，就說明合并體制不是那么糟糕，甚至有其合理性；如果這些風險并非合并體制獨有，那么分立體制就失去了防范目標；如果分立體制的代價已經(jīng)超出其可能的好處（更不必說它的消極面），就不能說它仍然是合理的。 正是在這些方面，人們得出了與以往相反的結(jié)論。人們發(fā)現(xiàn)，有些風險并非恰當，因為換個角度考察它們就不成為風險；有些風險的確存在，但并非證券業(yè)-因而并非合并體制-獨有，所以不能用分立體制進行防范；分立體制的代價超過了它所能發(fā)揮的正面作用。另外兩個很重要的理由是：隨著金融業(yè)的發(fā)展，人們重新發(fā)現(xiàn)了作為市場運行自然結(jié)果的合并體制的優(yōu)越性，而且發(fā)現(xiàn)合并體制的風險可以通過低成本的風險防范機制加以克服；一些新型金融工具的出現(xiàn)和迅猛發(fā)展對銀行業(yè)造成巨大沖擊，而且模糊了傳統(tǒng)銀行業(yè)與證券業(yè)的界限，而對銀行業(yè)與證券業(yè)的明確劃分是分離體制得以存在的前提。有學者因此認為，商業(yè)銀行與投資銀行的劃分和分立完全是人為的擬制，沒有積極的經(jīng)濟意義（注：klausner and white： structural change in banking， p354.）。 合并體制的優(yōu)越性表明了它可能給社會生活帶來的利益；而新型金融工具的發(fā)展給銀行業(yè)造成的強烈沖擊和理論上的兩難也只有靠合并體制予以解決。 二 格拉斯－斯蒂格爾法改革的不同方案（注：本部分資料主要來源于 maximilian j. b. hall： bank regulation andsupervision.） 正反兩方面的原因使得改革成為必要。不同的改革藍圖來自不同的監(jiān)管機構(gòu)；盡管這些方案有不同程度的差異，但可以肯定的是：改革的必要性已經(jīng)成為共識。 1.美國聯(lián)邦儲備委員會的方案（注：hall： bank regulationand supervision，p240.）： 聯(lián)儲贊成1987年《金融現(xiàn)代化法案》的內(nèi)容。該法案的目的是削弱投資銀行高度集中的權力，并取消證券法中的漏洞和例外；試圖廢除gs法的關鍵內(nèi)容即第20和第32條，但同時保留對兩業(yè)混同經(jīng)營的限制；銀行和證券公司可通過銀行控股公司的組織形式建立關聯(lián)關系，但銀行和證券公司不得直接參與對方業(yè)務；銀行的關聯(lián)證券公司必須獨立資本化；同時，設計了若干防火墻規(guī)則（注：即風險防范機制。）。該法案建議銀行的關聯(lián)證券公司由聯(lián)邦證券交易委員會負責監(jiān)管；其資產(chǎn)與負債不應與其控股公司合并。1988年3月重新起草了該法案， 要求賦予銀行在該法案通過后六個月承銷除股票以外一切證券的權力，并要求國會于1991年4月1日前決定是否允許銀行承銷股票；為防止金融寡頭的出現(xiàn)，原先建議中的關于禁止主要銀行與主要證券公司（即資產(chǎn)超過300 億和150億美元的銀行和證券公司）建立關聯(lián)關系的內(nèi)容被保留下來。 該法案未獲得國會通過。 2. 美國國會會計總局（gao ）的觀點（注：hall： bankregulation and supervision，p242.）： 在1990年發(fā)表的一份報告中，gao詳細闡述了其看法，結(jié)論是， 對第20條意義上的關聯(lián)公司對市場的影響，以及它們的利潤率、風險和它們在其中運作的法規(guī)體系的適當性得出結(jié)論還為時過早。gao 同意通過關聯(lián)機構(gòu)擴大銀行權力，只要設置一些風險防范措施；而且漸進改革的思想符合gao在其1988年報告中解決兩業(yè)關系的方案。就風險而言，gao認為沒有證據(jù)表明關聯(lián)機構(gòu)的活動損害了銀行或銀行控股公司的條件；相反，允許銀行從事更多的證券業(yè)務可以提供減少風險的手段；聯(lián)儲的規(guī)定、資本要求、對內(nèi)部控制能力的要求和評價以及其他監(jiān)控手段可進一步降低風險。就防火墻制度而言，gao 認為有些防火墻規(guī)則可能增加風險。例如，銀行被禁止向關聯(lián)證券公司提供貸款的規(guī)則可能在清償危機期間弱化銀行組織的整體結(jié)構(gòu)。