世界社會(huì)保障立法的起源和發(fā)展

世界社會(huì)保障立法的起源和發(fā)展

　　古今中外各國(guó)，都曾發(fā)生過(guò)各種各樣的社會(huì)問(wèn)題。社會(huì)問(wèn)題常因國(guó)度不同和時(shí)代不同而有其不同特點(diǎn)。但是，不論哪一個(gè)國(guó)家，在由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變過(guò)程之中和完成轉(zhuǎn)變之后，都會(huì)遇到諸如勞工疾病、傷殘、養(yǎng)老、失業(yè)等問(wèn)題及其家屬成員甚至其他社會(huì)成員在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下的基本生活保障等問(wèn)題，這是一個(gè)普遍的現(xiàn)象。為解決這些問(wèn)題，需要通過(guò)制定法律，建立社會(huì)保障制度。社會(huì)保障是工業(yè)社會(huì)的產(chǎn)物，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。社會(huì)保障法律是各國(guó)法律體系中的一個(gè)重要組成部分。

　　在社會(huì)保障法出現(xiàn)以前，中外國(guó)家對(duì)待貧窮、災(zāi)荒等社會(huì)問(wèn)題，常常是通過(guò)政府救助、社會(huì)救濟(jì)和私人慈善行為以及親友鄰里間互濟(jì)互助等方法予以解決。歐洲一些國(guó)家的教會(huì)把濟(jì)貧助殘看作是自身的贖罪方式。英國(guó)于伊麗莎白女王當(dāng)政時(shí)期的1601年頒布舊濟(jì)貧法，規(guī)定對(duì)貧民施行救濟(jì)是每個(gè)濟(jì)貧區(qū)的責(zé)任，每區(qū)委任救濟(jì)官，負(fù)責(zé)為貧民及其家屬安排工作，對(duì)財(cái)產(chǎn)占有人征收濟(jì)貧基金稅。從1795年開(kāi)始，英國(guó)在修改舊濟(jì)貧法的基礎(chǔ)上實(shí)行以家庭人口多少為津貼標(biāo)準(zhǔn)的斯賓漢姆蘭德制。為適應(yīng)自由競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)理論的要求，1834年修改舊濟(jì)貧法，制定新濟(jì)貧法，規(guī)定停止“院外救濟(jì)”，受救濟(jì)的貧民必須進(jìn)濟(jì)貧院、習(xí)藝所。德國(guó)于1788年和1852年曾分別在一個(gè)市區(qū)內(nèi)實(shí)行過(guò)社會(huì)救濟(jì)制度“漢堡制”和“愛(ài)爾伯福制”。中國(guó)歷史上的許多王朝統(tǒng)治者也曾實(shí)行過(guò)倉(cāng)儲(chǔ)備荒、賑濟(jì)災(zāi)民、救濟(jì)貧民等等政策。這些都是優(yōu)良傳統(tǒng)。但是，無(wú)論中國(guó)或其他哪個(gè)國(guó)家，它們所曾實(shí)行和采取過(guò)的政策、措施或行為，常常實(shí)施范圍小，或者屬臨時(shí)性應(yīng)急所采取，或者屬任意性行為，而且，一般被認(rèn)為是對(duì)受救濟(jì)者的恩賜，與當(dāng)今社會(huì)保障制度的普遍性、強(qiáng)制性、互濟(jì)性、權(quán)利保障性等特點(diǎn)相比較，有著本質(zhì)的不同。社會(huì)保障是現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物。

　　社會(huì)保障法起源于歐洲工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，它從產(chǎn)生到現(xiàn)在，已經(jīng)歷了一百多年的歷史。德國(guó)1883年制定的勞工疾病保險(xiǎn)法和1884年制定的勞工傷害保險(xiǎn)法，被公認(rèn)為是世界上最早的社會(huì)保障法律。從19世紀(jì)80年代到20世紀(jì)初始年代，是社會(huì)保障法產(chǎn)生和初期發(fā)展階段。10年代至30年代，為適應(yīng)解決社會(huì)問(wèn)題尤其是克服經(jīng)濟(jì)危機(jī)的需要，社會(huì)保障立法有了蓬勃發(fā)展。以1935年美國(guó)頒布“社會(huì)保障法”為標(biāo)志，“社會(huì)保障法”之名首次出現(xiàn)。二次大戰(zhàn)以后，以英國(guó)為起始的西歐、北歐國(guó)家福利政策的實(shí)施直至五六十年代一批新興國(guó)家頒布社會(huì)保障法，是社會(huì)保障立法更趨興盛的階段。70年代以來(lái)，有些工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸發(fā)現(xiàn)社會(huì)保障制度中存在著諸如公民福利標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高、國(guó)家和社會(huì)不堪重負(fù)，而同時(shí)公民某些權(quán)利卻又保障不足等等問(wèn)題，決心進(jìn)行改革，因而進(jìn)入改革時(shí)代。

　　一 社會(huì)保障立法的起源

　　（一）社會(huì)保障立法產(chǎn)生的歷史條件

　　社會(huì)保障制度的產(chǎn)生有其深刻的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)原因。產(chǎn)業(yè)革命的完成是它產(chǎn)生的前提；無(wú)產(chǎn)階級(jí)的斗爭(zhēng)是催促其產(chǎn)生的動(dòng)力；各種進(jìn)步的社會(huì)理論學(xué)說(shuō)和馬克思主義則成為社會(huì)保障理想由孕育、萌芽以至實(shí)現(xiàn)的思想基礎(chǔ)。正是在以上多種因素影響下，國(guó)家遂采用立法的形式，規(guī)定建立社會(huì)保障制度。這項(xiàng)制度逐漸地成為當(dāng)今文明社會(huì)的一項(xiàng)重要制度。

　　1.產(chǎn)業(yè)革命是社會(huì)保障得以產(chǎn)生的前提條件

　　產(chǎn)業(yè)革命在18世紀(jì)60年代始于英國(guó)紡織業(yè)。80年代因蒸汽機(jī)的發(fā)明和采用，擴(kuò)及化學(xué)、采掘、機(jī)器制造等部門。法、德、美等國(guó)進(jìn)入19世紀(jì)后也相繼完成產(chǎn)業(yè)革命。由手工工場(chǎng)過(guò)渡到機(jī)器工廠，生產(chǎn)力空前極大提高，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。

　　伴隨著產(chǎn)業(yè)革命所帶來(lái)的社會(huì)財(cái)富的大量增加，出現(xiàn)了勞工問(wèn)題和其他新的社會(huì)問(wèn)題。在機(jī)器生產(chǎn)環(huán)境里，勞動(dòng)強(qiáng)度增加，工傷事故不斷，失業(yè)威脅增多，疾病治療和老年生計(jì)等問(wèn)題使雇傭勞動(dòng)者憂心忡忡。在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用下，無(wú)數(shù)個(gè)體生產(chǎn)者失去生產(chǎn)資料，淪為雇傭勞動(dòng)者。大量農(nóng)村人口流入城市，帶來(lái)了新的社會(huì)壓力和社會(huì)需求。以人口城市化先行的大不列顛為例，在1800年以前，城市人口僅占總?cè)丝诘?0％；到19世紀(jì)中葉，城市人口即達(dá)52％；19世紀(jì)中葉以后，人口城市化速度更為加快。從1851年到1900年流入城市的人口即近400 萬(wàn)。 又如德國(guó)，1800年工人不到9萬(wàn)，30年代初便增至80萬(wàn)，40年代末增至200萬(wàn)，其中產(chǎn)業(yè)工人80萬(wàn)；從1852年至1894年，產(chǎn)業(yè)工人由199萬(wàn)增至613萬(wàn)。而農(nóng)村人口更大規(guī)模地向城市遷移則還是20世紀(jì)的事。（注：參見(jiàn)：《西方文明史》，[美]馬文·佩里主編，胡萬(wàn)里等譯，商務(wù)印書(shū)館1993年版，下卷第74頁(yè)；《西歐社會(huì)保障制度》，李綜主編，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1989年版，第14頁(yè)；《西歐的社會(huì)保障制度》，楊祖功選編，勞動(dòng)人事出版社1986年版，第129頁(yè)。）

