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推進(jìn)再就業(yè)工程的法律對(duì)策思考
推進(jìn)再就業(yè)工程的法律對(duì)策思考 隨著改革開(kāi)放的深入和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加快，國(guó)有企業(yè)改革的壓力越來(lái)越大，特別是下崗職工的再就業(yè)問(wèn)題，已經(jīng)成為當(dāng)前乃至今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)急需解決的重要問(wèn)題之一。加強(qiáng)對(duì)再就業(yè)工程的法律對(duì)策研究，既是當(dāng)務(wù)之急，也體現(xiàn)了“依法治國(guó)”的總目標(biāo)。 一、推進(jìn)再就業(yè)工程的法律目標(biāo)模式 確立推進(jìn)再就業(yè)工程的法律目標(biāo)模式，就是指通過(guò)國(guó)家立法，把在崗與下崗、就業(yè)與再就業(yè)統(tǒng)統(tǒng)納入到法治軌道上來(lái)，以達(dá)到規(guī)范政府和企業(yè)的行為，安定在崗人員，預(yù)防下崗失業(yè)；改善就業(yè)機(jī)制，拓寬就業(yè)門路，增加就業(yè)機(jī)會(huì)；增加社會(huì)保險(xiǎn)，擴(kuò)大社會(huì)保障；同時(shí)搞好再就業(yè)工程的執(zhí)法司法工作，加大對(duì)再就業(yè)工程的法律監(jiān)督力度，使再就業(yè)工程在法治軌道上良性運(yùn)行。確立這樣一個(gè)目標(biāo)模式，目的在于保障下崗人員的合法權(quán)益，達(dá)到安定社會(huì)擴(kuò)大就業(yè)，實(shí)現(xiàn)法治。這個(gè)目標(biāo)模式包括三個(gè)層次： 第一層次，安定在崗人員，預(yù)防下崗失業(yè)，這是推進(jìn)再就業(yè)工程的法律目標(biāo)模式的前提。國(guó)家必須通過(guò)法律的形式確認(rèn)和保障在崗位人員的合法權(quán)益，例如，以立法方式確認(rèn)在崗人員的聘用條件、方式、程序方面的權(quán)利義務(wù)；確認(rèn)職工就業(yè)后的各方面權(quán)益，特別是加強(qiáng)在崗人員的崗位培訓(xùn)，提高在崗位人員的技能和素質(zhì)，增強(qiáng)其在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的適應(yīng)能力，預(yù)防下崗。 第二層次，改善就業(yè)機(jī)制，拓寬就業(yè)門路，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，這是推進(jìn)再就業(yè)工程中法律目標(biāo)模式的核心。理論界和實(shí)踐部門對(duì)再就業(yè)工程的探討仍限于政策研究和實(shí)踐處理上，對(duì)這方面的法律對(duì)策研究仍很不足。特別是對(duì)再就業(yè)工程中如何通過(guò)法律處理政府與“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”企業(yè)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；政府與下崗職工之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等等。確立這樣一個(gè)目標(biāo)模式，就是要依法明確政府、企業(yè)、職工三者在再就業(yè)過(guò)程中的責(zé)、權(quán)、利。 第三層次，加強(qiáng)社會(huì)福利和社會(huì)保障，這是推進(jìn)再就業(yè)工程法律目標(biāo)模式的保障。在實(shí)施再就業(yè)工程中，必須關(guān)注那些因不具備重新上崗能力的失業(yè)人員的社會(huì)福利和社會(huì)保障問(wèn)題，關(guān)心他們的生活、醫(yī)療，子女教育，贍養(yǎng)老人，這是保持社會(huì)安定的重要一環(huán)。這個(gè)目標(biāo)如果不能很好解決，不僅無(wú)法進(jìn)行有效的綜合治理，更談不上社會(huì)安定與實(shí)現(xiàn)法治了。 以上三個(gè)層次的目標(biāo)模式是內(nèi)在統(tǒng)一的，缺少任何一個(gè)方面，再就業(yè)工程都無(wú)法順利實(shí)施。為了加深對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，本文擬從以下幾個(gè)方面進(jìn)行深入探討。 （一）直接目標(biāo)。解決下崗職工再就業(yè)，保障下崗職工的合法權(quán)益，是確立這個(gè)法律目標(biāo)模式所要達(dá)到的直接目的。解決下崗職工的重新?lián)駱I(yè)和上崗，不能僅靠政策手段，應(yīng)該依據(jù)法律，依法辦事，切實(shí)以法律為武器保障下崗職工在重新?lián)駱I(yè)過(guò)程中方方面面的權(quán)益。 �。ǘ╆P(guān)鍵環(huán)節(jié)。以法律方式確立的再就業(yè)工程的目標(biāo)模式，應(yīng)力求解決各種利益關(guān)系和矛盾沖突。