商業(yè)銀行股份化過程中的若干法律問題——兼論海南發(fā)展銀行的關(guān)閉原因

商業(yè)銀行股份化過程中的若干法律問題——兼論海南發(fā)展銀行的關(guān)閉原因

　　1987年4月以交通銀行的恢復(fù)為標(biāo)志， 我國開始全面推行商業(yè)銀行股份制的改革。經(jīng)過十年的探索，這一改革方向已得到確立；1993年頒布的《公司法》和1995年頒布的《商業(yè)銀行法》以國家法律的形式肯定了這一改革。應(yīng)該說，商業(yè)銀行股份制改革在取得巨大成功的同時(shí)，也存在著諸多的問題。1998年6月， 海南發(fā)展銀行的關(guān)閉是這些問題的一個(gè)反映。對于這些問題應(yīng)如何認(rèn)識，如何解決，以使金融體制改革能更健康地發(fā)展？本文擬就此談點(diǎn)看法。

　　一、商業(yè)銀行股份制改革的現(xiàn)狀和啟示

　　銀行體制的改革是金融體制改革的核心。隨著我國中央銀行制度的確立，從1984年開始，商業(yè)銀行體制的改革被提到議事日程。（注：參見國務(wù)院：《關(guān)于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》（1983年9月）。）經(jīng)過多方面的考慮， 商業(yè)銀行體制的改革方案確定為：一方面對現(xiàn)有的國有專業(yè)銀行實(shí)行積極而穩(wěn)妥的改革，在維持其產(chǎn)權(quán)和組織結(jié)構(gòu)不變的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大專業(yè)銀行的經(jīng)營自主權(quán)，包括逐步分離專業(yè)銀行的政策性業(yè)務(wù)，變指令性為主的計(jì)劃調(diào)控和直接行政干預(yù)，為指導(dǎo)性為主的貨幣政策調(diào)控和間接經(jīng)濟(jì)干預(yù)，不斷建立和完善銀行的自我約束機(jī)制，同時(shí)認(rèn)真探索產(chǎn)權(quán)制度的改革，直至成為真正意義的商業(yè)銀行。另一方面是在原有的銀行體制之外，按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，引進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度，發(fā)展新型商業(yè)銀行。這一方面的改革最核心的內(nèi)容就是開放商業(yè)銀行領(lǐng)域，打破傳統(tǒng)上銀行只準(zhǔn)國有，不允許其他主體進(jìn)入這一市場的舊機(jī)制，其表現(xiàn)形式就是產(chǎn)權(quán)多元化的股份制商業(yè)銀行的恢復(fù)。1987年4月中國交通銀行以股份制商業(yè)銀行的形式恢復(fù)。 緊接著在5月，深圳6家城市信用社發(fā)起設(shè)立了深圳發(fā)展銀行。該銀行在1988年4月1日掛牌上市，其股本結(jié)構(gòu)中，法人股占66％，社會(huì)公眾股占34％。這是我國第一家以比較規(guī)范的方式設(shè)立的股份制銀行。（注：參見中國證券市場回顧與研究課題組：《中國證券市場的回顧和研究》，民主與建設(shè)出版社1995年版，第13頁。）繼此之后，中信實(shí)業(yè)銀行、中國光大銀行、中國民生銀行等全國性的股份制商業(yè)銀行，招商銀行、福建興業(yè)銀行、廣東發(fā)展銀行、上海浦東發(fā)展銀行、華夏銀行、海南發(fā)展銀行、各地的城市合作銀行等區(qū)域性和地方性的股份制商業(yè)銀行相繼成立；與此同時(shí)，中外合資的股份制商業(yè)銀行也開始出現(xiàn)。這些商業(yè)銀行除個(gè)別以外，絕大多數(shù)發(fā)展良好。股份制商業(yè)銀行的發(fā)展，極大地推動(dòng)了我國金融體制的改革，促進(jìn)了國有專業(yè)銀行體制和機(jī)制的轉(zhuǎn)變，為如何在我國建立起真正意義的現(xiàn)代商業(yè)銀行制度提供了寶貴的啟示。

