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集體土地所有制度的立法缺陷與完善
集體土地所有制度的立法缺陷與完善 [摘 要]當(dāng)前我國(guó)關(guān)于集體土地所有權(quán)的立法非常模糊、混亂，嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。究其實(shí)質(zhì)，緣于在立法上割裂了農(nóng)民與土地的聯(lián)系，導(dǎo)致所有權(quán)主體虛位，農(nóng)民缺位，土地所有權(quán)行使中農(nóng)民的意思未得到充分的重視。 因此，要真正克服目前立法中的混亂現(xiàn)象，解決農(nóng)村土地實(shí)踐中的諸多問(wèn)題，就必須賦予廣大農(nóng)民土地所有者資格，使其享有所有者權(quán)益，將集體土地所有改造成農(nóng)民的特殊共同共有。 [關(guān)鍵詞]集體土地所有權(quán) 主體 共同共有 社會(huì)保障 我國(guó)現(xiàn)行法律中規(guī)定農(nóng)村的土地歸“農(nóng)民集體”所有，而關(guān)于農(nóng)民集體的主體性質(zhì)到底是哪一類的民事主體，法律并未作出明確定性，由此，頗受學(xué)者指責(zé)、詬病。針對(duì)目前集體土地所有權(quán)制度的種種弊端，學(xué)者們紛紛提出了各自的改造方案，遺憾的是學(xué)者們更多的是從現(xiàn)行所有制框架內(nèi)進(jìn)行建構(gòu)，強(qiáng)調(diào)與所有制的相適性，而忽視了現(xiàn)行土地集體所有權(quán)制度所存在的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，即農(nóng)民缺位問(wèn)題。因此各種改造方案總是或多或少的存在局限性和片面性。下面筆者就從現(xiàn)行立法著手，評(píng)析各種改造方案之利弊，并就完善集體土地所有權(quán)制度提出自己的幾點(diǎn)粗淺看法。 一、現(xiàn)行立法及其缺陷 我國(guó)目前關(guān)于集體土地所有權(quán)的立法，散見(jiàn)于《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等法律之中： 《中華人民共和國(guó)憲法》第10條第2款規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地、自留地、自留山，也屬于集體所有�！吨腥A人民共和國(guó)民法通則》第74條第2款規(guī)定：集體所有的土地依照法律規(guī)定屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有�！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第10條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。 由此可見(jiàn)，依我國(guó)現(xiàn)行立法規(guī)定，集體土地依法由“農(nóng)民集體”所有，同時(shí)依《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，“農(nóng)民集體所有”又可具體分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，村農(nóng)民集體所有，村民小組集體所有，這三類主體與我國(guó)60年代所形成的“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的主體形式是相一致的，80年代的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革仍延續(xù)了這一傳統(tǒng)。[1] 現(xiàn)行制度缺陷之所在： （1）抽象的集體所有形態(tài)，割裂了農(nóng)民與土地的利益關(guān)系，導(dǎo)致了農(nóng)民與土地關(guān)系的疏遠(yuǎn)；農(nóng)民名義上是集體的一員，但實(shí)際上農(nóng)民并不是所有權(quán)的主體，也不能享有土地的收益，也就是說(shuō)農(nóng)民作為集體成員失去了參與集體土地所有權(quán)行使的機(jī)會(huì)，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民行使所有權(quán)的意愿與積極性�？疾熘袊�(guó)土地制度的歷史發(fā)展，我們不難發(fā)現(xiàn)，太平盛世往往是農(nóng)民與土地關(guān)系最密切，農(nóng)民土地所有權(quán)得到有效保障的時(shí)期；而亂世則往往都是土地高度兼并，農(nóng)民喪失土地流離失所的時(shí)期。