WTO下的政府經(jīng)濟(jì)行為研究（下）——中國經(jīng)濟(jì)法學(xué)發(fā)展趨勢展望之一

WTO下的政府經(jīng)濟(jì)行為研究（下）——中國經(jīng)濟(jì)法學(xué)發(fā)展趨勢展望之一

　　三、WTO下政府經(jīng)濟(jì)行為規(guī)范研究展望

　　經(jīng)濟(jì)法學(xué)對(duì)于政府經(jīng)濟(jì)行為的研究實(shí)屬必然，但是，長期以來的經(jīng)濟(jì)法理論研究以單純的現(xiàn)行法律制度為研究對(duì)象、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)法與國際經(jīng)濟(jì)法“老死不相往來”以及經(jīng)濟(jì)法理論本土資源缺乏的傳統(tǒng)卻是不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展要求的。我們認(rèn)為：政府經(jīng)濟(jì)行為乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)法研究在WTO規(guī)則下必須實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。

　�。ㄒ唬┱�府經(jīng)濟(jì)行為的新制度背景

　　迄今為止，知識(shí)經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)全球化等各種新觀念、思潮已經(jīng)成為法律制度創(chuàng)新的重要思想源頭，也極大地改變了政府經(jīng)濟(jì)行為的作用方式。具體而言，知識(shí)經(jīng)濟(jì)凸現(xiàn)了知識(shí)在生產(chǎn)要素構(gòu)成中的核心地位與作用，它要求政府在高新產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、高新技術(shù)企業(yè)的創(chuàng)辦扶植等方面承擔(dān)更大的責(zé)任，予以更多的法律制度保障，以提高國家競爭力與創(chuàng)新能力；作為一種全新發(fā)展模式的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略深入人心，引發(fā)了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)生活的一系列顯著變化，如經(jīng)濟(jì)體制和生產(chǎn)組織形式的變化、宏觀調(diào)控方式與市場規(guī)制方式的變化等。由此，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)內(nèi)化為經(jīng)濟(jì)法的目標(biāo)價(jià)值取向與具體制度，給整個(gè)經(jīng)濟(jì)法的立法與實(shí)施帶來了全面而深刻的影響，它要求以新的角度、從更大范圍和更長遠(yuǎn)的未來利益來考慮、衡量政府經(jīng)濟(jì)行為的價(jià)值取向，行為的實(shí)施手段，行為后果的評(píng)價(jià)，以及行為的作用方式等；經(jīng)濟(jì)全球化是人們對(duì)世界各國的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益密切、相互滲透乃至體現(xiàn)出一體化這樣一個(gè)事實(shí)的引申性描述，其主要誘因既有技術(shù)方面的，也有制度方面的。從技術(shù)方面來看，交通、通訊和計(jì)算機(jī)技術(shù)的日益發(fā)展及其在金融、貿(mào)易等領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用，使各國的經(jīng)濟(jì)往來越來越密切，效率越來越高，影響越來越大。而從制度方面來看，世界經(jīng)濟(jì)秩序在重組之中，各種世界政治經(jīng)濟(jì)行為主體的關(guān)系在發(fā)生著重要變化。全球化不僅是其他國家，而且也是中國政府經(jīng)濟(jì)行為面臨的新的生態(tài)環(huán)境[5]，給中國政府經(jīng)濟(jì)行為提供了新的機(jī)遇與全面挑戰(zhàn)。全球化的本質(zhì)是帶有較強(qiáng)滲透力的開放促進(jìn)機(jī)制，直接導(dǎo)致政府對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)甚至國家主權(quán)事務(wù)的管理難度趨于不斷提高。一方面，經(jīng)濟(jì)資源在追求效用最大化動(dòng)力的驅(qū)使下有快速流動(dòng)的要求，這必然和政府對(duì)資源在國家間配置的經(jīng)濟(jì)主權(quán)發(fā)生沖突，給問題的處理增加復(fù)雜性。另一方面，世界性的外部性問題，包括經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩、分配不公等現(xiàn)象的客觀存在，卻無法依靠一個(gè)強(qiáng)制性的權(quán)威機(jī)構(gòu)來予以解決。因此，中國政府必須在具有清醒意識(shí)的前提下努力增強(qiáng)自己的應(yīng)變能力，以求在不利的世界經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)則和制度安排下維護(hù)民族利益。在此基礎(chǔ)上，中國政府還必須合理調(diào)整自己的經(jīng)濟(jì)職能，全面提高、改善政府經(jīng)濟(jì)行為運(yùn)作的水平與方式，使之適應(yīng)國際經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和世界市場的重大變化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的良性穩(wěn)定發(fā)展。

