中央銀行法律問(wèn)題研究

中央銀行法律問(wèn)題研究

　　一、中央銀行職能的法律界定

　　通常我們將中央銀行的職能分為三部分，即發(fā)行銀行、國(guó)家銀行和銀行的銀行。雖然也有其他歸納方法，如美國(guó)132 所大學(xué)的通用教科書(shū)《貨幣、銀行和經(jīng)濟(jì)》認(rèn)為中央銀行有兩個(gè)主要職能：一是控制貨幣數(shù)量與利率，即控制貨幣供給的職能；二是防止大量的銀行倒閉，即最后貸款人職能；此外，還有一些日常職能，如為商業(yè)銀行和政府提供服務(wù)，發(fā)行通貨，充當(dāng)政府顧問(wèn)等職能�！�1 〕我國(guó)青年學(xué)者陳曉先生的博士論文《中央銀行法律制度研究》，將中央銀行的法定職能歸納為公共服務(wù)、宏觀調(diào)控和金融監(jiān)管三個(gè)方面。〔2〕顯然， 上述幾種觀點(diǎn)的區(qū)別更是明顯。無(wú)疑，中央銀行作為發(fā)行銀行和國(guó)家銀行的職能是沒(méi)有爭(zhēng)議的。但對(duì)中央銀行作為銀行的銀行，究竟應(yīng)包含哪些內(nèi)容存在著較大的爭(zhēng)論。

　　從中央銀行的演變過(guò)程看，早期的中央銀行主要是作為政府（國(guó)家）銀行而存在的，如1668年的瑞典國(guó)家銀行，1694年的英格蘭銀行，稍后建立的中央銀行則更多地是為了發(fā)揮發(fā)行銀行的職能，如1816年拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束時(shí)創(chuàng)立的奧地利國(guó)家銀行，是為了恢復(fù)國(guó)家貨幣價(jià)值而建立的，以后德國(guó)、瑞士和意大利建立的中央銀行大多出于統(tǒng)一貨幣發(fā)行的需要。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家查爾斯·古德哈特（charles gooelhart ）指出：“1900年以前，有關(guān)中央銀行的作用的經(jīng)濟(jì)分析主要集中于是否應(yīng)當(dāng)集中發(fā)行鈔票和進(jìn)行國(guó)家黃金儲(chǔ)備，而如果集中，中央銀行又如何控制這個(gè)問(wèn)題”�！�3〕可見(jiàn)，早期的中央銀行并沒(méi)有銀行的銀行這一職能。

　　然而，中央銀行一旦擁有國(guó)家銀行和發(fā)行銀行的職能，它們?cè)阢y行系統(tǒng)內(nèi)的中央地位，它們作為政府銀行的“政治”權(quán)力，它們對(duì)國(guó)家大部分的鑄幣儲(chǔ)備控制，以及最重要的是它們通過(guò)商業(yè)匯票的貼現(xiàn)而提供額外現(xiàn)金、貨幣的能力，使它們變成了銀行的銀行：商業(yè)銀行不僅持有它們自己的一大部分（現(xiàn)金）儲(chǔ)備，以同中央銀行取得平衡，而且在困難時(shí)刻還要依賴中央銀行提供流動(dòng)資金。古德哈特指出：“在19世紀(jì)初創(chuàng)立的中央銀行的多數(shù)例子中，它們作為銀行的銀行作用的全部結(jié)果在初創(chuàng)時(shí)還只能模糊地察覺(jué)到，這些職能是從該系統(tǒng)內(nèi)部各種關(guān)系中自然地發(fā)展起來(lái)的�！薄�4〕我們知道， 英格蘭銀行的“最后貸款人”職能，還是白芝浩1873年在《倫巴特大街》里首次揭示的。

　　那么，銀行的銀行職能具體內(nèi)容是什么呢？古德哈特指出：“在歷史的經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，這種地位的建立是為了承擔(dān)起責(zé)任使中央銀行去發(fā)揮它自由決定金融管理的特定藝術(shù)，普遍地對(duì)銀行系統(tǒng)的健全予以全面的支持和負(fù)責(zé)。”而“這種管理有兩個(gè)（相互聯(lián)系的）方面：一個(gè)是同經(jīng)濟(jì)中貨幣總狀況有關(guān)的宏觀功能與職責(zé)；另一個(gè)是同銀行系統(tǒng)（個(gè)別）成員的健全與福利有關(guān)的微觀功能”�！�5〕后來(lái)， 前一種宏觀職能我們將它稱為貨幣政策，后一種微觀職責(zé)則稱為金融監(jiān)管（或銀行監(jiān)管）。中央銀行的演進(jìn)表明，中央銀行作為銀行的銀行職能逐步得以加強(qiáng)，以致到紙幣本位制確立以后，銀行的銀行職能的兩個(gè)方面：貨幣政策和金融監(jiān)管，成為中央銀行的主要職能。若將中央銀行的職能界定為發(fā)行銀行、國(guó)家銀行、銀行的銀行，即使不能說(shuō)其是錯(cuò)誤的，但其至少也是不正確的。

