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建立我國(guó)真正的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度
建立我國(guó)真正的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度 [摘 要]在目前的農(nóng)用土地立法上，終于肯定了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有償流轉(zhuǎn)制度。但是，不管是在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》還是在當(dāng)前的物權(quán)法草案中，似乎對(duì)該制度的全面建立還持有保留態(tài)度。本文表達(dá)了作者對(duì)真正建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的贊成態(tài)度和希望，并論述了建立該制度的正當(dāng)性。 [關(guān)鍵詞]農(nóng)用土地 承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 穩(wěn)定的承包制度 一、 目前我國(guó)土地制度的缺陷 1、農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)殘缺、模糊。自建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民土地所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)得到了分離，農(nóng)民擁有了土地的使用權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，但卻始終沒(méi)有處置權(quán)和交易權(quán)。這使得他們只能在自己的土地上經(jīng)營(yíng)，決定耕作物的類型，獲取殘缺的產(chǎn)權(quán)收益。雖然現(xiàn)在我國(guó)法律和國(guó)家政策都主張延長(zhǎng)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)期并以此來(lái)保護(hù)農(nóng)民的土地收益，但實(shí)際上這種做法保護(hù)的只是一個(gè)殘缺的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民仍無(wú)法獲得全部土地收益。況且，農(nóng)民獲得的土地產(chǎn)權(quán)是國(guó)家賦予的，并非市場(chǎng)交易的產(chǎn)物或者說(shuō)是農(nóng)民與國(guó)家搏弈的產(chǎn)物，那么這就意味著國(guó)家對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的侵蝕具有合理性，也使得集體對(duì)農(nóng)民土地的侵蝕成為必然。 2、重公平，輕效益，土地經(jīng)營(yíng)效益很低。[1]我國(guó)現(xiàn)行土地制度成功的實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，極大的體現(xiàn)出公平的價(jià)值。但是，該制度也有不足：一是它忽視了農(nóng)民的個(gè)體差異，即每個(gè)農(nóng)民對(duì)土地的熱情和對(duì)土地的利用能力是不同的，一視同仁使得“種田好手”只能望著“撂荒戶”搖頭嘆息。二是它導(dǎo)致了一種細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)，這種經(jīng)營(yíng)方式無(wú)法按照最優(yōu)的方式配置土地，極大的阻礙了農(nóng)業(yè)的規(guī)�；�(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代化進(jìn)程。這直接使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本過(guò)高，農(nóng)民蒙受著巨大的損失。 二、 建立農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓制度 該制度是在保持農(nóng)用土地集體所有基礎(chǔ)上，在農(nóng)民享有長(zhǎng)期承包土地權(quán)利前提下，通過(guò)賦予與農(nóng)民交易土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利，完善農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，允許農(nóng)民在承包期限內(nèi)，根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、政策有償轉(zhuǎn)讓其土地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置，提高土地經(jīng)營(yíng)效率的一種制度安排。[2] 農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓制度，已經(jīng)被《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》和黨的十六大報(bào)告肯定和鼓勵(lì)：“有條件的地方可依照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)”，其中方式有“轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股、互換”四種（第三十二條）。