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集體土地所有權(quán)主體制度研究
集體土地所有權(quán)主體制度研究 [摘 要]當(dāng)前農(nóng)村集體土地法律制度出現(xiàn)的一切問題，歸根結(jié)底是由于其主體制度的不完善引起的，必須重視主體制度的研究。應(yīng)當(dāng)在堅持集體土地所有制的基礎(chǔ)上對其進(jìn)行改良。集體土地所有權(quán)是一種新型的總有，其權(quán)力運作機制中不應(yīng)當(dāng)由村委會的介入。 [關(guān)鍵詞]所有權(quán) 用益物權(quán) 法人 總有 新型總有 民事主體 一 研究這一制度的意義 （一）目前農(nóng)村土地所有權(quán)制度的現(xiàn)狀 《憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地也屬于集體所有。”明確了農(nóng)村土地的集體所有制。《民法通則》第74條進(jìn)一步規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有的，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有�！薄锻恋毓芾矸ā返�10條進(jìn)一步補充規(guī)定“村農(nóng)民集體所有的土地分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有�！薄掇r(nóng)業(yè)法》也有相同規(guī)定。由此可知農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，在法律上有三類：村農(nóng)民集體，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體，村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)民集體。 （二）缺陷及分析 由上面列舉的法律我們可知農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，而不是有些學(xué)者所說的集體經(jīng)濟組織[1].但法律的規(guī)定并不嚴(yán)謹(jǐn)，何為集體？法律沒有界定。何為集體所有？法律只規(guī)定由集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營管理。這種定性上的空白與權(quán)利行使上的簡單粗糙的制約導(dǎo)致了極權(quán)的產(chǎn)生。實踐中，土地名義上由農(nóng)民集體所有，實際上為集體經(jīng)濟組織或村民委員會所有，甚至是由其中的個別人所有，農(nóng)民不能從法律上看到自己與土地的關(guān)系。這一方面使農(nóng)民在于集體經(jīng)濟組織或村民委員會的承包合同糾紛中不能正切地主張自己的合法權(quán)益，另一方面也使農(nóng)民淡化了土地的保護(hù)意識，對土地拋荒、被侵蝕的現(xiàn)象十分淡漠。而集體經(jīng)濟組織或村民委員會的領(lǐng)導(dǎo)者們也毫無土地由農(nóng)民集體所有的觀念，隨意撕毀承包合同，隨意干涉農(nóng)地經(jīng)營，甚至私自賣地。這些行為都不利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展，最終損害了農(nóng)民的利益，而這一切都源于法律對集體所有定性上的空白和權(quán)利運作機制上的簡單粗糙的規(guī)制，所以必須完善集體土地所有權(quán)主體制度。 （三）兩點補充 1 研究主體制度有助于改善集體土地所有權(quán)內(nèi)容不完全的現(xiàn)狀。土地既是一種重要的財產(chǎn)也是一種的重要的自然資源，國家對其權(quán)利進(jìn)行限制是有必要的，但這種限制在我國在我國卻泛濫開來，在使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)權(quán)能方面，明顯存在國家土地管理權(quán)排斥集體土地所有權(quán)的傾向[2].我認(rèn)為這與集體土地所有權(quán)主體制度的不完善有直接關(guān)系，正因為主體制度在法律上的種種缺陷、在實踐中的種種弊端極大限制了其所有權(quán)權(quán)能的發(fā)揮，其私法自治的能力受到懷疑，國家公權(quán)利才會強勢介入，替其包辦一切，而當(dāng)我們明確了集體所有有權(quán)的性質(zhì)并健全其權(quán)利運作機制，才能保證權(quán)利的正確行使，才能保證權(quán)利內(nèi)容的完整性。 