　　事實(shí)上，只有當(dāng)中央銀行具有銀行的銀行職能以后，它才成為一家真正的中央銀行。眾所周知，早期中央銀行有不少原來(lái)是商業(yè)銀行，即使當(dāng)它承擔(dān)了中央銀行的部分職能如發(fā)行銀行、國(guó)家銀行，它也依然從事商業(yè)銀行業(yè)務(wù)。例如，在英國(guó)，《1844年銀行特許條例》將銀行分為兩個(gè)部：一是發(fā)行部，負(fù)責(zé)貨幣發(fā)行；二是銀行部，從事普通商業(yè)銀行業(yè)務(wù)。后來(lái)，出現(xiàn)了承擔(dān)銀行的銀行職能的需要。顯然，這種職能和它們同時(shí)具有的商業(yè)銀行身份存在利益沖突，并且這種沖突是根本性的和難以調(diào)和的，結(jié)果是，中央銀行只能放棄商業(yè)銀行業(yè)務(wù)，它們變成了純粹的中央銀行。限制或“剝奪”中央銀行私人股東的權(quán)利甚至將商業(yè)銀行收歸國(guó)有也出于同樣的原因。例如，《1946年英格蘭銀行法》將英格蘭銀行收歸國(guó)有（當(dāng)然，先前的股東得到了補(bǔ)償），同時(shí)，該法授權(quán)英格蘭銀行管理商業(yè)銀行。根據(jù)該法第4條的規(guī)定， 英格蘭銀行有建議權(quán)、要求權(quán)和一定條件下的命令權(quán)�！�6〕

　　早期建立的中央銀行大多同時(shí)具有貨幣政策和金融監(jiān)管的職能，英格蘭銀行便是一個(gè)很好的例子。直到1997年5月以前， 英格蘭銀行的監(jiān)管職能一直在強(qiáng)化之中，《1979年銀行法》、《1987年銀行法》的其中一個(gè)重要內(nèi)容是授予英格蘭銀行更多的監(jiān)管權(quán)力。根據(jù)1985年政府的《銀行監(jiān)督》白皮書(shū)，在英格蘭銀行內(nèi)部設(shè)立了由財(cái)政大臣和英格蘭銀行總裁共同組成的銀行監(jiān)督委員會(huì)以協(xié)助銀行（該行設(shè)有銀行監(jiān)督處）完成監(jiān)督職責(zé)，〔7〕毫無(wú)疑問(wèn)，金融監(jiān)管是英格蘭銀行的法定職能。 其他如意大利、澳大利亞、荷蘭、葡萄牙、愛(ài)爾蘭、希臘等國(guó)也有類似情況。如1975年，對(duì)葡萄牙信貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)也由財(cái)政部轉(zhuǎn)至中央銀行。1982年，希臘的金融監(jiān)管權(quán)由通貨委員會(huì)轉(zhuǎn)交中央銀行。而修改后的《新西蘭儲(chǔ)蓄銀行法》擴(kuò)大了中央銀行的監(jiān)督權(quán)�！�8 〕但是有些國(guó)家的中央銀行一直沒(méi)有同時(shí)兼有上述兩種職能。如德國(guó)、法國(guó)、日本、加拿大、挪威、瑞士、瑞典等，究其原因，除德國(guó)中央銀行一向獨(dú)立性較強(qiáng)（二戰(zhàn)時(shí)除外），因而沒(méi)有取得金融監(jiān)督權(quán)力外（這一點(diǎn)下面會(huì)加以討論），其他國(guó)家的中央銀行大多從屬于財(cái)政部，財(cái)政部將其視為自己的下屬機(jī)構(gòu)，金融監(jiān)管就由下屬別的部門(mén)負(fù)責(zé)了。當(dāng)然，僅有這一點(diǎn)還不足以說(shuō)明問(wèn)題。美國(guó)的情況比較復(fù)雜，美國(guó)聯(lián)儲(chǔ)有一定的監(jiān)管權(quán)力，但美國(guó)還有一大堆政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，它們之間的職責(zé)在法律上是清楚的，在實(shí)踐中是相當(dāng)不清楚的。如果嚴(yán)格歸類，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是沒(méi)有監(jiān)管權(quán)力的。

　　古德哈特指出：“在各國(guó)，中央銀行都在支持其商業(yè)銀行方面發(fā)揮某些作用，因?yàn)橹挥兄醒脬y行才能提供最后貸款者的援助；但是，中央銀行同為此目的而專門(mén)成立的各種政府機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)如何分擔(dān)保險(xiǎn)、監(jiān)督和調(diào)節(jié)的職能，各國(guó)卻不盡相同，無(wú)論是比較狹義的銀行系統(tǒng)而言，還是就比較廣義的金融體系而言”�！�9〕當(dāng)然， 這種不同本身不一定成為問(wèn)題。但是，“由于在70年代和80年代期間各種結(jié)構(gòu)變化表面上破除了銀行系統(tǒng)與其他金融中介之間的障礙，因此，以中央銀行為一方，同以其他政府管理機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為另一方的職責(zé)分工問(wèn)題，就成了主題”。〔10〕金融創(chuàng)新提出了一個(gè)新的問(wèn)題，即中央銀行是否具有金融監(jiān)管職能？

　　概括起來(lái)，支持者的理由大致有以下幾個(gè)方面：

　　第一，貨幣政策和金融監(jiān)管是兩種相互聯(lián)系的職能，金融監(jiān)管職能是中央銀行有效實(shí)施貨幣政策的前提和必要措施。因此必須由中央銀行統(tǒng)一行使。如在澳大利亞，雖然承認(rèn)在某些情況下，中央銀行的監(jiān)管責(zé)任與其貨幣調(diào)控職能可能出現(xiàn)沖突，但“坎貝爾委員會(huì)”和“馬丁小組”一致認(rèn)為只有中央銀行才能最有效地將這兩項(xiàng)職責(zé)協(xié)調(diào)起來(lái)。澳大利亞儲(chǔ)備銀行不僅應(yīng)繼續(xù)保留其金融監(jiān)管職能，而且應(yīng)通過(guò)立法擴(kuò)大其監(jiān)督權(quán)�！�11〕