　　嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題迫使統(tǒng)治者必須采取對(duì)策措施。而社會(huì)財(cái)富大量增加之后，也使統(tǒng)治者有可能改善勞工的勞動(dòng)條件和生存條件，使勞動(dòng)力再生產(chǎn)得以維持和發(fā)展。勞動(dòng)法和社會(huì)保障法便是可采取的兩項(xiàng)重要法律武器。

　　2.無(wú)產(chǎn)階級(jí)的成長(zhǎng)壯大和不懈斗爭(zhēng)是催促社會(huì)保障誕生的動(dòng)力

　　當(dāng)資產(chǎn)階級(jí)日益強(qiáng)大并占據(jù)著政策、經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)治地位之后，新興的無(wú)產(chǎn)階級(jí)也在成長(zhǎng)和壯大起來(lái)。恩格斯在《英國(guó)工人階級(jí)狀況》一書(shū)中熱情地指出，“這個(gè)產(chǎn)業(yè)革命的最重要的產(chǎn)物是英國(guó)無(wú)產(chǎn)階級(jí)�！保ㄗⅲ骸恶R克思恩格斯全集》，第2卷，第296頁(yè)。）勞動(dòng)者在勞動(dòng)條件和生活條件日益惡化的情況下，曾經(jīng)采取過(guò)直接破壞機(jī)器的行動(dòng)。在不斷總結(jié)斗爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)并受到馬克思學(xué)說(shuō)的啟示之后，他們遂能“不以物質(zhì)生產(chǎn)資料自身而以物質(zhì)生產(chǎn)資料之剝削形態(tài)為攻擊目標(biāo)”，（注：《資本論》，第1卷，第521頁(yè)。）由自在階級(jí)轉(zhuǎn)變?yōu)樽詾殡A級(jí)。勞動(dòng)者爭(zhēng)得了合法地位之后，利用工會(huì)集體力量不斷斗爭(zhēng)，迫使資產(chǎn)階級(jí)于19世紀(jì)初開(kāi)始制訂工廠法（勞動(dòng)法的初期形式），以后逐漸擴(kuò)大工廠法內(nèi)容和實(shí)施范圍，并創(chuàng)立勞動(dòng)保險(xiǎn)立法。可見(jiàn)，以保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益為主旨的法律的出現(xiàn)，并非單純出于資產(chǎn)階級(jí)的恩賜，而是與勞動(dòng)者的斗爭(zhēng)分不開(kāi)的。這正如馬克思所說(shuō)：“一般說(shuō)來(lái)，社會(huì)改革永遠(yuǎn)也不會(huì)以強(qiáng)者的軟弱為前提；它們應(yīng)當(dāng)是而且也將是弱者的強(qiáng)大所引起的�！保ㄗⅲ骸恶R克思恩格斯全集》，第4卷，第284頁(yè)。）

　　3.各種進(jìn)步的社會(huì)學(xué)說(shuō)是社會(huì)保障制度產(chǎn)生的理論先導(dǎo)

　�。�1）人文主義思想和自然權(quán)利學(xué)說(shuō)

　　從14世紀(jì)到18世紀(jì)，文藝復(fù)興運(yùn)動(dòng)、宗教改革運(yùn)動(dòng)和啟蒙運(yùn)動(dòng)，分別從意大利、德國(guó)和法國(guó)首先開(kāi)始，并擴(kuò)及歐洲其他國(guó)家。從提倡反對(duì)封建專制和教會(huì)束縛，提倡尊重人，以人為中心的人文主義思想，進(jìn)而發(fā)展到推崇“理性”，主張民主政體，法國(guó)大革命時(shí)期還提出了“自由”、“平等”、“博愛(ài)”的口號(hào)，逐漸形成資產(chǎn)階級(jí)人權(quán)理論。自然權(quán)利（過(guò)去一般譯為“天賦人權(quán)”）學(xué)說(shuō)是人權(quán)的核心。荷蘭的格老秀斯、斯賓諾莎，英國(guó)的霍布斯、洛克，以及法國(guó)的伏爾泰、盧梭等，都是自然法論者，他們都主張人有出自自然本性的平等和自由，人擁有完全的自然權(quán)利。窮困潦倒、無(wú)告無(wú)助的勞工、貧民的處境，當(dāng)然是與自然權(quán)利的學(xué)說(shuō)主張背道而馳的。（注：參見(jiàn)《西方法律思想史》（高等學(xué)校法學(xué)試用教材），北京大學(xué)出版社1983年版，第140—251頁(yè)；《人權(quán)與世界》，劉升平、夏勇主編，人民法院出版社1996年版， 第88頁(yè)—103頁(yè)。）

　�。�2）空想社會(huì)主義思想和科學(xué)社會(huì)主義學(xué)說(shuō)

　　空想社會(huì)主義是一種改造社會(huì)的理想，不具有現(xiàn)實(shí)性。但空想社會(huì)主義者代表人物莫爾、康帕內(nèi)拉、圣西門、傅立葉、歐文等人對(duì)于未來(lái)理想社會(huì)消滅私有財(cái)產(chǎn)、消滅剝削、實(shí)施共同福利等的美好描述，激發(fā)了人們的期待和向往。空想社會(huì)主義成為馬克思主義的三個(gè)來(lái)源之一。馬克思、恩格斯創(chuàng)立的科學(xué)社會(huì)主義學(xué)說(shuō)科學(xué)地闡明了社會(huì)貧困的原因和社會(huì)發(fā)展的方向。這個(gè)理論成為無(wú)產(chǎn)階級(jí)開(kāi)展斗爭(zhēng)的強(qiáng)大思想理論武器。資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治者當(dāng)然本能地萬(wàn)分仇視這一理論；但在其理論威力震懾之下和無(wú)產(chǎn)階級(jí)堅(jiān)決斗爭(zhēng)之下，又不得不作出一定的退讓。（注：《社會(huì)學(xué)概論》，王青山主編，黃河出版社1990年版，第350頁(yè)。）

　　（3）講壇社會(huì)主義和費(fèi)邊社會(huì)主義

　　講壇社會(huì)主義是德國(guó)在19世紀(jì)70年代開(kāi)始流行的一種改良主義思潮。德國(guó)新歷史學(xué)派的一批經(jīng)濟(jì)學(xué)教授瓦格勒、施穆勒、布倫坦諾、桑特巴等，在大學(xué)講壇上鼓吹資產(chǎn)階級(jí)改良主義，認(rèn)為國(guó)家是超階級(jí)的組織，可在不觸動(dòng)資本家利益的前提下逐步實(shí)行社會(huì)主義，被人們諷刺為“講壇社會(huì)主義”。這些教授們于1872年創(chuàng)立“德國(guó)社會(huì)政策學(xué)會(huì)”，鼓吹勞資協(xié)調(diào)，主張國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，實(shí)施社會(huì)政策，保護(hù)勞動(dòng)者正當(dāng)權(quán)益，如舉辦社會(huì)保險(xiǎn)、縮短勞動(dòng)日、改良勞動(dòng)條件等等。他們支持德國(guó)首相俾士麥推行社會(huì)政策，直接促使1883年起幾個(gè)勞動(dòng)保險(xiǎn)法律的制定和實(shí)施。（注：參見(jiàn)《中外社會(huì)政策比較研究》，劉修如等著，臺(tái)灣中央文物供應(yīng)社1982年版，第436—477頁(yè)；《西歐“福利國(guó)家”面面觀》，黃素庵著，世界知識(shí)出版社1985年版，第28頁(yè)。）費(fèi)邊社會(huì)主義是英國(guó)的一種資產(chǎn)階級(jí)改良主義思潮。主要代表人物有蕭伯納、維伯等。他們于1884年成立費(fèi)邊社，提出實(shí)行費(fèi)邊社會(huì)主義，主張溫和緩進(jìn)，反對(duì)無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命運(yùn)動(dòng)。費(fèi)邊社主張改善社會(huì)福利，認(rèn)為縮短工時(shí)，限制雇用童工、女工，改善車間工作條件等，為“集體主義對(duì)個(gè)人貪欲的限制”，是向社會(huì)主義過(guò)渡；主張對(duì)非勞動(dòng)所得征收累進(jìn)所得稅；主張制定“全國(guó)最低生活標(biāo)準(zhǔn)”。1938年成立新費(fèi)邊社，研究各種社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，繼續(xù)散布改良主義的思想。費(fèi)邊社會(huì)主義對(duì)于英國(guó)開(kāi)始社會(huì)保險(xiǎn)立法以至二次大戰(zhàn)后實(shí)行社會(huì)福利政策產(chǎn)生了重大影響。（注：參見(jiàn)《西歐“福利國(guó)家”面面觀》，第18—20頁(yè)。）

