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論我國(guó)銀行危機(jī)救助法律制度的改革與完善
論我國(guó)銀行危機(jī)救助法律制度的改革與完善 [摘 要]銀行危機(jī)是對(duì)金融安全的最大威脅與破壞，建立規(guī)范的法律化的危機(jī)救助制度對(duì)提高 危機(jī)應(yīng)對(duì)能力與效率，確保金融安全具有重要意義。我國(guó)銀行應(yīng)改革最后貸款人制度， 完善銀行接管與并購(gòu)制度，建立存款保險(xiǎn)制度。 [關(guān)鍵詞]最后貸款人制度 接管與并購(gòu)制度 存款保險(xiǎn)制度 近年來(lái)，隨著我國(guó)金融市場(chǎng)化、國(guó)際化進(jìn)程的加快，金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的加劇和世界性金融危機(jī)的不斷出現(xiàn)，影響我國(guó)金融業(yè)穩(wěn)定和安全的因素越來(lái)越多，使我們面臨著極大的壓力。金融業(yè)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，而銀行業(yè)又是金融業(yè)的核心，銀行危機(jī)不僅威脅到銀行自身的生存，而且會(huì)影響到金融安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。如何建立一個(gè)完善的銀行危機(jī)救助法律制度，提高危機(jī)應(yīng)對(duì)能力與效率，確保金融安全，是我們必須重視的問(wèn)題。就國(guó)外立法看，銀行危機(jī)救助主要存在三種法律制度安排，即最后貸款人制度、存款保險(xiǎn)制度和對(duì)陷入危機(jī)的銀行實(shí)行接管或者組織并購(gòu)制度。我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)銀行危機(jī)救助也做出了規(guī)定，但從危機(jī)應(yīng)對(duì)法律機(jī)制的運(yùn)行實(shí)踐看，銀行危機(jī)救助法律制度還存在不足，突出表現(xiàn)在現(xiàn)有制度的不完善和制度缺位。對(duì)此，我們迫切需要改革和完善中央銀行的最后貸款人制度和對(duì)危機(jī)銀行的接管與并購(gòu)制度，盡快建立明確的存款保險(xiǎn)制度。 一、中央銀行最后貸款人制度的改革 最后貸款人制度是一國(guó)中央銀行履行銀行的銀行職能，向暫時(shí)出現(xiàn)流動(dòng)性困難的銀行提供緊急援助的一種制度安排，其目的是防止暫時(shí)流動(dòng)性危機(jī)向清償危機(jī)和系統(tǒng)性危機(jī)轉(zhuǎn)化。最后貸款人制度的危機(jī)救助功能在于，中央銀行通過(guò)提供緊急流動(dòng)性支持即緊急貸款使陷入困境的銀行走出困境。中央銀行制度創(chuàng)立的初衷就是為了防范銀行危機(jī)和穩(wěn)定金融，因此，中央銀行作為最后貸款人，向可能或已經(jīng)發(fā)生信用危機(jī)的銀行提供流動(dòng)性支持是世界各國(guó)的普遍做法。 在我國(guó)，中央銀行主要是通過(guò)提供再貸款對(duì)陷入流動(dòng)性危機(jī)的銀行進(jìn)行救助。《中國(guó)人民銀行法》第28條規(guī)定，中國(guó)人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策的需要，可以決定對(duì)商業(yè)銀行貸款的數(shù)額、期限、利率和方式，但貸款的期限不得超過(guò)一年；《防范和處置金融機(jī)構(gòu)支付風(fēng)險(xiǎn)暫行辦法》第22條規(guī)定，對(duì)于出現(xiàn)支付風(fēng)險(xiǎn)后必須通過(guò)人民銀行再貸款方式給予流動(dòng)性支持的金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)由人民銀行省級(jí)分行（現(xiàn)為大區(qū)行，下同）提出方案，報(bào)總行審批。中國(guó)人民銀行作為我國(guó)的中央銀行，在救助危機(jī)金融機(jī)構(gòu)時(shí)先后多次履行了最后貸款人職責(zé)。1997年～1998年期間，我國(guó)有42家有問(wèn)題的吸收社會(huì)公眾存款的機(jī)構(gòu)被中國(guó)人民銀行依法關(guān)閉。為防止這些個(gè)別、局部風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)橄到y(tǒng)性、區(qū)域性甚至全國(guó)性危機(jī)，在對(duì)問(wèn)題機(jī)構(gòu)的處置過(guò)程中，中國(guó)人民銀行向這些機(jī)構(gòu)提供了數(shù)額巨大的緊急流動(dòng)支持。