通過(guò)合同的治理——80年代以來(lái)中國(guó)基層法院對(duì)農(nóng)村承包合同的處理

通過(guò)合同的治理——80年代以來(lái)中國(guó)基層法院對(duì)農(nóng)村承包合同的處理

　　「摘要」本文通過(guò)文獻(xiàn)研究和實(shí)地調(diào)查，分析了80年代以來(lái)中國(guó)基層法院處理農(nóng)村承包合同糾紛的經(jīng)驗(yàn)。作者認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村承包合同不應(yīng)僅看做農(nóng)戶與村集體之間民事法律意義上的租佃契約，在實(shí)踐中，合同還成為地方政府和鄉(xiāng)村干部治理農(nóng)民和農(nóng)村事務(wù)的一種新方式；中國(guó)法院也并不是在1981年《經(jīng)濟(jì)合同法》通過(guò)之后就介入承包合同糾紛的審理和裁判，而是在1984年第一次全國(guó)經(jīng)濟(jì)審判工作會(huì)議后才將農(nóng)村承包合同糾紛明確納入受案范圍；法院的著眼點(diǎn)并不只是解決糾紛，而是試圖通過(guò)對(duì)合同糾紛的處置，幫助黨和政府改進(jìn)和加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的治理。

　　「關(guān)鍵詞」合同，承包合同，治理，基層法院

　　一、責(zé)任制和承包合同

　　20世紀(jì)80年代中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的變革是從推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開(kāi)始的。承包責(zé)任制的主要方式是農(nóng)戶向村委會(huì)或村民小組承包土地、果園、魚(yú)塘或其它生產(chǎn)資料，在完成國(guó)家和集體的稅收、統(tǒng)籌提留或承包費(fèi)等任務(wù)后，其余收入歸已，俗稱“大包干”。這種承包形式逐漸都采取了簽訂合同的方式（注：關(guān)于中國(guó)近代農(nóng)村土地交易中契約的運(yùn)用，參見(jiàn)趙曉力《中國(guó)近代農(nóng)村土地交易中的契約、習(xí)慣與國(guó)家法》，《北大法律評(píng)論》第1卷第2輯，法律出版社1999年版。）。

　　中國(guó)當(dāng)代農(nóng)村的承包合同和歷史上的租佃契約的不同，在于它主要不是作為交易工具而存在的。就最普遍的土地承包合同而言，第一，合同發(fā)包方是村、組或其它集體經(jīng)濟(jì)組織，承包方一般是該組織成員，它們之間的合同關(guān)系將不可避免地帶上它們之間已有的管理和被管理關(guān)系的烙��；第二，在一組、一村甚至一鄉(xiāng)、一縣之內(nèi)，各農(nóng)戶承包合同條款大致相同，一般由上級(jí)或政府制定并采用固定格式，而并非由當(dāng)事人一一議定；第三，合同受到國(guó)家和當(dāng)?shù)卣�府的土地政策、稅費(fèi)政策的強(qiáng)烈制約。以下以我1996年8月間在陜西實(shí)行“三田制”的某縣（注：依照慣例，下文實(shí)地調(diào)查中涉及的地名、人名都作了化名處理。）收集到的一份承包合同為例說(shuō)明（注：該縣土地制度自1978年開(kāi)始?xì)v經(jīng)變遷。1984年，全縣范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“交夠國(guó)家的，留足集體的，余下全是自己的”大包干責(zé)任制。1988年實(shí)行“三田制”，土地按口糧田、勞包田和經(jīng)濟(jì)田三種類(lèi)型承包。參見(jiàn)《萬(wàn)水縣志》，陜西人民教育出版社1991年版，第75頁(yè)。）。

　　萬(wàn)水縣口糧田、責(zé)任田承包合同書(shū)

　　發(fā)包方（甲方）東鄉(xiāng)南村經(jīng)濟(jì)合作社四組

　　承包方（乙方）戶主孫××承包形式聯(lián)產(chǎn)承包制

　　一、家庭現(xiàn)有人口2 勞力1 承包土地人口2

地塊名稱

地等

長(zhǎng)×寬（米）

面積（畝）

寺上坡

3

184×7.06

1.95②

山地

3.1

合計(jì)

4.65

地塊名稱

畝常產(chǎn)（公斤）

折標(biāo)畝（畝）

總產(chǎn)（公斤）

類(lèi)別

寺上坡

127.5

自0.4

197.6

自留地0.4（畝）

承包地

4.65（畝）

山地

50

155

合計(jì)

352.6

其中口糧田（1.2畝）、責(zé)任田（3.4畝）

　　②包括0.4畝自留地

　�。ㄆ渲�4.65畝負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅、提留款，義務(wù)工由塬地1.55畝負(fù)擔(dān)。）

　　二、承包期限：從1992年8月20日至1997年8月20日止。

　　三、甲方的權(quán)利和義務(wù)

　　1.為承包方提供經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)信息，下達(dá)經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)計(jì)劃，指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，監(jiān)督種植計(jì)劃、糧油訂購(gòu)和納稅任務(wù)的完成。

　　2.按照承包方的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，聯(lián)系提供技術(shù)咨詢、化肥、農(nóng)藥、貸款等農(nóng)用物資供應(yīng)指標(biāo)。

　　3.提供生產(chǎn)性服務(wù)，統(tǒng)一組織技術(shù)培訓(xùn)、機(jī)耕、灌溉、植保、機(jī)播良種等。

　　4.按規(guī)定基數(shù)收取承包地所負(fù)擔(dān)的提留、統(tǒng)籌款和承包費(fèi)。

　　四、乙方的權(quán)利和義務(wù)

　　1.嚴(yán)格執(zhí)行黨的政策和有關(guān)規(guī)定，服從發(fā)包方的管理和監(jiān)督，按照集體統(tǒng)一規(guī)劃要求進(jìn)行生產(chǎn)性經(jīng)營(yíng)。

　　2.按時(shí)完成國(guó)家稅金和國(guó)家糧油定購(gòu)任務(wù)。

　　3.按時(shí)完成繳納集體提留和承包費(fèi)。完成勞動(dòng)積累工、義務(wù)建勤工。

　　4.未經(jīng)集體同意，不準(zhǔn)在承包地內(nèi)葬墳、起土、燒磚、建房，買(mǎi)賣(mài)和荒蕪耕地。

　　五、違約責(zé)任

　　本合同依法成立，一經(jīng)簽訂即具有法律約束力，甲乙雙方必須自覺(jué)共同遵守，任何一方不得擅自變更或解除。甲乙雙方必須嚴(yán)格履行合同規(guī)定的條款，乙方若不履行責(zé)任義務(wù)，甲方有權(quán)收回承包田或給予必要的經(jīng)濟(jì)處罰；甲方若不履行責(zé)任義務(wù)，對(duì)乙方所造成的經(jīng)濟(jì)損失應(yīng)視其情節(jié)，給予必要的補(bǔ)償。

　　六、本合同一式三份，甲乙雙方和監(jiān)證機(jī)關(guān)各執(zhí)一份。

　　甲方（蓋章） 乙方（蓋章） 鑒證機(jī)關(guān)（蓋章） 1992年＿月＿日

　　這份合同由中共萬(wàn)水縣委農(nóng)工部和萬(wàn)水縣農(nóng)業(yè)局監(jiān)制印刷，全縣統(tǒng)一，除下面劃線的部分和表中內(nèi)容，其它都是固定條款。合同由鄉(xiāng)（系監(jiān)證機(jī)關(guān)）、村、組各執(zhí)一份，農(nóng)戶手中并無(wú)合同文本。不過(guò)農(nóng)戶對(duì)表格中的內(nèi)容也很清楚。合同涉及的土地系按人頭分配，發(fā)包方和承包方無(wú)需討價(jià)還價(jià)，因而更像在一份第三方（縣委農(nóng)工部和縣農(nóng)業(yè)局）起草的文書(shū)上簽字畫(huà)押。

　　但是，合同只有要求承包方交納國(guó)家、集體的稅金、提留、承包費(fèi)，完成糧油定購(gòu)任務(wù)和義務(wù)工的文字，具體數(shù)額卻沒(méi)有規(guī)定。這要求我們進(jìn)一步考察這些項(xiàng)目。

　　我調(diào)查的那家農(nóng)戶實(shí)際上有8塊地（詳細(xì)情況如表1所示），合同書(shū)中所涉及的只是其中的第1、2塊。另有4塊是向村、 組承包的“責(zé)任田”（注：也就是《萬(wàn)水縣志》上記載的“勞包田”和“經(jīng)濟(jì)田”。農(nóng)戶把這些統(tǒng)稱為“責(zé)任田”。），這部分承包沒(méi)有統(tǒng)一格式的合同書(shū)，但承包事項(xiàng)在小組會(huì)計(jì)那里還是有詳細(xì)的記載；剩下2 塊是組內(nèi)在已納入規(guī)劃的莊基地上臨時(shí)分配的自留地和菜地，不承受任何負(fù)擔(dān)。