2 “虛化所有權(quán)，強調(diào)用益物權(quán)”的改革思路是不妥的。有學(xué)者主張應(yīng)將改革的重點放在農(nóng)村土地用益物權(quán)的完善上，而不應(yīng)糾纏于對集體土地所有權(quán)的定性，因為改革的目的是為了更好地實現(xiàn)集體土地的利用價值，物權(quán)法的發(fā)展趨勢也是從歸屬到利用[3].我認(rèn)為利用固然很重要，但歸屬也不能不談。須知所有權(quán)是用益物權(quán)設(shè)立的依據(jù)，所有權(quán)主體制度的不健全會直接影響用益物權(quán)功能的發(fā)揮。試想一下，倘若所有權(quán)主體不明、歸屬不清，用益物權(quán)如何設(shè)立？由誰設(shè)立？對所有權(quán)主體的研究是一個前提性的條件，只有從主體制度上把握才能治標(biāo)。 二 當(dāng)前關(guān)于集體土地所有權(quán)主體制度改革的幾種觀點 （一）私有化 這種觀點主張將集體土地劃歸農(nóng)民個人所有，只有這樣才能真正激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，才有助于農(nóng)地的規(guī)�；�(jīng)營。我不同意這種主張，因為我認(rèn)為不論私有化有多大的優(yōu)點，它首先與我國的政治制度相違背。我國社會主義公有制的確立是以三大改造的完成為基礎(chǔ)的，其中農(nóng)業(yè)社會主義改造的重要內(nèi)容便是改土地農(nóng)民私有為集體所有，集體土地所有制是社會主義公有制的重要內(nèi)容。將集體土地改為農(nóng)民私有無異于動搖公有制，須知任何制度上的變革都須在當(dāng)前政治經(jīng)濟制度的容忍度內(nèi)，“權(quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所制約的社會的文化”[4].社會主義制度存在本身即宣告了任何土地私有化主張的死亡。 （二）國有化 這種觀點主張取消集體土地所有制，在全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)一的土地國家所有，理由是目前的集體土地所有制漏洞百出問題不斷，不如取消，由國家強力介入全面掌控。我認(rèn)為這種觀點不妥，理由如下：第一，采取何種國有化途徑？是有償購買還是無償征收？倘若有償購買，需要支付巨額資金，受國力所限，國家勢必?zé)o力承擔(dān)；倘若無償征收，定會引起農(nóng)民不滿，極有可能導(dǎo)致社會動蕩[5].第二，如何管理？國家畢竟是一個抽象主體，實行國有化后，國家還需通過社區(qū)組織來管理土地，而在社區(qū)沒有所有權(quán)的情況下，社區(qū)組織能否比現(xiàn)在更好地存在和運行值得懷疑[6]. （三）改良集體所有制 這種觀點主張在堅持集體土地所有制的基礎(chǔ)上對這一制度進(jìn)行改造。我贊同這一觀點。理由如下：第一，新制度經(jīng)濟學(xué)理論告訴我們，新舊法律之間存在路徑依賴關(guān)系，任何一種制度都有一種慣性，法律制度的慣性強烈制約著法律的變革，制度變遷一旦踏上某條路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到強化。正如諾斯所言：“人們過去的選擇決定了他們現(xiàn)在的選擇�！笨梢姡r(nóng)地所有權(quán)制度改革所設(shè)定的方向和目標(biāo)是否與既成的歷史變遷路徑相一致，對方案的選擇就變得至關(guān)重要了，于是，我們改革的思路便不得不回到重構(gòu)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度上來，可以說，這是立法成本最低的一種立法路徑，它可以降低新舊制度的摩擦成本，減少制度變遷成本，并規(guī)避改革風(fēng)險[7].而國有化路徑變遷成本包括法律修訂成本，農(nóng)民反對成本，效率損失、政策不穩(wěn)定導(dǎo)致農(nóng)民積極性降低成本等，私有化路徑變遷成本包括法律修訂成本，公有制動搖導(dǎo)致政治風(fēng)險成本，兩極分化成本等[8].第二，從理論上講，一種權(quán)利的變革實際上就是一種利益的重新分配，如果利益受損者過多，勢必加大改革的成本，尤其土地所有權(quán)，其標(biāo)的對于任何社會都是最重要、最基本的財產(chǎn)，土地所有權(quán)的變革往往會引起社會的激烈震蕩，因此集體土地所有權(quán)的變革必須慎重從事，在穩(wěn)妥中求完善[9].國有化、私有化的主張顯然不符合這一要求。 