（注：周清杰：《問(wèn)題銀行救助的最后貸款人政策》，載《金融理論與實(shí)踐》2003年第2期。） 從立法與實(shí)踐看，我國(guó)的最后貸款人制度發(fā)揮了一定的作用，但還存在缺陷：一是拯救標(biāo)準(zhǔn)不明確，對(duì)哪些機(jī)構(gòu)應(yīng)該拯救，哪種程度應(yīng)該拯救缺乏明確的法律規(guī)定，以致實(shí)踐中對(duì)危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的救助基本上是無(wú)限度的支持，“對(duì)所有出現(xiàn)危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)都實(shí)行貸款援助、對(duì)所有的存款者都實(shí)施賠償?shù)倪^(guò)度保護(hù)，客觀上鼓勵(lì)了銀行進(jìn)行投機(jī)行為，加劇了金融風(fēng)險(xiǎn)”；（注：馬衛(wèi)華：《WTO與中國(guó)金融監(jiān)管法律制度研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第123頁(yè)。）二是救助工具單一，目前主要是再貸款，再貼現(xiàn)等手段運(yùn)用不多，且再貸款中多是信用貸款，抵押貸款很少；三是拯救權(quán)過(guò)于集中，表現(xiàn)在目前出現(xiàn)問(wèn)題的金融機(jī)構(gòu)多為地方性中小金融機(jī)構(gòu)，而《防范和處置金融機(jī)構(gòu)支付風(fēng)險(xiǎn)暫行辦法》規(guī)定，對(duì)于出現(xiàn)支付風(fēng)險(xiǎn)后必須通過(guò)人民銀行再貸款方式給予流動(dòng)性支持的金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)由人民銀行省級(jí)分行提出方案，報(bào)總行審批，這使處于監(jiān)管一線的分支機(jī)構(gòu)在再貸款的動(dòng)用上沒(méi)有決策權(quán)，易延誤拯救的最佳時(shí)機(jī)；四是中央銀行在提供緊急流動(dòng)性支持時(shí)缺乏清楚的配套措施以懲罰銀行不謹(jǐn)慎行為的決策者和受益各方。 針對(duì)上述問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面改革我國(guó)的最后貸款人制度： 第一，確立明確的救助規(guī)則。對(duì)于中央銀行在提供流動(dòng)性救助時(shí)是否應(yīng)設(shè)計(jì)一些明確的規(guī)則，目前有不同的看法。1974年，十國(guó)集團(tuán)和瑞士的中央銀行行長(zhǎng)曾發(fā)表聲明，認(rèn)為事先確定流動(dòng)性支持的具體規(guī)則是不可行的，因?yàn)閷⒅醒脬y行的承諾明確化、具體化，可能導(dǎo)致銀行對(duì)中央銀行流動(dòng)性支持的依賴。（注：孟龍：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家金融監(jiān)管比較》，中國(guó)金融出版社1995年版，第162頁(yè)。）有些學(xué)者也認(rèn)為，中央銀行最后貸款人的標(biāo)準(zhǔn)不宜太明確，否則易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，即如果銀行形成了中央銀行會(huì)出手拯救危機(jī)的預(yù)期，它們往往會(huì)過(guò)于從事高風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)，因此，應(yīng)該實(shí)行“建設(shè)性模棱兩可”（constructive ambiguity），使銀行不確定自己是否是援助的對(duì)象，給銀行以壓力，使其謹(jǐn)慎行動(dòng)。（注：楊宇茵等：《最后貸款人的“建設(shè)性模棱兩可”》，載《中國(guó)外匯管理》2003年第1期。）筆者認(rèn)為，我國(guó)制定一個(gè)明確的救助規(guī)則是必要的。其一，可以防止中央銀行因受非法干預(yù)而導(dǎo)致緊急貸款救助的濫用。預(yù)先設(shè)立規(guī)則，可以幫助判定是否濫用權(quán)力，增強(qiáng)公眾對(duì)中央銀行行為的監(jiān)督；其二，在缺乏經(jīng)驗(yàn)的情況下，明確的規(guī)則可以使救助工作有章可循，有法可依，減少貸款決策的隨意性、盲目性；其三，增加緊急救助的透明度可以減少不確定性，對(duì)金融機(jī)構(gòu)和存款人有鎮(zhèn)定效應(yīng)，產(chǎn)生中央銀行會(huì)救助危機(jī)的良好的心理預(yù)期，從而減弱存款人參與擠兌的心理動(dòng)機(jī)，給公眾以信心。 第二，完善貨幣市場(chǎng)和公開(kāi)市場(chǎng)操作，為中央銀行最后貸款手段的及時(shí)、靈活、有效運(yùn)用創(chuàng)造條件。