因此，gao 認為應該允許銀行向其證券關聯(lián)機構(gòu)貸款，但必須保持“一臂之距”，即不能僅因關聯(lián)關系而提供優(yōu)惠信貸，而必須和對待其他客戶一樣遵循同樣的規(guī)則。 3. 美國銀行家協(xié)會（aba ）的觀點（注：hall： bankregulation and supervision，p247.）： aba認為，如果不進行改革， 商業(yè)銀行將繼續(xù)失去市場份額和利潤，因為越來越多的銀行職能正在銀行體系之外行使。這反過來會損害現(xiàn)行法規(guī)保持金融體系或整個經(jīng)濟穩(wěn)定的能力。因此，近期的發(fā)展趨勢（即銀行權力的擴大）在aba看來是積極的， 但它對某些細節(jié)有不同看法，主要在于防火墻的適當性和監(jiān)管的成本。例如，禁止人員聯(lián)鎖的規(guī)則可能導致增加人事成本；收入比例限制過于嚴厲，更高的比例可以使銀行的證券關聯(lián)公司更好地為當?shù)禺a(chǎn)業(yè)的獎金需求服務，并可能降低出資者的成本，因為伴隨而來的是證券市場上更為激烈的競爭。 4. 美國證券業(yè)協(xié)會（sia ）的觀點（注：hall： bankregulation and supervision，p248.）： 在關于擴大銀行證券權力的案例中，sia總是扮演反對者的角色。但形勢的發(fā)展使得它不得不接受現(xiàn)實。sia 堅持應由銀行子公司而非銀行本身直接行使擴大了的證券權力，否則銀行會承受更大的風險；此外，由銀行直接從事證券業(yè)務會使公眾認為在證券業(yè)不景氣時政府的銀行安全體系會加以保護。就風險防范而言，sia 認為目前的防火墻制度不夠嚴厲。它認為，必須完全禁止銀行同時進行證券承銷、交易和提供貸款；只能將第20條款的地位授予同意將一切證券活動轉(zhuǎn)移至關聯(lián)公司的商業(yè)銀行。就收入比例而言，sia 認為目前的收入比例可能導致銀行控股公司通過收購現(xiàn)有證券公司的方式急速擴張。sia提出一些建議， 例如：要求銀行必須在聯(lián)邦保險體系范圍以外開展證券活動；允許銀行組建不受聯(lián)邦保險（或僅受商業(yè)保險）的金融公司（investment bankfinance corporation， ibfc公司）從事批發(fā)存款和商業(yè)貸款業(yè)務； 允許ibfc公司擁有證券子公司；制定特別的“非接觸”規(guī)則以禁止商業(yè)銀行內(nèi)受聯(lián)邦保險的部門與ibfc及證券子公司之間發(fā)生互相影響；要求銀行控股公司的ibfc證券子公司接受證券交易委員會的監(jiān)管。 5. 美國貨幣監(jiān)理局（occ ）的觀點（注：hall： bankregulation and supervision，p250.）： 1988年occ在參議院作證時表明，真正要緊的是公司資本獨立； 應更相信銀行而不是采用新的防范措施，以減少守法負擔；應進一步研究收入標準，以確定gs法第20條中“主要參與”的真正含義；認為對銀行不合格證券活動的限制是武斷而不必要地嚴厲。 6. 美國證券交易委員會（sec ）的觀點（注：hall： bankregulation and supervision，p250.）： sec同意gao的觀點，即銀行必須通過子公司從事“不合格證券”經(jīng)營活動，并且必須服從支配經(jīng)紀－自營商活動的國會立法以保護投資者；同時，sec擔心證券公司沒有均等機會進入銀行業(yè)； 它要求考慮修改銀行控股公司法以允許證券公司擁有從事銀行業(yè)的關聯(lián)機構(gòu)。 總之，gs法改革的必要性已得到公認，所不同的僅是改革的內(nèi)容、程度和進展而已。我們即將看到的gs法演化的最終結(jié)果也就并不令人吃驚了。 三 成文法的變革 自從格拉斯－斯蒂格爾法誕生，圍繞著它就存在激烈的爭論。這些爭論所根據(jù)的理由本文前面已有論述。伴隨著這些爭論，gs法在不斷的演化之中，途徑之一是通過成文法。成文法不僅是gs法本身，也包括其他一些相關法規(guī)。在這些成文法中對gs法的分立體制作有例外規(guī)定。 1.gs法第16條、第20條和第32條（注：這三條的內(nèi)容分別是：禁止商業(yè)銀行從事證券承銷和交易；禁止商業(yè)銀行與證券機構(gòu)建立關聯(lián)關系；禁止這兩類機構(gòu)建立人員聯(lián)銷關系。）僅適用于聯(lián)邦儲備體系的成員銀行，未加入該體系的州銀行不受這三條的管轄。