　　（二）德國(guó)首倡社會(huì)保障立法

　　馬克思主義的科學(xué)闡明，進(jìn)步思想家的啟蒙開(kāi)導(dǎo)以及改良主義者的幻想描繪，匯集一起，產(chǎn)生了對(duì)社會(huì)改革的愿望。正如恩格斯所說(shuō)：“市民社會(huì)的一切要求（不管當(dāng)時(shí)是哪一個(gè)階級(jí)統(tǒng)治著），也一定要通過(guò)國(guó)家的愿望，才能以法律形式取得普遍效力。”（注：《馬克思恩格斯選集》，第4卷，第247頁(yè)。）馬克思說(shuō)：“法律應(yīng)該是社會(huì)共同的、由一定物質(zhì)生產(chǎn)方式所產(chǎn)生的利益和需要的表現(xiàn)”。（注：《馬克思恩格斯全集》，第6卷，第291—292頁(yè)。 ）無(wú)產(chǎn)階級(jí)強(qiáng)烈要求改善自己的勞動(dòng)條件和生活條件，要求保護(hù)自己的權(quán)益，從而推動(dòng)了進(jìn)步立法的出現(xiàn)。勞動(dòng)法是勞動(dòng)者權(quán)利保障法，而不是勞動(dòng)管理法，社會(huì)保障法的立法主旨和勞動(dòng)法一樣，這個(gè)主旨就是保護(hù)勞動(dòng)者及公民的權(quán)益。這兩個(gè)法的出臺(tái)，正是體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)方式的需要，體現(xiàn)了市民社會(huì)的要求。

　　社會(huì)保障立法開(kāi)始于德國(guó)。1883年，德國(guó)政府頒布了《勞工疾病保險(xiǎn)法》，這是世界上第一個(gè)勞動(dòng)保險(xiǎn)即社會(huì)保險(xiǎn)法律。德國(guó)于1884年又頒布《勞工傷害保險(xiǎn)法》，1889年頒布《殘廢和老年保險(xiǎn)法》。德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)立法，一時(shí)間成為各國(guó)仿效立法的楷模。

　　社會(huì)保險(xiǎn)立法是人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步中的一項(xiàng)文明立法，它在保護(hù)勞動(dòng)者和公民權(quán)利，安定社會(huì)生活秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步等方面所起的作用，原非主持立法的統(tǒng)治者的本意企求，亦非思想家們完全始料所及，而是后來(lái)人們?cè)趯?shí)踐中逐漸認(rèn)識(shí)到的。以英國(guó)與德國(guó)作比較，從產(chǎn)業(yè)革命爆發(fā)的時(shí)間先后、工業(yè)化規(guī)模大小、人口中的城市人口比重高低等方面比較，英國(guó)有著對(duì)社會(huì)保障立法的更迫切需求，為什么德國(guó)反而首先開(kāi)始這項(xiàng)立法呢？這主要是由于德國(guó)更為復(fù)雜的階級(jí)斗爭(zhēng)形勢(shì)所決定的。19世紀(jì)下半葉，德國(guó)階級(jí)關(guān)系復(fù)雜，政治流派繁多，無(wú)產(chǎn)階級(jí)力量強(qiáng)大，新興資產(chǎn)階級(jí)尚顯軟弱。首相俾士麥對(duì)內(nèi)對(duì)外采取了強(qiáng)硬的鐵血政策。他一方面無(wú)情鎮(zhèn)壓工人運(yùn)動(dòng)，另方面為平息勞工斗爭(zhēng)而推行社會(huì)保險(xiǎn)立法。1881年11月17日德皇威廉一世發(fā)表的《黃金詔書(shū)》宣稱：“社會(huì)弊病的醫(yī)治，一定不能僅僅依靠對(duì)社會(huì)民主黨進(jìn)行過(guò)火行為的鎮(zhèn)壓，而且同時(shí)要積極促進(jìn)工人階級(jí)的福利�！辈⒄f(shuō)，“一個(gè)期待養(yǎng)老金的人是最守本份的，也是最容易統(tǒng)治的”，改善工人福利，是為了“和破壞性的社會(huì)民主黨的企圖進(jìn)行斗爭(zhēng)”；認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)是“一種消滅革命的投資”。在工人方面，有些工人領(lǐng)袖對(duì)俾士表、威廉一世的社會(huì)保險(xiǎn)立法倡議，反而心存疑慮而畏葸不前，他們害怕統(tǒng)治者采用小恩小惠手段而松懈工人斗志和妨礙工會(huì)運(yùn)動(dòng)，因而采取反對(duì)的態(tài)度。德國(guó)及其他國(guó)家的社會(huì)保險(xiǎn)立法的歷史經(jīng)驗(yàn)證明：政治野心家的惡毒心計(jì)固然未能得逞，而少數(shù)工人領(lǐng)袖的重重顧慮亦純屬杞天之憂。

　　二 社會(huì)保障立法的發(fā)展

　�。ㄒ唬┥鐣�(huì)保障立法發(fā)展的三個(gè)階段

　　社會(huì)保障法誕生以后，以它蓬勃的生命力在世界各大洲的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家中受到普遍重視，獲得健康發(fā)展。這個(gè)發(fā)展過(guò)程是持續(xù)不斷和規(guī)范有序的。到1995年為止，全世界已有168 個(gè)國(guó)家和地區(qū)通過(guò)立法建立起社會(huì)保障制度。（注：據(jù)中國(guó)物資出版社1994年出版的《世界各國(guó)的社會(huì)保障制度》和美國(guó)社會(huì)保障總署編輯的《全球社會(huì)保障—1995》中譯本，華夏出版社出版。前者資料來(lái)源于《全球社會(huì)保障—1991》。）

　　對(duì)社會(huì)保障立法發(fā)展過(guò)程的階段分期，學(xué)者們有不同主張。本文為了敘述的方便，認(rèn)為可以分作三個(gè)階段。

　　第一階段，從19世紀(jì)80年代至20世紀(jì)初始年代（1883—1909年）

　　這個(gè)階段是社會(huì)保障立法的起步階段。繼德國(guó)首倡勞工保險(xiǎn)立法之后，一批歐洲國(guó)家以及少數(shù)美洲和大洋洲國(guó)家開(kāi)始社會(huì)保障立法。資料統(tǒng)計(jì)表明，19世紀(jì)末葉立法的有16個(gè)國(guó)家， 20世紀(jì)初始年代立法的有8個(gè)國(guó)家。除新西蘭于1898年、澳大利亞于1902年、美國(guó)和加拿大同于1908年，分別制訂了工傷保險(xiǎn)法以外，其余20個(gè)均為歐洲國(guó)家。它們是：德國(guó)（1883年），比利時(shí)、波蘭（1884年），奧地利、捷克、斯洛伐克（1887年），丹麥、瑞典、匈牙利（1891年），挪威、芬蘭（1895年），英國(guó)、愛(ài)爾蘭（1897年），法國(guó)、意大利（1898年），西班牙（1900年），荷蘭、盧森堡（1901年），俄羅斯（1903年），冰島（1909年）。以上24個(gè)國(guó)家中，有18個(gè)國(guó)家首先從工傷保險(xiǎn)立法開(kāi)始，有5 個(gè)國(guó)家從疾病保險(xiǎn)立法開(kāi)始，1個(gè)國(guó)家從養(yǎng)老保險(xiǎn)立法開(kāi)始。統(tǒng)計(jì)資料表明， 社會(huì)保障立法首先是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始的，它是密切服務(wù)于生產(chǎn)力發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要的；同時(shí)，進(jìn)步立法在相鄰國(guó)家間的倡導(dǎo)和示范作用也是不可忽視的。

