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農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的歷史及現(xiàn)狀分析
農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的歷史及現(xiàn)狀分析 宅基地使用權(quán)是在保有集體土地所有制基礎(chǔ)之上，為農(nóng)民建造方便而創(chuàng)建的一種用益物權(quán)。自建國至今，對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)一直采取禁止性規(guī)定。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，現(xiàn)實(shí)中存在大量宅基地使用權(quán)的隱性流轉(zhuǎn)。迫切呼喚理論界及實(shí)務(wù)界能夠?qū)Υ俗鞒龊侠淼慕忉�，彌補(bǔ)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度方面的不足。 下面筆者從宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的歷史、現(xiàn)狀及成因分析三個(gè)方面作出論述，以此說明流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，社會發(fā)展的必然走勢。 （一） 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的歷史演變 從建國以來，與我國農(nóng)村宅基地歸屬的一系列演變相對應(yīng)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題也隨著經(jīng)濟(jì)、文化、社會條件等各項(xiàng)變革發(fā)生變化，并逐步為社會所接受。可歸納為如下幾個(gè)階段： 第一階段，土地改革初期。根據(jù)《土地改革法》的相關(guān)規(guī)定，國家將依法沒收或征收得來的土地分給無地或少地的農(nóng)民，建立了農(nóng)民私人所有的土地制度。作為土地改革的成果，大部分地區(qū)的農(nóng)民領(lǐng)取政府頒布的《中華人民共和國房地權(quán)證書》。當(dāng)時(shí)的法律允許土地買賣、租賃和出典，但是，那時(shí)農(nóng)民生活艱苦，宅基地對其是重大的財(cái)產(chǎn)，少有出賣、出租宅基地的行為發(fā)生。 第二階段，社會主義改造時(shí)期。集體土地的所有權(quán)主體沒有變更，依然是農(nóng)民私有，但是土地的經(jīng)營已經(jīng)由個(gè)體農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榧w統(tǒng)一經(jīng)營。在這一時(shí)期，農(nóng)民的宅基地仍然由農(nóng)民保有絕對的所有權(quán)，對其自由處分沒有禁止性規(guī)定。 第三階段，高級農(nóng)業(yè)合作社的出現(xiàn)。伴髓高級農(nóng)業(yè)合作社的產(chǎn)生，確立了農(nóng)村土地集體所有制。農(nóng)民私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有、統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度。宅基地所有權(quán)也收歸集體所有，農(nóng)民只對宅基地享有使有權(quán)，并且不能出租、買賣等。我國相關(guān)的政策性文件對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作出了明確的禁止性規(guī)定。 第四階段，1979年實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地制度以后�！锻恋毓芾矸ā�、中發(fā)（1997）1l號文對農(nóng)村集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的情形作出了明確的限制性規(guī)定，同時(shí)，1998年《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民出租、出賣房屋后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。在對集體土地使用權(quán)用途作出限定——集體土地使用權(quán)不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的同時(shí)，允許宅基地使用權(quán)人對地上建筑物進(jìn)行出租、出賣的處分。由此可以推論，對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并不是完全限制的，而是適度的，有條件地放開。至于流轉(zhuǎn)的程度未有明確的規(guī)定。 （二） 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀 目前，農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作已普遍展開，并形成了初步的理論體系。但是，在調(diào)查研究過程中，忽略了對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的專項(xiàng)研究。對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)理論研究和法律規(guī)定的缺乏，并未影響現(xiàn)實(shí)生活中大量宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為的私下進(jìn)行；城鄉(xiāng)結(jié)合部或經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村表現(xiàn)的尤為強(qiáng)烈。究其原因，受市場經(jīng)濟(jì)大潮的影響，部分農(nóng)民意識到房地產(chǎn)巨大的市場價(jià)值，開始超出原來農(nóng)村的界線，進(jìn)行一些合法或不合法的處分。分析當(dāng)下流轉(zhuǎn)的不同方式，主要有不同主體之間的的流轉(zhuǎn)，包括出租、轉(zhuǎn)讓、抵押。 這幾種流轉(zhuǎn)行為的受讓主體未有限制，可以是自然人、法人或其它經(jīng)濟(jì)組織，而且身份也突破了同一集體經(jīng)濟(jì)組織的限定。另外，上述幾種流轉(zhuǎn)方式完全是民間的操作，未有政府行為的介入。土地作為重要的自然資源，不能完全等同于普通的私有財(cái)產(chǎn)，未有土地主管部門宏觀調(diào)控引導(dǎo)的民間行為，必然導(dǎo)致土地資源的嚴(yán)重失衡。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也不例外。 2、不同用途之間的流轉(zhuǎn)。 因國家規(guī)劃建造的需要，需征用農(nóng)村的土地包括宅基地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)。