這樣，某成員銀行欲擺脫這三條的限制，就可能采用擺脫聯(lián)儲成員身份的方式達到目的（注：hall：bank regulation and supervision，p220.）。 1987年《銀行業(yè)公平競爭法》規(guī)定，gs法的限制性規(guī)定同樣適用于一切受聯(lián)邦保險的銀行；然而，這一規(guī)定的效力截止于1988年3月1日（注：hall：bank regulation and supervision，p259.）同時，它禁止證券公司成為銀行關聯(lián)，并要求受聯(lián)邦保險的“非銀行之銀行”（注：即不符合1956 年《銀行控股公司法》中“銀行”定義的銀行。 見 hall：bank regulation and supervision，p259.這種機構(gòu)不提供活期存款或商業(yè)貸款服務，因此不受gs 法管轄。 見 alan gart： regulation ，deregulation， reregulation， p86.）達到1956年《銀行控股公司法》（注：該法支配銀行控股公司及其非銀行子公司。根據(jù)該法第4條（5）（8）款， 銀行控股公司及其子公司可參與的活動必須是與銀行業(yè)務密切相關或構(gòu)成銀行業(yè)的適當連帶附屬業(yè)務，而且應得到聯(lián)儲的批準；聯(lián)儲批準與否的標準是公共利益。該法要求銀行控股公司遵守gs 法。 見hall：bank regulation and supervision，p220-222. 銀行控股公司是對若干銀行或若干控制銀行的公司有控股權的公司。12u.s.c.sec.1841（a）（1），macey and miller：banking law and regulation， p293. 本文提及銀行控股公司之處均指銀行，除非上下文表明它有不同含義。）的有關要求（注：即：將銀行控股公司及其關聯(lián)機構(gòu)的業(yè)務限于傳統(tǒng)商業(yè)銀行業(yè)務。見hall：bank regulation and supervision，p260.），從而堵塞了漏洞。然而，這一規(guī)定仍然只是臨時性的（注： hall： bankregulation and supervision，p259.）。 2.第16條不禁止聯(lián)儲成員銀行從事證券經(jīng)紀業(yè)務。1988年最高法院的一項判決（注：kaufman and mote： glass- steagall： repeal byregulatory and judicial reinterpretation， banking law journal， septemberoctober， p388-421.）確認了這一點，使銀行從事全面的證券經(jīng)紀服務處于更為有利的地位。 3.第16條禁止銀行為自己從事證券業(yè)務，但不禁止銀行作為代理參與證券業(yè)（注：該條規(guī)定：國民銀行的證券業(yè)務應限于依客戶指令并為客戶利益而非為自己利益買賣無追索權的證券�！潜痉ɑ蚱渌闪碛幸�(guī)定，國民銀行無權為自己購買任何公司股票。見 macey and miller：banking law and regulation， p499.）。 4.gs法不適用于美國銀行的海外業(yè)務，也不適用于外國銀行在美國的活動。 它們的活動受1934 年《證券交易法》支配（注： hall：banking regulation and supervision，p260.）。 5. 根據(jù)貨幣監(jiān)理官對gs 法的解釋， 證券可分為三種（注：maceyand miller：banking law and regulation，p175.）： �。�1）第一類證券為商業(yè)銀行可以不受限制為自己從事承銷、 交易的證券，包括：由美國（政府）信用或擔保支持的債券；由州或其下屬機構(gòu)支持的公債；法律規(guī)定的其他證券。 �。�2）第二類證券， 商業(yè)銀行可以有條件地從事此類證券的相關活動。主要前提條件是：商業(yè)銀行為自己而持有的某一單獨發(fā)行人的證券總額不得超過其股本和公積金和的10％。這種證券包括許多聯(lián)邦機關、州政府或其下屬機關為建造房屋、大學或居住區(qū)等目的而發(fā)行的證券（注：12c.f.r.s1. 3（d）。 macey and miller： banking law andregulation，p176.）。 �。