　　除了德國(guó)首先制定勞工保險(xiǎn)法在世界上產(chǎn)生了重大影響以外，這個(gè)階段值得重視的另一件事是工傷事故賠償中無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則的確立。

　　受雇勞動(dòng)者在勞動(dòng)過(guò)程中發(fā)生工傷事故，雇主應(yīng)否承擔(dān)賠償責(zé)任呢？應(yīng)該依據(jù)什么原則來(lái)確定其賠償責(zé)任呢？

　　民法中侵權(quán)行為法適用責(zé)任原則有一個(gè)發(fā)展過(guò)程。在古代，是奉行加害責(zé)任原則。從羅馬法開(kāi)始到1804年法國(guó)民法典頒布，過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則替代加害原則而存在。產(chǎn)業(yè)革命之后經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，在大機(jī)器生產(chǎn)條件下，帶來(lái)了工業(yè)災(zāi)害、環(huán)境污染、交通事故等等威脅。到19世紀(jì)末，從公平觀念出發(fā)，在奉行過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則為主的情況下，對(duì)于特殊侵權(quán)行為，開(kāi)始適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。這標(biāo)志著社會(huì)的進(jìn)步。

　　受雇者在勞動(dòng)過(guò)程中的工傷事故，是在從事職業(yè)勞動(dòng)中受到的特殊侵害。受雇者由于在雇傭關(guān)系中處于弱者地位，遭受工傷災(zāi)害后，先是得不到什么賠償。從19世紀(jì)70年代起，有些國(guó)家才于工廠法中規(guī)定依據(jù)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則追索雇主責(zé)任，但在現(xiàn)代工業(yè)的復(fù)雜生產(chǎn)條件下，受雇者很難舉證確定雇主的過(guò)錯(cuò)責(zé)任，所以，當(dāng)時(shí)的工傷賠償對(duì)于受雇者來(lái)說(shuō)并無(wú)多大實(shí)際意義。經(jīng)過(guò)勞工們的堅(jiān)持斗爭(zhēng)和社會(huì)公正人士的不懈努力，工傷災(zāi)害賠償適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則的主張終于占據(jù)上風(fēng)。德國(guó)于1884年頒布的《勞工傷害保險(xiǎn)法》規(guī)定，由雇主繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)用，以備發(fā)生工傷災(zāi)害時(shí)向受害勞工支付賠償費(fèi)用的需要。1897年英國(guó)頒布《勞工賠償法令》，規(guī)定凡發(fā)生工傷事故，除非勞工自身出于故意或有重大過(guò)失，否則均由雇主向受害者承擔(dān)賠償責(zé)任。其形式可向受害者直接賠償，也可通過(guò)繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的形式由受害者獲得賠償支付。后一種形式，既可避免發(fā)生勞資爭(zhēng)議，又可由社會(huì)分擔(dān)賠償負(fù)擔(dān)，其優(yōu)越性十分突出。

　　無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則引入工傷災(zāi)害賠償，使侵權(quán)行為法理論發(fā)生變化。首先是，舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移。按照過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，須由勞工舉證證明雇主在工傷事故中有過(guò)錯(cuò)，在復(fù)雜的生產(chǎn)技術(shù)條件下，勞工很難提供證據(jù)。按照無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，須由雇主舉證證明受害勞工本人故意或有重大過(guò)錯(cuò)，雇主同樣很難提供證據(jù)。其二，賠償責(zé)任構(gòu)成要件的變化。只要有損害事實(shí)存在以及損害確系勞動(dòng)過(guò)程中工傷所致，就可確定雇主賠償責(zé)任，而不必另外具備一般侵權(quán)損害民事責(zé)任所需的行為的違法性、加害人主觀上有過(guò)錯(cuò)兩個(gè)條件。以上理論變化，反映了社會(huì)發(fā)展中對(duì)公平原則維護(hù)的客觀需要，對(duì)于保護(hù)勞工權(quán)益是十分有利的。

　　第二階段，從第一次世界大戰(zhàn)前夕到第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)前后（1910—1939年前后）

　　可分三點(diǎn)來(lái)說(shuō)：

　　1.這個(gè)階段是社會(huì)保障制度在各大洲普遍建立并獲得很大發(fā)展的時(shí)期。共有75個(gè)國(guó)家加入到社會(huì)保障立法國(guó)家的行列。其中，歐洲國(guó)家14個(gè)，美洲國(guó)家23個(gè)，非洲國(guó)家22個(gè)，亞洲國(guó)家16個(gè)。歐洲國(guó)家中6 個(gè)國(guó)家（瑞士、羅、蘇、葡、希、烏克蘭）立法開(kāi)始于10年代，8 個(gè)國(guó)家立法開(kāi)始于20年代。歐洲國(guó)家中，除阿爾巴尼亞于1947 年、 摩爾多瓦于1955年開(kāi)始社會(huì)保障立法以外，其余國(guó)家在20年代以前已全部制訂有社會(huì)保障法律。美洲國(guó)家的社會(huì)保障立法的開(kāi)始年代，晚于歐洲而領(lǐng)先于其他各洲。已經(jīng)開(kāi)始社會(huì)保障立法的國(guó)家數(shù)，在全美洲國(guó)家總數(shù)中的比例，20年代末超過(guò)半數(shù)，到30年代末已超過(guò)三分之二。非洲國(guó)家中社會(huì)保障立法開(kāi)始于20年代以前的只有6個(gè)國(guó)家，開(kāi)始于30年代的則有16 個(gè)國(guó)家。日本于1911年制訂了工傷保險(xiǎn)法，這是亞洲最早的社會(huì)保障立法，也是1919年以前亞洲唯一的一項(xiàng)社會(huì)保障立法。日本于1922年又制訂了疾病保險(xiǎn)法律。東南亞和南亞的一些國(guó)家于20年代開(kāi)始立法。

　　這里須特別指出的是，俄國(guó)1917年十月革命勝利以后，對(duì)勞動(dòng)立法給予了高度重視。它1918年頒布了俄羅斯勞動(dòng)法典，1922年又加以修正，勞動(dòng)法典中對(duì)社會(huì)保障和福利作了規(guī)定。1918年還頒布了勞動(dòng)者社會(huì)保障條例。當(dāng)時(shí)的俄羅斯和隨后成立的蘇聯(lián)，雖因經(jīng)濟(jì)落后和帝國(guó)主義入侵以及長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制等原因，勞動(dòng)者工資福利水平不高，但它們對(duì)公有制度下可行的社會(huì)保障制度進(jìn)行了探索并取得成績(jī)，十分可貴。今天把它們的立法經(jīng)驗(yàn)當(dāng)作一份珍貴的歷史文獻(xiàn)資料進(jìn)行研究以資借鑒。仍然很有必要。

　　2.失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立。比利時(shí)早在1901年即在根特市實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)制度。其辦法較為簡(jiǎn)單，由政府對(duì)工會(huì)原有的失業(yè)保險(xiǎn)給予一定的補(bǔ)助金；對(duì)于工會(huì)以外的工人，則由政府給予失業(yè)救濟(jì)金，其數(shù)額為工會(huì)會(huì)員失業(yè)保險(xiǎn)救濟(jì)金的六成。這一制度在根特市施行效果顯著，以后就在比利時(shí)全國(guó)施行。隨后，法國(guó)于1903年、挪威于1906年、丹麥于1907年開(kāi)始仿效實(shí)行這種制度。以后由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)越來(lái)越嚴(yán)重，失業(yè)大軍人數(shù)猛增，比利時(shí)式的以工會(huì)力量為主的失業(yè)保險(xiǎn)制度已不能適應(yīng)客需要，于是，遂有強(qiáng)制性立法的出現(xiàn)。