同時(shí)要建立和完善再貸款中的抵押貸款制度，保證中央銀行再貸款的安全。 第三，合理劃分人民銀行總行和各級(jí)分支機(jī)構(gòu)在危機(jī)救助中的職責(zé)，對(duì)運(yùn)用再貸款、動(dòng)用存款準(zhǔn)備金的權(quán)限可依據(jù)數(shù)額大小在總分支行間進(jìn)行劃分，以把握救助時(shí)機(jī)，降低拖延成本，提高救助效率，最大限度地防止危機(jī)蔓延和減輕存款人的損失，防止單個(gè)銀行危機(jī)演變?yōu)橄到y(tǒng)性危機(jī)。 第四，強(qiáng)化中央銀行與國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的合作與協(xié)調(diào)。我國(guó)建立銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)之后，中央銀行負(fù)責(zé)宏觀貨幣政策的制定與實(shí)施，銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)專事銀行業(yè)的監(jiān)督管理。職能的劃分決定了只有銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)才能快速地得到金融風(fēng)險(xiǎn)方面的信息，但銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不可能給發(fā)生擠兌風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)以資金救助，因?yàn)橹醒脬y行是最后貸款人職責(zé)的履行者；而金融風(fēng)險(xiǎn)一般都具有暫時(shí)性、突發(fā)性的特征，一旦不及時(shí)救援就會(huì)發(fā)生嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。因此，在新的監(jiān)管體制下，必須強(qiáng)化中央銀行與銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的合作與協(xié)調(diào)。對(duì)此，修改后的《中國(guó)人民銀行法》已做出相應(yīng)規(guī)定�！吨袊�(guó)人民銀行法》第9條規(guī)定，國(guó)務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制；第35條規(guī)定，中國(guó)人民銀行應(yīng)當(dāng)和國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院其他金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理信息共享機(jī)制。2003年12月27日通過(guò)的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》也做出了同樣的規(guī)定。這些規(guī)定對(duì)中央銀行與銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在金融風(fēng)險(xiǎn)防范與處置中形成制度化的跨部門合作與協(xié)調(diào)機(jī)制具有重要的意義，它為更好地發(fā)揮中央銀行作為最后貸款人的作用提供了良好的規(guī)范基礎(chǔ)。 二、對(duì)危機(jī)銀行接管與并購(gòu)制度的完善 對(duì)危機(jī)銀行的接管是指金融監(jiān)管部門依法對(duì)陷入危機(jī)的銀行通過(guò)成立接管組織強(qiáng)行介入，行使經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，防止其資產(chǎn)和業(yè)務(wù)進(jìn)一步惡化，以保護(hù)存款人和其他債權(quán)人利益，恢復(fù)銀行經(jīng)營(yíng)能力的法律行為。它是對(duì)出現(xiàn)困難、瀕臨破產(chǎn)但有繼續(xù)經(jīng)營(yíng)價(jià)值的銀行采取的一種挽救措施。銀行并購(gòu)即合并與收購(gòu)的簡(jiǎn)稱，它與銀行危機(jī)可以沒(méi)有關(guān)系，但從國(guó)外立法與實(shí)踐看，有相當(dāng)多的銀行并購(gòu)是與銀行危機(jī)有關(guān)。對(duì)危機(jī)銀行的接管與并購(gòu)制度是拯救危機(jī)銀行的一項(xiàng)不可或缺的法律制度。