　　第二，強(qiáng)有力的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)是實(shí)施有效金融監(jiān)管的前提，獨(dú)立的中央銀行是最強(qiáng)有力的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而分類設(shè)立只負(fù)責(zé)監(jiān)管而無(wú)其他職能的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)只能造成監(jiān)管的松馳，并造成極為不利的結(jié)果。美國(guó)聯(lián)儲(chǔ)前主席沃爾克就持這種觀點(diǎn)：“根據(jù)美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，最不利的選擇是讓一個(gè)除監(jiān)督某一類機(jī)構(gòu)之外沒(méi)有其他任何職能的機(jī)構(gòu)來(lái)搞銀行監(jiān)督。美國(guó)的儲(chǔ)蓄和信貸行業(yè)曾是這種情況……實(shí)際情況是，這種監(jiān)督當(dāng)局實(shí)際上被他們的監(jiān)督對(duì)象控制著�！�…這個(gè)行業(yè)的很大一部分已破產(chǎn)�！�…大多數(shù)估計(jì)，今后幾年用于挽救存戶的支出，大約要在2500億美元以上。這就是監(jiān)督不嚴(yán)格的教訓(xùn)”�！�12〕沃爾克先生的觀點(diǎn)還可以找到實(shí)證分析的印證。英國(guó)學(xué)者古德哈特和斯哥梅克1993年對(duì)24國(guó)全國(guó)性的104家破產(chǎn)銀行進(jìn)行了調(diào)查， 評(píng)價(jià)中央銀行貨幣政策和監(jiān)管職能應(yīng)該聯(lián)合還是分離，其中一個(gè)結(jié)論是：與實(shí)行貨幣政策和監(jiān)管職能分離體制的國(guó)家相比，聯(lián)合體制國(guó)家的破產(chǎn)數(shù)較少�！�13〕不過(guò)這本身并不能說(shuō)明問(wèn)題，正如作者在隨后指出的那樣：“銀行破產(chǎn)數(shù)少的體制并不一定在福利上是有效的”�！�14〕支持者的其他理由還有諸如中央銀行擁有實(shí)施金融監(jiān)管所必需的信息和充足的資源等�！�15〕

　　反對(duì)者的理由主要是和前述的第一點(diǎn)理由相反，貨幣政策和金融監(jiān)管雖然相互聯(lián)系，但是兩種不同性質(zhì)的職能，并且這兩種職能是會(huì)存在沖突的，因此應(yīng)加以分離，不宜由中央銀行同時(shí)兼有。例如，瑞士一個(gè)負(fù)責(zé)修改銀行法的專家小組，就反對(duì)把金融監(jiān)管職能由聯(lián)邦銀行委員會(huì)轉(zhuǎn)交中央銀行。其理由是為維護(hù)債權(quán)人利益而進(jìn)行銀行監(jiān)管和實(shí)施貨幣與外匯政策是兩種不同的職能，這兩種不同職能必須由法律界限清楚的不同機(jī)構(gòu)來(lái)履行，雖然這種區(qū)別不應(yīng)妨礙它們之間的協(xié)調(diào)。〔16〕

　　筆者認(rèn)為，中央銀行不應(yīng)兼有金融監(jiān)管職能，除上述理由外，筆者還有以下理由：第一，中央銀行獨(dú)立于政府幾乎已達(dá)成共識(shí)，事實(shí)上各國(guó)中央銀行具有獨(dú)立地位已是大勢(shì)所趨。獨(dú)立后的中央銀行雖然也是公法意義上的法人，可享有公權(quán)力，但因?yàn)槠洫?dú)立于政府的性質(zhì)，如果兼有金融監(jiān)督職能，意味著政府沒(méi)有金融監(jiān)管職能，而這是任何一個(gè)政府都不會(huì)接受的。從法律上界定，金融監(jiān)管職能無(wú)異屬于行政職能的范疇，因此只能劃歸政府行使。這也許是中央銀行獲得獨(dú)立的代價(jià)吧。就象當(dāng)年中央銀行獲得金融監(jiān)管職能時(shí)，要喪失商業(yè)銀行職能一樣。實(shí)踐也說(shuō)明了這一點(diǎn)。德國(guó)、美國(guó)等從一開(kāi)始就具有獨(dú)立地位的中央銀行，就缺乏法定的監(jiān)管職能，而幾乎所有后來(lái)和現(xiàn)在兼有金融監(jiān)管職能的中央銀行，都隸屬于政府。換言之，中央銀行只有在隸屬于政府的情況下，才有可能具有屬于政府行政職能范疇的金融監(jiān)管職能。英國(guó)的例子更能說(shuō)明問(wèn)題。在英格蘭銀行獲得貨幣政策決定權(quán)兩周以后，財(cái)政大臣就宣布：英格蘭銀行傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管職能將轉(zhuǎn)移到重組后的“證券和投資委員會(huì)（sib）”。 今后英格蘭銀行的職責(zé)將集中在實(shí)施貨幣政策和保證金融環(huán)境的穩(wěn)定方面�？傊�，中央銀行的獨(dú)立性和金融監(jiān)管職能兩者在法律上是不相容的，上述沃爾克先生的觀點(diǎn)可能帶有一個(gè)老中央銀行家的職業(yè)偏見(jiàn)，但是筆者奇怪強(qiáng)烈支持中央銀行獨(dú)立性的陳曉博士怎么會(huì)對(duì)中央銀行同時(shí)兼有金融監(jiān)管職能持同樣強(qiáng)烈的肯定意見(jiàn)呢？不錯(cuò)，中央銀行實(shí)施監(jiān)管比任何其他機(jī)構(gòu)具有更多的信息資源優(yōu)勢(shì)，但這決不能成為中央銀行應(yīng)兼有金融監(jiān)管職能的理由，如果以這種實(shí)用主義的態(tài)度去設(shè)計(jì)和衡量一種制度，那么，專制無(wú)疑是比民主更有效率的一種制度。