建國(guó)初期，土改運(yùn)動(dòng)消滅了封建剝削的土地制度，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，推動(dòng)了生產(chǎn)力的發(fā)展。但爾后的一系列土地制度變革，把農(nóng)民的土地全部集中起來(lái)，收歸集體所有，并有政治性的概念運(yùn)用到法律之中，創(chuàng)造了“集體所有”這一與現(xiàn)代民法理論體系嚴(yán)重不相協(xié)調(diào)的所有權(quán)形式。這樣做的結(jié)果，農(nóng)民與土地的關(guān)系名義上似乎更近了，但實(shí)際上兩者的利益關(guān)系已經(jīng)極其疏遠(yuǎn)了。80年代的土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，使農(nóng)民與土地的關(guān)系有所緩和，但從所有權(quán)意義上來(lái)說(shuō)，并沒(méi)有任何的改變，并導(dǎo)致以下兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的惡果； （2）所有權(quán)主體虛位；這正是現(xiàn)行立法割裂農(nóng)民與土地權(quán)益關(guān)系的必然結(jié)果，由于農(nóng)民與土地所有的脫離，法律上就必須設(shè)立一主體來(lái)行使集體土地所有權(quán)，我國(guó)立法規(guī)定土地農(nóng)民集體所有，并由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)，村民小組之類的主體來(lái)行使集體土地所有權(quán)�！耙话阏f(shuō)來(lái)，農(nóng)民集體這樣一個(gè)集合概念，除非推行全民公決式的管理模式，在所有權(quán)行使問(wèn)題上，它往往只有名義和抽象的意義，很難成為實(shí)踐層面上的市場(chǎng)主體。”[2]于是法律又規(guī)定了所有權(quán)的行使主體，采用了模糊所有權(quán)主體，強(qiáng)化行使主體的做法。殊不知，實(shí)際的執(zhí)行效果卻適得其反，“所謂土地集體所有，實(shí)際上成了鄉(xiāng)、村干部的小團(tuán)體所有，有的甚至成為個(gè)別鄉(xiāng)、村干部個(gè)人所有。在這種情況下，鄉(xiāng)村干部利用土地牟取私利和利用對(duì)土地的支配權(quán)欺壓農(nóng)民的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。難怪有人說(shuō)，有些地方的鄉(xiāng)村干部已經(jīng)蛻變成為新一代的地主惡霸，土豪劣紳�！盵3]而另外一個(gè)方面，卻造成了廣大農(nóng)民對(duì)土地的疏離感，正如有些學(xué)者所言，他們不認(rèn)為自己是土地的主人，而僅僅是類似佃戶的土地租用者，只要其已經(jīng)得到的土地實(shí)際利益（宅基地、承包地）有保障和相對(duì)公平即可。 （3）耕地流失嚴(yán)重 耕地流失很大程度上的原因就是由于割裂農(nóng)民與土地的利益關(guān)系之后導(dǎo)致所有權(quán)主體虛位而引起的。正如上文所分析，由于所有權(quán)主體虛位，各種外來(lái)的權(quán)力或類似權(quán)力者，比如鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部、村干部等都紛紛介入所有權(quán)的行使，但他們并不是土地所有權(quán)人，因此必然缺乏一般理性經(jīng)濟(jì)人對(duì)自己的所有物的關(guān)護(hù)，所以任意處分土地，大量的農(nóng)用地被轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，耕地大量的被破壞。真正的所有權(quán)主體—農(nóng)民集體—顯然缺乏對(duì)所有權(quán)行使者的有效制約，實(shí)際上也無(wú)法對(duì)其進(jìn)行制約，因?yàn)閷⑥r(nóng)民排斥在所有權(quán)主體之外后，所謂的農(nóng)民集體只能是一抽象的存在主體，更談不上發(fā)揮其所有權(quán)主體的制約作用了。 耕地流失的另外一個(gè)主要原因是農(nóng)戶對(duì)自身承包經(jīng)營(yíng)土地的破壞，比如挖沙、取土、造窯等，基于同樣的理由，這種現(xiàn)象在農(nóng)村可以說(shuō)是屢禁不決，甚至有愈演愈烈之勢(shì)。 綜上所述，農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度存在著十分嚴(yán)重的弊端。筆者認(rèn)為之所以存在著諸多問(wèn)題，根源在于農(nóng)民的缺位，即沒(méi)有有效的發(fā)揮農(nóng)民的土地所有權(quán)主體作用，因此必須對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度進(jìn)行改造，賦予農(nóng)民以所有權(quán)，使其享有所有者權(quán)益，只有這樣，才能明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)行。 