　　1.在傳統(tǒng)體制下，銀行業(yè)始終被當(dāng)作國有經(jīng)濟(jì)的專屬領(lǐng)地，在理論上認(rèn)為銀行作為國民經(jīng)濟(jì)的命脈只能牢牢地掌握在國家（政府）的手中，任何國有經(jīng)濟(jì)以外的其他經(jīng)濟(jì)成分進(jìn)入這一領(lǐng)域都會(huì)被認(rèn)為將損害社會(huì)的整體利益從而被禁止。因此，在傳統(tǒng)體制下，銀行業(yè)是壟斷程度最高、最不按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事的一個(gè)生產(chǎn)部門，在相當(dāng)長的時(shí)間里銀行并不被當(dāng)作一個(gè)生產(chǎn)單位而是當(dāng)作一個(gè)行政單位或政府的一個(gè)部分或分支。由此而產(chǎn)生的一個(gè)最終結(jié)果就是銀行業(yè)的無效率。股份制商業(yè)銀行的產(chǎn)生與發(fā)展表明了，銀行作為一個(gè)生產(chǎn)領(lǐng)域不應(yīng)由國有專業(yè)銀行所壟斷，銀行業(yè)作為一個(gè)關(guān)系國計(jì)民生的特殊行業(yè)要保持適度競爭防止過度競爭，但這一原則決不能成為鼓勵(lì)壟斷限制競爭的依據(jù)。商業(yè)銀行作為不提供公共產(chǎn)品的一個(gè)生產(chǎn)部門，必須允許任何適格主體進(jìn)入這一領(lǐng)域參與競爭，只有這樣才可能產(chǎn)生效率。股份制商業(yè)銀行的出現(xiàn)促進(jìn)了銀行業(yè)的整體發(fā)展，迫使國有專業(yè)銀行轉(zhuǎn)變機(jī)制、提高效率的事實(shí)，說明了這一點(diǎn)。

　　2.我國現(xiàn)階段金融體制改革的一個(gè)主要目的就在于盤活國有金融資產(chǎn)的存量，完成國有金融資產(chǎn)的重組，實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置。建立股份制商業(yè)銀行是實(shí)現(xiàn)這一目的的有效途徑。當(dāng)前股份制商業(yè)銀行建立的一個(gè)主要方式是把傳統(tǒng)國有專業(yè)銀行或其他金融機(jī)構(gòu)的一部分金融資產(chǎn)剝離出來，作為股本組合到新的股份制商業(yè)銀行中去。具體的做法是，各專業(yè)銀行作為新組建股份制商業(yè)銀行的主要發(fā)起人發(fā)起和參與股份制商業(yè)銀行的創(chuàng)立，如廣東發(fā)展銀行、福建興業(yè)銀行等均是通過這一方式建立的。采用這一方式進(jìn)行國有商業(yè)銀行的股份制改造，一是有利于社會(huì)穩(wěn)定，保持我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，避免因?yàn)閷ξ覈�商業(yè)銀行體制進(jìn)行全面改造而可能帶來的經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩，繞過了許多一時(shí)難以理順和解決的體制問題，符合我國漸進(jìn)的經(jīng)濟(jì)體制改革總體戰(zhàn)略；二是有利于通過新舊體制的比較和競爭，促進(jìn)二者的良性互動(dòng)，從而使得傳統(tǒng)的銀行體制在正常的業(yè)務(wù)活動(dòng)過程中完成體制的轉(zhuǎn)換。