　　第二，正象古德哈特所指出的那樣，金融創(chuàng)新使金融機(jī)構(gòu)之間的界限日益模糊，通常認(rèn)為，貨幣政策僅通過(guò)銀行體系發(fā)揮作用，事實(shí)上，中央銀行即使具有金融監(jiān)管職能，也只限于銀行監(jiān)管。但隨著“全能化銀行”的出現(xiàn)和擴(kuò)展，中央銀行就面臨兩種選擇，要么將金融監(jiān)管職能涵蓋整個(gè)金融體系，要么完全放棄金融監(jiān)管職能，日益龐大而復(fù)雜的金融體系決定了中央銀行只能選擇后者。我們可以從德國(guó)等實(shí)行全能銀行制國(guó)家的中央銀行無(wú)一具有監(jiān)管職能這一點(diǎn)找到例證。同樣的例證是，最近宣布多種監(jiān)管職能從英格蘭銀行分離出來(lái)的英國(guó)，傳統(tǒng)的分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度已經(jīng)打破，形成了全能銀行制度，這兩者不能說(shuō)沒(méi)有聯(lián)系。

　　第三，紙幣本位制的確立和經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，使得貨幣政府的作用變得異乎尋常的重要，將本質(zhì)上并不屬于中央銀行必要職能的金融監(jiān)管職能從中央銀行分離出來(lái)，有利于中央銀行更好地有效地執(zhí)行貨幣政策職能，古德哈特說(shuō)：“中央銀行更具魅力的職能是指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)貨幣政策的實(shí)施”�！�17〕總之，從本質(zhì)上說(shuō)，一家獨(dú)立的，專責(zé)執(zhí)行貨幣政策的中央銀行才是一家現(xiàn)代意義上的真正的中央銀行。

　　應(yīng)當(dāng)指出的是，雖然中央銀行不應(yīng)兼有金融監(jiān)管職能，但并不是說(shuō)，貨幣政策和金融監(jiān)管是可以截然分開(kāi)的，恰恰相反，兩者應(yīng)當(dāng)是密切聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的。例如，《德意志聯(lián)邦銀行法》第3 條規(guī)定：“德意志聯(lián)邦銀行運(yùn)用本法律所賦予的貨幣方面的權(quán)力，以穩(wěn)定貨幣為目的，調(diào)節(jié)流通中的貨幣量和提供給經(jīng)濟(jì)部門(mén)的信貸量，并且辦理國(guó)內(nèi)、外支付往來(lái)的銀行業(yè)務(wù)”。雖然，德國(guó)聯(lián)邦銀行是沒(méi)有金融監(jiān)管職能的，但聯(lián)邦銀行仍參與了銀行監(jiān)督工作。《聯(lián)邦銀行法》要求聯(lián)邦銀行與聯(lián)邦銀行業(yè)監(jiān)督局之間進(jìn)行密切合作。該局不專門(mén)設(shè)立自己的分支機(jī)構(gòu)，而就近利用聯(lián)邦銀行對(duì)地區(qū)性業(yè)務(wù)的熟悉和專業(yè)知識(shí)。它們相互交換情報(bào)，這對(duì)于各自實(shí)現(xiàn)其任務(wù)具有重要的意義。當(dāng)聯(lián)邦銀行業(yè)監(jiān)督局打算制定一般條例時(shí)，它必須與聯(lián)邦銀行達(dá)成一致，而在其他場(chǎng)合，聯(lián)邦銀行僅僅參與協(xié)商。聯(lián)邦銀行還通過(guò)州中央銀行以信用機(jī)構(gòu)必須提供的報(bào)告、月報(bào)和年終決算報(bào)表為基礎(chǔ)實(shí)行連續(xù)的監(jiān)督。聯(lián)邦銀行將這些材料和它的評(píng)論交給聯(lián)邦銀行業(yè)監(jiān)督局，該局則采取任何必要的措施。〔18〕