二、各種集體土地所有權(quán)制度改造方案的評(píng)析 針對(duì)目前集體土地所有權(quán)制度暴露出來(lái)的各種弊端，學(xué)者們提出了種種改造方案與設(shè)想，下面筆者將就各種觀點(diǎn)作簡(jiǎn)要評(píng)析： （1）土地國(guó)有化方案；即收集體土地為國(guó)家所有，同時(shí)賦予農(nóng)民永久性的土地使用權(quán)；但筆者認(rèn)為國(guó)有化方案至少存在著以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：首先是組織成本問(wèn)題，“如果從交易成本的角度的考慮，由于存在信息監(jiān)護(hù)和激勵(lì)上的問(wèn)題，國(guó)家的調(diào)控能力和后果是值得懷疑的�！盵4]其次，民眾心理承受能力問(wèn)題。眾所周知，在中國(guó)的土地制度歷史上，私有一直是占據(jù)主導(dǎo)地位，在中國(guó)具有相當(dāng)深厚的歷史文化淵源和現(xiàn)實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)。因此如果轉(zhuǎn)瞬間收歸國(guó)有，有可能會(huì)激起社會(huì)政治動(dòng)蕩，還有，“如果僅僅是把土地所有權(quán)從村干部的手里轉(zhuǎn)移到縣政府、鄉(xiāng)政府官員的手里，那么，廣大農(nóng)民可能會(huì)產(chǎn)生一種被剝奪感。因?yàn)�，村干部畢竟是農(nóng)民直接選出來(lái)的，而鄉(xiāng)政府、縣政府的官員實(shí)際上是上級(jí)任命的。而在我國(guó)的基層政權(quán)中，得到農(nóng)民真心擁戴的官員又有多少呢？”[5]因此，國(guó)有化方案很難實(shí)行； （2）土地完全私有化；即將目前集體所有的土地全部分給農(nóng)民個(gè)人所有，給予農(nóng)民最堅(jiān)實(shí)的土地權(quán)利。筆者認(rèn)為私有化在目前中國(guó)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中并不可行，其最主要的弊端是在社會(huì)保障水平極低的中國(guó)農(nóng)村，難以有效解決土地兼并所導(dǎo)致的一系列問(wèn)題。在農(nóng)村社會(huì)保障體制尚未健全的情況下，土地實(shí)際上發(fā)揮著對(duì)農(nóng)民生活的保障作用，對(duì)大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地目前還是生存的手段，而不是致富的工具。如果實(shí)行土地私有，經(jīng)濟(jì)上的強(qiáng)者必將大量的兼并土地，而窮者將成為失地的流浪者，如果政府不能有效解決失地農(nóng)民的就業(yè)、居住問(wèn)題，社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩將不可避免。由此，筆者認(rèn)為私有化雖具有其巨大的優(yōu)勢(shì)，但其本身的缺陷也不可小視，尤其在當(dāng)今的中國(guó)應(yīng)當(dāng)慎重； （3）法人所有；即主張把農(nóng)村集體按法人制度來(lái)進(jìn)行改造，確立村、村民小組等現(xiàn)行法中的農(nóng)民集體的法人資格，農(nóng)民享有成員權(quán)而非所有權(quán)。筆者認(rèn)為法人制改造存在以下問(wèn)題：首先，正如一些學(xué)者所言，“行使表決權(quán)非有一人一票、權(quán)利平等原則，而是依一股一票的原則行使，最終必然導(dǎo)致權(quán)利由大股東所操縱。同時(shí)，若將集體土地所有權(quán)確定為集體組織法人單獨(dú)所有權(quán)，則農(nóng)民集體成員和這個(gè)法人沒(méi)有類似股權(quán)的聯(lián)結(jié)性權(quán)利，遂無(wú)法對(duì)法人進(jìn)行控制，極易導(dǎo)致法人專橫，侵犯農(nóng)民作為所有者之利益�！盵6]其二，農(nóng)民在觀念上難以接受，土地私有在中國(guó)有著相當(dāng)深厚的歷史文化淵源和現(xiàn)實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)，在中國(guó)歷史的較長(zhǎng)時(shí)期，也是一直占據(jù)主導(dǎo)地位，如果在法律上創(chuàng)設(shè)一獨(dú)立于農(nóng)民之外的另一主體，并將土地所有權(quán)歸其享有，農(nóng)民在心理上很難接受，同時(shí)歷史上的人民公社化給農(nóng)民心理所帶來(lái)的陰影很難祛除，如果一意堅(jiān)持利用法人制度對(duì)集體土地所有權(quán)進(jìn)行改造，可能面臨的政治和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)值得考慮，因此法人制度改造難度頗大； （4）總有形式；社科院物權(quán)法草案建議稿參考了總有的理論，規(guī)定集體土地屬于全體居民共同共有。