銀行業(yè)的穩(wěn)定直接關(guān)系到一國(guó)經(jīng)濟(jì)的繁榮與發(fā)展，從立法上確立對(duì)危機(jī)銀行的接管制度，對(duì)已經(jīng)發(fā)生或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人利益的銀行，由金融監(jiān)管部門對(duì)其實(shí)行接管，進(jìn)行業(yè)務(wù)重整，就可能避免發(fā)生或扭轉(zhuǎn)已經(jīng)發(fā)生的信用危機(jī)，恢復(fù)銀行的正常經(jīng)營(yíng)，從而減少或避免因銀行的倒閉而引起的社會(huì)震蕩。通過(guò)并購(gòu)，危機(jī)銀行的債權(quán)債務(wù)由并購(gòu)方承擔(dān)，既能保全銀行機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)，保持金融服務(wù)的連續(xù)性，又可以保護(hù)存款人的利益，避免金融恐慌，維持金融秩序的穩(wěn)定，從而大大降低處理危機(jī)的社會(huì)成本。 我國(guó)對(duì)危機(jī)銀行的接管與并購(gòu)制度主要是由《商業(yè)銀行法》確立的。該法第64條規(guī)定，商業(yè)銀行已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人的利益時(shí)，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)該銀行實(shí)行接管；第65至第68條對(duì)接管決定的發(fā)布、接管組織實(shí)施、接管期限、接管終止作了規(guī)定�！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》第38條也規(guī)定，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人和其他客戶合法權(quán)益的，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可依法對(duì)該銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行接管�！渡虡I(yè)銀行法》第25條規(guī)定，商業(yè)銀行的分立、合并，適用《公司法》的規(guī)定，因此，我國(guó)有關(guān)商業(yè)銀行的并購(gòu)主要是依《公司法》進(jìn)行的。 考察我國(guó)對(duì)危機(jī)銀行的接管與并購(gòu)制度，有諸多不足需要完善： 一是關(guān)于接管標(biāo)準(zhǔn)�！渡虡I(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》都規(guī)定，當(dāng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)“已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機(jī)”，“嚴(yán)重影響存款人的利益”時(shí)，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)其實(shí)行接管。此處“已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機(jī)”的衡量標(biāo)準(zhǔn)，“嚴(yán)重影響存款人的利益”的判定標(biāo)準(zhǔn)，都缺乏一個(gè)相對(duì)明晰的界定。接管標(biāo)準(zhǔn)的模糊將會(huì)影響危機(jī)處理部門迅速做出判斷，進(jìn)而及時(shí)、快速地介入危機(jī)機(jī)構(gòu)解決危機(jī)。建議我國(guó)參照國(guó)外有關(guān)立法，確立一個(gè)基本的接管標(biāo)準(zhǔn)。 二是關(guān)于重整措施。接管組織在接管陷入危機(jī)的銀行后，應(yīng)采取一系列的重整措施，挽救危機(jī)，幫助銀行恢復(fù)正常的經(jīng)營(yíng)能力。重整措施是挽救銀行危機(jī)的關(guān)鍵，立法應(yīng)予明確，但我國(guó)《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》對(duì)此均未作任何規(guī)定。筆者認(rèn)為，重整措施應(yīng)包括：對(duì)被接管的銀行進(jìn)行整頓和改組；人民銀行發(fā)放臨時(shí)貸款，給予資金援助；清理財(cái)產(chǎn)，催收債權(quán)等。 三是關(guān)于對(duì)接管組織行為的必要限制。我國(guó)現(xiàn)行立法缺乏對(duì)接管組織行為的限制，使接管組織對(duì)危機(jī)銀行有較大的自由處置權(quán)。為防止權(quán)力的濫用，保證被接管銀行的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)接管目的，有必要對(duì)接管組織的行為做出必要的限制。