本文認(rèn)為，為使再就業(yè)工程納入法治軌道，關(guān)鍵是明確政府和企業(yè)在實(shí)施再就業(yè)工程中的權(quán)利義務(wù)，以法律來(lái)規(guī)范政府和企業(yè)行為，這樣才能達(dá)到“抓標(biāo)治本、標(biāo)本兼治”的目的。 �。ㄈ┎僮鞣绞健榱藢�(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)模式，要在立法，執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)上下功夫。特別是當(dāng)前再就業(yè)工程實(shí)施過(guò)程中，有關(guān)的法律不健全；執(zhí)法，司法環(huán)境較差；法律監(jiān)督力度不夠等因素，已經(jīng)嚴(yán)重影響了再就業(yè)過(guò)程中法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此必須遵循“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的方針，把法律目標(biāo)模式貫徹到具體的再就業(yè)過(guò)程中去。 二、推進(jìn)再就業(yè)工程的法律框架構(gòu)想 本文對(duì)推進(jìn)再就業(yè)工程的法律框架構(gòu)想，主要從立法的角度探討如何才能建立起一套完備的法律法規(guī)體系，使再就業(yè)工程遵循法治原則，最大限度地保障在崗，下崗人員的合法權(quán)益。 1、加強(qiáng)宏觀調(diào)控立法 建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，我們一直強(qiáng)調(diào)政府放開(kāi)手腳，給企業(yè)以自主性。政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職能是宏觀調(diào)控，對(duì)于宏觀調(diào)控的程度、范圍、方式等方面都沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各地區(qū)宏觀調(diào)控不統(tǒng)一，政策寬松度不同。為改變這種情況，特別是在實(shí)施再就業(yè)工程中，爭(zhēng)取早日出臺(tái)《宏觀調(diào)控法》，以規(guī)范政府行為，明確政府職責(zé)，使政府的宏觀調(diào)控有法可依，并能長(zhǎng)期進(jìn)行下去。 2、加強(qiáng)崗位安定立法 國(guó)家必須盡快出臺(tái)與《勞動(dòng)法》相適應(yīng)的有關(guān)實(shí)施細(xì)則，實(shí)施條例，制定《勞動(dòng)合同法》、《職工權(quán)益保護(hù)法》等法律法規(guī)，切實(shí)保護(hù)在崗人員的合法權(quán)益，在公平競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上提高就業(yè)率，降低失業(yè)率。國(guó)家應(yīng)積極改善勞動(dòng)設(shè)施，勞動(dòng)條件，提高在崗人員的工資和福利待遇，調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者積極性，改善國(guó)有企業(yè)不景氣的狀況，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。因此，崗位安定立法和崗位改善立法是同步的，只有促進(jìn)崗位改善工作，才能使崗位安定立法順利實(shí)現(xiàn)。 3、加強(qiáng)就業(yè)安置立法 國(guó)家目前雖有《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)部關(guān)于實(shí)施再就業(yè)工程報(bào)告的通知》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于在若干城市試用國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》等規(guī)范性文件，但其規(guī)定都屬于政策性的，缺乏明確的法律規(guī)定。國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)《就業(yè)法》，具體規(guī)定政府、企業(yè)、失業(yè)人員的權(quán)利義務(wù)，規(guī)定在就業(yè)方面的原則、制度、條件、程序等；國(guó)家也應(yīng)建立健全對(duì)因企業(yè)拒絕就業(yè)而受損害的失業(yè)人員以一定的救濟(jì)制度，包括對(duì)無(wú)法重新就業(yè)人員的安置等等，如推行《下崗職工安置法》；國(guó)家目前雖通過(guò)《教育法》、《義務(wù)教育法》、《職業(yè)教育法》等法律對(duì)職工就業(yè)的教育提供了一定的條件，但對(duì)下崗人員的再培訓(xùn)的方面無(wú)法律明文規(guī)定，應(yīng)立法解決這一問(wèn)題。 