　　強(qiáng)制性失業(yè)保險(xiǎn)立法首先于英國(guó)開(kāi)始。英國(guó)于1911年12月16日頒布《失業(yè)保險(xiǎn)法》，在全國(guó)范圍的礦山、紡織、建筑、造船、鐵路、木器等最易失業(yè)的行業(yè)內(nèi)強(qiáng)制施行，所有16歲以上的員工均須參加失業(yè)保險(xiǎn)，均可享受失業(yè)救濟(jì)。以后經(jīng)過(guò)修改，適用范圍擴(kuò)大。1920年法律規(guī)定，除農(nóng)民、家庭傭工和機(jī)關(guān)職員外，受雇人都包括在失業(yè)保險(xiǎn)適用范圍之內(nèi)。英國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)法，是世界上第一個(gè)強(qiáng)制性失業(yè)保險(xiǎn)法，對(duì)許多國(guó)家的立法產(chǎn)生了重要影響。失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立，對(duì)于保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中勞動(dòng)力的靈活供需調(diào)節(jié)，幫助失業(yè)者獲得基本生活保障并通過(guò)轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)提高就業(yè)條件后重新走上就業(yè)崗位，起了很大作用。

　　繼英國(guó)之后，意大利于1921年實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)法，德國(guó)于1927年通過(guò)強(qiáng)制失業(yè)保險(xiǎn)法。比利時(shí)、法國(guó)等國(guó)家也改變了原來(lái)的失業(yè)保險(xiǎn)辦法，轉(zhuǎn)而采取強(qiáng)制立法手段。歐洲施行強(qiáng)制性失業(yè)保險(xiǎn)法的國(guó)家，在20年代即達(dá)到19個(gè)。（注：參見(jiàn)《世界勞動(dòng)立法》，任扶善著，中國(guó)勞動(dòng)出版社1991年版，第69、70頁(yè)；《全球社會(huì)保障—1995》。）

　　3.美國(guó)《社會(huì)保障法》的制定。美國(guó)在19世紀(jì)末期，工業(yè)生產(chǎn)即躍居世界首位。對(duì)于社會(huì)保障立法，美國(guó)傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)與英、德等歐洲國(guó)家不同。美國(guó)政府原先認(rèn)為，救濟(jì)、福利等社會(huì)事業(yè)不宜由政府干預(yù)，只能由教會(huì)、慈善機(jī)關(guān)、社會(huì)群體去辦理。在1929—1933年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響下，改變了傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)。危機(jī)中， 美國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)陷入困境， 全國(guó)有1500—1700萬(wàn)失業(yè)工人，約3400萬(wàn)戶農(nóng)民陷入貧困境地。富蘭克林·羅斯福于1933年3月就任總統(tǒng)，實(shí)行“新政”， 實(shí)行國(guó)家全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)的制度�！靶抡�”的內(nèi)容包括救濟(jì)貧民和失業(yè)者，恢復(fù)工商業(yè)和農(nóng)業(yè)，改革銀行和投資控制以及改善勞資關(guān)系等等。1935年8月14日， 《社會(huì)保障法》獲參、眾兩院通過(guò)。當(dāng)時(shí)，羅斯福說(shuō)：“早先，安全保障依賴家庭和鄰里互助，現(xiàn)在大規(guī)模的生產(chǎn)使這種簡(jiǎn)單的安全保障方法不再適用，我們被迫通過(guò)政府運(yùn)用整個(gè)民族的積極關(guān)心來(lái)增進(jìn)每個(gè)人的安全保障�！薄皩�(shí)行普遍福利政策，可以清除人們對(duì)旦夕禍福和興衰變遷的恐懼感。”（注：《羅斯福選集》，中譯本，商務(wù)印書(shū)館1982年版，第58、60、77—81頁(yè)。）以上講話內(nèi)容，表明了對(duì)建立社會(huì)保障制度的背景和作用的清醒概括和認(rèn)識(shí)�！渡鐣�(huì)保障法》的內(nèi)容以老年社會(huì)保險(xiǎn)和失業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)為最重要。在這以前，各州都沒(méi)有失業(yè)保險(xiǎn)法；在《社會(huì)保障法》的影響下，各州在幾年之內(nèi)都制定了失業(yè)保險(xiǎn)法律。（注：《世界勞動(dòng)立法》，任扶善著，第71頁(yè)。）美國(guó)的《社會(huì)保障法》當(dāng)然并非完美無(wú)缺，歷經(jīng)多次修改，人們?nèi)匀粚?duì)某些內(nèi)容抱有不同見(jiàn)解因而爭(zhēng)論不休，但不可否認(rèn)，這個(gè)法律的施行，確實(shí)給美國(guó)社會(huì)帶來(lái)繁榮、昌盛和穩(wěn)定。這個(gè)法在資本主義世界的社會(huì)保障立法歷史上具有里程碑的意義，它所產(chǎn)生的影響是很大的。

　　第三階段，第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)前后直到現(xiàn)在（1940年以來(lái)）

　　社會(huì)保障制度繼續(xù)在非、亞、美、大各洲普及和發(fā)展。以開(kāi)始社會(huì)保障立法的年代計(jì)算，40年代22個(gè)國(guó)家，50年代21個(gè)、60年代以后25個(gè)，共68個(gè)國(guó)家。其中，非洲、亞洲各23個(gè)，美洲11個(gè)，大洋洲9個(gè)， 歐洲2個(gè)。東歐除阿爾巴尼亞以外，各國(guó)的社會(huì)保障立法均開(kāi)始于20 世紀(jì)20年代以前，但在二次大戰(zhàn)后建立起社會(huì)主義公有制度以后，它們的勞動(dòng)立法和社會(huì)保障立法以蘇聯(lián)為榜樣，有很大發(fā)展并取得顯著成績(jī)，在保護(hù)勞動(dòng)合法權(quán)益方面起了很大作用。

　　福利國(guó)家的建立是這個(gè)階段世界范圍內(nèi)的大事。前文提到，英國(guó)于1897年制定《勞工賠償法令》，確立了工傷賠償?shù)臒o(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。以后又陸續(xù)推出了《工傷保險(xiǎn)法》（1906年）、《老年保險(xiǎn)法》（1908年）、《兒童法》（1908年）、《職業(yè)介紹所法》（1909年）、《失業(yè)保險(xiǎn)法》（1911年）、《國(guó)民健康法》（1911年），另外還有一些社會(huì)救助和社會(huì)福利設(shè)施。總之，英國(guó)的社會(huì)保障制度，無(wú)論從實(shí)施范圍之廣泛還是所含內(nèi)容之豐富來(lái)說(shuō)，都已具有相當(dāng)規(guī)模。

　　“福利國(guó)家”論原是19世紀(jì)英國(guó)、德國(guó)一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家的主張。進(jìn)入20世紀(jì)，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō)于20年代開(kāi)始提出，30年代又興起凱恩斯學(xué)派的就業(yè)理論等經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō)，更為英國(guó)于戰(zhàn)后實(shí)施社會(huì)福利政策提供了理論依據(jù)。

　　“福利國(guó)家”一詞首見(jiàn)于英國(guó)坎得伯力大主教威廉·鄧普 （william temple）1941年所著《公民與教徒》一書(shū)。他依據(jù)welfare 和warfare在字形和讀音的相似之處， 巧妙生動(dòng)地提出， 應(yīng)該由welfarestate （福利國(guó)家）來(lái)代替納粹德國(guó)式的warfare state（戰(zhàn)爭(zhēng)國(guó)家）。（注：參見(jiàn)《中外社會(huì)政策比較研究》，劉修如等著，臺(tái)灣中央文物供應(yīng)社1982年版，緒言第1頁(yè)以下；《西歐“福利國(guó)家”面面觀》， 黃素庵著，世界知識(shí)出版社1985年版，前言第1頁(yè)。）