“總有系指在日耳曼之農(nóng)村公社土地所有制中，將土地之使用、收益權(quán)分配給各家庭，而管理、處分權(quán)則屬公社的一種分割所有權(quán)形態(tài)�！盵7]這與我國(guó)目前集體土地所有制形式頗為相似，但總有實(shí)為對(duì)所有權(quán)的質(zhì)的分割，團(tuán)體享有對(duì)土地的管理、處分權(quán)，而具有團(tuán)體成員資格的個(gè)人則享有使用收益權(quán)，并且其權(quán)利與其成員資格緊密相關(guān)，具有極強(qiáng)的團(tuán)體主義色彩。但“此種觀念因違反羅馬法所有權(quán)之本質(zhì)，經(jīng)羅馬法繼受后遂改依羅馬法之理念給予整理。至近世后總有則幾近斂跡�！盵8]因此，從中我們不難看出，總有在制度上仍須一團(tuán)體對(duì)土地行使管理、處分之權(quán)，而該團(tuán)體與我們的集體又是如此的相似，現(xiàn)有集體所有權(quán)虛位的問(wèn)題并沒(méi)有因?yàn)樵O(shè)置總有而得到更好的解決；同時(shí)，“也必然會(huì)造成農(nóng)業(yè)封閉式經(jīng)營(yíng)，土地用益權(quán)不能有償使用、自由流轉(zhuǎn)，不利于土地資源優(yōu)化配置以促進(jìn)土地之使用效率。”[19] 上述各種觀點(diǎn)從各個(gè)方面提出了對(duì)集體土地所有權(quán)進(jìn)行改造的方案，但他們?nèi)匀粵](méi)有完全解決目前集體土地所有權(quán)下的農(nóng)民缺位問(wèn)題，完全私有化方案雖然解決了這一弊端，但土地兼并所帶來(lái)的一系列問(wèn)題在目前難以有效解決，因此必須緩行。筆者認(rèn)為任何一種制度的設(shè)計(jì)，不但要符合民法理論邏輯，但更重要的是在現(xiàn)實(shí)中具有可操作性，也就是說(shuō)霍爾姆斯所說(shuō)的，“法的生命不在于邏輯而在于經(jīng)驗(yàn)。”但聲明筆者決不贊同那種完全拋棄現(xiàn)行民法理論，只是說(shuō)盡可能在現(xiàn)有理論框架下創(chuàng)設(shè)一種具有實(shí)際可行性的制度，而結(jié)合中國(guó)目前的實(shí)際，以“農(nóng)民特殊共同共有”來(lái)取代目前的集體土地所有權(quán)，是一個(gè)相對(duì)理想的模式。共同共有是現(xiàn)代民法的一種所有權(quán)形式，在這里，筆者認(rèn)為在現(xiàn)有民法理論中，最能解決農(nóng)民缺位問(wèn)題的，拉近農(nóng)民與土地之間距離的，就是共同共有制度；之所以加以特殊的限制，是因?yàn)榛谥袊?guó)目前的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，不可能采取純粹共同共有的形式，具體制度設(shè)計(jì)見(jiàn)下一個(gè)部分。 三、特殊共同共有改造集體土地所有權(quán)之方案 （一）在論述關(guān)于集體土地所有權(quán)改造方案之間，筆者認(rèn)為應(yīng)該簡(jiǎn)要地論述特殊共同共有特殊性以示它與普通共同共有的區(qū)別。 “共同共有”是兩個(gè)或兩個(gè)以上的所有人，以共有的全部財(cái)產(chǎn)不分份額地共同享有一物所有權(quán)的共有形式。[10]而特殊共同共有與之相比較具有以下特殊性： 1、客體之統(tǒng)一性，永不分割性，以及與此相關(guān)聯(lián)的共有關(guān)系的長(zhǎng)久性。作為共有權(quán)的客體顯然為依法為集體所有的全部土地，包括耕地、林地、灘涂、“三荒”土地等。在共有關(guān)系中，任何農(nóng)民作為該集體的成員都不能請(qǐng)求分割土地，也不能要求將自己那一份土地轉(zhuǎn)讓給他人。因此相對(duì)于普通的共同共有因分割而結(jié)束共有關(guān)系，比如夫妻共有，合伙共有，遺產(chǎn)的共有，因?yàn)榉蚱揸P(guān)系、合伙關(guān)系的解散，遺產(chǎn)的分系，具有相對(duì)短暫性，而特殊共同共有具有存續(xù)的長(zhǎng)久性，即共有關(guān)系不會(huì)因個(gè)別成員的死亡，戶口遷出而消滅，只要集體組織尚有成員存在，共同共有關(guān)系將永遠(yuǎn)存續(xù)下去； 2、共有人人數(shù)的眾多性。