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我國(guó)推行特許權(quán)經(jīng)營(yíng)存在的問(wèn)題與法律對(duì)策
我國(guó)推行特許權(quán)經(jīng)營(yíng)存在的問(wèn)題與法律對(duì)策 在政府財(cái)政和國(guó)內(nèi)銀行貸款大幅增加能力受到約束的條件下，應(yīng)該努力尋找適合民間資本、境外資本介入的融資渠道。行之有效的方法之一就是推進(jìn)特許權(quán)經(jīng)營(yíng)。特許權(quán)經(jīng)營(yíng)是指政府為項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)提供特許，由民間公司或外國(guó)公司作為項(xiàng)目的投資者安排融資、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、開(kāi)發(fā)建設(shè)，并在有限的時(shí)間內(nèi)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目以獲取商業(yè)利潤(rùn)，最后根據(jù)協(xié)議將該項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給政府機(jī)構(gòu)。就我國(guó)目前推進(jìn)特許權(quán)經(jīng)營(yíng)的前提條件而言，已具備某些優(yōu)勢(shì)：有些基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)開(kāi)始放棄壟斷，例如發(fā)電市場(chǎng)的原則性開(kāi)放、價(jià)格機(jī)制開(kāi)始在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)揮作用等。當(dāng)然，對(duì)項(xiàng)目承辦人來(lái)說(shuō)，政府對(duì)投資者以特許協(xié)議形式為項(xiàng)目提供擔(dān)保，包括項(xiàng)目的后勤擔(dān)保、外匯匯出擔(dān)保、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)擔(dān)保和經(jīng)營(yíng)期保證時(shí)，還存在著超過(guò)一般投資項(xiàng)目的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)該分析在我國(guó)推行特許權(quán)經(jīng)營(yíng)存在的法律障礙和對(duì)策。 一、我國(guó)推行特許權(quán)經(jīng)營(yíng)存在的法律障礙 據(jù)了解，目前各地已出現(xiàn)了一批外商投資的特許權(quán)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，但還存在一些問(wèn)題，對(duì)特許權(quán)經(jīng)營(yíng)的融資方式仍缺少專(zhuān)項(xiàng)規(guī)章制度，實(shí)施范圍不盡合理，某些項(xiàng)目運(yùn)作與國(guó)際慣例不相容。因此，國(guó)際投資商認(rèn)為目前在中國(guó)搞特許權(quán)經(jīng)營(yíng)條件并不成熟，因而持觀望態(tài)度，有的只作探索性接觸，這與我國(guó)現(xiàn)行法律存在如下法律障礙不無(wú)關(guān)系。 1.我國(guó)外匯管制制約了采用特許權(quán)經(jīng)營(yíng)方式吸引外資。我國(guó)屬于外匯管制國(guó)家，人民幣不能自由兌換成外匯，而絕大多數(shù)特許權(quán)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目不可能直接賺取外匯，這就產(chǎn)生了收取的人民幣如何兌換成外匯的問(wèn)題。即使外國(guó)投資者同意采取間接補(bǔ)償貿(mào)易方式解決外匯問(wèn)題，我國(guó)法律對(duì)間接補(bǔ)償?shù)纳唐酚袊?yán)格限制，很難采用。加之通貨膨脹率的因素，更增加了外商投資基礎(chǔ)設(shè)施的匯率風(fēng)險(xiǎn)。因此外匯平衡這一問(wèn)題無(wú)法解決，外國(guó)投資者就不可能毫無(wú)顧忌地來(lái)我國(guó)投資特許權(quán)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。 2.我國(guó)專(zhuān)門(mén)法規(guī)對(duì)政府保證的限制性和禁止性規(guī)定。由于特許權(quán)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較大，尤其受東道國(guó)政局的影響，項(xiàng)目投資者一般都要求東道國(guó)政府以特許協(xié)議方式為項(xiàng)目提供各種保證，而我國(guó)政府不愿意為特許權(quán)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目作出任何保證，也不愿意與外國(guó)投資商簽訂任何投資協(xié)議，其重要原因在于我國(guó)專(zhuān)門(mén)法規(guī)對(duì)政府保證的限制性和禁止性規(guī)定。