　　第二次世界大戰(zhàn)激烈進(jìn)行中的1941年，英國(guó)政府委托曾任勞工介紹所所長(zhǎng)和倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)的貝弗里奇教授負(fù)責(zé)制定戰(zhàn)后實(shí)行社會(huì)保障的計(jì)劃。這個(gè)計(jì)劃于1942年底發(fā)表，題為《社會(huì)保險(xiǎn)及有關(guān)的服務(wù)》，這就是著名的“貝弗里奇報(bào)告”。報(bào)告以消除貧困、疾病、骯臟、愚昧和怠惰懶散五大社會(huì)病害為目標(biāo)，制定了以社會(huì)保險(xiǎn)制為核心的全面的社會(huì)保障計(jì)劃。這個(gè)報(bào)告提出了一些具有革命性的觀點(diǎn)，例如：社會(huì)保障應(yīng)遵循強(qiáng)制性、普遍性原則；社會(huì)保障的管理應(yīng)該統(tǒng)一；國(guó)家有責(zé)任防止貧困和不幸，社會(huì)福利是一種社會(huì)責(zé)任；實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)；每個(gè)國(guó)民都有權(quán)從社會(huì)獲得救濟(jì)，使自己的生活水平達(dá)到國(guó)民最低生活標(biāo)準(zhǔn)。戰(zhàn)后，英國(guó)政府按照貝弗里奇的設(shè)計(jì)，于1946—1948年間通過(guò)并實(shí)施了一整套社會(huì)保障法規(guī)：家庭補(bǔ)助法、國(guó)民衛(wèi)生保健服務(wù)法、工傷保險(xiǎn)法、國(guó)民救助法、社會(huì)保險(xiǎn)法。英國(guó)于1948年宣告：英國(guó)已建成為世界上第一個(gè)“福利國(guó)家”。繼英國(guó)之后，北歐國(guó)家瑞典、丹麥、挪威以及其他西歐國(guó)家法國(guó)、聯(lián)邦德國(guó)、奧地利、比利時(shí)、荷蘭、瑞士、意大利等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，紛紛按英國(guó)模式實(shí)施社會(huì)福利政策，建設(shè)自己的“福利國(guó)家”。美國(guó)、澳大利亞、新西蘭以及日本也在按“福利國(guó)家”的路子建設(shè)各自的社會(huì)保障制度。

　　世界各國(guó)（地區(qū)）社會(huì)保障立法情況（表一）

洲別

已有立法的國(guó)家（地區(qū)）數(shù)

各項(xiàng)目已有立法的國(guó)家（地區(qū)）數(shù)

養(yǎng)老保險(xiǎn) 疾病、生育保險(xiǎn)

工傷保險(xiǎn)

失業(yè)保險(xiǎn)

家屬、家庭補(bǔ)助

亞洲

39

37

28

37

13

8

非洲

45

40

30

45

5

23

歐洲

37

37

36

37

37

36

美洲

36

36

36

34

8

9

大洋洲

11

11

4

7

2

2

合計(jì)

168

161

134

160

65

78

　　世界各國(guó)（地區(qū)）社會(huì)保障立法情況（表二）

首先立法的項(xiàng)目國(guó)家（地區(qū)）數(shù)

工傷保險(xiǎn)

養(yǎng)老保險(xiǎn)

失業(yè)保險(xiǎn)

首先立法的項(xiàng)目

養(yǎng)老保險(xiǎn)與疾病、生育保險(xiǎn)

合計(jì)

 117

13

8

3

22

5

168

　　世界各國(guó)（地區(qū)）社會(huì)保障立法情況（表三）

時(shí)間

1883—1899年      

1900—1909年

1910—1919年

1920—1929年

1930—1939年

1940—1949年

1950—1959年

1960—1969年

1970年以后

亞洲

2

10

4

5

11

1

6

39

非洲

2

4

16

13

4

2

4

45

歐洲

16

5

8

1

1

37

美洲

2

11

6

6

2

3

2

4

36

大洋洲

1

1

1

2

5

1

11

合計(jì)

19

21

28

26

22

21

10

15

168

　　說(shuō)明：以上三表資料來(lái)源，參見(jiàn)馨芳等編譯：《世界各國(guó)的社會(huì)保障制度》，中國(guó)物資出版社1994年版，該書(shū)譯自美國(guó)社會(huì)保障總署編輯的《全球社會(huì)保障-1991》；美國(guó)社會(huì)保障總署編輯：《全球社會(huì)保障—1995》，李鳴善等譯，華夏出版社1996年版。

　　（二）社會(huì)保障立法的發(fā)展趨勢(shì)

　　社會(huì)保障制度經(jīng)歷了20世紀(jì)初葉和中葉的蓬勃發(fā)展，到了70年代，在一些發(fā)達(dá)國(guó)家里，由于國(guó)家包攬的保障項(xiàng)目過(guò)多，財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，出現(xiàn)了所謂的“社會(huì)福利危機(jī)”。尤其是當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度隨著1973年石油危機(jī)的出現(xiàn)而曾一度下降時(shí)，有些人遷怒于社會(huì)保障，認(rèn)為是社會(huì)保障造成了有害的經(jīng)濟(jì)后果，有人甚至揚(yáng)言要摧毀社會(huì)保障。這種主張引起了廣大勞動(dòng)大眾和其他公民的抵制和不滿，也不為各國(guó)政府所接受。面對(duì)眾說(shuō)紛紜的局面，國(guó)際勞工局于1980年委派歐、美、大洋洲10個(gè)國(guó)家的10位社會(huì)保障問(wèn)題專家成立專門小組，負(fù)責(zé)調(diào)查分析工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障現(xiàn)存的問(wèn)題，并預(yù)測(cè)2000年社會(huì)保障的前景。這個(gè)小組的報(bào)告于1983年4月定稿。該報(bào)告對(duì)各種問(wèn)題作了分析， 對(duì)各種指責(zé)作了回答，認(rèn)為：社會(huì)保障不僅僅是反對(duì)貧困，而有著更為深遠(yuǎn)的目的，這就是必須維持生活水平和質(zhì)量，增加個(gè)人的安全感。還認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)更加繁榮并不能取消社會(huì)保障，必須防患于未然，看到預(yù)防性措施的重要地位。報(bào)告中還認(rèn)為，到2000年及2000年以后，在社會(huì)保障政策中應(yīng)該得到優(yōu)先發(fā)展的是預(yù)防與康復(fù)方面的服務(wù)；經(jīng)濟(jì)速度下降并非社會(huì)保障所致；不同制度的、經(jīng)濟(jì)狀況不同的國(guó)家，均須依據(jù)各自情況建立社會(huì)保障制度。

　　這項(xiàng)報(bào)告提出以后的近十幾年來(lái)，許多發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況已有好轉(zhuǎn)，失業(yè)率也有所下降，形勢(shì)較報(bào)告中的樂(lè)觀估計(jì)似乎更好一些；而社會(huì)保障基本制度并未有改變。這說(shuō)明，曾經(jīng)有過(guò)的對(duì)社會(huì)保障的指責(zé)以及對(duì)其前途的悲觀估計(jì)是沒(méi)有根據(jù)的。

　　在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，總結(jié)社會(huì)保障法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，通過(guò)適當(dāng)改革使之更趨完善，避免政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重以致阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)屬當(dāng)然之事。但估計(jì)社會(huì)保障基本制度不會(huì)有根本性改變。至于發(fā)展中國(guó)家，如我們中國(guó)，目前的任務(wù)是依據(jù)國(guó)情、社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平、文化背景、歷史傳統(tǒng)和人民習(xí)慣等，建立健全社會(huì)保障制度�！氨M管現(xiàn)代社會(huì)瞬息萬(wàn)變，社會(huì)保障的立法和體制的變化卻很緩慢�！边@是這項(xiàng)報(bào)告發(fā)表時(shí)國(guó)際勞工局局長(zhǎng)弗朗西斯·勃朗夏1983年9月為之所寫序言中的評(píng)價(jià)， 我們認(rèn)為是符合實(shí)際情況的�！皥�(bào)告”中建議：“把分散的社會(huì)保障法規(guī)統(tǒng)一起來(lái)并盡可能加以鞏固，同時(shí)應(yīng)該用最明白易懂的語(yǔ)言草擬法規(guī)。”這恰好是我國(guó)社會(huì)保障立法當(dāng)前和今后所面臨的任務(wù)。