　　表1.該農(nóng)戶實(shí)際土地承包情形

地塊

性質(zhì)

種植作物

面積（畝）

1

口糧田

小麥

1.55

2

口糧田

小麥

3.1

3

責(zé)任田

高粱

0.67

4

責(zé)任田

桑樹(shù)，套種小麥0.5畝

0.79

5

責(zé)任田

煙葉

2.0

6

責(zé)任田

小麥

1.0

7

自留地

小麥

0.4

8

菜 地

小麥0.05 菜0.05畝

0.1

地塊

何時(shí)開(kāi)始耕種

得到方式

負(fù)擔(dān)

1

1992年夏

分配

農(nóng)業(yè)稅、提留款、義務(wù)工

2

1982年秋

分配（已轉(zhuǎn)包他人）

農(nóng)業(yè)稅、提留款（因是山地，村民小組內(nèi)部規(guī)定不負(fù)擔(dān)義務(wù)工）

3

1995年春

投標(biāo)承包

承包費(fèi)36年/年

4

1993年冬

承包

桑苗款，首期165元，三年后30元/年

5

1995年春

承包

承包費(fèi)30元/畝

6

1995年夏

承包

承包費(fèi)115元/畝，1996年變?yōu)?0元/畝

7

1992年夏

分配

無(wú)

8

1992年秋

臨時(shí)分配

無(wú)

　　在這些“負(fù)擔(dān)”中，政府征收的農(nóng)業(yè)稅和下達(dá)的糧油定購(gòu)任務(wù)和計(jì)劃任務(wù)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)明確（注：比如該農(nóng)戶3.1畝山地的常產(chǎn)為每畝100斤，山地稅率8.5％，當(dāng)年小麥計(jì)價(jià)為0.55元，則應(yīng)交納的農(nóng)業(yè)稅為100×8.5％×3.1×0.55＝14.4925元。），且多年沒(méi)有大的變化。

　　提留款包括鄉(xiāng)政府統(tǒng)籌費(fèi)和村委會(huì)提留款，一般由村民小組統(tǒng)一收取，鄉(xiāng)、村和村民小組間如何分配，該農(nóng)戶并不清楚，小組的會(huì)計(jì)也語(yǔ)焉不詳。該農(nóng)戶1995年負(fù)擔(dān)的提留款為39.43元，1996年的提留款為25.53元； 收據(jù)均為統(tǒng)一印制的“金牛市農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一收款收據(jù)”，印章為該村民小組“財(cái)務(wù)專(zhuān)用章”。地塊2兩年的提留款都是11 元，由轉(zhuǎn)承包者直接交納，不包括在內(nèi)。

　　義務(wù)工按口糧田畝數(shù)承擔(dān)。地塊2是山地， 村民小組規(guī)定不承擔(dān)義務(wù)工，而全由塬地即地塊1的1.55畝承擔(dān)。承擔(dān)義務(wù)工不足罰款， 超出獎(jiǎng)勵(lì)，組內(nèi)攤平。該農(nóng)戶1992年義務(wù)工欠款18.99元，延至1995 年交納；1995年攤義務(wù)工183.6個(gè)，實(shí)做540個(gè)，超出356.4個(gè)，合金額91.28元，但這筆獎(jiǎng)勵(lì)據(jù)說(shuō)要等罰款收上來(lái)后才能兌現(xiàn)，實(shí)際上也不會(huì)發(fā)到農(nóng)戶手中，最多用來(lái)沖抵提留款和其它攤派，或者沖抵別的年份的義務(wù)建勤。

　　其它還有些隨機(jī)的集資攤派。該農(nóng)戶的收據(jù)保存不全，我收集的有：“九四年教育附加款”18.20元，1995年“鄉(xiāng)中學(xué)建校捐資款”40 元，“鄉(xiāng)派出所捐資款”7元；在我1996年8月調(diào)查期間，又交納“村上配電室維修”款3元。收據(jù)均為普通“收款收據(jù)”， 印章為該村民小組“財(cái)務(wù)專(zhuān)用章”。

　　在以上征收中，農(nóng)業(yè)稅仍按人民公社時(shí)期核定的常產(chǎn)征收，但鄉(xiāng)、村、村民小組的提留款尤其是義務(wù)工、攤派和承包費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)不一，征收方式多樣，征收數(shù)額和征收時(shí)間非常隨意。

　　由此看來(lái)，承包制發(fā)展至今，農(nóng)民與國(guó)家之間在土地經(jīng)營(yíng)收益分配方面的關(guān)系也已基本廓清，農(nóng)民只繳納農(nóng)業(yè)稅，完成國(guó)家定購(gòu)任務(wù)（一種暗稅）。從這個(gè)義上講，農(nóng)民已成為國(guó)家名副其實(shí)的納稅人。

　　對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)施管理的權(quán)力集中在地方政府和村組干部手中。尤其在可以種植、養(yǎng)殖經(jīng)濟(jì)作物的地區(qū)，農(nóng)民的生產(chǎn)計(jì)劃受到地方政府經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的強(qiáng)烈影響（注：比如，我調(diào)查的那個(gè)農(nóng)戶所種植的烤煙和桑樹(shù)，就是為了給縣里上馬的煙葉復(fù)烤廠和繅絲廠提供原料而被政府和鄉(xiāng)村干部動(dòng)員種植的。）。在收益分配方面，農(nóng)民與地方政府和村組集體之間的關(guān)系則處于混亂狀態(tài)。村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌往往由地方政府和鄉(xiāng)村干部自行決定，缺乏法律和第三方制約。近年來(lái)，各地又因修建學(xué)校和地方公共設(shè)施，興辦各種“工程”、“事業(yè)”，任意攤派集資，下達(dá)義務(wù)工任務(wù)，層層加碼，形成所謂“農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重”的問(wèn)題。而負(fù)擔(dān)重就重在統(tǒng)籌提留、義務(wù)工、集資攤派罰款上面，用農(nóng)民自己的話說(shuō)，就是“頭稅輕、二稅重，三稅是個(gè)無(wú)底洞”。

　　值得注意的是，許多“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”正是通過(guò)承包合同強(qiáng)加到農(nóng)民頭上的。在我們前面討論的那份承包合同中，國(guó)家稅收和地方攤派、集體提留就是通過(guò)承包合同完成：不繳納承包費(fèi)（相當(dāng)于租佃契約中的“租”）當(dāng)然是民事法律承認(rèn)的解除合同的理由，不完成國(guó)家稅收，不繳納鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組的各種提留、統(tǒng)籌、集資、攤派、罰款，甚至違反計(jì)劃生育政策以及不服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)上的安排和管理，都可以成為解除承包關(guān)系、收回承包土地的正式理由（“乙方若不履行責(zé)任義務(wù)，甲方有權(quán)收回承包田或給予必要的經(jīng)濟(jì)處罰”）。因此，農(nóng)村承包合同不應(yīng)簡(jiǎn)單地理解為民事法律意義上的“租佃契約”；在一定程度上，它與集體化時(shí)期的口糧分配一樣，成為地方政府和鄉(xiāng)村干部對(duì)農(nóng)民進(jìn)行全方位治理的一種手段。

　　早在1984年，遼寧省西豐縣法院經(jīng)濟(jì)庭在一次對(duì)西豐縣房木鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)合同的調(diào)查中就發(fā)現(xiàn)：

　　當(dāng)年全鄉(xiāng)各種經(jīng)濟(jì)承包合同中有1／5不合格。在不合格的合同中，一種情況是權(quán)利義務(wù)不平等，把合同看成是村民完成生產(chǎn)任務(wù)的保證書(shū)，因此集體的權(quán)利多、義務(wù)少，而個(gè)人一方則權(quán)利少、義務(wù)多，用村干部的話說(shuō)，“就是想用合同來(lái)管束農(nóng)民”。另一種情況是合同條款與承包合同內(nèi)容不符，把與專(zhuān)業(yè)承包無(wú)關(guān)的內(nèi)容也列入到合同中。如有的土地承包合同將鮮蛋與生豬派購(gòu)任務(wù)、勞力車(chē)馬義務(wù)工、無(wú)計(jì)劃生育罰款、不登記結(jié)婚罰款、村民干部口糧、畜牧防疫等，都列為條款寫(xiě)入合同，要求乙方履行。這些條款與土地承包無(wú)任何聯(lián)系，