例如，1995年1月16日對(duì)外經(jīng)貿(mào)部頒布了《關(guān)于以bot方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》，該通知第3 條規(guī)定：“政府機(jī)構(gòu)一般不應(yīng)對(duì)項(xiàng)目做任何形式的擔(dān)�；虺兄Z（如外匯兌換擔(dān)保、貸款擔(dān)保等）。如項(xiàng)目確需擔(dān)保，必須事先征得國(guó)家主管部門(mén)的同意，方可對(duì)外作出承諾�！倍鴵�(dān)保法第8條則明確禁止了對(duì)私人投資項(xiàng)目作政府擔(dān)保的可能性。 3.現(xiàn)行法規(guī)對(duì)特許權(quán)投資項(xiàng)目范圍的限制。不久前發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》明確規(guī)定，對(duì)于地方鐵路及橋梁、隧道、輪渡設(shè)施、城市地鐵及輕軌交通、港口設(shè)施和民用機(jī)場(chǎng)等這類(lèi)項(xiàng)目的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)，一方面鼓勵(lì)外商投資，另一方面又不允許外商獨(dú)資，或要求中方國(guó)有資產(chǎn)占主導(dǎo)地位和控股，這就排除了這類(lèi)項(xiàng)目采用（諸如bot 方式等）特許權(quán)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)的可能性。而正是這些基礎(chǔ)設(shè)施需要采取特許權(quán)經(jīng)營(yíng)的方式。 二、我國(guó)應(yīng)采取的法律對(duì)策 目前我國(guó)開(kāi)展特許權(quán)經(jīng)營(yíng)尚存在法律上不健全的問(wèn)題。比如，現(xiàn)在我國(guó)的特許權(quán)項(xiàng)目只能由擁有某一方面專(zhuān)營(yíng)權(quán)的國(guó)有公司負(fù)責(zé)與國(guó)外投資者商定、締結(jié)，而一個(gè)特許權(quán)項(xiàng)目是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽涉面廣，參與部門(mén)多，若無(wú)專(zhuān)門(mén)法規(guī)的規(guī)范管理，是難以實(shí)施的。 �。ㄒ唬┨卦S協(xié)議的法律性質(zhì)問(wèn)題。發(fā)展中國(guó)家反對(duì)將特許協(xié)議的性質(zhì)定為一種國(guó)家契約。認(rèn)為特許協(xié)議是一種國(guó)內(nèi)法契約，它以政府作為合同的一方當(dāng)事人，而另一方合同當(dāng)事人是作為項(xiàng)目主辦人的外國(guó)投資者，他們?cè)谟喠㈨?xiàng)目特許協(xié)議時(shí)處于平等地位。作為合同當(dāng)事人的政府部門(mén)依據(jù)國(guó)內(nèi)法將特許權(quán)項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)權(quán)授予外國(guó)投資者，兩者之間在權(quán)利義務(wù)上也是平等的。因此，特許協(xié)議的性質(zhì)仍是一種國(guó)內(nèi)法契約。對(duì)于在特許協(xié)議中所涉及的政府對(duì)項(xiàng)目主辦人所作出的保證，包括所包括的對(duì)國(guó)家豁免權(quán)的放棄，也不應(yīng)將其與政府依據(jù)的有關(guān)國(guó)際協(xié)定對(duì)外國(guó)投資者所作的政府保證混為一談。因?yàn)檎嘘P(guān)部門(mén)是在特許協(xié)議這一國(guó)內(nèi)法契約范圍內(nèi)所作出的保證，當(dāng)事人只能依據(jù)訂立該種協(xié)議的國(guó)內(nèi)法來(lái)保障該種保證的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，該種保證也不同于國(guó)內(nèi)擔(dān)保法中所規(guī)定的普通民事?lián)�。因�(yàn)楸M管政府有關(guān)部門(mén)作為民事法律關(guān)系的平等主體與外國(guó)投資者訂立特許協(xié)議并提供保證，但其作為政府機(jī)關(guān)的身份是客觀存在的，法律授權(quán)其以特許協(xié)議向外國(guó)投資者授予項(xiàng)目的投資建設(shè)與經(jīng)營(yíng)的權(quán)利并為這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供保證，這種權(quán)力是政府有關(guān)部門(mén)所特有的，因此，不能否認(rèn)政府有關(guān)部門(mén)在特許協(xié)議訂立過(guò)程中的特殊身份與地位。