　　3.對外開放、引進(jìn)外資對中國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的最大貢獻(xiàn)不在于產(chǎn)值的增加、就業(yè)機(jī)會(huì)的擴(kuò)大以及高新技術(shù)的轉(zhuǎn)讓等等，而在于對中國經(jīng)濟(jì)體制改革的促進(jìn)和推動(dòng)，在于外商投資企業(yè)的先進(jìn)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制所提供的示范作用。這一點(diǎn)同樣表現(xiàn)在金融領(lǐng)域。金融業(yè)關(guān)系國家的經(jīng)濟(jì)命脈，因此金融業(yè)的對外開放相對謹(jǐn)慎和有限，但是金融業(yè)所引進(jìn)的有限外資在金融體制改革方面所發(fā)揮的示范作用卻同樣巨大。以中外合資方式組建的股份制商業(yè)銀行-廈門國際銀行， 其設(shè)立股本僅8億港幣，當(dāng)年就贏利1682萬港幣，銀行的人均生產(chǎn)率是國內(nèi)同行的兩倍，而且其業(yè)務(wù)范圍還受到政策的嚴(yán)格限制。（注：參見：“特貿(mào)杯”征文組委會(huì)：《增創(chuàng)新優(yōu)勢，更上一層樓》，廈門大學(xué)出版社1995年版，第111～115頁。）如此之高的經(jīng)濟(jì)效率充分表明了體制的先進(jìn)性，人們自然地把外商投資股份制商業(yè)銀行作為國有銀行體制改革的一個(gè)范本。

　　二、商業(yè)銀行股份制改革所存在的問題

　　股份制商業(yè)銀行的建立和發(fā)展所取得的成就是如此的明顯，以至于中央明確將股份制作為我國商業(yè)銀行發(fā)展的方向，新建銀行均必須以股份制方式組建，不再設(shè)立國有獨(dú)資銀行。但是由于舊體制的影響和束縛，加之人們對規(guī)范化股份制商業(yè)銀行的認(rèn)識不足，在新興股份制商業(yè)銀行的發(fā)展過程中也暴露出諸多的問題。1998年6月21日， 海南省有史以來創(chuàng)辦的第一家地方性股份制商業(yè)銀行-海南發(fā)展銀行宣告關(guān)閉，這也是新中國建立以來，我國政府首次關(guān)閉一家銀行，因此引起了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。海南發(fā)展銀行成立于1995年8月， 當(dāng)時(shí)是中國為數(shù)不多的幾家地方性股份制商業(yè)銀行之一。它的成立曾被人們寄以厚望，希望它能為海南的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。但遺憾的是其運(yùn)作不到三年就以關(guān)閉而告終。

　　可以說，海南發(fā)展銀行的興衰最集中地反映了我國股份制商業(yè)銀行所存在的問題，導(dǎo)致海南發(fā)展銀行關(guān)閉的所有原因在其他的股份制商業(yè)銀行均或多或少地存在。具體地說，主要有以下幾個(gè)問題。

　　1.政企不分，地方政府過多的行政干預(yù)是地方性股份制商業(yè)銀行發(fā)展的最大障礙。隨著我國金融體制改革的不斷深化，特別是《商業(yè)銀行法》的頒布實(shí)施，我國國有專業(yè)銀行商業(yè)化的步伐大大加快。國有專業(yè)銀行要發(fā)展成為“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束”的企業(yè)法人，必然要按市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律辦事，各級政府的非市場主張和干預(yù)肯定要受到越來越強(qiáng)烈的抵制。而且《商業(yè)銀行法》對商業(yè)銀行的經(jīng)營自主權(quán)作了強(qiáng)制保護(hù)性規(guī)定：商業(yè)銀行依法開展業(yè)務(wù)，不受任何單位或個(gè)人的干涉，任何單位或個(gè)人不得強(qiáng)令要求商業(yè)銀行提供貸款或擔(dān)保。此外，《商業(yè)銀行法》規(guī)定我國商業(yè)銀行實(shí)行一級法人制度，分支機(jī)構(gòu)不具有法人資格，只能在總行授權(quán)的范圍內(nèi)依法開展業(yè)務(wù)。這些規(guī)定都使得各級地方政府對全國性的商業(yè)銀行特別是國有獨(dú)資商業(yè)銀行的影響力越來越小，各級地方政府的不當(dāng)要求或干涉會(huì)受到越來越堅(jiān)決的抵制。隨著這一進(jìn)步而來的一個(gè)后果，就是各級地方政府對于建立自己的地方性商業(yè)銀行有著越來越強(qiáng)的偏好。各級地方政府投資建立地方性商業(yè)銀行的主要目的是要利用這一金融工具為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)，但在客觀上這些商業(yè)銀行經(jīng)常成為地方官員實(shí)現(xiàn)自己各種目標(biāo)的一個(gè)工具。不論是出于何種目的，地方性商業(yè)銀行必然會(huì)受到地方政府強(qiáng)烈的行政干預(yù)。這也是海南發(fā)展銀行關(guān)閉的主要原因。海南發(fā)展銀行的設(shè)立總股本為16.77億人民幣，由47家股東出資，海南省政府是主要股東之一， 出資額為3.2億人民幣，占股本總額的19.7％。在海南發(fā)展銀行成立伊始， 地方政府就把它作為解決海南眾多金融機(jī)構(gòu)因泡沫經(jīng)濟(jì)的破滅而可能破產(chǎn)的一種手段，以行政命令方式要求實(shí)行“強(qiáng)弱合并”（海南發(fā)展銀行成立時(shí)合并的5家信托公司，有4家是無證經(jīng)營，支付困難；后來接管的28家城市信用社，大多已陷入支付危機(jī)），而不是把它看作一個(gè)自主經(jīng)營的企業(yè)讓其按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求去自主發(fā)展，這就從根本上注定了海南發(fā)展銀行的命運(yùn)，最終是弱的無法救起，強(qiáng)的也跟著衰敗。應(yīng)該說，在人人都已認(rèn)識到政企不分是市場經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)發(fā)展的大敵并認(rèn)真加以克服的今天，地方性股份制商業(yè)銀行中存在的政企不分的情況卻十分嚴(yán)重。