例如高速公路建設(shè)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的建設(shè)等，經(jīng)過的村莊農(nóng)民必須搬遷，原宅基地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地；在城市化進(jìn)程的推進(jìn)中，按照新的城市規(guī)劃，原宅基地被改造為城市建設(shè)用地。 不同用途之間的流轉(zhuǎn)涉及國家征用的相關(guān)規(guī)定，有相對較完備的法律制度規(guī)范，出現(xiàn)糾紛基本上“有法可依”。況且，這種征用行為均是單向性和強(qiáng)制性的，在性質(zhì)上不屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（或農(nóng)民）與國家之間以平等主體身份進(jìn)行的流轉(zhuǎn)。因此，這種流轉(zhuǎn)行為不屬本文探討的內(nèi)容。 （三）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的成因分析 我國目前宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)大量產(chǎn)生，分析其原因主要有如下幾個(gè)方面： 1、流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代物權(quán)發(fā)展的必然體現(xiàn)。 所有的法律規(guī)范、法律制度和法律活動，歸根結(jié)底都是以有效地利用資源，最大限度地增加財(cái)富為目的，也就是通過法律手段促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。因此，現(xiàn)代物權(quán)法更強(qiáng)調(diào)對物的經(jīng)濟(jì)效益的價(jià)值追求，由過去單純的強(qiáng)調(diào)歸屬轉(zhuǎn)向?qū)脙r(jià)值的追求。 根據(jù)經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)派的觀點(diǎn)，判斷財(cái)產(chǎn)權(quán)制度是否有效的標(biāo)準(zhǔn)之一，便是財(cái)產(chǎn)權(quán)具有可轉(zhuǎn)讓性一“排他性的創(chuàng)造是資源有效率地使用的必要條件，但并非是充分條件，這種權(quán)利必須是可以轉(zhuǎn)讓的”。宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，如果僅僅是確定其歸屬，則其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值未能充分發(fā)揮。只有允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，才能將資源流向有效的利用主體，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。因此，要實(shí)現(xiàn)對宅基地使用權(quán)的充分利用，除有明確的歸屬外，流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)價(jià)值的有效途徑。 2、流轉(zhuǎn)是我國經(jīng)濟(jì)體制變革的必然要求。 自20世紀(jì)80年代，我國開始了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的變革。經(jīng)濟(jì)體制的變革要求由市場配置資源，要求資源主體自主支配其財(cái)產(chǎn)，形成可流轉(zhuǎn)的物權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)體系。農(nóng)村村民的財(cái)產(chǎn)除承包地（農(nóng)地使用權(quán)）外，唯有對宅基地的使用權(quán)。財(cái)產(chǎn)的匱乏使農(nóng)民創(chuàng)造財(cái)富的機(jī)會減少，如果再對唯一的可資利用的財(cái)產(chǎn)作出禁止或限定，就使農(nóng)民喪失了融通資金的基本手段。國家對耕地由承包到戶到承包期限30年不變，再到現(xiàn)在物權(quán)化的趨勢，無不體現(xiàn)對農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的尊重以及經(jīng)濟(jì)價(jià)值的體現(xiàn)。同樣，宅基地使用權(quán)也不例外�，F(xiàn)在農(nóng)民以“市場經(jīng)濟(jì)人”的理念對宅基地使用權(quán)進(jìn)行管理、使用，符合經(jīng)濟(jì)體制要求的資源利用形式。因此，過去宅基地使用權(quán)作為安身立命之須，而現(xiàn)在卻作為財(cái)產(chǎn)，在農(nóng)民手中充分實(shí)現(xiàn)其市場價(jià)值。 3、流轉(zhuǎn)是協(xié)調(diào)大量潛在宅基地供需的要求。 20世紀(jì)肋年代，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的大量農(nóng)村剩余勞動力紛紛由西部地區(qū)流向東部地區(qū)，由農(nóng)村流向城市，使流出地的宅基地長期閑置，在這些地區(qū)大量出現(xiàn)“空心村”。另外，隨著我國城市化措施的出臺，尤其是城市戶籍制度的改革加快和增強(qiáng)，農(nóng)村空閑宅基地將變?yōu)闈撛诘氖袌龉┙o。據(jù)我國城市化進(jìn)程的分析資料估計(jì)：今后20年全國每年有1200多萬農(nóng)村人口要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)。而以目前我國農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地153m2計(jì)算，每年將均有18.36萬 hm2的農(nóng)村宅基地可能閑置不用。 農(nóng)村人口的流動、城市化快速推進(jìn)形成的空閑宅基地，為宅基地流轉(zhuǎn)市場的形成提供資源儲備。從某種意義上說，流轉(zhuǎn)的標(biāo)的物已經(jīng)形成，只是市場尚未建立。 4、價(jià)格的低廉性促進(jìn)了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。 宅基地使用權(quán)的原始取得（使用）均是無償?shù)模瑒t其流轉(zhuǎn)的成本必然與昂貴的國有土地使用權(quán)形成巨大反差。城市土地市場經(jīng)過幾年的運(yùn)作與完善，已經(jīng)形成較為合理的配置，“留給投資者的利潤空間已經(jīng)很小。況且，現(xiàn)在的城市土地市場已經(jīng)形成較為飽和的局面。因此，投資者正逐步由城市轉(zhuǎn)向城市郊區(qū)，進(jìn)而是廣大的農(nóng)村低廉的土地。 總之，無論從宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的歷史及現(xiàn)狀，還是流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀成因的分析等，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是必須要面對的問題。在新的形勢下，特別是在人地矛盾日益加劇的今天，如何建立宅基地流轉(zhuǎn)法律制度，是法律界迫切需要解決的問題。 姜蓉
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