　　三 國(guó)際勞工公約中的社會(huì)保障規(guī)范

　�。ㄒ唬└攀�

　　國(guó)際勞工公約是由國(guó)際勞工組織全體會(huì)員國(guó)代表會(huì)議通過(guò)的文件，是國(guó)際勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的主要淵源。國(guó)際勞工公約中包含了許多關(guān)于社會(huì)保障的規(guī)范，了解這些規(guī)范內(nèi)容和規(guī)范形成歷程，對(duì)于研究社會(huì)保障立法的發(fā)展是十分有益的。

　　國(guó)際勞工組織成立于1919年6月， 當(dāng)時(shí)是與國(guó)際聯(lián)盟有關(guān)系的一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，1946年起成為聯(lián)合國(guó)的專門機(jī)構(gòu)之一。其宗旨是：推動(dòng)各國(guó)改善勞動(dòng)條件和生活標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，謀求世界持久和平。促進(jìn)各國(guó)擴(kuò)大社會(huì)保障措施是實(shí)現(xiàn)其宗旨的主要活動(dòng)內(nèi)容之一。國(guó)際勞工組織會(huì)員國(guó)代表大會(huì)即國(guó)際勞工大會(huì)每年至少舉行一次，主要活動(dòng)是通過(guò)國(guó)際勞工公約和國(guó)際勞工組織建議書(shū)。公約經(jīng)會(huì)員國(guó)批準(zhǔn)后即在該國(guó)生效。建議書(shū)是建議性文件，供會(huì)員國(guó)制定法律和政策時(shí)參考。從1919年舉行第一屆大會(huì)到1997年舉行第85屆大會(huì)為止，共通過(guò)公約178項(xiàng)，建議書(shū)186項(xiàng)。1998年6月舉行的第86 屆國(guó)際勞工大會(huì)上又通過(guò)了《勞動(dòng)者權(quán)利的原則宣言》及其后續(xù)措施。國(guó)際勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的提出，無(wú)論是業(yè)經(jīng)會(huì)員國(guó)批準(zhǔn)的公約或僅作參考的文件，均對(duì)推進(jìn)各國(guó)勞動(dòng)立法起了很大作用。

　　國(guó)際勞工組織對(duì)社會(huì)保障給予了相當(dāng)高的重視。1919年通過(guò)的《國(guó)際勞工組織章程》里即提出，“保護(hù)工人疾病及因工作而得之傷害……規(guī)定老年及殘廢之養(yǎng)老金”。它在第二次世界大戰(zhàn)以前，大都是以建立勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的設(shè)想為指導(dǎo)，針對(duì)某一產(chǎn)業(yè)部門某個(gè)方面專項(xiàng)勞動(dòng)保險(xiǎn)的需要，通過(guò)公約和建議書(shū)。許多國(guó)家在不斷總結(jié)社會(huì)保險(xiǎn)立法經(jīng)驗(yàn)之后，為了拯治經(jīng)濟(jì)危機(jī)創(chuàng)傷和維護(hù)社會(huì)生活穩(wěn)定，或提出社會(huì)保障構(gòu)想并付諸立法，或倡導(dǎo)推行社會(huì)福利政策。這種狀況不可避免地對(duì)國(guó)際勞工立法產(chǎn)生了影響。1944年5月在美國(guó)費(fèi)城舉行的第26 屆國(guó)際勞工大會(huì)上通過(guò)的宣言即“費(fèi)城宣言”中提出，要把促進(jìn)各國(guó)“擴(kuò)大社會(huì)保障措施，向所有需要此種保護(hù)的人提供基本的收入和充分的醫(yī)療照顧”，作為自身的莊嚴(yán)義務(wù)。此后制訂的公約和建議書(shū)，多數(shù)具有把保障對(duì)象的普遍性和保障項(xiàng)目的綜合性作為指導(dǎo)重點(diǎn)的發(fā)展趨勢(shì)。

　　國(guó)際勞工組織認(rèn)為，社會(huì)保障的宗旨概要地說(shuō)，就是當(dāng)社會(huì)成員遇到影響其維持生活和保持健康的意外或非常事故時(shí)，能夠得到維持其基本生活所必需的保障。80年代初，一些工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家由于經(jīng)濟(jì)衰退和結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因，曾經(jīng)對(duì)社會(huì)保障的性質(zhì)、水平、形式等產(chǎn)生疑問(wèn)，并試圖促其逆轉(zhuǎn)，遭到勞動(dòng)者的警惕和抵制。國(guó)際勞工組織認(rèn)為，不管什么類型和發(fā)展程度的國(guó)家，都應(yīng)當(dāng)在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)同維護(hù)社會(huì)保障、增進(jìn)社會(huì)福利之間求得適當(dāng)?shù)钠胶�。（注：《�?guó)際勞動(dòng)公約概要》，王家寵，中國(guó)勞動(dòng)出版社1991年版，第236頁(yè)。）

　�。ǘ�）國(guó)際勞工公約中社會(huì)保障規(guī)范的主要內(nèi)容

　　國(guó)際勞工公約中專門關(guān)于社會(huì)保障的公約，包括內(nèi)容綜合性公約和各類專項(xiàng)公約，加上類似性質(zhì)的建議書(shū)，共已超過(guò)50項(xiàng)以上，約占公約和建議書(shū)總項(xiàng)數(shù)的七分之一上下。其內(nèi)容分述如下：

　　1.社會(huì)保障內(nèi)容綜合性公約

　　綜合性的公約有3個(gè)，即1952年第35 屆大會(huì)通過(guò)的《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》（第102號(hào)），1962年第46 屆大會(huì)通過(guò)的《社會(huì)保障同等待遇公約》（第118號(hào)），1982年第68 屆大會(huì)通過(guò)的《維護(hù)社會(huì)保障權(quán)利公約》（第157號(hào)）。

　　第102號(hào)公約為基本文件， 它確立了應(yīng)當(dāng)把社會(huì)保障作為一種普遍性制度加以實(shí)行的原則。它確定社會(huì)保障包括9個(gè)項(xiàng)目：醫(yī)療照顧、 疾病津貼、失業(yè)津貼、老齡津貼、工傷津貼、家庭津貼、生育津貼、殘廢津貼、遺屬津貼。公約要求每一個(gè)批準(zhǔn)該公約的國(guó)家必須實(shí)行上述9 項(xiàng)中的至少3項(xiàng)社會(huì)保障，并在以后把實(shí)施范圍逐漸擴(kuò)及其他事項(xiàng)。 該公約對(duì)各社會(huì)保障事項(xiàng)的實(shí)施步驟和適用范圍、取得各種補(bǔ)助的條件和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算、補(bǔ)助期限、發(fā)生爭(zhēng)議的處理辦法以及基金的保證等，均作了具體、細(xì)致的規(guī)定，其內(nèi)容既有強(qiáng)制性，又有靈活性�！叭藗冋J(rèn)為，這項(xiàng)公約標(biāo)志著關(guān)于社會(huì)保障國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)里程碑，至今仍不失為各國(guó)尤其是發(fā)展中國(guó)家確立其社會(huì)保障制度并規(guī)劃其進(jìn)一步發(fā)展的重要參考和依據(jù)�！保ㄗⅲ骸秶�(guó)際勞動(dòng)公約概要》，王家寵，第237頁(yè)。 ）這個(gè)評(píng)價(jià)是中肯的。