　　2.產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊、產(chǎn)權(quán)主體缺位的問題同樣困擾著股份制商業(yè)銀行。投資主體不明確、產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊是造成我國國有企業(yè)存在經(jīng)營不善、責(zé)任不清、虧損嚴(yán)重等問題的癥結(jié)所在。在國有企業(yè)的投資主體、產(chǎn)權(quán)關(guān)系均尚未理順的情況下，國有企業(yè)卻成為股份制商業(yè)銀行的主要投資主體，例如海南發(fā)展銀行的47家股東，其成分除了地方政府之外，主要的是各種類型的國有企業(yè)，特別是國有金融企業(yè)（主要是四大國有專業(yè)銀行所派生出來的金融機(jī)構(gòu)）。產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰的投資主體的投資結(jié)果和項(xiàng)目，其產(chǎn)權(quán)關(guān)系也必然是不明晰的。這樣帶來的一個(gè)必然結(jié)果就是國有企業(yè)所具有的弊端，如責(zé)任不清、賞罰不明、無人對風(fēng)險(xiǎn)與損失承擔(dān)后果、所有者權(quán)益無法得以保障、缺乏對經(jīng)營者的有效約束、企業(yè)成為經(jīng)營者個(gè)人非法致富的手段等等，在股份制商業(yè)銀行中都存在。就在海南發(fā)展銀行被關(guān)閉的前幾個(gè)月，中央銀行還極力加以挽救，一項(xiàng)主要挽救措施是給海南發(fā)展銀行發(fā)放了30多億臨時(shí)貸款資金。這筆資金本來是嚴(yán)格規(guī)定用以支付到期的儲(chǔ)戶存款，但有一大半都被挪作他用，包括用以支付違規(guī)高息攬儲(chǔ)的本息和回扣。這樣也就最終注定了海南發(fā)展銀行的關(guān)閉。