　　在美國(guó)，雖然對(duì)聯(lián)儲(chǔ)是否具有金融監(jiān)管職能的認(rèn)識(shí)不盡一致，但對(duì)聯(lián)儲(chǔ)沒(méi)有對(duì)證券商和證券市場(chǎng)的監(jiān)督職能這一點(diǎn)上是沒(méi)有爭(zhēng)議的。然而，盡管聯(lián)儲(chǔ)沒(méi)有這方面的明確授權(quán)，卻并不表明聯(lián)儲(chǔ)不參與對(duì)證券商和證券市場(chǎng)的監(jiān)管，相反，聯(lián)儲(chǔ)積極參與有關(guān)監(jiān)管活動(dòng)。〔19〕根據(jù)《聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)法》第4條規(guī)定， 允許聯(lián)儲(chǔ)實(shí)施“該法所規(guī)定范圍內(nèi)的金融業(yè)務(wù)的必要的附帶權(quán)力”。進(jìn)行公開(kāi)市場(chǎng)操作業(yè)務(wù)和作為美國(guó)的財(cái)務(wù)代理機(jī)構(gòu)是該法所規(guī)定的金融業(yè)務(wù)，這樣，監(jiān)督政府證券市場(chǎng)和指定參與該市場(chǎng)的主要證券商（primary dealer）便成了“必要的附帶的權(quán)力”。進(jìn)行這種監(jiān)管的目的，是為聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)提供信心保證，保證政府證券交易由可靠的證券商進(jìn)行，這些證券商能夠謹(jǐn)慎地從事業(yè)務(wù)活動(dòng)。當(dāng)然，聯(lián)儲(chǔ)的這種監(jiān)管是以證券商接受主要證券商（即政府證券商）這一法定地位為前提的。1982年，負(fù)責(zé)執(zhí)行聯(lián)儲(chǔ)公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)指令的紐約儲(chǔ)備銀行，設(shè)立了證券商監(jiān)督處（dealer surveillance unit），更密切地監(jiān)控主要證券商的業(yè)務(wù)活動(dòng)和市場(chǎng)行為。同證監(jiān)會(huì)相比，聯(lián)儲(chǔ)對(duì)政府證券市場(chǎng)與證券商并沒(méi)有管理控制和執(zhí)法的權(quán)力，但是，聯(lián)儲(chǔ)的確可以通過(guò)取消主要證券商的法定地位或報(bào)告制度等手段，確保證券商自愿遵守其要求。聯(lián)儲(chǔ)對(duì)非主要證券商沒(méi)有這樣的監(jiān)督作用，但1984年，聯(lián)儲(chǔ)對(duì)于從事政府證券業(yè)務(wù)的非主要證券商，建立了一個(gè)自愿報(bào)告制度。1985年，聯(lián)儲(chǔ)發(fā)布了自愿性的資本適宜度指導(dǎo)準(zhǔn)則，旨在為不屬于證監(jiān)會(huì)、銀行監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管的證券商提供一個(gè)指導(dǎo)。這個(gè)指導(dǎo)性準(zhǔn)則試圖通過(guò)附加性手段為未監(jiān)管的證券商的客戶提供保護(hù)�？傊�，聯(lián)儲(chǔ)雖然沒(méi)有監(jiān)管證券的法定職能，但卻通過(guò)各種途徑和手段積極參與了證券監(jiān)管活動(dòng)。證券監(jiān)管尚且如此，可以想象，聯(lián)儲(chǔ)會(huì)更積極地介入與其關(guān)系更為密切的銀行監(jiān)管了。如審批許多銀行的合并申請(qǐng)，并決定銀行控股公司非銀行活動(dòng)的許可范圍等，此外，還監(jiān)督對(duì)禁止貸款歧視和不真實(shí)報(bào)表的法律實(shí)施�！�20〕

　　還應(yīng)當(dāng)指出的是金融監(jiān)管是一個(gè)含義廣泛的概念，這里所謂的金融監(jiān)管，主要是指狹義的金融監(jiān)管，即審慎監(jiān)管，又稱預(yù)防性監(jiān)管，廣義的金融監(jiān)管，還包括存款保險(xiǎn)和最后貸款者等，對(duì)于存款保險(xiǎn)，各國(guó)作法不一，但對(duì)于最后貸款者職能，各國(guó)無(wú)一例外地均由中央銀行承擔(dān)。因此，筆者認(rèn)為以下的結(jié)論基本上是正確的：“由于兩個(gè)相關(guān)因素，中央銀行有重返原先基本角色的傾向：（1 ）監(jiān)管功能從中央銀行控制轉(zhuǎn)向更為直接地服從于政府的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，這是結(jié)構(gòu)發(fā)展的結(jié)果。由于銀行體系界定日益模糊，使中央銀行更不容易規(guī)勸銀行俱樂(lè)部成員在銀行救援中合作，所以，中央銀行更不易在自我調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上組織合作，更需要轉(zhuǎn)向政府的法規(guī)措施和終極金融支持；（2 ）中央銀行作為唯一可獲得即刻的清償來(lái)源的角色意味著，即使貨幣政策和監(jiān)管職能正式分離，兩個(gè)機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中還得有更緊密的合作”。〔21〕

　　還是古人說(shuō)得好，天下大勢(shì)，合久必分，分久必合。關(guān)鍵在于順應(yīng)時(shí)代潮流。

　　二、貨幣政策規(guī)范的法律選擇

　　貨幣政策是一種非常重要的經(jīng)濟(jì)政策，并且這種重要性正日益得到加強(qiáng)。然而，令人驚奇的是，在這個(gè)法律的權(quán)威無(wú)所不在的法治社會(huì)，貨幣政策本身卻依然很少或幾乎沒(méi)有相應(yīng)的法律控制，各國(guó)立法都沒(méi)有貨幣政策法，只有中央銀行法。中央銀行法雖然是貨幣政策法律機(jī)制的重要組成部分，但貨幣政策本質(zhì)上是一種行為，對(duì)這樣一種重要的行為，僅有對(duì)行為主體-中央銀行的法律規(guī)范，而沒(méi)有行為規(guī)則本身，從法律的角度看，自然是不盡理想的。當(dāng)然，中央銀行法中還規(guī)定了如貨幣政策目標(biāo)、貨幣政策工具等內(nèi)容，但對(duì)于貨幣當(dāng)局如何通過(guò)貨幣政策工具的操作達(dá)到貨幣政策的目標(biāo)這一最關(guān)鍵的問(wèn)題，卻均沒(méi)有作出規(guī)定。這也是為什么長(zhǎng)期以來(lái)，貨幣政策成了經(jīng)濟(jì)學(xué)家的專利，而法學(xué)家們很少涉及的原因。其結(jié)果就象本節(jié)標(biāo)題一樣，貨幣政策的法律機(jī)制實(shí)際上就成了中央銀行法律制度。雖然還有大量的中央銀行制定的法規(guī)，但那不是約束中央銀行本身的行為的。