　　2、新制度背景對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為的影響

　　不可否認(rèn)，知識(shí)經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)全球化這樣所謂的推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“新三角”在WTO中得到了充分的反應(yīng)[6]，WTO作為一個(gè)全球性的制度安排，引起了法律的全球化運(yùn)動(dòng)。近年來，發(fā)展中國家紛紛進(jìn)行了以市場為導(dǎo)向的法律改革。根據(jù)世界銀行1996年的一份報(bào)告，全世界共有120多個(gè)國家在進(jìn)行法律改革，共投入資金幾百億美元。此次的法律全球化是以國際組織的條約、規(guī)章為各國所接受以及國際組織開始介入一國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策的制定，出現(xiàn)了“主權(quán)的第二次轉(zhuǎn)移”即一國將某些主權(quán)讓位于凌駕于國家之上的共同體為特征的。而全球化趨勢的基本原則和最終目的是增強(qiáng)法的可預(yù)見性、可計(jì)算性和透明度，減少國家干預(yù)，實(shí)現(xiàn)資本的自由流動(dòng)、貿(mào)易自由，實(shí)現(xiàn)法治[7].這些對(duì)于中國政府經(jīng)濟(jì)行為的影響都是巨大的：

　�。�1）政府與市場關(guān)系的重構(gòu)

　　作為WTO成員，中國必須要遵守國際貿(mào)易規(guī)則，中國整合入國際體系，也必須加快法律全球化的進(jìn)程。在這個(gè)進(jìn)程中，法律所要調(diào)整的不僅是對(duì)外貿(mào)易關(guān)系，也影響到中國政府和市場之間關(guān)系的重構(gòu)。

　　政府（國家）與市場的關(guān)系作為區(qū)分經(jīng)濟(jì)模式的主要依據(jù)，常常被用于考察政府經(jīng)濟(jì)行為的功能和作用，它們之間的力量對(duì)比與關(guān)系變遷不能不對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。近年來，各類國家都在對(duì)不適應(yīng)全球化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)機(jī)制、結(jié)構(gòu)乃至政府經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行著局部的調(diào)整。從一些國家的調(diào)整趨勢可知，政府經(jīng)濟(jì)行為的調(diào)整與改革，仍然圍繞著政府與市場力量對(duì)比的變化來進(jìn)行。它的主導(dǎo)趨勢是重新評(píng)價(jià)與反省政府與市場的功效，削弱政府經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限，放松政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控與干預(yù)，使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)一步市場化。這一切都為我們認(rèn)識(shí)、界定政府經(jīng)濟(jì)行為提供了宏觀的制度背景。

　　在中國，傳統(tǒng)的政府經(jīng)濟(jì)行為受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，政府與市場的關(guān)系陷入了“一死就放”、“一放就活”、“一活就亂”、“一亂就收”、“一收就死”的怪圈。造成這種怪圈的原因，很大程度上是因?yàn)槿狈��?duì)政府與市場關(guān)系的正確定位。中國市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府經(jīng)濟(jì)行為必須打破、走出這個(gè)怪圈。

　　我們看到，中國加入世界貿(mào)易組織意味著中國將正式進(jìn)入一個(gè)以開放社會(huì)、自由市場和自由民主為特色的全球化資本市場。這一全新的制度背景，對(duì)于中國政府經(jīng)濟(jì)行為的影響是多方面的，可以把它歸結(jié)為如下方面[8]：