　　3.資本的社會(huì)化程度不高，所有制壁壘仍阻礙著股份制商業(yè)銀行的發(fā)展。市場經(jīng)濟(jì)的生命力在于競爭，而形成競爭的一個(gè)根本條件就是必須創(chuàng)造平等的市場主體，允許各市場主體依法平等地參與市場競爭。這也是我國金融體制改革的核心問題。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制整體改革的深化，已經(jīng)滯后的金融體制改革的一項(xiàng)根本任務(wù)就是要實(shí)現(xiàn)金融組織的重構(gòu)，即打破國有專業(yè)銀行對銀行業(yè)的一統(tǒng)天下，向民間開放銀行業(yè)，推動(dòng)和鼓勵(lì)民營資本參與銀行業(yè)的經(jīng)營和競爭。應(yīng)該說股份制是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的一項(xiàng)有效制度選擇，因?yàn)楣煞葜茝谋举|(zhì)上要求資本社會(huì)化、產(chǎn)權(quán)多元化、資本組合的非人格化。但是在實(shí)踐中，由于對“公有經(jīng)濟(jì)”尚存在機(jī)械、片面的理解，導(dǎo)致在商業(yè)銀行股份制改革中對非國有資本的排斥，對非國有資本參與股份制商業(yè)銀行設(shè)置了種種限制，從而使得股份制的實(shí)施績效大打折扣。各股份制商業(yè)銀行在組建時(shí)，均對非國有成分的法人及個(gè)人持股作嚴(yán)格的限制。國家體改委1992年《關(guān)于股份制企業(yè)組建和試點(diǎn)的規(guī)范意見》規(guī)定：為確立公有制資產(chǎn)在股份制企業(yè)中的主體地位，股份有限公司設(shè)立時(shí)發(fā)起人必須是法人，私人及私營企業(yè)不得充當(dāng)發(fā)起人。國務(wù)院1996年《關(guān)于組建城市合作銀行的通知》規(guī)定：城市合作信用社的法人股東成為合作銀行的法人股東，個(gè)人股東可以根據(jù)其意愿轉(zhuǎn)化為城市合作銀行股東或退還其股本；在城市合作銀行組建過程中，不得募集新的個(gè)人股份。上述實(shí)踐及政策均表明了我國的商業(yè)銀行的股份制改革仍存在嚴(yán)重的所有制障礙，改革的結(jié)果僅僅是在中央集權(quán)與地方分權(quán)上做調(diào)整，由于地方政府加強(qiáng)了對地方性商業(yè)銀行的控制和壟斷，從某種意義上說出現(xiàn)了更加無效率的狀況。海南發(fā)展銀行的關(guān)閉，對這一判斷是一個(gè)客觀的驗(yàn)證。（注：樊綱認(rèn)為，由于把一些非國有的金融機(jī)構(gòu)（如城市或農(nóng)村信用社）并入政府控制的合作銀行中去，使得這些機(jī)構(gòu)失去了原有的特點(diǎn)和優(yōu)勢-效率較高、較靈活等。參見《克服信貸萎縮與銀行體系改革》，《經(jīng)濟(jì)研究》1999年第1期。）

　　4.商業(yè)銀行股份制改革存在諸多不規(guī)范及與現(xiàn)行的法律相沖突的問題。改革開放20年來的最大成果之一是初步建立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的法律體制。市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法制經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)只有在法律的框架內(nèi)運(yùn)行或者只有依法辦事才可能健康發(fā)展。我國商業(yè)銀行股份制改革存在諸多的不規(guī)范及與運(yùn)行法律相沖突的問題，最集中地表現(xiàn)在與現(xiàn)行的公司法之間的矛盾。從國際上看，公司法制度是最成熟的法律制度之一。經(jīng)過數(shù)百年的發(fā)展，公司法制度對于公司這一市場主體的運(yùn)行規(guī)律進(jìn)行了不斷的總結(jié)，并將其中最基本的內(nèi)容以法律的形式加以規(guī)范，使之成為市場經(jīng)濟(jì)法律體系中的一個(gè)最重要的部分。中國的公司法雖然產(chǎn)生較晚，但它是在一方面吸收了各國成功的立法經(jīng)驗(yàn)，另一方面充分地總結(jié)了我國經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，同樣是客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的反映。公司法所規(guī)定的各項(xiàng)制度，如公司設(shè)立條件、公司內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)、公司運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制等等，都是公司得以正常發(fā)展的重要保證。但我國股份制商業(yè)銀行的設(shè)立和運(yùn)行嚴(yán)格依照公司法的規(guī)定運(yùn)作的很少，幾乎都存在程度不同的違法現(xiàn)象。例如海南發(fā)展銀行從創(chuàng)立開始就沒有按照公司法的規(guī)定來運(yùn)作，股東大會(huì)形同虛設(shè)，作為股東之一的地方政府一統(tǒng)天下，其他股東幾乎沒有任何的股東權(quán)利，公司的重大決策不是由董事會(huì)集體決定，而是政府或政府委托的代表一人說了算，至于監(jiān)事會(huì)等監(jiān)督機(jī)制更是一紙空文。這種無視法律的狀況，使得海南發(fā)展銀行直到其被關(guān)閉的前一刻，其主要負(fù)責(zé)人還敢把中央銀行給予的依規(guī)定必須嚴(yán)格用于支付到期的儲(chǔ)戶存款的30多億臨時(shí)貸款資金挪作他用，其中很大一部分仍以各種名目借給自己的關(guān)系戶，從而使得中央銀行力圖進(jìn)行的最后一次挽救徹底失敗。可以說，不依法辦事，無視法律的權(quán)威，是海南發(fā)展銀行關(guān)閉的最根本原因，這也是我國當(dāng)前商業(yè)銀行股份制改革中存在的最大問題。