　　使合同變成了鄉(xiāng)規(guī)民約、行政命令，不僅履行困難，也容易發(fā)生糾紛。（注：西豐縣人民法院：《積極開(kāi)展司法建議，解決農(nóng)村承包合同管理問(wèn)題》，《審判實(shí)踐》（遼寧）1985年第2期。）

　　人民公社解體后，很多地方的基層黨組織處于“軟弱渙散”狀態(tài)，已往那些運(yùn)動(dòng)、組織、學(xué)習(xí)、批判、斗爭(zhēng)、教育等直接治理手段已大部失去作用。但農(nóng)民賴以生存的土地的所有權(quán)并沒(méi)有完全分配到各家各戶，土地等一些基本生產(chǎn)資料的支配仍然牢牢掌握在地方政府和鄉(xiāng)村干部手中。農(nóng)民只有通過(guò)承包才可能把自己的勞動(dòng)投入到土地上，而國(guó)家、政府、干部通過(guò)土地承包這個(gè)關(guān)節(jié)將種種政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的治理目標(biāo)加載到他的頭上。對(duì)政府和干部來(lái)說(shuō)，承包合同也成為他們手中力臂最長(zhǎng)的一個(gè)杠桿。通過(guò)這個(gè)杠桿，計(jì)劃生育、催糧要款、農(nóng)田基建、修橋修路這些通常難以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，都可以通過(guò)這種間接然而省力的方式達(dá)到。從這個(gè)角度講，土地承包并不僅僅反映一種單純的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而是種種復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系的一個(gè)集結(jié)，是一種啟動(dòng)全面治理的過(guò)程。

　　當(dāng)然，這種通過(guò)合同的治理所構(gòu)成的權(quán)力關(guān)系格局并不是單向的。在土地承包之外的各種負(fù)擔(dān)、目標(biāo)和要求通過(guò)合同的簽訂與履行灌注進(jìn)來(lái)的時(shí)候，這些負(fù)擔(dān)、目標(biāo)、要求所裹挾的種種道德、情理、政策、法律上的缺陷，也可能成為農(nóng)民反抗這種新型治理關(guān)系的支點(diǎn)。事實(shí)上，農(nóng)民并沒(méi)有特別要求恢復(fù)承包合同的“本來(lái)含義”。既然合同可以被地方政府和鄉(xiāng)村干部當(dāng)做一種啟動(dòng)全面治理的杠桿來(lái)使用，農(nóng)民也可以在這些治理關(guān)系中尋找對(duì)自己有利的、能夠顛覆和改變其中的支配方向的小小的杠桿，如“你們賬目不清”或“我沒(méi)有使用某某設(shè)施，不交該項(xiàng)費(fèi)用”等（注：德州地區(qū)中級(jí)人民法院：《經(jīng)濟(jì)合同情況調(diào)查》，《審判研究》（山東）1986年第2期。）。 許多“承包合同糾紛”就是在這種相互的較量中產(chǎn)生的。

　　要說(shuō)明的是，本文并不關(guān)心這種通過(guò)承包合同的治理關(guān)系中的全部問(wèn)題，而只限于基層法院在解決承包合同糾紛中的目標(biāo)取向和策略技術(shù)；對(duì)這種“通過(guò)合同的治理”，我們也只涉及它的經(jīng)濟(jì)方面，這樣一來(lái)，通過(guò)合同的治理和對(duì)合同本身的治理，實(shí)際上成為同一個(gè)問(wèn)題。當(dāng)然，在有的地方，通過(guò)合同的治理已被拓展到農(nóng)民負(fù)擔(dān)、計(jì)劃生育、農(nóng)用電、信訪等廣闊領(lǐng)域（注：如“寒亭經(jīng)驗(yàn)”。參見(jiàn)楊潤(rùn)時(shí)、于新年《法律才是“護(hù)身符”-濰坊市寒亭區(qū)依法減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)紀(jì)實(shí)》，1993年12月7日《人民日?qǐng)?bào)》；于洪軍（濰坊市寒亭區(qū)法院）《寒亭區(qū)法院拓寬服務(wù)又有新舉措-依法管理“三田”承包和計(jì)劃生育》，《山東審判》1994年第2期； 濰坊市寒亭區(qū)人民法院《強(qiáng)化綜合治理基礎(chǔ)工作，積極參與依法管理農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)》，《山東審判》1996年第9 期；齊乃貴《建章理事雙向制約把農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的“三提、五統(tǒng)、兩工”的具體數(shù)額用合同的形式予以確認(rèn)，山東省濰坊市寒亭區(qū)把減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)納入法制化軌道》，1997年6月2日《人民日?qǐng)?bào)》。），而不限于土地承包，但其機(jī)制和80年代以來(lái)通過(guò)土地承包合同達(dá)致一系列政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的做法構(gòu)成同一譜系。我們將看到，這種通過(guò)合同的治理始終得到了法院的認(rèn)可和協(xié)助，盡管法院處理承包合同糾紛和介入全面管理在不同的時(shí)間和地區(qū)存在很大的差異。 首先， 法院通過(guò)區(qū)分承包合同跟一般經(jīng)濟(jì)合同，確認(rèn)承包合同的特殊性，承認(rèn)了承包合同的治理屬性。遼寧省漢陽(yáng)縣人民法院認(rèn)為，在農(nóng)村承包合同中，存在一種發(fā)包方和承包方的“縱向隸屬關(guān)系”，而不是一般合同中的“橫向協(xié)作關(guān)系”；合同的內(nèi)容不是商品的交換和財(cái)物的流轉(zhuǎn)，而是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的所得分配。因此，雙方的地位并不對(duì)等，發(fā)包方對(duì)承包方擁有治理的特權(quán)（注：漢陽(yáng)縣人民法院：《當(dāng)前農(nóng)村承包合同糾紛產(chǎn)生的原因及值得注意的幾個(gè)問(wèn)題》，《審判實(shí)踐》（遼寧）1989年第5期。）。另一方面， 這種通過(guò)承包的管理關(guān)系又具有合同的形式，從而為法院根據(jù)合同法處理合同糾紛和治理承包關(guān)系提供了可能。

　　二、承包合同糾紛

　　農(nóng)村承包合同糾紛正式進(jìn)入法院的受案范圍，是1984年4 月第一次全國(guó)經(jīng)濟(jì)審判工作會(huì)議確定的。在那次會(huì)議上，最高法院決定，各地人民法院（主要是農(nóng)村地區(qū)的基層人民法院）對(duì)經(jīng)過(guò)有關(guān)主管部門(mén)或農(nóng)村基層組織調(diào)處未成或直接向人民法院起訴的農(nóng)村承包合同糾紛，均予受理（注：參見(jiàn)《當(dāng)代中國(guó)的審判工作》，當(dāng)代中國(guó)出版社1993年版，第388頁(yè)�！稗r(nóng)村承包合同糾紛案件，是在經(jīng)濟(jì)審判庭的收案范圍中已明確規(guī)定了的。我們收案范圍的第三條即：農(nóng)村承包合同糾紛案件�！�農(nóng)村社員、專(zhuān)業(yè)戶與社、隊(duì)之間的各類(lèi)承包合同糾紛，經(jīng)有關(guān)主管部門(mén)調(diào)處不成起訴到人民法院的，經(jīng)濟(jì)審判庭應(yīng)予受理。’這是第一次全國(guó)經(jīng)濟(jì)審判工作會(huì)議確定了的。”見(jiàn)《最高人民法院經(jīng)濟(jì)審判庭庭長(zhǎng)王奇同志在經(jīng)濟(jì)審判專(zhuān)題鄭州討論會(huì)結(jié)束時(shí)的講話》（1985年5月14日）， 《審判實(shí)踐》（遼寧）1985年第3期。）。

　　從全國(guó)的統(tǒng)計(jì)看，1984年以后法院對(duì)農(nóng)村承包合同糾紛的受理數(shù)、審結(jié)數(shù)總體上呈上升狀態(tài)。

　　表2.全國(guó)各級(jí)人民法院受理、審結(jié)的農(nóng)村承包合同糾紛案件

年份

農(nóng)村承包合同受理數(shù)

農(nóng)村承包合同結(jié)案數(shù)

全部經(jīng)濟(jì)合同結(jié)案數(shù)

結(jié)案數(shù)之比（%）

1985

—

20 612

184 693

11.2

1986

—

33 663

280 105

12.0

1987

—

19 910

331 797

6.0

1988

—

20 698

443 571

4.7

1989

—

19 810

615 778

3.2

1990

31 217

—

—

—

1991

—

44 562

—

—

1992

—

51 036

—

—

1993

47 040

47 452* 

824 448

5.4

1994

67 067

66 995*

971 432

6.9

1995

87 503

87 694* 

1 184 377

7.4

1996

81 368

—

1 404 921

—

　　*含上年舊存。

　　資料來(lái)源：1985—1989年數(shù)據(jù)，見(jiàn)《當(dāng)代中國(guó)的審判工作》（下），第348頁(yè)表20，第398頁(yè)表21；1990—1996年數(shù)據(jù)，見(jiàn)《中國(guó)法律年鑒》1991—1997年。