　　資源配置的市場化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，本質(zhì)上是資源配置方式的轉(zhuǎn)變。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，資源配置主要由政府來主導(dǎo)和決定，呈現(xiàn)出行政化、集權(quán)化和意志化的特性。而市場經(jīng)濟(jì)體制下的資源配置主要不是由政府，而是由市場來主導(dǎo)和決定的。市場對(duì)資源的配置將從根本上改變過去那種完全采取行政手段配置資源所造成的高投入、高損耗、高浪費(fèi)的不合理方式，改變資源配置中的“首長權(quán)力”和“長官意志”所造成的盲目性和瞎指揮的局面，形成一種新的合理而有效的資源配置方式。在市場化的資源配置方式下，雖然政府在宏觀上還必須發(fā)揮重大的調(diào)控作用，國有企業(yè)在資源配置中還占據(jù)著重要地位，但是，以往的由政府主導(dǎo)和配置整個(gè)資源的方式將發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變是巨大的、也是深刻的，它將促使政府行為的目標(biāo)、手段和形式發(fā)生重大而深刻的轉(zhuǎn)變，也必將促使政府行為規(guī)范的轉(zhuǎn)變。

　　企業(yè)行為的主體化。在計(jì)劃體制下，企業(yè)是一個(gè)沒有自主權(quán)的主體，不僅國有企業(yè)如此，非國有企業(yè)也是一樣。由于企業(yè)不具備主體資格，企業(yè)的設(shè)立、生產(chǎn)、銷售、分配和破產(chǎn)等都不能由企業(yè)自身決定，而是由政府決定。政府實(shí)際上是一個(gè)全能的“總經(jīng)理”，它決定企業(yè)的一切，包辦企業(yè)的一切。其結(jié)果是，造成了企業(yè)與政府角色的“易位”：企業(yè)的行為具有行政化的特征，典型的莫過于“企業(yè)辦社會(huì)”；政府則更多地具有企業(yè)的特征，企業(yè)的許多具體事情，都是由政府“包辦”的。而在市場經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)是一個(gè)有自主權(quán)的主體，無論是何種性質(zhì)的企業(yè)，它的生存和發(fā)展、生產(chǎn)和銷售、管理和分配，都主要是由企業(yè)自身決定的，政府的行政命令不能再對(duì)企業(yè)產(chǎn)生作用。這種企業(yè)主體化的過程也對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為構(gòu)成了全方位的挑戰(zhàn)。政府不再是企業(yè)的“調(diào)度室”，不能再對(duì)企業(yè)直接發(fā)號(hào)施令，而只能是從宏觀上調(diào)控市場，進(jìn)而對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)意向進(jìn)行引導(dǎo)。政府也不能再采用僵化的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”手段控制企業(yè)的生產(chǎn)，更不能靠單純的“思想工作”來調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者的積極性，必須承認(rèn)企業(yè)的利益、勞動(dòng)者的利益并保護(hù)他們的利益，以矯正政府以往的各種不合理乃至嚴(yán)重?fù)p害企業(yè)、職工利益的行為。

　　企業(yè)產(chǎn)權(quán)商品化。企業(yè)產(chǎn)權(quán)商品化的重大意義是它將使企業(yè)的價(jià)值和政府的價(jià)值得以重新評(píng)估，成為雙方價(jià)值評(píng)估的試金石。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府可以完全決定一個(gè)企業(yè)的命運(yùn)，而企業(yè)存在下去的理由是與市場無關(guān)的，因此，由于長官意志或其他理由，政府維持了一大批“植物人”狀的企業(yè)。但是，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府依然可以想方設(shè)法維持某個(gè)企業(yè)的生存，但它已無力維持所有接近暮年、瀕臨垂死的一批企業(yè)的生存了。在這種情況下，企業(yè)必須割斷與政府的聯(lián)系，在市場中重新尋找自己的位置，重新決定自己的棄取。對(duì)政府而言，國有企業(yè)的存亡就是對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為能力的一種檢驗(yàn)，國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換成功與否、政府能否為企業(yè)產(chǎn)權(quán)的商品化創(chuàng)造條件，都是對(duì)市場經(jīng)濟(jì)體制下政府存在和發(fā)展的價(jià)值的最好檢驗(yàn)。