在這一點(diǎn)上比較好理解，依中國(guó)現(xiàn)行的自然村劃分，每一自然村的人數(shù)顯然是相當(dāng)龐大的，而普通共同共有則具有人數(shù)的有限性，實(shí)踐中總是具體的幾個(gè)人共同享有某物的所有權(quán)； 3、權(quán)利行使上的區(qū)別，這是與普通共同共有關(guān)鍵性的區(qū)別；作為普通共同共有，對(duì)共有物所有權(quán)的行使，比如為處分行為，只有在全體共有人意志一致的情況下，才對(duì)外發(fā)生效力，部分共有人擅自處分共有財(cái)產(chǎn)的行為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無(wú)效；而農(nóng)民對(duì)集體土地的特殊共同共有則與此有相當(dāng)大的差異，由于共有權(quán)人的眾多，事實(shí)上不可能按全體共有人的一致意思行使所有權(quán)，而只能按多數(shù)共有人的意思來(lái)決定所有權(quán)的行使； 4、土地所有權(quán)依法不能繼承，即共有人死亡后，其繼承人并不能因此而繼承其所有權(quán)，但其生前基于所有權(quán)人的身份所獲得所有權(quán)收益應(yīng)依法準(zhǔn)予繼承。 （二）具體的制度設(shè)計(jì) 關(guān)于特殊共同共有的制度設(shè)計(jì)，應(yīng)從權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利行使以及權(quán)利客體等方面出發(fā)，并綜合考慮中國(guó)現(xiàn)行政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民眾心理的各種外界因素，對(duì)集體土地所有權(quán)進(jìn)行理性改造。 1、共有權(quán)主體：鄉(xiāng)、村、村民小組三級(jí)農(nóng)民集體內(nèi)具有農(nóng)村戶籍的全體現(xiàn)存人員；土地共有權(quán)人要件主要有以下兩個(gè)方面，首先，必須是鄉(xiāng)、村、村民小組三級(jí)農(nóng)民集體內(nèi)具有農(nóng)村戶籍的成員，這就要求必須排除非本集體成員的土地承包人以及本屬于集體組織成員，但依取得城鎮(zhèn)戶口，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的人；其次必須是全體現(xiàn)存人員，如果集體成員已經(jīng)死亡或被宣告死亡的，便依法喪失所有權(quán)，亦不得由其繼承人繼承，反言之，只要是集體組織內(nèi)具有農(nóng)村戶籍的現(xiàn)存人員，不管限制行為能力人或者是無(wú)行為能力人，一概享有所有權(quán)，任何人不得歧視乃至剝奪其所有權(quán)，只有這樣，才能真正確保農(nóng)民的所有權(quán)地位，強(qiáng)化所有者利益，彌補(bǔ)現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障制度之欠缺； 2、共有權(quán)內(nèi)容；要有效解決目前集體土地所有權(quán)制度中的農(nóng)民缺位問(wèn)題，關(guān)鍵就是要賦予農(nóng)民以最堅(jiān)實(shí)的土地權(quán)利，盡可能地發(fā)揮農(nóng)民在土地所有權(quán)行使中的參與作用。具體內(nèi)容如下： （1）決策管理權(quán)。即共有權(quán)人在平等自愿、民主決議的基礎(chǔ)上形成共同意思，對(duì)所有的土地進(jìn)行支配的權(quán)利，具體包括決定所有土地的使用、處分權(quán)的行使及其具體行使方案，收益的分配方式，土地的管理、保持措施，所有權(quán)的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及執(zhí)行人員的產(chǎn)生方式、權(quán)限范圍； （2）監(jiān)督權(quán)，即所有權(quán)人依法對(duì)其選舉產(chǎn)生的權(quán)利執(zhí)行機(jī)構(gòu)及執(zhí)行人員行使土地權(quán)利的行為進(jìn)行監(jiān)督，依法撤換不稱職的執(zhí)行人員，以保障所有權(quán)人的利益； （3）處分權(quán)，即共有權(quán)人對(duì)自己所有的土地進(jìn)行法律上的處分，決定其命運(yùn)的行為，但是基于土地的特殊性質(zhì)，其處分權(quán)又不同于對(duì)一般不動(dòng)產(chǎn)之處分，必須嚴(yán)格遵守現(xiàn)行公法、私法對(duì)土地處分的限制，比如不能擅自將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓與他人，也不得擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地或從事其它有損土地價(jià)值的短期行為等；因此也有學(xué)者認(rèn)為土地所有權(quán)是權(quán)能不完整的所有權(quán)； （4）收益權(quán)，即全體共有權(quán)人通過(guò)土地管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)行行為收取土地收益，以實(shí)現(xiàn)集體土地所有者權(quán)益，具體包括收取土地的租金，國(guó)家征用農(nóng)地的補(bǔ)償費(fèi)等； （5）依法有權(quán)根據(jù)法律規(guī)定分得宅基地建造房屋，以及承包集體土地的權(quán)利，這也是共有權(quán)人的重要權(quán)利。 