　　第118號(hào)公約規(guī)定，凡批準(zhǔn)該公約的國(guó)家均承擔(dān)義務(wù)， 對(duì)在其領(lǐng)土上的已批準(zhǔn)該公約的任何其他會(huì)員國(guó)的國(guó)民給予與本國(guó)國(guó)民依法應(yīng)有的各種社會(huì)保障的同等待遇。遠(yuǎn)在1962年通過(guò)這項(xiàng)公約以前，1925 年第7屆大會(huì)即通過(guò)了第19號(hào)公約《事故賠償同等待遇公約》。該公約規(guī)定：凡批準(zhǔn)該公約的會(huì)員國(guó)，保證對(duì)已批準(zhǔn)該公約的任何其他會(huì)員國(guó)的國(guó)民在其國(guó)境內(nèi)因工業(yè)意外事故而傷害者，或?qū)τ谛杵滟狆B(yǎng)的家屬，在工人賠償方面，應(yīng)給予與本國(guó)國(guó)民同等的待遇。第118號(hào)公約是在第19 號(hào)公約的基礎(chǔ)上擴(kuò)大了適用范圍。 我國(guó)承認(rèn)的舊中國(guó)政府批準(zhǔn)的14 個(gè)國(guó)際勞工公約中，即包括第19號(hào)公約。

　　在第157號(hào)公約通過(guò)以前， 1935年第19屆大會(huì)曾通過(guò)第48號(hào)公約，即《保持殘疾、老年及遺屬保險(xiǎn)權(quán)利國(guó)際制度的建立公約》，其目的是在批準(zhǔn)該公約的國(guó)家之間建立國(guó)際制度，借以對(duì)實(shí)行殘疾、老年及遺屬?gòu)?qiáng)制保險(xiǎn)的工人，維護(hù)他們行將取得和已經(jīng)取得的受益權(quán)利。第118 號(hào)公約再次肯定和補(bǔ)充了第48號(hào)公約關(guān)于維護(hù)外國(guó)移民社會(huì)保障權(quán)利的規(guī)定。第157號(hào)公約是對(duì)第48號(hào)公約的修正， 把維護(hù)社會(huì)保障權(quán)利的范圍，從原有的3項(xiàng)擴(kuò)大到第102號(hào)公約所規(guī)定的全部9項(xiàng)。1983 年又通過(guò)第167號(hào)建議書(shū)即《維護(hù)社會(huì)保障權(quán)利建議書(shū)》，對(duì)第157號(hào)公約確定的基本原則作了示范性的具體規(guī)定，同時(shí)提供了國(guó)際間協(xié)調(diào)的示范性協(xié)議。

　　2.社會(huì)保障各類專項(xiàng)公約

　　按照公約內(nèi)容暫為分類，并按各類中第一個(gè)公約通過(guò)的年代權(quán)為次序，分述如下：

　　（1）生育保險(xiǎn)方面

　　1919年第一屆國(guó)際勞工大會(huì)上共通過(guò)6項(xiàng)公約，其中第3號(hào)公約即為《保護(hù)生育公約》。這個(gè)公約經(jīng)1952年第35屆大會(huì)修訂， 產(chǎn)生了第103號(hào)公約即《保護(hù)生育公約（修訂）》。后者不是取代前者，而是兩個(gè)公約并存，任憑會(huì)員國(guó)選擇批準(zhǔn)或者都批準(zhǔn)。這兩個(gè)公約規(guī)定了適用范圍、產(chǎn)假時(shí)間、產(chǎn)假期間經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助等內(nèi)容。1952年大會(huì)還通過(guò)了第95號(hào)建議書(shū)，對(duì)生育保護(hù)提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和更具體的措施。

　�。�2）工傷保險(xiǎn)方面

　　1921年第3 屆國(guó)際勞工大會(huì)鑒于許多國(guó)家對(duì)工業(yè)中工人負(fù)傷獲得賠償已有立法，要求此一立法應(yīng)擴(kuò)大適用至農(nóng)業(yè)工人，因而通過(guò)《農(nóng)業(yè)工人賠償公約》（第12號(hào)）。1925年第7 屆國(guó)際勞工大會(huì)通過(guò)《工人事故賠償公約》（第17號(hào)）、《工人職業(yè)病賠償公約》（第18號(hào)）以及前述本國(guó)工人與外國(guó)工人《事故賠償同等待遇公約》（第19號(hào)）。1934年第18屆大會(huì)通過(guò)《工人職業(yè)病賠償公約（修訂）》（第42號(hào)），對(duì)工人負(fù)傷包括致殘致死、職業(yè)病致殘、本人及供養(yǎng)家屬應(yīng)得賠償?shù)�，作了原則規(guī)定。1964年第48屆大會(huì)對(duì)以上幾個(gè)公約修訂后，通過(guò)了《工傷事故津貼公約》（第121號(hào)）和《工傷事故津貼建議書(shū)》（第121號(hào)）。 第121號(hào)公約是當(dāng)前有關(guān)工傷津貼的主要公約。

　　（3）醫(yī)療保險(xiǎn)方面

　　1927年第10屆國(guó)際勞工大會(huì)上通過(guò)了《工商業(yè)工人及家庭傭工疾病保險(xiǎn)公約》（第24號(hào)）和《農(nóng)業(yè)工人疾病保險(xiǎn)公約》（第25號(hào)），規(guī)定實(shí)行強(qiáng)制性疾病保險(xiǎn)，在勞動(dòng)者患病時(shí)，應(yīng)給其免費(fèi)提供治療和供給藥品及用具，對(duì)中斷收入者給予現(xiàn)金補(bǔ)助。1969年第53屆大會(huì)對(duì)第24號(hào)公約和第25號(hào)公約進(jìn)行修訂， 通過(guò)了《醫(yī)療護(hù)理與疾病津貼公約》（第130號(hào)），它是當(dāng)前關(guān)于這兩項(xiàng)保障的主要公約。

　�。�4）養(yǎng)老、傷殘及遺屬保險(xiǎn)方面

　　1933年第17屆國(guó)際勞工大會(huì)就養(yǎng)老、傷殘、遺屬保險(xiǎn)各通過(guò)了兩個(gè)公約，即《（工業(yè)等）老年保險(xiǎn)公約》（第35號(hào)）、《（農(nóng)業(yè)）老年保險(xiǎn)公約》（第36號(hào)），《（工業(yè)等）傷殘保險(xiǎn)公約》（第37號(hào)）、《（農(nóng)業(yè)）傷殘保險(xiǎn)公約》（第38號(hào)），《（工業(yè)等）遺屬保險(xiǎn)公約》（第39號(hào)）、《（農(nóng)業(yè)）遺屬保險(xiǎn)公約》（第40號(hào)）。1967年第51屆大會(huì)對(duì)以上公約修訂后合并成《殘疾、老年、 遺屬津貼公約》（第128號(hào)）。它是對(duì)以上三種事項(xiàng)實(shí)行社會(huì)保障的主要公約。該公約對(duì)享受老年津貼的起始年齡和津貼率計(jì)算方法，傷殘保障范圍、津貼率計(jì)算方法以及傷殘者康復(fù)和就業(yè)，遺屬津貼等作了規(guī)定。第51屆大會(huì)還通過(guò)了相應(yīng)內(nèi)容的第131號(hào)建議書(shū)。

　�。�5）失業(yè)保險(xiǎn)方面

　　1934年第18屆國(guó)際勞工大會(huì)通過(guò)了《失業(yè)津貼公約》（第44號(hào)），要求建立對(duì)非自愿失業(yè)者給予補(bǔ)貼的保險(xiǎn)制度，這種制度可以是強(qiáng)制性的，也可以是自愿性的，或者是強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的。1988年第75屆大會(huì)通過(guò)了《關(guān)于促進(jìn)就業(yè)和失業(yè)保護(hù)的公約》（第168號(hào)）， 將失業(yè)津貼與促進(jìn)就業(yè)聯(lián)系起來(lái)。這屆大會(huì)同時(shí)通過(guò)了相應(yīng)內(nèi)容的第176 號(hào)建議書(shū)。

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