三 集體土地所有權(quán)的性質(zhì) （一）研究集體土地所有權(quán)性質(zhì)的意義 既然是堅持集體土地所有制，就必須回答什么是集體，什么是集體所有等問題。集體所有與其它的所有權(quán)形態(tài)是不一樣的，它既不是個人私有，也不等同于法人或非法人團體所有，因為集體這一概念并非嚴(yán)格意義上的民法概念，民事主體中也無此一項。集體所有也不是一般意義上的共同共有和按份共有，因為這兩種共有最終仍是個人私有。所以有必要對集體所有進(jìn)行特別的分析，界定其性質(zhì)。集體土地所有權(quán)的性質(zhì)與集體土地所有權(quán)主體是緊密聯(lián)系在一起的，對財產(chǎn)所有權(quán)性質(zhì)的界定事實上就是對權(quán)利主體的明晰，弄清楚所有權(quán)的性質(zhì)之后，才能對所有權(quán)之歸屬主體有清楚的認(rèn)識，才能進(jìn)一步地談權(quán)利如何行使。 在農(nóng)村，土地是農(nóng)民的命根子，但土地不是由農(nóng)民個人所有而是由農(nóng)民集體所有，那么農(nóng)民在這種集體所有中的地位怎樣？扮演了怎樣的角色？這些問題的解答都取決于對集體所有性質(zhì)上的剖析。我們必須從最大限度地維護(hù)農(nóng)民利益的角度出發(fā)，對集體財產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行正確合適的定性；同時只有明確財產(chǎn)所有權(quán)的性質(zhì)，才能設(shè)計出合理的所有權(quán)主體制度。而在下文的論述中，我們將會發(fā)現(xiàn)，集體土地所有權(quán)的性質(zhì)表明，農(nóng)民在這一制度中有著舉足輕重的地位，農(nóng)民才是集體土地的所有權(quán)人。有了這種定性，有了這種意識，我們在設(shè)計權(quán)利運作機制時，在制定各種相關(guān)政策法規(guī)時，才會真正考慮到農(nóng)民的利益。 （二）關(guān)于集體土地所有權(quán)性質(zhì)的幾種認(rèn)識 1 法人所有權(quán)說 這種觀點將集體視為一種法人，集體土地便是法人財產(chǎn)的一部分，集體土地所有權(quán)便是一種法人所有權(quán)。這實際上是以現(xiàn)代法人制度來解釋目前農(nóng)村集體土地狀況[10].我認(rèn)為，現(xiàn)代法人治理機制對集體土地所有權(quán)的運作有一定的借鑒意義，但集體土地所有權(quán)絕不是一種法人所有權(quán)，這首先不符合現(xiàn)實，集體土地所有是由一定范圍內(nèi)的勞動群眾共同享有所有權(quán)，這種共同享有的團體性并未凝聚到足以產(chǎn)生一個具有獨立法律人格的法人的層面上，而公司的財產(chǎn)絕不是由其成員或股東共同享有，而是由公司法人單獨享有[11]；其次，這種定性意味著土地是該法人的“單獨”的“私人”財產(chǎn)，這就將土地與農(nóng)民人為地隔離開來，極有可能導(dǎo)致集體法人的極權(quán)[12]，無論權(quán)力制衡機制有多么完善，農(nóng)民都不可能真正對抗集體，因為所有權(quán)掌握在集體手中而非農(nóng)民手中，這種定性上的缺陷會使其權(quán)力運行機制在保護(hù)農(nóng)民利益上先天不足。 2 新型所有權(quán)說 這種觀點將集體視為一種新型民事主體，是繼自然人法人非法人團體之后出現(xiàn)的第四類民事主體，而集體土地所有權(quán)也就成為一種新型的所有權(quán)類型[13].我不贊成這種觀點，理由是：第一，將集體提升為一種新型民事主體無論從理論還是到實踐都顯得倉促[14]；第二，仍然會將土地與農(nóng)民人為地隔離開來，不利于農(nóng)民利益的保護(hù)。 3 新型總有說 這種觀點認(rèn)為目前我國農(nóng)村的集體土地所有權(quán)狀態(tài)類似于日爾曼法上的總有制度但又不同于該制度，韓松教授稱之為總同共有，王利明教授稱之為特殊的共有，本文贊同這一觀點，下面將詳細(xì)論述這一觀點。 （三）集體土地所有權(quán)是一種新型總有 我認(rèn)為集體土地所有權(quán)是一種新型的總有（或叫特殊的共有）�？傆惺侨諣柭ㄉ系母拍睿侵赣啥鄶�(shù)人結(jié)合而成的尚未形成法律人格的共同體共同享有土地所有權(quán)的制度[15].我國的農(nóng)民集體實際上就是這種“多數(shù)人結(jié)合而成的尚未形成法律人格的共同體”。在實行農(nóng)村社區(qū)土地公有制的條件下，即由社區(qū)內(nèi)的全體居民共同占有社區(qū)內(nèi)的土地，這種由社區(qū)集體成員共同占有社區(qū)土地的經(jīng)濟事實反映在法律上即為集體共有權(quán)[16].