3、權(quán)利行使問(wèn)題。在上文論述土地特殊共同共有特殊性時(shí)已經(jīng)講到過(guò)，由于農(nóng)村集體成員人數(shù)的眾多，土地所有權(quán)的行使并不可能建立在全體共有人意思完全一致的基礎(chǔ)上，也不可能由全體成員一同行使關(guān)于所有權(quán)的各項(xiàng)具體事務(wù)。因此，在這里，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)立有關(guān)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)有關(guān)權(quán)利的行使：其一，全體共有人組成類似于由建筑物區(qū)分所有人所組成的業(yè)主大會(huì)的權(quán)利機(jī)構(gòu)——村民大會(huì)——，“該權(quán)利機(jī)構(gòu)并不是一個(gè)具有獨(dú)立法律人格的法人團(tuán)體，而是以其成員為本位的非法人團(tuán)體，具體權(quán)利義務(wù)仍然由組成共同體的全體成員承擔(dān)，因而其主體仍屬于自然人，是自然人的特殊形式——群體形式享有所有權(quán)”，并按照多數(shù)成員的意見(jiàn)形成所有人的共同意思，作為所有權(quán)人的意思表示并決定土地的具體使用、收益、處分方案；其二，由全體共有人選舉產(chǎn)生有關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)執(zhí)行所有權(quán)人的共同意思，行使所有權(quán)的各項(xiàng)具體權(quán)能，比如對(duì)土地的維持、改善，收取、分配土地收益等。在這兩個(gè)機(jī)構(gòu)中，顯然前者決定后者的設(shè)立，并對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)督，后者必須對(duì)村民大會(huì)負(fù)責(zé)，并接受前者的監(jiān)督。 四、結(jié)束語(yǔ) 土地作為一種自然資源，具有稀缺性和不可再生性，是人類賴以生存的基礎(chǔ)，因此土地所有制度設(shè)計(jì)的合理與否直接關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。任何土地制度的設(shè)計(jì)都必須在公平和效率兩大法律價(jià)值之間作出妥善安排，筆者之所以主張按特殊共同共有對(duì)現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度進(jìn)行改造，正是出于對(duì)公平效率兼顧的考慮。筆者才疏學(xué)淺，不足之處甚多，期盼與眾學(xué)者商榷。 注釋： 1、王利明，《民商法研究》第5輯，法律出版社2001年版，第193頁(yè)； 2、潘尚、陳曉文，《農(nóng)地流轉(zhuǎn)秩序的思考》，載《現(xiàn)代法學(xué)》，1997年第1期，第82頁(yè)； 3、王衛(wèi)國(guó)，《中國(guó)土地權(quán)利研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版第99頁(yè)； 4、張紅宇、陳良彪著，《中國(guó)農(nóng)村土地制度建設(shè)》，人民出版社1995年版，第61頁(yè)； 5、王衛(wèi)國(guó)，《中國(guó)土地權(quán)利研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版第109頁(yè)； 6、參見(jiàn)韓松，《論集體所有權(quán)的主體形式》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2000年第5期； 7、參見(jiàn)由嶸，《日耳曼法簡(jiǎn)介》，法律出版社1987年，第50頁(yè)； 8、[臺(tái)]鄭玉波，《民法物權(quán)》，三民書(shū)商印行1958年版，第115年； 9、王鐵雄，《完善集體土地所有權(quán)制度》《法學(xué)》2003年第2期，第45頁(yè)； 10、江平主編，《民法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，第389頁(yè)。 陳豪
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