　　19世紀(jì)20年代英國(guó)的貨幣論戰(zhàn)中，通貨學(xué)派和銀行學(xué)派雖然都贊成應(yīng)該有一個(gè)中央銀行，認(rèn)為具備唯一發(fā)行權(quán)的中央銀行對(duì)于經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展是必要的。但這兩個(gè)學(xué)派在調(diào)節(jié)紙幣發(fā)行規(guī)則的需要上存在著分歧，通貨學(xué)派堅(jiān)決要求有一個(gè)受約束的權(quán)威機(jī)構(gòu)，銀行學(xué)派則堅(jiān)決主張有一個(gè)不受約束的權(quán)威機(jī)構(gòu)。〔22〕這兩派的持續(xù)論戰(zhàn)后來(lái)成為經(jīng)濟(jì)學(xué)中爭(zhēng)論激烈的一個(gè)理論問(wèn)題，即貨幣政策規(guī)范理論，也稱貨幣規(guī)范理論。所謂貨幣政策規(guī)范，簡(jiǎn)言之，“就是貨幣當(dāng)局在制訂和實(shí)施貨幣政策時(shí)所遵循的行為準(zhǔn)則”�！�23〕在西方，自50年代以來(lái)，主要存在著兩種影響最大的貨幣政策規(guī)范理論：一是凱恩斯學(xué)派所主張的“相機(jī)抉擇”的貨幣政策，即銀行學(xué)派所主張的不受約束的中央銀行；二是貨幣學(xué)派所主張的“按規(guī)則行事”的貨幣政策規(guī)范，即通貨學(xué)派所主張的“按規(guī)則行事”的貨幣政策規(guī)范。

　　這兩種理論分別涉及復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，筆者在這里不準(zhǔn)備作詳細(xì)闡述，只能作一簡(jiǎn)單的介紹�！�24〕所謂相機(jī)抉擇的貨幣政策規(guī)范，其內(nèi)容是貨幣當(dāng)局為實(shí)現(xiàn)特定的貨幣政策目標(biāo)而采用相應(yīng)的貨幣政策工具時(shí)，必須根據(jù)對(duì)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的觀察和對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行走向的預(yù)期作出權(quán)衡取舍，以使貨幣供給量的增減和利率水平的升降與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)相適應(yīng)。從法律的角度看，所謂相機(jī)抉擇的貨幣政策規(guī)范就是給予中央銀行制定和實(shí)施貨幣政策的自由裁量權(quán)。所謂按規(guī)則行事的貨幣當(dāng)局以特定的任務(wù)，事先制定為社會(huì)公眾所周知的固定規(guī)則，然后再由貨幣當(dāng)局來(lái)執(zhí)行以完成其任務(wù)�！�25〕從法律的角度看，是要求中央銀行依法辦理即根據(jù)法律的具體規(guī)定制定和實(shí)施貨幣政策。弗里德曼進(jìn)一步指出了其具體內(nèi)容：由立法機(jī)構(gòu)事先制定為社會(huì)公眾所周知的貨幣供給量穩(wěn)定變動(dòng)的固定規(guī)則，然后再由貨幣當(dāng)局來(lái)執(zhí)行這個(gè)規(guī)則（或是由貨幣當(dāng)局自己實(shí)施，或是由立法機(jī)構(gòu)指令貫徹），以使貨幣供給量逐季逐月甚至逐日地按照某一具體年率比例有比例增加。為此，需要解決兩個(gè)問(wèn)題：（1）明確貨幣供給的定義。（2）說(shuō)明什么是貨幣供給量的固定增加比率。實(shí)際上，對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題的回答構(gòu)成了弗里德曼貨幣學(xué)派理論的主要內(nèi)容。需要指出的是，雖然貨幣學(xué)派認(rèn)為按規(guī)則行事的貨幣政策規(guī)范比相機(jī)抉擇的貨幣政策規(guī)范更為可行，但他們自己認(rèn)為按規(guī)則行事的貨幣政策規(guī)范并不是一種最優(yōu)規(guī)范，而是一種在現(xiàn)在知識(shí)水平和認(rèn)識(shí)能力條件下最為可行的次優(yōu)規(guī)范。隨著這種政策規(guī)范的采用和對(duì)貨幣制度認(rèn)識(shí)的深化，效果更好的政策規(guī)范就能設(shè)計(jì)出來(lái)。為了使貨幣政策成為私有企業(yè)經(jīng)濟(jì)的一根支柱，而不是對(duì)私有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的一種威脅，按規(guī)則行事的貨幣政策規(guī)范是現(xiàn)時(shí)唯一可行的選擇。〔26〕

　　周慕冰先生指出，相機(jī)抉擇與按規(guī)則行事之間的爭(zhēng)論，是兩種貨幣政策規(guī)范理論的爭(zhēng)論，更是兩種經(jīng)濟(jì)哲學(xué)思想的爭(zhēng)論。前者的經(jīng)濟(jì)哲學(xué)基礎(chǔ)是：考慮到因難以預(yù)料的不確定性未來(lái)而引致的需求擾亂現(xiàn)象，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際運(yùn)行就會(huì)陷于周期性波動(dòng)之中，從而與其理想運(yùn)行之間的差距越來(lái)越大。因此，必須授予政府當(dāng)局以廣泛的權(quán)衡權(quán)力，進(jìn)行相機(jī)干預(yù)，以使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際運(yùn)行接近它的理想運(yùn)行。后者的哲學(xué)基礎(chǔ)則是：考慮到不可捉摸的自然失業(yè)率現(xiàn)象的存在，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際運(yùn)行和它的理想運(yùn)行之間確實(shí)存在著差異，但這種差異保證了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行，不應(yīng)當(dāng)用貨幣供給量的穩(wěn)定增長(zhǎng)來(lái)縮小市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際運(yùn)行和它的理想運(yùn)行之間的差異，而政府的有限干預(yù)只能限定在保證貨幣供應(yīng)量按固定規(guī)則穩(wěn)定增長(zhǎng)這一點(diǎn)上。