可見總有與我國的集體土地所有權(quán)是有相似之處的。但傳統(tǒng)總有有兩個特征不利于農(nóng)民利益的維護(hù)，第一，傳統(tǒng)總有是一種所有權(quán)質(zhì)的分割，所有物的管理處分權(quán)能屬于總有共同體，而使用收益權(quán)能則屬于總有的各成員[17]，這一特點極易導(dǎo)致共同體的極權(quán)，而使農(nóng)民處于被欺凌的境地；第二，總有成員享有的使用收益權(quán)能與其作為共同體成員的身份密不可分[18]，這一點顯然與農(nóng)村日益活躍的土地市場的要求相違背，市場經(jīng)濟要求主體的平等性與財產(chǎn)的流通性，總有的這一特征顯然落后于時代。因此須對傳統(tǒng)總有進(jìn)行改造，第一，將土地所有權(quán)的各項權(quán)能統(tǒng)一起來，由成員集合起來對總有財產(chǎn)享有抽象統(tǒng)一的支配權(quán)，避免極權(quán)的產(chǎn)生，彰顯民主；第二，削弱身份性要求，可以在集體土地上為成員以外的人設(shè)立用益物權(quán)，成員自己在集體土地上享有的用益物權(quán)也可以轉(zhuǎn)讓給成員以外的其他人。傳統(tǒng)總有經(jīng)過這兩步改造，成為符合集體所有制本旨的新型總有。新型總有也同時繼承了傳統(tǒng)總有的其他一些特征，，第一，由多數(shù)人結(jié)合起來總有一個所有權(quán)，這也正是集體所有制確立的本意，歷史上的初級社高級社人民公社化運動正是將土地由農(nóng)民單個所有變成一種聯(lián)合所有；第二，成員對總有財產(chǎn)的應(yīng)有份并不具體劃分，永遠(yuǎn)屬于潛在份，而且永遠(yuǎn)不得要求分割，“觀念性權(quán)利（份額）是不存在的，因此，如果某成員永久性地離開該村莊時，不可以要求分割�！盵19]這也正是集體所有與農(nóng)民個人私有的區(qū)別，集體所有是一種農(nóng)民的共同所有，由農(nóng)民共同享有所有權(quán)，但這種共同所有是不分份額而且永不分割的，即集體所有是一種特殊的共有[20].可見，新型總有是符合集體所有制本旨的，是集體土地所有權(quán)的本來面目。通過對新型總有的認(rèn)識，我們可以這樣分析集體土地所有權(quán)：集體土地所有權(quán)是由集體成員—農(nóng)民共同享有所有權(quán)的形態(tài)，農(nóng)民是土地的所有權(quán)人，但這一所有權(quán)的行使必須由農(nóng)民集合起來統(tǒng)一行使 ，而且農(nóng)民對所有權(quán)的享有是不分份額、永不分割的，“是一種帶有‘總有’色彩而又與傳統(tǒng)民法中的總有不完全相同的所有權(quán)形態(tài)�！盵21] 關(guān)于集體如何與民事主體制度銜接的問題，我認(rèn)為，根據(jù)新型總有的理論，農(nóng)民是土地的所有權(quán)人，但這一農(nóng)民所有不能并不等同于土地私有，因為新型總有仍強調(diào)其團體性，必須由農(nóng)民集合起來一起行使所有權(quán)；但這種集合行使又不等同于獨立的團體行使，因為新型總有仍然是由不具有法律人格的共同體行使所有權(quán)，所以這一集體所有與單純的自然人所有、法人所有、非法人團體所有都有區(qū)別，不過我認(rèn)為其民事主體最終仍是自然人，是一群自然人�！斑@些人群共同體并不是一個具有獨立法律人格的團體，而是以成員個人為本位的團體，其權(quán)利義務(wù)仍由組成團體的全體成員承受，不由個別成員承受，也不由團體獨立承受，因而其主體仍是自然人，是自然人以特殊形式—群體形式享有所有權(quán)。”[22] 四 集體土地所有權(quán)的具體運作機制 （一）基本前提 在對集體土地所有權(quán)定性之后，就必須解決這樣一個問題—如何在共同行使所有權(quán)的情況下保證大多數(shù)農(nóng)民的利益？唯一的辦法就是構(gòu)建相互制衡的權(quán)利運作機構(gòu)，同時賦予農(nóng)民足夠大的權(quán)利，即建立完備的成員權(quán)制度。這樣才能保證農(nóng)民真正掌控集體土地所有權(quán)的運作。必須把維護(hù)農(nóng)民的利益作為具體制度構(gòu)建的出發(fā)點與落腳點，樹立以農(nóng)民為本位的思想。 （三）具體制度 第一，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體和村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體，將集體土地所有權(quán)主體定位在村農(nóng)民集體一級。