　　但各地的情況相差很大，陜西省1985 —1989 年每年一審平均收案436件（注：見(jiàn)《陜西省志·審判志》，陜西人民出版社1994年版， 第527頁(yè)表24.），而山東省各級(jí)法院1985年就收案12711件，1986年更達(dá)到了24557件（注：見(jiàn)李勇《從4766到84190：對(duì)全省兩年來(lái)經(jīng)濟(jì)糾紛案件數(shù)量急劇上升的概要分析》，《山東審判》1987年第3期。）。

　　從法院決定受理農(nóng)村承包合同的歷史看，法院處理承包合同糾紛在很大程度上是受“政策”驅(qū)動(dòng)的，并不符合“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必然產(chǎn)生糾紛-當(dāng)事人訴諸法院-法院通過(guò)司法程序解決糾紛”這種內(nèi)生驅(qū)動(dòng)模型。

　　陜西省長(zhǎng)安縣法院是最早見(jiàn)諸報(bào)道的受理承包合同的法院。1981年6月20日《人民日?qǐng)?bào)》在頭版發(fā)表了新華社《保證生產(chǎn)責(zé)任制合同兌現(xiàn)，長(zhǎng)安縣人民法院建立經(jīng)濟(jì)法庭》的報(bào)道，專(zhuān)門(mén)介紹了他們的經(jīng)驗(yàn)。據(jù)稱，報(bào)道在全國(guó)發(fā)揮了較大影響（注：參見(jiàn)《當(dāng)代中國(guó)的審判工作》，第394頁(yè)；《陜西省志·審判志》，第535頁(yè)。）。

　　從這一報(bào)道可以看出，長(zhǎng)安縣法院試辦農(nóng)村承包合同糾紛案件，其直接目的是為了解決承包合同不能兌現(xiàn)、影響責(zé)任制貫徹執(zhí)行的問(wèn)題，而不是為實(shí)現(xiàn)某種法律秩序而解決糾紛。換句話說(shuō)，解決糾紛被作為一種推行經(jīng)濟(jì)政策的新方式；司法的裁判功能不是直接指向糾紛的解決和秩序的恢復(fù)，而成為一時(shí)一地政治經(jīng)濟(jì)總體治理框架的一部分。

　　大部分基層法院受理承包合同，應(yīng)該是在1984年全國(guó)第一次經(jīng)濟(jì)審判工作會(huì)議之后；這時(shí)候基層法院所受的就不光是“貫徹落實(shí)農(nóng)村承包責(zé)任制”這種國(guó)家總體政策的驅(qū)動(dòng)，還有來(lái)自最高法院的“司法政策”的驅(qū)動(dòng)。

　　事實(shí)上，1981年《經(jīng)濟(jì)合同法》在制定過(guò)程中已經(jīng)預(yù)見(jiàn)到隨著農(nóng)村生產(chǎn)責(zé)任制的推廣，“社員”和集體之間可能產(chǎn)生合同糾紛，這在全國(guó)人大法制工作委員會(huì)的說(shuō)明中講得很清楚（注：當(dāng)時(shí)的全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)主任顧明在《經(jīng)濟(jì)合同法》（草案）的《說(shuō)明》中說(shuō)：“隨著農(nóng)村生產(chǎn)責(zé)任制的推廣，公社社員同國(guó)營(yíng)、集體經(jīng)濟(jì)單位的經(jīng)濟(jì)往來(lái)也有增加；因此，送審稿中規(guī)定，個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶、農(nóng)村社員同法人之間的經(jīng)濟(jì)合同關(guān)系，也需參照這個(gè)法的規(guī)定執(zhí)行。”見(jiàn)《人民司法》1982年第2期。）。也就是說(shuō)，從《經(jīng)濟(jì)合同法》生效之日起， 法院直接受理農(nóng)村承包合同在法律上并沒(méi)有什么障礙。但實(shí)際上，只有黨和國(guó)家的農(nóng)村政策于80年代中期擺脫了爭(zhēng)論、完成了試驗(yàn)，開(kāi)始大規(guī)模推廣并取得充分的政策“合法性”以后，最高法院才將農(nóng)村承包合同真正視為經(jīng)濟(jì)合同的一種，指示下級(jí)法院適用1981年《經(jīng)濟(jì)合同法》加以解決。從這個(gè)意義上講，我們不能把第一次全國(guó)經(jīng)濟(jì)審判工作會(huì)議的決定看做一種法律解釋或法律適用行為，而只能視為一個(gè)司法政策的出臺(tái)。因?yàn)樗�并不是直接從《�?jīng)濟(jì)合同法》的文本或立法原意出發(fā)，或者針對(duì)該文本的目的和效果進(jìn)行的一種法律推理或司法決疑活動(dòng)，而是在黨和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策的強(qiáng)烈影響下，為完成和達(dá)致政策的目的和效果而做出的組織配合行為；這個(gè)決定的軌跡是從政策到法律，而非從立法到司法。

　　此后，農(nóng)村承包合同糾紛大量涌入法院。比如山東省在1983年總共才受理了19個(gè)案件，占全部經(jīng)濟(jì)合同糾紛受理數(shù)的0.9％，1985 年就猛增到12711件，占全省經(jīng)濟(jì)合同受理數(shù)的一半以上（注：資料提供者山東省高級(jí)人民法院研究室的李勇對(duì)這個(gè)數(shù)字的解釋是：“我省是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，轄94個(gè)縣，農(nóng)戶一千多萬(wàn)。幾年來(lái)，隨著農(nóng)村生產(chǎn)責(zé)任制的推廣和農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些農(nóng)戶簽訂了大量的承包合同和經(jīng)濟(jì)合同，因而出現(xiàn)了許多糾紛。過(guò)去，由于人民法院管轄范圍的限制，這些糾紛法院不受理，行政部門(mén)又難以解決，故大量積存。1984年上述糾紛列入了經(jīng)濟(jì)審判庭的收案范圍后，必然出現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)糾紛占整個(gè)經(jīng)濟(jì)糾紛案件的絕大多數(shù)的情況。”見(jiàn)李勇《從4766到84190 ：對(duì)全省兩年來(lái)經(jīng)濟(jì)糾紛案件數(shù)量急劇上升的概要分析》。）。法院系統(tǒng)也是從這時(shí)起才開(kāi)始有了農(nóng)村承包合同受理數(shù)和審結(jié)數(shù)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字。

　　三、法院對(duì)承包合同全面治理的介入

　　從當(dāng)時(shí)的報(bào)道和法院的各種總結(jié)、匯報(bào)來(lái)看，法院介入農(nóng)村承包合同并不限于受理案件一途，而是深入到合同的簽訂、完善、指導(dǎo)、管理、監(jiān)督履行各個(gè)環(huán)節(jié)。換言之，1984年最高法院關(guān)于基層法院受理農(nóng)村承包合同的指示，帶來(lái)的不光是承包合同糾紛受理數(shù)的增長(zhǎng)，還給基層法院介入合同治理以及通過(guò)承包合同治理農(nóng)村開(kāi)啟了大門(mén)。

　　值得注意的是，法院的介入并不以訴訟的提起為前提。比如，“調(diào)查研究”是中國(guó)包括法院在內(nèi)的所有黨政部門(mén)都具有的一種歷史悠久的常規(guī)職能，有的法院在沒(méi)有糾紛案件訴至法院的情況下，“利用接觸群眾機(jī)會(huì)多的有利條件”，直接對(duì)承包合同進(jìn)行“調(diào)查研究”，向黨委和政府提出“司法建議”。

　　如山東省招遠(yuǎn)縣人民法院1986年在該縣開(kāi)展延長(zhǎng)果樹(shù)承包期工作期間，主動(dòng)深入基層進(jìn)行有關(guān)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在承包合同中存在不少問(wèn)題，他們及時(shí)向縣委做了匯報(bào)，并提出司法建議�？h委、縣政府非常重視，及時(shí)采取了措施（注：山東省招遠(yuǎn)縣人民法院：《充分利用信息和建議，當(dāng)好黨委參謀》，《人民司法》1986年第8期。）。在這里， 調(diào)查研究的目的并不只是發(fā)現(xiàn)真相；在調(diào)查活動(dòng)中，某種政策取向就已經(jīng)隱含其中了。而“司法建議”的實(shí)質(zhì)乃是“司法部門(mén)提出的建議”，它不一定從單純法律的邏輯出發(fā)，但一定貫穿了法院本位看待問(wèn)題和處理問(wèn)題的方式。比如在這個(gè)例子中，我們可以看出法院發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和解決問(wèn)題的建議都是緊緊圍繞自己所擅長(zhǎng)的“承包合同”進(jìn)行的。