如規(guī)定接管組織的一切行為應(yīng)以挽救金融機(jī)構(gòu)、保護(hù)存款人利益、維護(hù)金融秩序穩(wěn)定為標(biāo)準(zhǔn)，接管組織及其人員不得有損害金融機(jī)構(gòu)利益和其他人利益之行為；接管組織在接管金融機(jī)構(gòu)期間行使權(quán)力不力，使金融機(jī)構(gòu)或存款人遭受不必要損失的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任等。 四是關(guān)于并購(gòu)立法。在并購(gòu)制度方面，我國(guó)目前既沒(méi)有銀行并購(gòu)的專門立法，其他有關(guān)銀行并購(gòu)的法律規(guī)定也比較欠缺。如前所述，商業(yè)銀行的分立、合并，適用《公司法》的規(guī)定，而商業(yè)銀行的并購(gòu)與一般公司企業(yè)的并購(gòu)是不同的。商業(yè)銀行并購(gòu)后一個(gè)最核心的要求是能挽救銀行、承擔(dān)銀行債務(wù)、保護(hù)存款人利益和維持銀行秩序的穩(wěn)定與發(fā)展，它涉及面廣、綜合性強(qiáng)、政策靈敏度高，因此對(duì)并購(gòu)方的資格必須有嚴(yán)格的限定。我國(guó)有必要制定專門的《金融機(jī)構(gòu)并購(gòu)法》，對(duì)并購(gòu)主體的資格、權(quán)利與義務(wù)，并購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)及方式、對(duì)并購(gòu)方的資金援助等問(wèn)題做出明確規(guī)定，通過(guò)立法確立完善的銀行并購(gòu)制度。 三、存款保險(xiǎn)制度的建立 存款保險(xiǎn)制度是指由經(jīng)營(yíng)存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)按規(guī)定費(fèi)率向法定的專門存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納保險(xiǎn)金，在投保金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付危機(jī)或面臨破產(chǎn)時(shí)，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向其提供資金援助或直接向其存款者支付部分或全部存款的特殊的保險(xiǎn)制度。它通常與最后貸款人制度一起構(gòu)成各國(guó)拯救危機(jī)銀行的核心法律制度。存款保險(xiǎn)制度通過(guò)保險(xiǎn)費(fèi)支付、資金援助等手段使危機(jī)金融機(jī)構(gòu)走出困境；最后貸款人制度則通過(guò)流動(dòng)性援助，使陷入困境的金融機(jī)構(gòu)走出困境，兩種制度共同組成一國(guó)保護(hù)性監(jiān)管體系，構(gòu)成一國(guó)金融體系的最后一道安全防線。 就存款保險(xiǎn)制度的歷史演進(jìn)看，現(xiàn)代存款保險(xiǎn)制度是直接應(yīng)對(duì)銀行危機(jī)的產(chǎn)物。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，截止到2000年，全球已有72個(gè)國(guó)家建立了存款保險(xiǎn)制度。（注：陳國(guó)進(jìn)：《日本存款保險(xiǎn)制度的演變及其借鑒意義》，載《國(guó)際金融研究》2002年第5期。）在我國(guó)，盡管早在1993年《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》中就指出要建立存款保險(xiǎn)基金，1997年全國(guó)金融工作會(huì)議又提出要建立適合國(guó)情的存款保險(xiǎn)制度，但這一制度至今尚未建立。由于存款保險(xiǎn)制度缺位，致使在危機(jī)救助中對(duì)危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性支持多由中國(guó)人民銀行承擔(dān)，使中國(guó)人民銀行的任務(wù)過(guò)于繁重。更大的問(wèn)題是，最后貸款人制度的過(guò)度使用會(huì)導(dǎo)致基礎(chǔ)貨幣供應(yīng)量的增加，帶來(lái)通貨膨脹，由此也導(dǎo)致了中國(guó)人民銀行維護(hù)幣值穩(wěn)定職責(zé)與最后貸款人職責(zé)的沖突。一方面，中國(guó)人民銀行為穩(wěn)定幣值必須嚴(yán)肅執(zhí)行貨幣政策，不得以貨幣發(fā)行人的便利條件而增投基礎(chǔ)貨幣處置金融危機(jī)；另一方面，中國(guó)人民銀行為化解金融危機(jī)，確保金融體系的安全與穩(wěn)定，在救助措施單一的情況下，又不得不履行最后貸款人職責(zé)，動(dòng)用基礎(chǔ)貨幣。