　　三、結(jié)論與幾點(diǎn)建議

　　綜上所述，商業(yè)銀行股份制改革取得了巨大的成就，但同時(shí)也存在諸多的問題。應(yīng)當(dāng)如何從法律上對商業(yè)銀行股份制改革作進(jìn)一步的規(guī)范，從而使得改革能夠更加健康地向前發(fā)展，是法學(xué)界十分關(guān)注的一個(gè)問題。對此，我們有以下幾點(diǎn)建議：

　　1.規(guī)范和完善金融市場準(zhǔn)入法，確保各適格主體均享有依法進(jìn)入金融市場的權(quán)利，特別要鼓勵(lì)民營企業(yè)參與金融業(yè)的經(jīng)營與競爭。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在金融市場的準(zhǔn)入方面，我國的《公司法》、《商業(yè)銀行法》相對于我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制而言已經(jīng)具有一定的超前性，公司法和商業(yè)銀行法采納國際通行的準(zhǔn)則主義，允許任何符合法定條件的市場主體成為金融業(yè)的經(jīng)營主體，在法律上明確了金融業(yè)不能存在所有制歧視，商業(yè)銀行股份制改革的一個(gè)目標(biāo)就是要形成一個(gè)存在多元主體、彼此之間相互競爭的金融市場。但在實(shí)際中存在著各種各樣的市場準(zhǔn)入壁壘，現(xiàn)行政策和法規(guī)對金融業(yè)的準(zhǔn)入如股份制商業(yè)銀行的發(fā)起人、參股、控股等等均有諸多的限制，而且這些限制都存在透明度不高、不夠規(guī)范、行政自由裁量權(quán)過大的弊端。例如單個(gè)股東（包括個(gè)人和法人）參股超過銀行股本的10％就必須報(bào)中國人民銀行批準(zhǔn)，但是中國人民銀行依據(jù)什么批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)，則社會(huì)公眾一無所知，而且很難取得這方面的信息，這樣也就嚴(yán)重地限制了社會(huì)資本特別是民營資本投資金融業(yè)的興趣和信心。因此，在金融市場的準(zhǔn)入方面，有關(guān)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)更明確和規(guī)范，必須像各項(xiàng)基本法律規(guī)定一樣公之于大眾，讓每個(gè)人均可方便地得到各種信息，對金融業(yè)監(jiān)管部門的行政自由裁量權(quán)要加以嚴(yán)格限制，切實(shí)做到依法行政。