只不過(guò)在特許協(xié)議范圍內(nèi)不再具有超越特許協(xié)議規(guī)定的特權(quán)。特許協(xié)議的實(shí)施需要政府放棄主權(quán)豁免。這種放棄并不意味著主權(quán)的喪失和破壞，而正是行使國(guó)家主權(quán)的必然結(jié)果，根本無(wú)損于國(guó)家的主權(quán)完整與統(tǒng)一。 政府有關(guān)部門(mén)與特許權(quán)項(xiàng)目主辦人或項(xiàng)目公司之間訂立的含有特許權(quán)的合同關(guān)系，應(yīng)當(dāng)適用東道國(guó)的私法規(guī)范；政府有關(guān)部門(mén)就特許權(quán)項(xiàng)目向項(xiàng)目主辦人或項(xiàng)目公司所作的保證其中包括主權(quán)豁免的放棄問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)適用相應(yīng)的國(guó)內(nèi)公法規(guī)范；對(duì)于項(xiàng)目主辦人與外國(guó)投資者之間訂立的關(guān)于建立項(xiàng)目公司和合同或合作建設(shè)、經(jīng)營(yíng)方面的合同，以及其他各種特許項(xiàng)目的實(shí)施合同，均適用東道國(guó)的國(guó)內(nèi)法規(guī)范，其中既有私法性規(guī)范，也有公法性規(guī)范；而政府有關(guān)部門(mén)與項(xiàng)目公司之間或與外國(guó)投資者之間的管理關(guān)系，適用東道國(guó)的公法性規(guī)范。 �。ǘ┟鞔_政府保證的有關(guān)問(wèn)題。在我國(guó)現(xiàn)行法律體制下推行特許權(quán)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)，一定限度的政府保證將是不可避免的抉擇。因此，特許協(xié)議專(zhuān)門(mén)立法應(yīng)明確有關(guān)政府擔(dān)保的事項(xiàng)，將政府擔(dān)保行為納入法制軌道，使之有法可依。其一，外匯匯出保證：外匯保證對(duì)在實(shí)行外匯管制國(guó)家實(shí)施的特許權(quán)項(xiàng)目的外商尤其重要，它通常是項(xiàng)目取得成功的關(guān)鍵。特許權(quán)項(xiàng)目一般不能創(chuàng)匯，主辦人收取的當(dāng)?shù)刎泿湃舴亲杂赏鈪R，就無(wú)法償還貸款，更談不上利潤(rùn)了。因此，我國(guó)政府可在特許協(xié)議中作出保證，承諾外國(guó)投資者可以將經(jīng)營(yíng)所得納稅后兌換成外匯自由匯往國(guó)外。其二，項(xiàng)目的后勤保證：政府可保證向建設(shè)項(xiàng)目提供建設(shè)用地，以合理的價(jià)格提供原材料和能源，及與項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)的技術(shù)及管理人員、實(shí)施項(xiàng)目所需物資、器材和入境等。其三，經(jīng)營(yíng)期保證：對(duì)項(xiàng)目主辦人而言，經(jīng)營(yíng)期越長(zhǎng)越有利，對(duì)東道國(guó)政府則不利。我國(guó)政府應(yīng)該保證特許項(xiàng)目主辦人合理的經(jīng)營(yíng)期限，項(xiàng)目主辦人在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)享有合法的經(jīng)營(yíng)權(quán)，我國(guó)政府不得因?yàn)橹鬓k人獲利豐厚而要求提前收回項(xiàng)目或采取其他貶損其利益的行為。其四，不競(jìng)爭(zhēng)保證：政府承諾在同一地區(qū)不設(shè)立過(guò)多的同類(lèi)項(xiàng)目，以避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)引起投資者經(jīng)營(yíng)收益下降而影響投資回報(bào)。這一承諾對(duì)于諸如隧道、橋梁、高速公路等交通設(shè)施項(xiàng)目尤為重要。政府不宜直接承諾投資回報(bào)率，否則政府直接承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，而投資者則無(wú)任何風(fēng)險(xiǎn)壓力。政府提供的經(jīng)營(yíng)期保證、不競(jìng)爭(zhēng)保證等都是一種間接的投資回報(bào)保證。 �。ㄈ┰谙嚓P(guān)領(lǐng)域進(jìn)行特許權(quán)協(xié)議專(zhuān)門(mén)立法問(wèn)題�？紤]到特許權(quán)協(xié)議在國(guó)內(nèi)的逐步推廣，應(yīng)當(dāng)完善我國(guó)有關(guān)特許權(quán)協(xié)議的法律規(guī)范。