　　交易過程的秩序化。市場經(jīng)濟(jì)體制建立的過程，是各要素市場競相生長，日漸龐大的市場體系趨向成熟的過程。市場交易秩序的建立和完善，是中國政府經(jīng)濟(jì)行為面臨的又一巨大挑戰(zhàn)。計(jì)劃體制下的產(chǎn)品調(diào)撥制度，不是商品交易制度。在當(dāng)時(shí)，政府行為的目標(biāo)是要最終消滅商品、消滅貨幣，建立一種純粹的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)的社會(huì)體制。但在還不能完全取消商品、取消貨幣的情況下，也必須將它們限制在極小的范圍以內(nèi)，很多產(chǎn)品不能進(jìn)入市場，很多東西不是商品。中國市場體系的極不發(fā)達(dá)，交易秩序的不完善也是與此直接相關(guān)的。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，各種各樣的市場都要名正言順地進(jìn)入中國人的社會(huì)生活，商品的范圍也有了巨大的擴(kuò)充，政府所面臨的一個(gè)迫切任務(wù)，也就是如何適應(yīng)市場體系的擴(kuò)大，而不斷擴(kuò)大交易秩序的規(guī)范，迅速改變交易秩序混亂的局面。

　　WTO成員國需要經(jīng)歷政府和經(jīng)濟(jì)的相分離。中國政府不能再給國有企業(yè)以特權(quán)，無論是國有企業(yè)，還是私有企業(yè)，還是外資企業(yè)，都應(yīng)一視同仁的對(duì)待。市場機(jī)制的引入，對(duì)外開放范圍的擴(kuò)大，必然使得中國政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力逐漸弱化。在政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力弱化的過程中，必須提供一個(gè)公正、透明、有回應(yīng)性和可預(yù)期的法律和政策環(huán)境。

　　2、中央政府與地方政府權(quán)力的重構(gòu)

　　一般認(rèn)為，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，中央政府總是處在主動(dòng)與決定地位，而地方政府則是緣于行政隸屬關(guān)系，始終處于被動(dòng)地位，接受來自于上級(jí)的制度安排。因此，已有零散的、關(guān)于政府經(jīng)濟(jì)行為的研究理論，僅把注意力局限在中央政府的經(jīng)濟(jì)行為上，根本上忽視、淡忘了地方政府經(jīng)濟(jì)行為的存在與重要性，這不能不說是長期以來理論研究的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。但是，WTO對(duì)規(guī)則統(tǒng)一實(shí)施的要求，將迫使我們必須高度重視中央政府與地方政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力配置問題。

　　回顧改革開放以來中央與地方分權(quán)化的制度變遷過程，我們發(fā)現(xiàn)：在傳統(tǒng)體制下，地方政府由于在經(jīng)濟(jì)利益上缺乏獨(dú)立人格，進(jìn)而在經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面并沒有什么作為和建樹。改革開放以后，隨著中央與地方的分權(quán)化，地方政府日益成為相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體，在體制改革和經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮越來越積極、日益重要的作用。因此，我們不能對(duì)于地方政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力簡單地予以肯定或者否定。

　　體制改革背景下發(fā)生的中央與地方行政性、經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，在使地方政府充當(dāng)組織層次主要參與者的同時(shí)，也使地方政府利益獨(dú)立化，具有更多的經(jīng)濟(jì)管理職能。為此，中央政府實(shí)施了全面的權(quán)力下放，包括財(cái)政收支管理權(quán)、投資管理權(quán)、外資外貿(mào)管理權(quán)、價(jià)格管理權(quán)等。這些財(cái)權(quán)的下放直接地把地方政府的收支聯(lián)系起來，為地方政府進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)管理提供了強(qiáng)有力的激勵(lì)。再加上各地以非正式的手段截留的本來應(yīng)該轉(zhuǎn)到企業(yè)手中的權(quán)利，致使地方政府成為改革的最大受益者，擁有廣泛的事權(quán)和越來越大的財(cái)權(quán)、決策權(quán)，亦使得地方政府經(jīng)濟(jì)行為呈現(xiàn)出不同于中央政府經(jīng)濟(jì)行為的特征，具體而言：