　　2.盡快出臺《國有資產(chǎn)投資法》，規(guī)范政府投資行為，注意防止在國企體制改革實(shí)行政企分離的同時(shí)，卻在商業(yè)銀行股份制改革中出現(xiàn)新的政企不分的現(xiàn)象。隨著我國金融體制改革的深化，國有專業(yè)銀行逐步走向商業(yè)化，地方政府對國有專業(yè)銀行的控制與影響力將越來越弱，從而也就使得地方政府增強(qiáng)了投資設(shè)立地方性商業(yè)銀行的沖動(dòng)，以滿足地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的需要。按照現(xiàn)行的政策與法律，（注：由于中國的各項(xiàng)基本法律往往過于原則、籠統(tǒng)，以往的法律、法規(guī)或政策即使與新頒布的法律有沖突或矛盾，也很難得到明確的判定而被廢止或修改。這使得相互矛盾的法律、法規(guī)或政策并存的現(xiàn)象十分普遍。）地方財(cái)政部門經(jīng)當(dāng)?shù)卣�府同意，由中國人民銀行核實(shí)，可以用財(cái)政資金向金融機(jī)構(gòu)投資入股。在實(shí)際中，許多地方的政府財(cái)政資金相當(dāng)大的一部分是流向金融市場，其中又有很大部分是作為股本用以設(shè)立地方性股份制商業(yè)銀行。應(yīng)該說，地方財(cái)政投資于以贏利為目的的商業(yè)活動(dòng)違背了財(cái)政的根本目的，不符合當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)體制改革的基本精神，也不符合公司法和商業(yè)銀行法的基本精神。這樣做的一個(gè)結(jié)果是產(chǎn)生了新一輪的政企不分，出現(xiàn)新的低效率和無效率。因此，必須大力加強(qiáng)對政府投資行為的法律規(guī)范，明確規(guī)定不得以財(cái)政資金投資于商業(yè)銀行這樣典型的競爭性行業(yè)，已投資的必須按照政企分開的基本原則進(jìn)行改革，按公司法和商業(yè)銀行法的要求建立規(guī)范的公司內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)，使得商業(yè)銀行股份制改革能真正達(dá)到制度創(chuàng)新的目的，而不是掛改革之名走舊體制“翻新”的老路。

　　3.要加強(qiáng)中央銀行對地方性商業(yè)銀行的監(jiān)管。中央銀行不僅僅要對商業(yè)銀行的各項(xiàng)經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)要加強(qiáng)對商業(yè)銀行股份制改革過程的監(jiān)管和指導(dǎo)，使得商業(yè)銀行股份制改革能夠嚴(yán)格地按照商業(yè)銀行法及有關(guān)的法律、法規(guī)進(jìn)行，從而真正地建立起規(guī)范的商業(yè)銀行制度。在總結(jié)海南發(fā)展銀行興衰的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時(shí)，人們一致認(rèn)同的一點(diǎn)是：海南發(fā)展銀行的關(guān)閉，原因有很多，但其中有一條主要的原因就是缺乏中央銀行的有效監(jiān)管。海南發(fā)展銀行在成立之初，就存在諸多的違規(guī)現(xiàn)象，這些實(shí)際上就決定了該行成立之后的命運(yùn)。對此，當(dāng)?shù)氐闹醒脬y行機(jī)構(gòu)卻沒有進(jìn)行及時(shí)有效的監(jiān)管，沒有把問題解決在萌芽狀態(tài)。待日后問題暴露時(shí)，想解決已來不及了。中央銀行的監(jiān)管為何不力？主要有兩點(diǎn)原因：一是地方政府的影響和干擾；二是監(jiān)管手段落后、監(jiān)管力量不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國中央銀行和各分行能夠直接參與金融業(yè)監(jiān)管的人員只有1萬多人，而且監(jiān)管的手段十分落后， 許多地方仍是以傳統(tǒng)的由各金融機(jī)構(gòu)上報(bào)監(jiān)管材料的方式進(jìn)行監(jiān)管，上報(bào)的材料主觀隨意性很大，很難反映真實(shí)的情況。因此，要保證商業(yè)銀行股份制改革的成功，必須加強(qiáng)中央銀行的監(jiān)管和指導(dǎo)。這除了前面已談到的要盡可能地減少地方政府的行政干預(yù)，特別是嚴(yán)格禁止地方財(cái)政涉足商業(yè)銀行這一競爭性領(lǐng)域之外，就是要大力加強(qiáng)中央銀行的監(jiān)管力量，改善監(jiān)管手段，使得商業(yè)銀行從創(chuàng)辦開始就能切實(shí)地在中央銀行的監(jiān)管下規(guī)范地運(yùn)行。

　　朱崇實(shí) 賀紹奇

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