　　任何一種經(jīng)濟(jì)理論的目的都在于提出一種政策主張，而這種政策主張又往往會(huì)反映在立法上。19世紀(jì)30年代以前，通貨學(xué)派占主導(dǎo)地位，如《1844年英格蘭銀行特許條例》規(guī)定了英格蘭銀行的信用限額。但是，自30年代初世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)直到70年代中期，主要是相機(jī)抉擇的貨幣政策規(guī)范占主導(dǎo)地位，而從70年代中期-通常以弗里德曼于1975年獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)為標(biāo)志-開(kāi)始，按規(guī)則行事的貨幣政策規(guī)范逐漸成為“國(guó)際時(shí)髦”，穩(wěn)定貨幣供應(yīng)量增長(zhǎng)率的政策主張逐漸被一些西方主要工業(yè)化國(guó)家的政府當(dāng)局所采納，如美國(guó)、德國(guó)。但也有一些國(guó)家采用相機(jī)抉擇的貨幣政策規(guī)范，如英國(guó)。

　　但是，從立法上看，除了通貨學(xué)派在《英格蘭銀行特許條例》里加進(jìn)了信用限額（到30年代連這一點(diǎn)也不存在了）外，按規(guī)則行事的貨幣政策規(guī)范的主張從來(lái)沒(méi)有體現(xiàn)在立法上，70年代，中央銀行采用貨幣學(xué)派的理論，主要是技術(shù)性的，即將貨幣供應(yīng)量作為貨幣控制的重要指標(biāo)，并沒(méi)有接受其固定規(guī)則。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)心的主要也就是這一點(diǎn)。結(jié)果是，中央銀行一直擁有巨大的自由裁量權(quán)，雖然這也是由法律規(guī)定的。

　　事實(shí)上，要讓中央銀行按規(guī)則行事是一件十分困難的事。恰恰相反，“許多中央銀行家都傾向于將其任務(wù)視為一種藝術(shù)，在施行中依靠聰明人的直覺(jué)勝過(guò)于依靠精確的分析”�！�27〕經(jīng)常引為例證的一句話是，第二次世界大戰(zhàn)前的杰出的中央銀行家蒙塔古·諾曼在被問(wèn)及他作出一項(xiàng)決定的理由時(shí)回答道：“主席先生，什么是理由？我沒(méi)有理由，我只有直覺(jué)”�！�28〕更糟糕的是中央銀行的行動(dòng)不僅缺乏明確依據(jù)，而且對(duì)其行動(dòng)的目標(biāo)、效果也是模糊不清和難以評(píng)判的。美國(guó)參議員威廉·普羅克斯邁爾對(duì)聯(lián)儲(chǔ)前主席威廉·麥克切斯克·馬丁的評(píng)論，就很好地說(shuō)明了評(píng)價(jià)貨幣政策是一件令人頭痛的事：“我十分敬佩你的能力。我認(rèn)為你是一位杰出的和有才華的人。每個(gè)人都會(huì)同意這一點(diǎn)。但事實(shí)上，當(dāng)你以高深莫測(cè)的專門(mén)術(shù)語(yǔ)顯示或論述你的才華時(shí)，就好比要把牛奶蛋糕往墻上掛一樣。坦率地說(shuō)，馬丁先生，沒(méi)有特定的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和指南，國(guó)會(huì)就不可能對(duì)你實(shí)施任何監(jiān)督。 我想你是明白這一點(diǎn)的”〔29〕�？墒沁@位參議員還不明白的一點(diǎn)是，即使有特定的目標(biāo)， 要監(jiān)督中央銀行的貨幣政策依然是不可能的。例如，美國(guó)1979年開(kāi)始采用貨幣供應(yīng)量指標(biāo)，1982年國(guó)會(huì)試圖控制它（根據(jù)按規(guī)則行事的貨幣政策規(guī)范，應(yīng)該是遵循固定規(guī)則的）。結(jié)果，每次聯(lián)儲(chǔ)向國(guó)會(huì)報(bào)告時(shí)它總是采用不同的計(jì)算方法以符合國(guó)會(huì)規(guī)定的指標(biāo)。國(guó)會(huì)的規(guī)則對(duì)中央銀行毫無(wú)作用。貨幣政策雖然是一種職能和權(quán)力，但更多地表現(xiàn)為技術(shù)和專業(yè)知識(shí)，許多中央銀行甚至有一套自己的專門(mén)語(yǔ)言（如著名的fed語(yǔ)言）， 這些模棱兩可的語(yǔ)言就象相士伸出的三個(gè)手指，讓人難以捉摸。貨幣政策運(yùn)作的不透明性，往往成為人們責(zé)難的口實(shí)�？偸锹暦Q缺乏制約的權(quán)力是社會(huì)罪惡的根源的那些政治家們，盡管他們自己恨不得也有這樣的權(quán)力，對(duì)中央銀行的這種幾乎沒(méi)有什么限制的