在存款人的保護(hù)方面，從近年我國(guó)處理危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的實(shí)踐看，我國(guó)自始至終對(duì)存款人的利益是予以保護(hù)的，等于為存款人提供了一個(gè)隱含的存款保險(xiǎn)制度，其實(shí)質(zhì)上是國(guó)家的信用擔(dān)保。而隱含的存款保險(xiǎn)制度由于缺乏一個(gè)有形的保險(xiǎn)基金和明確的“游戲規(guī)則”，帶有隨意性和模糊性，因此當(dāng)某個(gè)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，公眾便有猜疑甚至參與擠兌的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，我國(guó)一些地方發(fā)生的大面積擠兌的事實(shí)說(shuō)明了這點(diǎn)。因此，我國(guó)迫切需要建立明確的存款保險(xiǎn)制度，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)分擔(dān)一定的救助職責(zé)，消除公眾恐慌心理，防止出現(xiàn)存款擠兌。 在存款保險(xiǎn)制度的構(gòu)建上，筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)制定《存款保險(xiǎn)法》，對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職能、投保方式、投保機(jī)構(gòu)范圍、保險(xiǎn)標(biāo)的、保險(xiǎn)基金的籌集及保險(xiǎn)費(fèi)率核定、存款保險(xiǎn)限額、保險(xiǎn)金給付等內(nèi)容進(jìn)行設(shè)計(jì)與規(guī)范，以立法形式構(gòu)架存款保險(xiǎn)制度�，F(xiàn)僅就幾個(gè)主要問(wèn)題提出一些建議。 （1）關(guān)于存款保險(xiǎn)體制的確立。國(guó)外存款保險(xiǎn)基本上存在兩種體制，一種是集中體制，即全國(guó)只設(shè)單一的、高度集中的、面向所有金融機(jī)構(gòu)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，目前大多數(shù)國(guó)家采取這種體制；一種是分散體制，即針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的不同類型，提供不同的保險(xiǎn)安排。筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)采取集中體制，即建立全國(guó)統(tǒng)一的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，使存款保險(xiǎn)權(quán)集中于中央，范圍覆蓋全國(guó)，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一制度、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一運(yùn)作。集中體制有利于保險(xiǎn)力量的集中，使保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)保持強(qiáng)大的實(shí)力去應(yīng)對(duì)銀行危機(jī)，穩(wěn)固社會(huì)對(duì)銀行的信心。 （2）關(guān)于存款保險(xiǎn)制度組織形式的選擇。根據(jù)出資方式的不同，各國(guó)存款保險(xiǎn)制度的組織形式可分為三種類型：一是由政府出資設(shè)立公營(yíng)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，稱官方模式；二是由政府和銀行機(jī)構(gòu)共同出資設(shè)立公私合營(yíng)的混合型存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，屬于官銀模式；三是由銀行同業(yè)出資設(shè)立行業(yè)性的民營(yíng)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，即非官方模式。就國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，政府介入程度與存款保險(xiǎn)制度的救助能力直接相關(guān)，因?yàn)檎慕槿胩峁┝藝?guó)家信用，一旦發(fā)生銀行危機(jī)，除了存款保險(xiǎn)基金，政府會(huì)以國(guó)家財(cái)政為擔(dān)保向存款保險(xiǎn)基金提供支持，所以多數(shù)國(guó)家的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為官方模式。