�3）第三類證券包括“被認為是投資證券的、以票證（note）、特定擔保債券（bond）、或／和非特定擔保債券（debenture ）的形式證明對個人或公司負債的適銷債券”（ 注：12u. s. c. s24 （seven）。macey and miller：banking law and regulation， p176.）。 商業(yè)銀行被允許為自己收購或出售這類證券，但持有任何單獨一個公司所發(fā)行這類證券金額不得超出商業(yè)銀行股本和公積金總和的10％。第三類與第二類證券的區(qū)別在于，對于第三類證券，商業(yè)銀行不得承銷和交易。法律為商業(yè)銀行從事這一類證券活動設定了兩個前提，第一，謹慎判斷；第二，證券本身的適銷性（注：12c.f.r.s1.5（a）。macey and miller：bankinglaw and regulation， p176.）根據(jù)法律授權，通貨監(jiān)理官設定了兩個相應的標準：一，證券具有合理的償還保證；二，具有適銷性保證，即在市場上以合理的價格出售（注：macey and miller：bankinglaw and regulation， p176.）。 6.雖然商業(yè)銀行原則上不得從事股票業(yè)務，但也并非絕對如此。因為它可以從事特定種類的股票業(yè)務，例如，根據(jù)聯(lián)邦或州的住房法規(guī)建立的公司可以由銀行進行股權投資，也可對“銀行的銀行”（注：為了排他地向銀行提供服務而建立的銀行及銀行控股公司。12u.s. c. s24.macey and miller：banking law and regulation， p176.）投資。 銀行可以用不多于其資本和公積金總和之10％的資金投資于銀行服務公司的股票（注：這種公司有權向存款機構(gòu)提供服務并參與其他“與銀行業(yè)務、銀行管理或控制密切相關從而成為其適當附屬業(yè)務”的活動。 12u.s.c.sec.1843（c）（8），sec.1846（f）。macey and miller： banking lawand regulation， p176.）。 許多銀行利用這個規(guī)定建立服務公司以參與證券業(yè)務（注：macey and miller：banking law and regulation，p177.）。此外， 法律已經(jīng)許可銀行收購小企業(yè)投資公司（注：即投資于企業(yè)股份的投資基金。見王軍鋒主編《投資基金》，企業(yè)管理出版社1994年版。）的股份，數(shù)額可達到銀行資本金加公積金總和的5 ％（注：15u.s.c.sec.682（b） . macey and miller： banking law andregulation， p177.）； 并且商業(yè)銀行可以通過建立“風險資本公司”參與公司股票投資，但要服從“小企業(yè)管理局（sba ）”對“小企業(yè)”的定義。這一定義相當寬松。如果銀行或銀行控股公司較大的話，那么法律允許它投放的資金可達到數(shù)百萬美元（注：macey and miller：banking law and regulation， p177.）。 7.1956年《銀行控股公司》第4 條要求聯(lián)儲有權決定銀行的新業(yè)務是否符合“密切相關”原則。據(jù)此，聯(lián)儲于1989年10月發(fā)布y條例， 決定銀行可以從事六項與證券有關的業(yè)務（注：這六項業(yè)務是：信托公司業(yè)務；投資或金融咨詢；證券經(jīng)紀；政府債券和貨幣市場投資工具的承銷和交易；期貨代理商；金融期貨投資咨詢和期權投資咨詢。 見 hall：banking regulation and supervision，p220-222.）；此外， 根據(jù)個別銀行控股公司的申請，共有25項業(yè)務被批準（注：這六項業(yè)務是：信托公司業(yè)務；投資或金融咨詢；證券經(jīng)紀；政府債券和貨幣市場投資工具的承銷和交易；期貨代理商；金融期貨投資咨詢和期權投資咨詢。見hall：banking regulation and supervision，p220-222.）。 然而，盡管gs法本身對銀行的證券投資權力限制所做的一些例外規(guī)定是有意義的，但在根本上持否定態(tài)度。銀行想真正地擴大權力，不可能指望借助于gs法本身。對gs法的實質(zhì)突破來自銀行管理機關（主要是聯(lián)邦儲備委員會），并由法院最終加以確認。 潘攀
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