理由是：自政社合一的體制廢除后，無論是在法律規(guī)定中還是在事實上都不存在所謂的鄉(xiāng)農(nóng)民合作社，鄉(xiāng)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織事實上是不存在的，這樣土地實際上是由鄉(xiāng)政府所有，集體土地事實上成了國有土地；而村民小組規(guī)模過小，公有化程度太低，而且目前村民小組擁有的土地數(shù)量和質(zhì)量參差不齊，并不合理。而以村為單位既符合目前我國農(nóng)村基層組織大多建立在村一級的現(xiàn)實，也符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際情況，以村為單位規(guī)模也較為適當(dāng)[23]. 第二，引如公司治理機制，設(shè)立三級機構(gòu)—權(quán)力機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)，關(guān)于這一方案大多數(shù)學(xué)者已有詳盡論述，本文在這里就不過多涉及了，著重強調(diào)一點就是村民委員會不能充當(dāng)這三個機構(gòu)中的任何一個機構(gòu)，村民委員會雖定性為基層群眾自治性組織，但其仍是具有政府職能的準(zhǔn)行政主體，在某些情況下其工作人員也被視為國家工作人員（見全國人大常委會關(guān)于《刑法》第93條第2款的解釋），在許多地方，村民委員會選舉還存在政府任命的現(xiàn)象，甚至農(nóng)民由于傳統(tǒng)文化的影響，在觀念中也將村民委員會管理者視為“官”，視為行政權(quán)力的行使者。而我們所構(gòu)建的集體土地所有權(quán)制度應(yīng)是一個純粹私法意義上的制度，倘若以村委會為其中的一個機構(gòu)，則公權(quán)力必然滲透進(jìn)來，破壞私法自治，比如，村民委員會參與合同關(guān)系必然導(dǎo)致農(nóng)地承包合同訂立事實上的不平等，很容易導(dǎo)致強行撕毀合同、隨意縮短承包期等村干部個人說了算的后果，最終損害農(nóng)民的利益。所以必須排斥村委會的介入。 第三，建立完備的成員權(quán)制度。如集體成員對土地享有平等的決策權(quán)，有權(quán)選舉產(chǎn)生集體土地的管理機構(gòu)，有權(quán)通過民主管理的方式參與集體財產(chǎn)的管理、決策和監(jiān)督[24]，在集體土地受到侵害時有權(quán)提起損害賠償之[25]，等等。 參考文獻(xiàn)： [1] 關(guān)濤：《我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的完善—以“三農(nóng)”問題為背景的分析》[J]，載于《煙臺大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2004年第3期 [2] 俞樹毅：《論集體土地所有權(quán)的缺陷及其完善措施》[J]，載于《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2002年12月 [3] 高富平：《物權(quán)法原論》[M]，中國法制出版社2001年9月第1版，第533頁—第542頁 [4] 同2 [5] 黃濤：《論集體土地所有權(quán)制度之完善—兼評物權(quán)法草案第八十八條》[J]，載于《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2001年6月 [6] 同上 [7] 喻文莉：《農(nóng)村土地所有權(quán)制度改革的經(jīng)濟分析》[J]，載于《農(nóng)村經(jīng)濟》2000年第12期 [8] 同5 [9] 同2 [10] 黃輝：《農(nóng)村土地所有權(quán)制度探討》[J]，載于《現(xiàn)代法學(xué)》2001年第4期 [11] 覃有土主編：《商法學(xué)》[M]，中國政法大學(xué)出版社1999年12月第1版，第74頁—第75頁 [12] 韓松：《論集體所有權(quán)的主體形式》[J]，載于《法制與社會發(fā)展》2000年第5期 [13] 丁關(guān)良，周菊香：《對完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的法律思考》[J]，載于《中國農(nóng)村經(jīng)濟》200年第11期 [14] 余能斌主編：《現(xiàn)代物權(quán)法專論》[M]，法律出版社2002年3月第1版，第189頁 [15] 陳華彬：《物權(quán)法》[M]，法律出版社2004年4月第1版，第234頁 [16] 同12 [17] 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