在我國(guó)的物權(quán)法草案的用益物權(quán)一章中也規(guī)定了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有償流轉(zhuǎn)制度。從中我們可以看出，建立真正的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有償流轉(zhuǎn)制度是土地制度改革的必然選擇。 首先，它完善了農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，確立了農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)地位。如前所述，在原來(lái)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)常受國(guó)家所有權(quán)的侵蝕，農(nóng)民難以獲得完善的產(chǎn)權(quán)收益。而這個(gè)新制度的建立使農(nóng)民在承包期內(nèi)可以根據(jù)自己的需要進(jìn)行土地交易，農(nóng)民在土地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)和支配權(quán)之外又多了一個(gè)“轉(zhuǎn)讓權(quán)”，使農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)更完善。其次，它以農(nóng)村土地集體所有為基礎(chǔ)，繼承了改革的成果，易于被接受，利于實(shí)施。農(nóng)村土地集體所有制是我國(guó)農(nóng)民多年追求的結(jié)果，是對(duì)農(nóng)村土地制度實(shí)行進(jìn)一步改革的基礎(chǔ)。現(xiàn)在有的學(xué)者提出希望通過(guò)立法，建立一個(gè)多元化的農(nóng)村制度。[3]其主張劃出一部分農(nóng)村土地歸農(nóng)民所有，這樣可以突破集體所有制框架更好的實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，并且使土地有了更明確的主體，農(nóng)民也由土地的接受者成為土地的實(shí)際所有者。農(nóng)民由此可以在市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”和法律這只“有形的手”的引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)土地利益的最大化。同時(shí)，還可以以強(qiáng)勁的所有權(quán)來(lái)對(duì)抗政府侵蝕農(nóng)民土地的行政力量。對(duì)此觀點(diǎn)，我不能茍同。讓農(nóng)民享有一定土地的所有權(quán)，也即允許農(nóng)民對(duì)土地享有一定程度的私有，雖然不必然就等價(jià)于私有化，但這與我國(guó)的現(xiàn)行政治制度還是相悖的，將會(huì)引發(fā)對(duì)社會(huì)主義制度的強(qiáng)烈沖擊； 另外，在現(xiàn)階段，土地所承擔(dān)的社會(huì)福利和保障功能程度相當(dāng)高，再加上農(nóng)民人口比重過(guò)大、農(nóng)村的社會(huì)保障機(jī)制尚未建立等各種因素的作用，任何企圖將土地私有化（或者相反，將土地收歸國(guó)有）的作法，都有將遭到農(nóng)民的強(qiáng)烈抵抗，這種做法也很容易失敗，且失敗失之后代價(jià)高昂。 其次，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立，還實(shí)現(xiàn)了公平與效率的統(tǒng)一�，F(xiàn)存土地制度是選擇公平而犧牲了效益，造成土地經(jīng)營(yíng)效益低下，使農(nóng)業(yè)成一個(gè)比較利益很低的一個(gè)行業(yè)，使農(nóng)民的收入始終徘徊在較低的水平，也使得農(nóng)戶關(guān)心的只是短期經(jīng)濟(jì)效益而非長(zhǎng)期目標(biāo)，并不把土地當(dāng)作長(zhǎng)期發(fā)生作用的高效益投資領(lǐng)域。他們只愿意進(jìn)行一種低水平的土地投入，這樣必然使自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力也維持在一個(gè)低水平，再加上信息的不對(duì)稱，他們極易陷入盲目經(jīng)營(yíng)的境地，進(jìn)而又會(huì)加劇對(duì)短期收益追逐，從而形成一個(gè)惡性循環(huán)，不能自拔。土地承經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度通過(guò)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，使土地向土地經(jīng)營(yíng)能力高的農(nóng)民手里集中，解決了農(nóng)民之間的個(gè)體差異問(wèn)題，比如有商業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)民能專心從事工商業(yè)，有種田熱情和能力的農(nóng)民能心滿意足的種好田，從而充分發(fā)揮土地的產(chǎn)權(quán)效益；更重要的是，隨之而來(lái)的土地集中能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，有利于農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，也有利于降低農(nóng)產(chǎn)品成本提高我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。 