4、加強(qiáng)社會(huì)保障立法 因職工下崗后帶來(lái)的一系列問(wèn)題，如生活、醫(yī)療、子女教育，老人贍養(yǎng)方面的困難，國(guó)家必須通過(guò)立法維護(hù)下崗人員及其家庭的必要權(quán)益，政府應(yīng)以一定的法律法規(guī)形式為下崗人員重新?lián)駱I(yè)提供相應(yīng)的優(yōu)惠條件，如稅收，工商登記、信貸、勞動(dòng)人事管理、場(chǎng)地設(shè)施使用等措施的優(yōu)惠，國(guó)家最好通過(guò)《再就業(yè)職工保障法》具體規(guī)定上述內(nèi)容。 在構(gòu)建上述法律框架中，最重要的是強(qiáng)化政府在再就業(yè)工程中的責(zé)任，明確政府和企業(yè)在再就業(yè)工程中的地位和關(guān)系。政府是再就業(yè)工程中政策的制定者，居于核心支配地位，企業(yè)具體負(fù)擔(dān)起吸納下崗人員的任務(wù)，是政策的執(zhí)行者。所謂“大市場(chǎng)、小政府”，應(yīng)該是政府超脫于企業(yè)的一般管理行為之上，放手由市場(chǎng)主體（企業(yè)）去自主決定投資領(lǐng)域、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、產(chǎn)品定價(jià)和利潤(rùn)分配，由競(jìng)爭(zhēng)解決資源配置。但是，在再就業(yè)問(wèn)題上，政府和企業(yè)必須聯(lián)起手來(lái)，共同承擔(dān)起安置下崗工人的責(zé)任。政府運(yùn)用一定的行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段去解決企業(yè)所無(wú)法解決的市場(chǎng)外部問(wèn)題，如為企業(yè)吸納下崗人員提供優(yōu)惠政策。這是在立法過(guò)程必須首先思考的問(wèn)題。 三、推進(jìn)再就業(yè)工程的法律配套機(jī)制 再就業(yè)工程是一個(gè)系統(tǒng)工程，它必須依托于完善的法制背景才能順利進(jìn)行。本文認(rèn)為，完善再就業(yè)工程的法律配套機(jī)制應(yīng)從以下三個(gè)方面著手。 首先，通過(guò)法律的手段，促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部的資產(chǎn)重組和優(yōu)化結(jié)構(gòu)。我國(guó)目前的各種企業(yè)法、《公司法》、《破產(chǎn)法》等僅從宏觀上規(guī)定了企業(yè)在資產(chǎn)重組和優(yōu)化結(jié)構(gòu)方面的規(guī)定，特別是在因此而涉及職工權(quán)益的法律規(guī)定不夠明確具體，操作性差。例如下崗職工可以憑借原有股權(quán)在企業(yè)合并、分立后繼續(xù)分取紅利或剩余財(cái)產(chǎn)等。另外，企業(yè)在資產(chǎn)重組過(guò)程中，應(yīng)重視解決資金密集與勞動(dòng)密集的關(guān)系，依法確認(rèn)職工因資產(chǎn)重組而享有的權(quán)利與承擔(dān)的義務(wù)。 其次，加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的法制建設(shè)。應(yīng)盡快出臺(tái)《勞動(dòng)力市場(chǎng)法》，運(yùn)用法律形式確認(rèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)上人才供需雙方的權(quán)利義務(wù)，建立起完善的人才流動(dòng)機(jī)制，打破人才的地域封鎖和部門封鎖，溝通城鄉(xiāng)。建立勞動(dòng)力中介組織，以法律形式確認(rèn)和規(guī)范其運(yùn)作方式，建立一套符合國(guó)際慣例的勞動(dòng)力市場(chǎng)管理制度，使我國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)在法治基礎(chǔ)上與世界接軌。 再次，加強(qiáng)勞務(wù)輸出方面的法制建設(shè)。我國(guó)在勞務(wù)輸出方面，傳統(tǒng)方式特點(diǎn)是層次多，手續(xù)繁，審管嚴(yán)，由單一的官辦機(jī)構(gòu)輸出勞動(dòng)力。國(guó)家必須通過(guò)立法解決在勞務(wù)輸出方面制度的單一性，建立一套全國(guó)范圍的勞動(dòng)力輸出系統(tǒng)，對(duì)國(guó)際勞務(wù)輸出規(guī)定相應(yīng)的制度、原則、辦法、程序，并通過(guò)法律形式賦予省、市、縣以一定的勞務(wù)輸出自主權(quán)，以減輕國(guó)內(nèi)的就業(yè)壓力。 總之，在推進(jìn)我國(guó)再就業(yè)工程的法律對(duì)策問(wèn)題上，要注意原則性和靈活性相結(jié)合，既要在強(qiáng)制性規(guī)范上做到內(nèi)容明確，程序合理，標(biāo)準(zhǔn)清晰，也要盡量限制執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)。 同時(shí)，我們應(yīng)認(rèn)識(shí)到，對(duì)再就業(yè)工程的法的解決方式，不是在短時(shí)期內(nèi)就能奏效的，需要法律體系的完備和全民法制意識(shí)的提高，特別是政府的依法辦事，這是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。 尹奎杰 王昕
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