　　另一個(gè)例子是，遼寧省西豐縣法院經(jīng)濟(jì)庭1984年春受理了該縣房木鄉(xiāng)富民村一起承包電鋸合同糾紛案件。在審理這一案件的過(guò)程中，他們分析糾紛的起因“一是合同條款不完備，內(nèi)容規(guī)定得不明確；二是發(fā)生糾紛后，未經(jīng)雙方協(xié)商，一方即撕毀合同，又與第三者簽訂了承包合同�！比缓笏麄儼堰@些原因歸結(jié)為基層干部不了解經(jīng)濟(jì)合同，法制觀念不強(qiáng)；并認(rèn)為，這正是潛在的糾紛隱患，如不及時(shí)解決，將影響到農(nóng)村生產(chǎn)責(zé)任制的貫徹落實(shí)。于是他們向房木鄉(xiāng)政府匯報(bào)了富民村簽訂專(zhuān)業(yè)承包合同中存在的問(wèn)題，并建議鄉(xiāng)政府對(duì)專(zhuān)業(yè)承包合同進(jìn)行一次清理和檢查。這項(xiàng)建議引起了鄉(xiāng)政府和黨委的重視，于是縣法院經(jīng)濟(jì)庭會(huì)同政府和黨委進(jìn)行了聯(lián)合調(diào)查（注：西豐縣人民法院：《積極開(kāi)展司法建議，解決農(nóng)村承包合同管理問(wèn)題》。）。事實(shí)上，這屬于基層法院所經(jīng)常使用的“多方協(xié)作、共同解決”的組織技術(shù)的一種。這種共同工作的方式，從法院角度來(lái)講，不僅會(huì)給調(diào)查工作帶來(lái)便利，還有助于法院把黨委和政府的看法引導(dǎo)到自己的見(jiàn)解上來(lái)。在使黨委和政府認(rèn)識(shí)到“合同制是管理經(jīng)濟(jì)的重要手段”以后，法院所主張的“完善合同、增強(qiáng)法制觀念”的措施便可能得到執(zhí)行；而法院介入的合法性，則由“從根本上消除糾紛隱患”這種社會(huì)學(xué)理由（而不是法律明文規(guī)定這種法律理由）得到了證明，這種證明在法院述說(shuō)自己存在的必要性和重要性時(shí)都是必不可少的。

　　在法院的觸角一直延伸到法制宣傳、合同訂立、合同管理、合同監(jiān)管、糾紛解決等各個(gè)環(huán)節(jié)的過(guò)程中，這樣的論證一直存在。而在反復(fù)的論證過(guò)程中，分散的治理實(shí)踐逐漸按照某種統(tǒng)一的邏輯貫穿起來(lái)，最終整合為一套似乎是深思熟慮的行為邏輯：法制教育是法院的“一般職能”，糾紛解決則是它的“專(zhuān)門(mén)職能”，而這些職能在被整合到黨委和政府的統(tǒng)一部署、協(xié)調(diào)下的全面治理過(guò)程時(shí)，則被認(rèn)為是法院“服務(wù)職能”的全面發(fā)揮。從專(zhuān)政職能向服務(wù)職能的轉(zhuǎn)化，它的背后隱含的是同一種法律工具主義的觀點(diǎn)，不過(guò)這只是問(wèn)題的一個(gè)方面；另一個(gè)方面是，這種法律工具主義現(xiàn)在要求法院保持自身的特色來(lái)發(fā)揮它更大的有效性。為了消除為政策服務(wù)與依法審判之間的潛在矛盾，法院告訴人們，這種“服務(wù)”乃是其專(zhuān)門(mén)審判職能向?qū)徟型獾难由�。它努力建立的是這樣一種邏輯：這些非審判的活動(dòng)有助于從根本上解決審判要解決的問(wèn)題，所以它和審判并不沖突，反而互相促進(jìn)。我們將看到，中國(guó)法院在依法審判和服務(wù)治理之間的兩難就是這樣一次次生產(chǎn)出來(lái)，又一次次消解掉。

　　總之，一方面，黨委和政府通過(guò)合同在農(nóng)村進(jìn)行政治經(jīng)濟(jì)治理的策略在法院幫助下得到了強(qiáng)化；另一方面，法院通過(guò)這些活動(dòng)，在政府和農(nóng)民那里的“威信”和地位都得到了提高，而這為法院進(jìn)一步深入治理實(shí)踐提供了更多的自信和根據(jù)。

　　這里我們應(yīng)該提及1986年最高法院發(fā)布的《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》。表面看來(lái)，這個(gè)《意見(jiàn)》對(duì)法院受理農(nóng)村承包合同糾紛采用了一種相當(dāng)消極的表述方式，強(qiáng)調(diào)糾紛解決應(yīng)首先由基層組織和行政部門(mén)來(lái)調(diào)處，法院的受理并不作為首選方案：“處理農(nóng)村承包合同糾紛，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮有關(guān)農(nóng)村基層組織以及承包合同管理部門(mén)的作用，絕大多數(shù)糾紛可以由它們調(diào)處。當(dāng)事人不服處理向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理；當(dāng)事人直接向人民法院起訴的，人民法院也應(yīng)當(dāng)依法受理�！�

　　然而，透過(guò)對(duì)中國(guó)復(fù)雜的部門(mén)組織邏輯的理解，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，這里最高法院并不是在規(guī)定法院受理的程序，而是確定法院和農(nóng)村基層組織及承包合同行政管理部門(mén)之間在處理糾紛中應(yīng)注意采取的組織原則。從這個(gè)角度看，我們就不能認(rèn)為最高法院是在約束基層法院的管轄權(quán)。畢竟，在基層甚至在中國(guó)部門(mén)組織的各個(gè)層次上，處理好法院和其它部門(mén)的組織關(guān)系，是法院順利發(fā)揮其職能的重要條件之一。法院要更好地把自己的實(shí)踐整合到黨和政府關(guān)于承包合同的整個(gè)治理實(shí)踐中去，并在這種總體的治理實(shí)踐中找到自己恰當(dāng)?shù)奈恢�，就必須顧及而不是無(wú)視這些組織原則，避免和其它機(jī)關(guān)發(fā)生矛盾。

　　確定收案范圍，盡量發(fā)揮行政管理部門(mén)作用。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合同涉及面大、數(shù)量多，而且千差萬(wàn)別、錯(cuò)綜復(fù)雜。不受理不行，都受理也不行。為了解決這個(gè)問(wèn)題，從有利于法院辦案、有利于生產(chǎn)、有利于保護(hù)雙方合法權(quán)益出發(fā)，確定了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合同糾紛的收案范圍：一是縣委交辦的首先解決；二是大隊(duì)、公社和有關(guān)部門(mén)解決不了的“纏手戶”由法院受理；三是業(yè)經(jīng)基層調(diào)解，當(dāng)事人不服而到法院告訴的立案審理。此外，統(tǒng)由行政部門(mén)調(diào)解處理。這樣，較好地發(fā)揮了行政管理部門(mén)和人民法院兩個(gè)方面的積極性，使發(fā)生的各種糾紛得到及時(shí)、正確、合法的解決。（注：《關(guān)于懷德縣人民法院處理農(nóng)村生產(chǎn)責(zé)任制合同糾紛的情況》，《人民司法》1983年第12期。）

　　上述報(bào)道還談到，法院受理承包合同案件的最終理由，它并不是法律的“明文規(guī)定”，而是“政法工作屬于上層建筑范疇，應(yīng)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)”這樣一種意識(shí)形態(tài)。與此相適應(yīng)，是組織原則而不是程序法決定著法院工作的先后順序：相對(duì)于行政部門(mén)，法院始終是這種治理實(shí)踐的加入者，而不是發(fā)起者，它不可能替代行政機(jī)關(guān)來(lái)發(fā)動(dòng)某項(xiàng)工作，而只能對(duì)行政機(jī)關(guān)的工作拾遺補(bǔ)闕。“首先解決縣委交辦的案件”說(shuō)明了它在這種總體實(shí)踐中的從屬地位；解決其它部門(mén)解決不了的“纏手戶”，暗示了它在合法地使用暴力方面的作用和能力；而用“審理”來(lái)解決“調(diào)解”不成的案件，則是它的專(zhuān)業(yè)所長(zhǎng)。