就我國(guó)而言，如果完全由銀行同業(yè)出資設(shè)立民營(yíng)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，由于缺乏強(qiáng)制性，會(huì)影響對(duì)危機(jī)的迅速及時(shí)處理；另外，我國(guó)財(cái)政資金緊張，完全由政府獨(dú)立出資建立也有困難。因此，較好的選擇是由政府和銀行機(jī)構(gòu)共同出資組建一個(gè)全國(guó)性的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)行一級(jí)法人制度，定性為非營(yíng)利性的、專門的政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。 （3）關(guān)于投保機(jī)構(gòu)范圍與參保方式的設(shè)定。在投保機(jī)構(gòu)方面，我國(guó)立法應(yīng)把投保機(jī)構(gòu)的范圍確定為所有在我國(guó)境內(nèi)吸收存款的金融機(jī)構(gòu)，包括四大國(guó)有商業(yè)銀行、全國(guó)性及區(qū)域性商業(yè)銀行、城市及農(nóng)村合作銀行、城市及農(nóng)村信用社以及在我國(guó)境內(nèi)經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)的外商獨(dú)資銀行、中外合資銀行。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，工、農(nóng)、中、建四大國(guó)有商業(yè)銀行有國(guó)家信用作后盾，根本不存在擠兌或倒閉的可能性，因而不必強(qiáng)制其參加存款保險(xiǎn)。（注：張靜等：《從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的建立》，載《經(jīng)濟(jì)評(píng)論》1999年第3期。）筆者認(rèn)為，首先，存款保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)原則就是通過(guò)積累沒(méi)有發(fā)生嚴(yán)重金融風(fēng)險(xiǎn)或擠兌的金融機(jī)構(gòu)的資金，對(duì)危困金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救助，其運(yùn)行機(jī)理就是“劫安濟(jì)困”，它體現(xiàn)了金融同業(yè)之間共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、同御危機(jī)的一種努力，其實(shí)質(zhì)是將個(gè)別銀行面臨的風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在整個(gè)銀行業(yè)內(nèi)部進(jìn)行分?jǐn)偤脱a(bǔ)償，從而達(dá)到維護(hù)整個(gè)銀行體系安全的目的，四大商業(yè)銀行有責(zé)任和義務(wù)通過(guò)同業(yè)互助維護(hù)金融體系的安全與穩(wěn)定。其次，盡管“大則不宜倒”也是我們遵循的原則，但并非大銀行不需要資金援助，銀行間的緊密聯(lián)系使得四大商業(yè)銀行完全可能因部分中小銀行陷入危機(jī)而受到拖累。再次，過(guò)于狹窄的存款保險(xiǎn)范圍不利于維護(hù)一個(gè)強(qiáng)大的存款保險(xiǎn)基金。因此，應(yīng)把四大國(guó)有商業(yè)銀行納入存款保險(xiǎn)體系。存款保險(xiǎn)的參保方式主要有強(qiáng)制和自愿二種。從國(guó)外存款保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)看，自愿投保易導(dǎo)致逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，即那些偏好風(fēng)險(xiǎn)因而風(fēng)險(xiǎn)更大的銀行更愿意參保，而風(fēng)險(xiǎn)較低的大銀行則往往不會(huì)投保，最后使存款保險(xiǎn)制度保障的是一些風(fēng)險(xiǎn)最大的金融機(jī)構(gòu)，而這些機(jī)構(gòu)在投保后，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)嫁更會(huì)增大資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，從而影響整個(gè)銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定。要避免發(fā)生銀行擠兌和系統(tǒng)性危機(jī)，存款保險(xiǎn)就必須是強(qiáng)制性的。因此，我國(guó)也應(yīng)在立法上確立強(qiáng)制的參保方式。 徐孟洲
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