　　不同的追求目標(biāo)。中央政府經(jīng)濟(jì)行為所追求的目標(biāo)較為單一，即全面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建立有中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。而地方政府經(jīng)濟(jì)行為則呈現(xiàn)出多樣化的目標(biāo)：追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方財(cái)政增長，分權(quán)化調(diào)動(dòng)的是地方政府將自身利益最大化的積極性，地方政府千方百計(jì)地利用現(xiàn)行政策提供的機(jī)會(huì)，盡可能地打政策“擦邊球”，借助于新舊體制轉(zhuǎn)軌中的模糊地帶，運(yùn)用自身掌握的資源配置控制權(quán)，以尋求地方新財(cái)源，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、決策權(quán)的擴(kuò)大。二十年中央與地方關(guān)系改革的基本趨勢是分權(quán)，這一過程使地方的決策權(quán)不斷增大。但在一定的意義上說，地方政府仍感到自己的決策權(quán)力不夠大。中央政府往下級(jí)和企業(yè)兩個(gè)方向下放的權(quán)力，事實(shí)上差不多全部集中到了地方政府手中。但與此同時(shí)，地方政府經(jīng)濟(jì)行為的越權(quán)事情仍然層出不窮，地方政府仍然期望著每一次的體制改革為自己帶來更大的、范圍更廣泛的決策權(quán)。這是地方政府對(duì)改革抱有的主要目標(biāo)之一，也是地方保護(hù)主義屢禁不止的重要原因。

　　不同的約束條件。這是決定地方政府經(jīng)濟(jì)行為有別于中央政府經(jīng)濟(jì)行為的制度背景，主要包括：地方自治制度；中央于地方關(guān)系不規(guī)范，權(quán)責(zé)關(guān)系不對(duì)稱、不夠明確，常用“一對(duì)一”分別談判的方式處理問題；自上而下多個(gè)垂直的“條條”使地方與中央基本保持對(duì)齊關(guān)系；改革開放以后地方在經(jīng)濟(jì)管理與社會(huì)事務(wù)管理上自主權(quán)逐漸增大；政府尚未真正解除主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況是上級(jí)判斷下級(jí)政績的最重要指標(biāo)等等。

　　不同的經(jīng)濟(jì)行為方式。在分權(quán)化過程中，地方政府以其獨(dú)特的方式成為具有獨(dú)立人格的利益主體，其經(jīng)濟(jì)行為方式也隨之發(fā)生變化，大致具有以下行為特征：

　　第一，“發(fā)展饑渴癥”。地方政府獲得越來越大的經(jīng)濟(jì)控制權(quán)，同時(shí)也承擔(dān)起發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的政績開始與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展繁榮自然地聯(lián)系起來。因此地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮程度，不僅成為上級(jí)部門對(duì)其政績考核的基本指標(biāo)之一，而且也成為當(dāng)?shù)貜V大選民對(duì)其是否投贊成票的主要依據(jù)。在這樣的環(huán)境條件下，地方政府經(jīng)濟(jì)行為的主旨之一即是主動(dòng)充當(dāng)經(jīng)濟(jì)主體。在獲得更多經(jīng)濟(jì)控制權(quán)的情況下，地方政府主動(dòng)扮演了一個(gè)經(jīng)濟(jì)參與者的角色，其中最為明顯的表現(xiàn)是，地方政府的投資項(xiàng)目和投資數(shù)額越來越大，與中央和企業(yè)以及其他地方政府的聯(lián)合投資也越來越多，日益成為一個(gè)重要的投資主體。這種政府的企業(yè)化行為，在很大程度上起了企業(yè)家的替代功能，使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)具有濃厚的政府經(jīng)濟(jì)色彩。

　　第二，“雙重分裂”傾向。當(dāng)?shù)胤秸�府掌握了相�?dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)控制權(quán)、具有相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益后，就會(huì)與中央政府在經(jīng)濟(jì)上產(chǎn)生一系列的矛盾與沖突。尤其是在中央宏觀調(diào)控?fù)p害其地方利益時(shí)，地方政府就會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)“對(duì)抗”的沖動(dòng)，采取相應(yīng)的對(duì)策，盡可能減少或避免自身利益的損失。但在政治上，地方政府仍須與中央保持高度一致性。因此，地方政府在對(duì)中央政府的態(tài)度上，具有經(jīng)濟(jì)抗衡和政治服從的雙重分裂傾向，地方政府的政治行為和經(jīng)濟(jì)行為常常會(huì)在目標(biāo)、運(yùn)作方式等各個(gè)環(huán)節(jié)上產(chǎn)生較大沖突。