　　四、送法下鄉(xiāng)與綜合治理

　　通過(guò)合同的治理實(shí)踐要求一種不同于審理常規(guī)案件的策略和技術(shù)。我們將看到，治理的邏輯要求法院放棄在常規(guī)案件中等待糾紛上門(mén)，等待當(dāng)事人啟動(dòng)訴訟過(guò)程、法院坐堂辦案的做法，而把法律的力量主動(dòng)向司法體系之外的農(nóng)村開(kāi)闊空間轉(zhuǎn)移、滲透和集結(jié)。這種力量的轉(zhuǎn)移和輸送被稱為“送法下鄉(xiāng)”（注：蘇力：《為什么“送法下鄉(xiāng)”》，《社會(huì)學(xué)研究》1998年第2期。）；而在力量的傳輸過(guò)程中， 法院又采取了不止一種技術(shù)，這些技術(shù)的總和被稱為“綜合治理”。山東省高級(jí)法院總結(jié)道：

　　我省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)糾紛面廣量大，并且具有案情簡(jiǎn)單，類(lèi)型單一，當(dāng)事人集中的特點(diǎn)。從這一實(shí)際出發(fā)，各級(jí)人民法院積極探索，走出了一條集中審判力量，組成巡回法庭，運(yùn)用系統(tǒng)工程方法的理論，以審理案件為中心，把宣傳法制、幫助修訂完善合同，建立健全合同管理組織各項(xiàng)工作與收案辦案有機(jī)結(jié)合起來(lái)，對(duì)處在不同階段的糾紛，實(shí)行綜合治理的新路子，收到了標(biāo)本兼治、事半功倍的效果。 （注：李勇：《從4766到84190 ：對(duì)全省兩年來(lái)經(jīng)濟(jì)糾紛案件數(shù)量急劇上升的概要分析》，只有在把農(nóng)村中的經(jīng)濟(jì)糾紛進(jìn)行一種法律的建構(gòu)和概化之后，那些在行政部門(mén)看來(lái)錯(cuò)綜復(fù)雜的案件才具有了“案情簡(jiǎn)單、類(lèi)型單一、當(dāng)事人集中”的特點(diǎn)，總體的治理實(shí)踐才可能找到某種整齊劃一的做法，達(dá)到治理的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效果。）

　　巡回辦案的做法，起源于陜甘寧邊區(qū)的革命法制，其代表作是“馬錫五審判方式”。巡回辦案使得有限的法律力量得以在問(wèn)題的發(fā)生地集結(jié)，臨時(shí)性地改變所在地的力量對(duì)比和權(quán)力均勢(shì)，這既是權(quán)力的游擊戰(zhàn)，又是權(quán)力的運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)。下面所敘述的工作方式，也使我們想起類(lèi)似的戰(zhàn)爭(zhēng)模式：

　　巡回法庭深入鄉(xiāng)村，一般都先與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委聯(lián)系，取得他們的支持和配合，后來(lái)，大都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主動(dòng)與法院聯(lián)系，要求派巡回法庭。巡回法庭的工作是這樣開(kāi)展的：（一）調(diào)查摸底，掌握該村經(jīng)濟(jì)糾紛的數(shù)量、類(lèi)型、特點(diǎn)和原因。（二）法制宣傳。針對(duì)不同鄉(xiāng)村的具體情況，宣講有關(guān)法律、政策，著重指明什么是違法，什么是違約，依照法律應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任。（三）促使當(dāng)事人自行協(xié)商，解決糾紛。分類(lèi)集中糾紛當(dāng)事人，進(jìn)行有針對(duì)性的法制教育，幫助他們提高認(rèn)識(shí)，自行解決糾紛。（四）收案辦案。經(jīng)過(guò)上述幾步工作后，大部分糾紛都得到了解決，還有少數(shù)糾紛，由于種種原因解決不了。對(duì)此，巡回法庭接受當(dāng)事人的起訴，依法立案，就地審理。（五）幫助完善合同。對(duì)在工作中發(fā)現(xiàn)的不完備的合同，逐件幫助當(dāng)事人修訂完善，消除糾紛隱患。（六）協(xié)助地方建立健全合同管理組織。有些法院的巡回法庭，還幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)培訓(xùn)合同管理人員，建立鄉(xiāng)村合同管理小組，指導(dǎo)、督促當(dāng)事人依法簽訂和履行合同，調(diào)處合同糾紛。（注：李勇：《從4766到84190 ：對(duì)全省兩年來(lái)經(jīng)濟(jì)糾紛案件數(shù)量急劇上升的概要分析》。）

　　調(diào)查摸底、宣傳教育、提高認(rèn)識(shí)，這類(lèi)似于戰(zhàn)役的準(zhǔn)備階段；收案辦案，類(lèi)似于戰(zhàn)役中的集中優(yōu)勢(shì)兵力各個(gè)擊破；幫助完善合同和協(xié)助建立地方的合同管理組織，則類(lèi)似于鞏固戰(zhàn)果。我們?cè)谶@種送法下鄉(xiāng)、綜合治理過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)的是一種和革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代的權(quán)力技術(shù)屬于同一譜系的權(quán)力技術(shù)，而和近代法律所特有的權(quán)力技術(shù)相去甚遠(yuǎn)。

　　在巡回辦案中，法庭注重抓住兩類(lèi)案件重點(diǎn)審理。一是無(wú)理的一方當(dāng)事人是村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)或其親戚的案件，二是無(wú)理的一方當(dāng)事人是沒(méi)人敢惹的“疙瘩頭”的案件。這兩類(lèi)案件公正審結(jié)后，打消了有些當(dāng)事人的攀比觀望念頭和怕吃虧的思想，使這些糾紛得以比較順利的審理，收到了審理一案，解決一片的效果。（注：李勇：《從4766到84190：對(duì)全省兩年來(lái)經(jīng)濟(jì)糾紛案件數(shù)量急劇上升的概要分析》。）

　　案件的審理，只是整個(gè)戰(zhàn)役的一個(gè)環(huán)節(jié)，其價(jià)值并不在于實(shí)現(xiàn)個(gè)案的正義，而在于它在整體戰(zhàn)略中所起的作用。類(lèi)似于“敲山震虎”，而不是“就事論事”。這一點(diǎn)在土地承包合同中體現(xiàn)得更明顯。

　　土地承包合同幾乎是所有農(nóng)戶都簽訂的一項(xiàng)承包合同，而且在一個(gè)集體內(nèi)部，合同條款差不多都是一樣的；由于土地基本按家庭人口和勞力平均分配，承包指標(biāo)的確定標(biāo)準(zhǔn)一致，自然災(zāi)害及糧食價(jià)格的浮動(dòng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)大家的效應(yīng)也一致，所以土地承包合同如果出了問(wèn)題，相似的問(wèn)題會(huì)成批出現(xiàn)。對(duì)政府和集體來(lái)說(shuō)，土地承包合同中出現(xiàn)問(wèn)題最多的還是承包費(fèi)和其它稅費(fèi)的收取問(wèn)題。由于土地承包合同的同質(zhì)性，一旦存在拖欠承包費(fèi)和其它稅費(fèi)的問(wèn)題，那就一般不是一戶兩戶的問(wèn)題，而可能由于“攀比”和“觀望”形成普遍現(xiàn)象。我們感興趣的是基層法院在處理這種問(wèn)題中采取的策略。如吉林省梨樹(shù)縣人民法院1986年受理了一起履行承包合同案件，被告人宋振發(fā)種了三年承包田，不交農(nóng)業(yè)稅和提留款，法院經(jīng)過(guò)調(diào)查依法判決限期給付。當(dāng)法院辦案人去執(zhí)行時(shí)，宋以縱火相威脅，阻礙執(zhí)行。于是，法院以拒不執(zhí)行判決罪，依法予以制裁并強(qiáng)制執(zhí)行。通過(guò)這起案件的處理，院長(zhǎng)陳家祺聯(lián)想到，類(lèi)似情況在其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不同程度存在，就帶領(lǐng)50多名干警，深入到22個(gè)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)承包合同履行情況做普遍調(diào)查并進(jìn)行有關(guān)的宣傳。結(jié)果，在20天內(nèi)，各鄉(xiāng)就收回稅款達(dá)1300多萬(wàn)元（注：吉林省高級(jí)人民法院：《銳意改革、開(kāi)拓進(jìn)取、秉公執(zhí)法、盡職盡責(zé)：吉林省梨樹(shù)縣人民法院院長(zhǎng)陳家祺事跡》，《人民司法》1988年第5期。）。