目前有關(guān)特許項(xiàng)目的立法存在著立法層次低僅限于某些行政規(guī)章，而且在具體規(guī)定上過(guò)于簡(jiǎn)單，以致留下許多法律空白；在不同部門(mén)的不同規(guī)定之間存在著矛盾，而且在其他有關(guān)法律、法規(guī)中因?yàn)闆](méi)考慮特許權(quán)項(xiàng)目的特殊性，有些規(guī)定已成為進(jìn)一步推行特許權(quán)項(xiàng)目的法律障礙。為此必須在總結(jié)我國(guó)幾年來(lái)進(jìn)行特許權(quán)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和學(xué)習(xí)國(guó)外特許權(quán)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快對(duì)特許權(quán)項(xiàng)目立法的步伐。一些研究者認(rèn)為，在目前條件下，應(yīng)在行政法規(guī)這一立法層面上解決對(duì)特許權(quán)項(xiàng)目的法律調(diào)整問(wèn)題。在擬議中的行政法規(guī)中應(yīng)當(dāng)規(guī)定以下幾方面的問(wèn)題：（1 ）規(guī)定特許權(quán)的授予，法律可明確規(guī)定政府有權(quán)將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)營(yíng)權(quán)授予給私人投資者，其中可包括外國(guó)投資者，也可以是國(guó)內(nèi)投資者，個(gè)人也應(yīng)列入授權(quán)對(duì)象的范圍。同時(shí)有必要對(duì)特許權(quán)、特許協(xié)議的定義作出立法界定；（2）規(guī)定特許權(quán)項(xiàng)目的審批機(jī)構(gòu)與審批程序。 考慮到特許權(quán)項(xiàng)目往往都涉及基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，有關(guān)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈與政治影響，因此國(guó)家必須作全盤(pán)規(guī)劃、統(tǒng)一管理，因此，規(guī)定由中央政府統(tǒng)一審批較為妥當(dāng)；（3）規(guī)定鼓勵(lì)采用特許權(quán)項(xiàng)目進(jìn)行投資開(kāi)發(fā)的領(lǐng)域， 并規(guī)定以招投標(biāo)方式來(lái)確定特許權(quán)項(xiàng)目的主辦人。其中對(duì)招投標(biāo)的條件和程序也要作出規(guī)定； （4）規(guī)定政府對(duì)特許權(quán)項(xiàng)目主辦人或項(xiàng)目公司的保證問(wèn)題；（5）規(guī)定特許權(quán)項(xiàng)目投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)及最后轉(zhuǎn)移的運(yùn)作程序；（6）規(guī)定對(duì)特許權(quán)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督管理問(wèn)題；（7 ）規(guī)定特許協(xié)議的變更、終止、轉(zhuǎn)讓等方面的問(wèn)題；（8 ）規(guī)定包括國(guó)有化及其補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容在內(nèi)的政府保證問(wèn)題；（9）規(guī)定特許權(quán)項(xiàng)目期滿(mǎn)后的移交程序； （10）規(guī)定法律責(zé)任問(wèn)題。在對(duì)特許權(quán)項(xiàng)目當(dāng)事人的基本權(quán)利義務(wù)作出規(guī)定的基礎(chǔ)上，規(guī)定違反有關(guān)特許權(quán)的法律規(guī)定以及依法成立的各種合同約定時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任；（11）規(guī)定特許權(quán)項(xiàng)目的法律適用問(wèn)題；（12）特許項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的各種爭(zhēng)議的解決與法律救濟(jì)手段問(wèn)題。 在制定特許權(quán)專(zhuān)門(mén)法規(guī)的同時(shí)，盡快頒布特許權(quán)項(xiàng)目目錄、特許權(quán)項(xiàng)目的報(bào)批與招投標(biāo)細(xì)則、特許權(quán)項(xiàng)目合同范本及特許權(quán)項(xiàng)目的運(yùn)作規(guī)則，作為相關(guān)的配套規(guī)定，進(jìn)一步協(xié)調(diào)有關(guān)特許權(quán)項(xiàng)目的投資法律關(guān)系，形成以特許權(quán)專(zhuān)門(mén)法規(guī)為核心，其他法規(guī)相輔助的外國(guó)投資保障的法律體系。 周玉華
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