三、 穩(wěn)定土地承包制是必要的前提條件 土地問(wèn)題一直是農(nóng)民最關(guān)心和最敏感的話題，不管農(nóng)村土地制度有什么樣的多小的變動(dòng)，哪怕只是提法上的改變，農(nóng)民都會(huì)在瞬間做出反應(yīng)。正因?yàn)榇�，土地制度的穩(wěn)定與否對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性有著很大的影響，進(jìn)而也決定了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)能否得到進(jìn)一步發(fā)展。 從實(shí)踐上看，當(dāng)前的家庭承包責(zé)任制是我國(guó)土地制度改革的一項(xiàng)重要成果，它以最好的方式實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)，并且通過(guò)充分發(fā)揮農(nóng)民積極性使集體經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大。家庭承包責(zé)任制是集體經(jīng)濟(jì)的載體，動(dòng)搖了它就動(dòng)搖了集體經(jīng)濟(jì)，你可以改變它的規(guī)模卻不能改變它的內(nèi)在機(jī)制——激勵(lì)、約束乃至無(wú)需監(jiān)督�？梢哉f(shuō)家庭為主的農(nóng)地承包責(zé)任制是穩(wěn)定農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)體制的基石。 另外，建立和實(shí)行農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有償流轉(zhuǎn)制度是為了盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代化和規(guī)模化，而這一切都有賴于農(nóng)村生產(chǎn)條件的根本改善和生產(chǎn)力的提高�？陀^上講，這也要求穩(wěn)定的土地承包關(guān)系。若土地的承包關(guān)系經(jīng)常變動(dòng)，其導(dǎo)致的不良后果是顯而易見(jiàn)的。除去其將推翻家庭承包責(zé)任制這個(gè)飛躍性成果，阻礙整個(gè)農(nóng)村生產(chǎn)力的提高之外，更直接的后果是會(huì)加劇農(nóng)民對(duì)短期利益的追逐，只是關(guān)心短期經(jīng)濟(jì)效益而非長(zhǎng)期目標(biāo)，并不把土地當(dāng)作長(zhǎng)期發(fā)生作用的高效益投資領(lǐng)域，使農(nóng)業(yè)始終徘徊在一個(gè)比較利益偏低的領(lǐng)域。與此同時(shí)，會(huì)使農(nóng)村的尋租行為更為嚴(yán)重。比如，基層干部用行政手段調(diào)整土地名義上是在解決一些人地矛盾，實(shí)際上這其中為許多鄉(xiāng)村干部提供了謀取私利的途徑。 因此，穩(wěn)定的土地承包關(guān)系是農(nóng)村改革與發(fā)展的前提，是建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的前提。有了這個(gè)前提，就可以讓農(nóng)民進(jìn)入長(zhǎng)遠(yuǎn)投資領(lǐng)域，加強(qiáng)農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)地的肥力，就可以使土地流轉(zhuǎn)機(jī)制產(chǎn)權(quán)清晰，管理規(guī)范，符合市場(chǎng)規(guī)律。并且，以此為契機(jī)，可以發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，解決農(nóng)業(yè)比較利益偏低、農(nóng)業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位的深層次矛盾。穩(wěn)定的承包制度使農(nóng)民對(duì)土地有了穩(wěn)定的預(yù)期，同時(shí)又不妨礙在各種條件成熟時(shí)啟用土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中，無(wú)論土地今后有償轉(zhuǎn)讓給誰(shuí)，土地如何增值，承包者對(duì)自己承包的土地均享有應(yīng)得的收益。如今，在市場(chǎng)取向的推動(dòng)下，廣大農(nóng)民已自發(fā)地行動(dòng)起來(lái)，在那些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)民正以各種形式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)包。在若干年前，一些地方政府根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展，采取更為積極的措施保護(hù)農(nóng)民的利益，許多地方把土承包期延長(zhǎng)至50年，甚至70年。有些地方出臺(tái)了“增人不增地”的政策，在延長(zhǎng)土地承包期的同時(shí)，實(shí)行土地的有償使用，對(duì)集體收回的農(nóng)轉(zhuǎn)非、棄耕撂荒的土地不再平均分配，一律實(shí)行招標(biāo)發(fā)包。[5]“增人不增地”切斷了新增人口與土地之間的鏈條，這就勢(shì)必產(chǎn)生一股向外的推力，刺激一些農(nóng)戶不再依戀有限的土地，而去開(kāi)發(fā)非農(nóng)資源或從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。為了在公平與效率、穩(wěn)定與流動(dòng)間建立一種均衡，不少地區(qū)還實(shí)行了“兩田制”，即把耕地分為“口糧田”和“責(zé)任田”或“承包田”。