　　這里，具體案件的審理起到了一種發(fā)現(xiàn)普遍問(wèn)題的作用，普遍問(wèn)題的解決則采用了針對(duì)不特定多數(shù)的法制宣傳和教育的方式，目的是在一種行為模式（拒交農(nóng)業(yè)稅和提留款）和法律后果（合同法、稅法、程序法）之間建立一種一般對(duì)應(yīng)關(guān)系；而具體案件的審判和強(qiáng)制執(zhí)行則使這種法律后果具體化、可見(jiàn)化。在下面這個(gè)例子中，這種個(gè)案的審判和普遍的宣傳教育之間的配合策略表現(xiàn)得更明顯：

　　在經(jīng)過(guò)法制宣傳教育，大多數(shù)欠款戶交了欠款或做出交還欠款的計(jì)劃，少數(shù)拖欠戶仍借口各種理由拒不交還欠款的，由村委會(huì)提起訴訟，要求法院予以解決。法院的辦案人員隨即就地收案，就地審理。在十幾天的時(shí)間里，先后立案審理了六十二起案件。他們根據(jù)案件的特點(diǎn)，仍堅(jiān)持以法制教育為主，都迅速結(jié)了案，并收到了良好效果。窯站堡村農(nóng)民馮福，承包該村鑄造廠，共拖欠承包費(fèi)一萬(wàn)五千余元，他本來(lái)有償還能力，可經(jīng)多方面作工作拒不交還，且態(tài)度不好。為此，村委會(huì)提起訴訟。在審理此案時(shí)，辦案人員對(duì)其不履行合同、拖欠承包費(fèi)等違法行為對(duì)集體經(jīng)濟(jì)造成的危害，進(jìn)行了分析和批評(píng)，并反復(fù)向他講道理、講政策、講法律，幫助他提高思想覺(jué)悟。最后馮終于承認(rèn)了錯(cuò)誤，當(dāng)即還欠款三千七百元，還向村委會(huì)作了在今年十月底前還清欠款的計(jì)劃。（注：丁力辛（張家口市中級(jí)人民法院）：《送法上門(mén)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展排難解紛》，《人民司法》1985年第10期。）

　　這種策略被法院稱為“點(diǎn)面結(jié)合”。事實(shí)上，這也是黨和政府在進(jìn)行其它工作經(jīng)常采用的方法。這里我們要注意的是，即使是作為典型、進(jìn)入審判程序的案件，法院處理時(shí)仍然強(qiáng)調(diào)“就地解決”、“以法制教育為主”、“講道理、講政策、講法律”，作“過(guò)細(xì)的思想政治工作”，類(lèi)似于革命戰(zhàn)爭(zhēng)或政治運(yùn)動(dòng)中的游擊隊(duì)、武工隊(duì)、工作組所采取的一系列技術(shù)�？傮w上，進(jìn)入法律程序并沒(méi)有徹底改變法院處理問(wèn)題的技術(shù)集合，而這種技術(shù)集合，也并不是法院特有的；法院所特有的通過(guò)舉證來(lái)發(fā)現(xiàn)事實(shí)、通過(guò)法律推理來(lái)進(jìn)行權(quán)利義務(wù)演算的技術(shù)，似乎并沒(méi)有得到特別的強(qiáng)調(diào)。事實(shí)上，在法院眼里，法律特有邏輯的運(yùn)用有時(shí)候反而會(huì)導(dǎo)致危險(xiǎn)的結(jié)果，非但不足以解決問(wèn)題，還可能激化矛盾，所以只能慎用。

　　堅(jiān)持疏導(dǎo)方針，多做轉(zhuǎn)化工作。這類(lèi)糾紛都是人民內(nèi)部矛盾，要用說(shuō)服教育的方法解決，不能簡(jiǎn)單從事。兩年來(lái)，在他們解決的三百一十件合同案件中，判決只有兩件：一件傷害、一件賠償。這樣做的好處是，防止矛盾轉(zhuǎn)化，當(dāng)事人服氣，容易執(zhí)行，黨委滿意，干部、群眾都積極支持法院的工作。（注：《關(guān)于懷德縣人民法院處理農(nóng)村生產(chǎn)責(zé)任制合同糾紛的情況》。）

　　在這里，疏導(dǎo)、轉(zhuǎn)化、說(shuō)服教育才是技術(shù)的正宗，并符合糾紛的性質(zhì)-人民內(nèi)部矛盾，而做出法律判決并按照程序執(zhí)行這些法院特有的處理問(wèn)題的方法，反而可能是一種簡(jiǎn)單化的技術(shù)。法院似乎在暗示，這些簡(jiǎn)單化的技術(shù)的用處更多在敵我矛盾領(lǐng)域；在人民內(nèi)部矛盾中，使用它是不負(fù)責(zé)任的，甚至是錯(cuò)誤的。法院的目標(biāo)很清楚，按照矛盾的性質(zhì)解決問(wèn)題，而不是按照法律的邏輯執(zhí)行法律。

　　這種解決要求法院將法律的使用限制在“解決問(wèn)題”的范圍內(nèi)；如果是有助于解決問(wèn)題的，法院并不憚?dòng)诠膭?lì)其工作人員對(duì)一個(gè)個(gè)具體問(wèn)題進(jìn)行無(wú)止境的深入探究，但是這種探究卻并不一定以某種法律理性為指引，也不強(qiáng)調(diào)對(duì)問(wèn)題的法律邏輯和法律話語(yǔ)的轉(zhuǎn)化。我們?cè)谝恍┓ㄔ旱墓ぷ鲌?bào)告中，經(jīng)常看到的所謂復(fù)雜問(wèn)題，指的并不是它在法律科學(xué)上的復(fù)雜性，而是社會(huì)工程意義上的復(fù)雜性。

　　果園承包合同糾紛就是這樣一個(gè)復(fù)雜問(wèn)題。隨著1983—1984年全國(guó)范圍內(nèi)水果價(jià)格放開(kāi)，果園承包合同糾紛大量發(fā)生。比起土地承包合同，果園承包合同涉及的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系要復(fù)雜得多。集體化時(shí)期遺留下來(lái)的果園要維持規(guī)模經(jīng)濟(jì)，不可能像土地那樣在各家各戶之間平均分配，而只能是一個(gè)或幾個(gè)承包人承包；承包指標(biāo)也比糧食作物難以確定；災(zāi)害和果品價(jià)格的變化所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和收益都由承包者承擔(dān)，不確定性增大了；果樹(shù)的生長(zhǎng)期跨越數(shù)年，村組干部變動(dòng)，也更容易影響到合同是否繼續(xù)履行；而且果園承包合同涉及的不光是發(fā)包方和承包方之間的關(guān)系，其它非承包人雖然沒(méi)有進(jìn)入承包法律關(guān)系，但作為發(fā)包方所代表的“集體”的一分子也對(duì)果園的收益間接擁有權(quán)利。這使得果園承包合同的處理往往要考慮三方的關(guān)系（注：這種情形，直到集體化時(shí)遺留的果園自然老死，或者在一次次的糾紛中破壞之后，農(nóng)民在自己承包的土地上種植果樹(shù)、建起果園之后才徹底改變。此后，果園承包不涉及這個(gè)三方關(guān)系。）。

　　在這三方關(guān)系中，承包方尤其是代表承包方的村組干部，始終處于主動(dòng)地位�！翱v觀果園糾紛的形成，絕大多數(shù)是由作為發(fā)包方的村委會(huì)單方終止合同，將果園重新發(fā)包而引起的。一般來(lái)講，在宏觀管理和微觀管理這對(duì)矛盾中，作為宏觀管理的主體村委會(huì)一方，是矛盾的主要方面�！保ㄗⅲ和蹩＄鳎ㄉ轿魇�晉中地區(qū)中級(jí)人民法院）：《調(diào)處農(nóng)村果園糾紛規(guī)律探尋》，《人民司法》1994年第4期。 ）其它法院的報(bào)告也反映了類(lèi)似的問(wèn)題：“近幾年，廊坊市農(nóng)村果園承包合同糾紛案件增長(zhǎng)幅度較大。其中，因發(fā)包方單方擅自提高承包指標(biāo)或因承包指標(biāo)偏低等訴至法院的糾紛案件占94％”（注：范棕升（河北省廊坊市中級(jí)人民法院）：《審理果園承包糾紛案件的幾點(diǎn)做法》，《人民司法》1990年第1期。）：“承包指標(biāo)不合理。有的承包指標(biāo)過(guò)高，有的承包指標(biāo)過(guò)低，特別是指標(biāo)過(guò)低是產(chǎn)生糾紛的主要原因”（注：濰坊市中級(jí)法院：《解決果園承包糾紛應(yīng)掌握的政策界限及應(yīng)注意的問(wèn)題》，《山東審判》1986年第6期。）；有的地方委婉地說(shuō)明， 因“承包指標(biāo)明顯過(guò)低”，“致承包方獲得超額收入，多數(shù)群眾不滿意而發(fā)生糾紛”（注：濰坊市中級(jí)法院：《解決果園承包糾紛應(yīng)掌握的政策界限及應(yīng)注意的問(wèn)題》，《山東審判》1986年第6期。）；有的地方則直接稱這種情形為“紅眼病”（注：德州地區(qū)中級(jí)人民法院：《經(jīng)濟(jì)合同情況調(diào)查》。）。而“投標(biāo)”方式也并不一定能保證達(dá)致一個(gè)合理的指標(biāo)，往往會(huì)因當(dāng)事人“缺乏經(jīng)驗(yàn)”或“年輕氣盛”，盲目投標(biāo)，造成承包指標(biāo)過(guò)高而無(wú)法履行（注：萊陽(yáng)縣人民法院經(jīng)濟(jì)庭：《審理農(nóng)村承包合同糾紛案件的幾點(diǎn)做法》，《山東審判》1986年第2期。）。總之，從法院的報(bào)道來(lái)看， 農(nóng)村社會(huì)在確定果園承包指標(biāo)方面似乎已經(jīng)遇到了一個(gè)自身無(wú)法解決的技術(shù)難題。