　　既然中央銀行的自由裁量權(quán)難以加以限制，那么只能從組織法的角度確保這種自由裁量權(quán)不致被濫用。綜觀各國(guó)中央銀行法，均采用更為注重內(nèi)部權(quán)力制衡的理事會(huì)制（許多國(guó)家的委員會(huì)制后改為理事會(huì)），中國(guó)似乎是例外，但亦規(guī)定了貨幣政策委員會(huì)負(fù)責(zé)貨幣政策的決策。此外，盡管對(duì)主要的貨幣政策工具即存款準(zhǔn)備金、貼現(xiàn)率和公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)本身難以確立固定規(guī)則，但還是作了一些限制，尤其是對(duì)公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)，到70年代中期以后，它事實(shí)上成為中央銀行最主要的貨幣政策工具，但它無(wú)疑進(jìn)一步擴(kuò)大了中央銀行的自由裁量權(quán)，因此各國(guó)中央銀行法都從決策主體的角度加以控制，在美國(guó)，《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》規(guī)定設(shè)立公開(kāi)市場(chǎng)委員會(huì)（foml），專責(zé)制定公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)的決策，并指定由紐約聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行負(fù)責(zé)執(zhí)行。由于公開(kāi)市場(chǎng)委員會(huì)實(shí)際上是制定政策的中心，因此對(duì)這個(gè)機(jī)構(gòu)的規(guī)范在美國(guó)也成了一個(gè)爭(zhēng)論問(wèn)題。一些參議員甚至提起訴訟，聲稱不應(yīng)允許聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行行長(zhǎng)參加聯(lián)邦公開(kāi)市場(chǎng)委員會(huì)的表決，因?yàn)樗麄儾皇怯煽偨y(tǒng)任命并經(jīng)參議院同意的�！�31〕

　　金融創(chuàng)新使這一問(wèn)題更加復(fù)雜。貨幣主義學(xué)派的貨幣供應(yīng)量指標(biāo)，前提條件是要確定貨幣定義，但金融創(chuàng)新使貨幣定義的確定變得越來(lái)越困難，貨幣供應(yīng)量也變得更加難以捉摸，從20世紀(jì)80年代的早期到中期，盡管貨幣總量繼續(xù)迅速增長(zhǎng)，實(shí)質(zhì)性的通貨緊縮卻在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)。這種情況是貨幣主義學(xué)派的理論所無(wú)法解釋的。還有一個(gè)問(wèn)題是，金融創(chuàng)新使本幣和外幣可以方便地進(jìn)行交易，因此，著眼于本國(guó)貨幣供應(yīng)量控制的方法在技術(shù)上也存在問(wèn)題。結(jié)果是，既然我們沒(méi)有能力事先確定貨幣的特定標(biāo)準(zhǔn)和決定正確的貨幣政策，那么，就只能讓中央銀行去“相機(jī)行事”了。正如弗里德曼所說(shuō)，我們最終可能要加強(qiáng)酌情決定的貨幣政策（discretionary monetary policy）。也許是時(shí)候了。

　　從本質(zhì)上說(shuō)，貨幣政策規(guī)范選擇爭(zhēng)論的法律焦點(diǎn)在于，在急劇發(fā)展和不斷創(chuàng)新的新時(shí)代，我們應(yīng)當(dāng)怎樣來(lái)塑造符合時(shí)代特征的法律。伯克利學(xué)派的法律變革理論已經(jīng)揭示〔32〕屬于“人治”范疇的壓制型法，是在資源貧乏的情況下屈從于長(zhǎng)官意志的，其放縱裁量的屬性不是法律的內(nèi)在要求，屬于“法治”范圍的自治型法，雖然為權(quán)力確立了公正和合理的程序，但卻過(guò)多的消耗了社會(huì)的資源，理想的法律類型應(yīng)該是兩者有機(jī)結(jié)合的“回應(yīng)型”法。這正是法律變革的方向。也許，貨幣政策的法律機(jī)制提供了進(jìn)行法律創(chuàng)新的實(shí)驗(yàn)標(biāo)本，這也應(yīng)當(dāng)是擺在我們面前的新課題。

　　三、結(jié)語(yǔ)：創(chuàng)新中的中央銀行法

　　盡管由于歷史和傳統(tǒng)不同，各國(guó)貨幣政策的法律機(jī)制-中央銀行法律制度存在著很大差異，但近年來(lái)，金融創(chuàng)新的影響使各國(guó)中央銀行法的差異縮小了，出現(xiàn)趨同化的傾向。在本文中闡述的爭(zhēng)論問(wèn)題，從某種意義上說(shuō)，這種爭(zhēng)論暫時(shí)可以結(jié)束了。筆者在這里所表述的與其說(shuō)是我的觀點(diǎn)，倒不如說(shuō)是揭示了變化的實(shí)質(zhì)和發(fā)展的趨勢(shì)�；�本的結(jié)論是，承擔(dān)貨幣政策職能的中央銀行應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立的；獨(dú)立后的中央銀行不應(yīng)當(dāng)再承擔(dān)金融監(jiān)管的職能，但兩者仍應(yīng)保持緊密聯(lián)系并相互協(xié)調(diào)；貨幣政策的特點(diǎn)和金融創(chuàng)新的發(fā)展只能授予中央銀行決定貨幣政策的自由裁量權(quán)，但應(yīng)創(chuàng)設(shè)新的法律制度確保這種自由裁量權(quán)不致濫用。

　　收稿日期：1999—05—18

　　「責(zé)任編輯」吳春璞

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　　陸澤峰

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