前者承擔(dān)社會(huì)保障功能，人人有份，后者劃方成片，引入效益原則進(jìn)行適度競(jìng)爭(zhēng)，由農(nóng)民根據(jù)能力投標(biāo)承包�！翱诩Z田”只能負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅：“承包田”則實(shí)行有償使用，除向國(guó)家交農(nóng)業(yè)稅、向集體交承包費(fèi)外，還負(fù)擔(dān)政府的定購(gòu)任務(wù)�！皟商镏啤钡膶�(shí)施，促進(jìn)了耕地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了耕地和勞動(dòng)力的合理組合配置，解除了從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的“農(nóng)民”的后顧之憂我國(guó)現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》中出現(xiàn)了諸如“承包方有穩(wěn)定的（非農(nóng)）收入的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以全部或者部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人”等等關(guān)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，物權(quán)法草案中也在第一三一、一三二等條文中做了敘述，這對(duì)于經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立向前跨了一大步。但是，在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》中，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)被人為的增加了成本，如第七條 要“正確處理國(guó)家、集體、個(gè)人三者的利益關(guān)系”，要經(jīng)“政府部門批準(zhǔn)”等等；物權(quán)法草案中就整個(gè)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只用了十二條，具體到承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)更只有區(qū)區(qū)數(shù)語(yǔ)。這里面似乎透露出國(guó)家對(duì)建立農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償流轉(zhuǎn)制度有所保留，并不想真正的放開(kāi)去搞。國(guó)家既想保證農(nóng)民的承包權(quán)，避免他們輕易的失去它，又想改變小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的狀況，發(fā)展產(chǎn)業(yè)化、規(guī)�；霓r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)——國(guó)家在這個(gè)制度的設(shè)計(jì)上的確面臨著兩難，保守還是放開(kāi)？[6]看來(lái)目前國(guó)家是著重考慮國(guó)家利益，采取了保守的態(tài)度，也因此在立法上為該制度的全面的真正的建立設(shè)置了障礙，前文所述即是例證。再比如，物權(quán)法草案和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》中規(guī)定流轉(zhuǎn)的方式有“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓”四種，舍棄了“抵押”這種方式，原因是國(guó)家考慮到銀行對(duì)于農(nóng)村的情況非常不熟悉，并且從未開(kāi)展過(guò)這類業(yè)務(wù)，若在立法中加以規(guī)定勢(shì)必會(huì)給銀行帶來(lái)極大的風(fēng)險(xiǎn)，因而“抵押”沒(méi)有出現(xiàn)在法條中。 其實(shí)，任何一個(gè)制度的真正建立都有一個(gè)過(guò)程，一個(gè)從狹隘到開(kāi)放，從稚嫩到成熟的過(guò)程。現(xiàn)在我國(guó)的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償流轉(zhuǎn)制度已經(jīng)在立法中有了自己的位置，盡管在細(xì)節(jié)上還有所欠缺，在配套制度上還不完善，但我相信它定會(huì)在穩(wěn)定中走向成熟，我國(guó)終將建立起真正的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償流轉(zhuǎn)制度。 注： [1]白呈明，《走出農(nóng)地所有權(quán)困境的現(xiàn)實(shí)選擇》，當(dāng)代法學(xué)2002，9. [2]王利明，《物權(quán)法專題研究》（下），吉林人民出版社，2001 p714. [3]解安，《關(guān)于我國(guó)農(nóng)地制度多元化的構(gòu)想》，甘肅社會(huì)科學(xué)，2003，3. [4]石紀(jì)虎，《論農(nóng)村土地物權(quán)立法的社會(huì)環(huán)境》，求索，2003，5. [5]許經(jīng)勇，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革研究》，金融出版社，2001 p164. [6]石紀(jì)虎，《農(nóng)用土地立法思路剖悉》，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，5. 張磊
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