　　就在這個(gè)時(shí)候，一種類(lèi)似于社會(huì)工程的技術(shù)逐漸被法院引入進(jìn)來(lái)。這種社會(huì)工程并不將當(dāng)事人的請(qǐng)求（注：一般認(rèn)為，當(dāng)事人的請(qǐng)求恰是私法裁判的基礎(chǔ)，所謂“民不告，官不究”。）作為實(shí)施的基礎(chǔ)。對(duì)形成很多爭(zhēng)議的承包指標(biāo)問(wèn)題，最高法院1986年的《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》就賦予下級(jí)法院通過(guò)調(diào)解加以變更和調(diào)整的權(quán)力（注：最高法院的《意見(jiàn)》規(guī)定：“審理因承包指標(biāo)過(guò)高或過(guò)低而發(fā)生的糾紛案件，應(yīng)對(duì)承包指標(biāo)的高低作具體分析，主要審查指標(biāo)是否符合客觀實(shí)際。承包指標(biāo)一般可根據(jù)承包前三至五年平均產(chǎn)量（或產(chǎn)值）并考慮合理增產(chǎn)比例予以確定。

　　目前，農(nóng)村承包合同中的承包指標(biāo)一般都以投標(biāo)方式確定。有的承包人為了取得承包權(quán)，違背客觀實(shí)際，盲目地提高承包指標(biāo)，導(dǎo)致指標(biāo)明顯過(guò)高而無(wú)法履行。對(duì)于因此而發(fā)生的承包合同糾紛，應(yīng)當(dāng)通過(guò)調(diào)解，引導(dǎo)雙方當(dāng)事人協(xié)商，實(shí)事求是地確定合理指標(biāo)。但對(duì)指標(biāo)基本合理，主要由于承包人本身不努力而完成不了指標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)維持原合同的承包指標(biāo)。

　　對(duì)于發(fā)包人因缺乏經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致指標(biāo)明顯過(guò)低而發(fā)生的承包合同糾紛，應(yīng)當(dāng)通過(guò)調(diào)解，引導(dǎo)雙方當(dāng)事人協(xié)商，確定合理的承包指標(biāo)。如果承包指標(biāo)基本合理，承包人通過(guò)積極努力和科學(xué)管理取得較好的經(jīng)濟(jì)效益，發(fā)包人為此要求提高指標(biāo)的，則不予支持，而應(yīng)維持原合同的承包指標(biāo)。

　　對(duì)于承包指標(biāo)的調(diào)整，雙方當(dāng)事人協(xié)商不成的，由法院依法判決�！埃�。有的基層法院在實(shí)踐中在這種權(quán)力的基礎(chǔ)上發(fā)展出一套精致的社會(huì)工程技術(shù)。在下文這個(gè)例子中，針對(duì)利益分配，法院要”綜合考慮“集體、承包者、群眾三者之間的關(guān)系，而這被認(rèn)為是三方無(wú)法自己通過(guò)相互的交涉來(lái)確定的；針對(duì)承包指標(biāo)和承包期的長(zhǎng)短，則要”綜合考慮“收益分配、市場(chǎng)價(jià)格變化甚至果樹(shù)產(chǎn)量階段周期，這也被認(rèn)為是果園的直接生產(chǎn)者所無(wú)法做到的，需要法官的介入。法院這里的治理精度大大超越了”工作隊(duì)“所采用的戰(zhàn)爭(zhēng)或運(yùn)動(dòng)模式：

　　果園分包到戶的集體提留一般掌握在評(píng)估產(chǎn)量的20％－25％之間為宜，專(zhuān)業(yè)組或農(nóng)戶投標(biāo)承包的提留不低于50％－60％，然后再?gòu)奶崃糁谐槌?0％－70％，給非承包者以應(yīng)得的實(shí)惠……果園承包期的長(zhǎng)短和承包指標(biāo)的高低，要從收益分配、果樹(shù)產(chǎn)量階段周期和市場(chǎng)價(jià)格變化等方面綜合考慮，既不能盲目延長(zhǎng)和提高，也不能隨意縮短降低。幼樹(shù)期的果園要考慮承包期延長(zhǎng)至掛果期，讓承包者在最后幾年承包中能得到直接收益，也就是無(wú)果期的投資要通過(guò)掛果期的收益來(lái)補(bǔ)償，收益應(yīng)大于投資，掛果期的果園承包期限要考慮盛果期到來(lái)的時(shí)間和收益；盛果期的果園周期長(zhǎng)，一般產(chǎn)量趨于穩(wěn)定，除欠年豐年自行平衡外，自然災(zāi)害則是臨時(shí)情況，屆時(shí)處理。綜合考慮承包期定在6—10年為宜，過(guò)短不利于投資管理，過(guò)長(zhǎng)不利于宏觀調(diào)控。并根據(jù)果園產(chǎn)量變化、市場(chǎng)價(jià)格、果樹(shù)管理狀況，每隔二三年對(duì)合同內(nèi)容進(jìn)行一次復(fù)議，需要修改變更承包指標(biāo)的協(xié)商變更。當(dāng)然這種每隔二三年一次的合同內(nèi)容復(fù)議修改，也應(yīng)預(yù)先在合同中明確，而且還必須由專(zhuān)門(mén)技術(shù)部門(mén)和有權(quán)鑒定部門(mén)對(duì)果園產(chǎn)量做出評(píng)估，按照最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中有關(guān)變更合同的規(guī)定執(zhí)行。（注：范棕升：《審理果園承包糾紛案件的幾點(diǎn)做法》。）

　　與送法下鄉(xiāng)、巡回審判相比，這種社會(huì)工程的治理更為“集約”。除了權(quán)力關(guān)系的調(diào)動(dòng)外，測(cè)量、計(jì)算、評(píng)估等技術(shù)引入進(jìn)來(lái)，目標(biāo)不僅是國(guó)家、集體稅費(fèi)收入的最大化，還包括所有當(dāng)事人（包括合同雙方和集體內(nèi)的非承包者）收益的最大化。這種治理目標(biāo)要求法院不僅要熟悉農(nóng)民和農(nóng)村社會(huì)，還要熟悉農(nóng)民所熟悉的東西，甚至要比農(nóng)民更熟悉。法院不但要維護(hù)承包合同所體現(xiàn)的治理關(guān)系，還要通過(guò)承包指標(biāo)和合同條款的調(diào)整使這種治理關(guān)系變得更為精密、經(jīng)濟(jì)，能夠行之久遠(yuǎn)。在這里，法院的參加，使得對(duì)承包合同治理具備了更多的技術(shù)特征，雖然這種技術(shù)特征并不一定完全是單純的法律技術(shù)。

　　通過(guò)本文的描述可以看出，合同在中國(guó)農(nóng)村的治理實(shí)踐中遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止扮演了它作為交易工具的功能；更確切地說(shuō)，中國(guó)當(dāng)代農(nóng)村的承包合同并不僅是民事法律意義上的租佃契約，它實(shí)質(zhì)上還是一種治理方式，并體現(xiàn)著一種總體治理模式的轉(zhuǎn)型。法院對(duì)這種治理實(shí)踐的積極參與，也使得我們無(wú)法用裁判兩造糾紛的“權(quán)威第三者”來(lái)看待中國(guó)的基層法院。在這樣一種治理關(guān)系中，法院毋寧說(shuō)是治理的一方，如果它也裁判糾紛的話，我們只能把這種裁判視為治理的一個(gè)環(huán)節(jié)。

　　趙曉力

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