　　綜上所述，改革開放以來中央與地方政府的動(dòng)態(tài)多次博奕導(dǎo)致了中央與地方的分級(jí)管理權(quán)力界定不清，利益邊界模糊，行為方式混亂且扭曲。因此，分權(quán)化過程到一定階段，就必須尋求一個(gè)利益整合的機(jī)制，只有把中央與地方政府經(jīng)濟(jì)行為納入制度化、法制化的軌道，才能使中央與政府的經(jīng)濟(jì)管理、決策權(quán)得到規(guī)范化的界定，使中央與地方政府經(jīng)濟(jì)行為為各方所接受，從而保證中央與地方政府經(jīng)濟(jì)行為在同一制度框架內(nèi)相互配合、相互制約，分別作用于不同層次的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程，以形成良性互動(dòng)的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)制。

　�。ㄈ�）政府經(jīng)濟(jì)行為規(guī)范的環(huán)節(jié)

　　在WTO背景下，政府干預(yù)、調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行必將展示許多引人注目的發(fā)展趨勢：如政府經(jīng)濟(jì)職能的市場化、政府經(jīng)濟(jì)行為的法治化、政府經(jīng)濟(jì)決策的民主化、政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的多中心化[9].與此相適應(yīng)，對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為的法律規(guī)范也必然呈現(xiàn)出多元化的規(guī)范、約束機(jī)制。此種多元化的規(guī)范、約束機(jī)制是為了順應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)對(duì)政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提出的客觀要求，也是經(jīng)濟(jì)法為兼顧授權(quán)與控權(quán)、效率與公平而考慮的一種新思維。根據(jù)政府經(jīng)濟(jì)行為及其法律關(guān)系的特點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)法對(duì)于政府經(jīng)濟(jì)行為應(yīng)著重從以下環(huán)節(jié)予以規(guī)范。

　　1、政府經(jīng)濟(jì)行為的來源

　　經(jīng)濟(jì)法從本質(zhì)上講是對(duì)政府的授權(quán)法，這種授權(quán)意味著權(quán)力范圍的合理設(shè)定和保證權(quán)力的正當(dāng)使用。政府的干預(yù)活動(dòng)必須限制在授權(quán)的規(guī)則之內(nèi)，政府經(jīng)濟(jì)行為的行使必須遵照經(jīng)濟(jì)法的有關(guān)規(guī)定。

　　實(shí)質(zhì)而言，政府經(jīng)濟(jì)行為就是政府及其經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)以行政權(quán)力來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其是政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下于過去的政治職能、社會(huì)職能的基礎(chǔ)上增加的經(jīng)濟(jì)管理職能的具體表現(xiàn)，所以立法首先應(yīng)當(dāng)規(guī)范權(quán)力的來源、權(quán)力行使的范圍和實(shí)施主體等問題。這種最傳統(tǒng)的法律規(guī)范機(jī)制，反映了立法權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的控制，其無疑是一種最基本的控權(quán)方式。

　　源于保障社會(huì)公共利益的需要，政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)產(chǎn)生于國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下彌補(bǔ)市場失靈的必要補(bǔ)充。其目標(biāo)是解決個(gè)體營利性與社會(huì)公益性的矛盾，兼顧效率與公平，促進(jìn)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的良性協(xié)調(diào)發(fā)展。政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)是一種積極的主動(dòng)的干預(yù)權(quán)，它具體地表現(xiàn)為政府采取各種手段和措施，積極主動(dòng)地對(duì)經(jīng)濟(jì)個(gè)體的自由意志施加影響，通過禁止、促進(jìn)、激勵(lì)、誘導(dǎo)、扶助等各種方式對(duì)經(jīng)濟(jì)個(gè)體與經(jīng)濟(jì)有關(guān)的行為進(jìn)行干預(yù)，采取對(duì)有害于整體經(jīng)濟(jì)利益行為的事前預(yù)防措施以及發(fā)生危害社會(huì)公共利益事件后的迅速、緊急排礙措施和其他適當(dāng)措施，以保證經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　較之于傳統(tǒng)行政權(quán)的行使主體，政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)行使的主體廣泛，其尤其重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)性特點(diǎn)，尊重社會(huì)管理權(quán)的自治，并且保障公民參與，廣泛地吸收公民和社會(huì)團(tuán)體參加經(jīng)濟(jì)管理的預(yù)測與決策。政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的行使方式要遵照政府職權(quán)法定和“凡未授權(quán)即禁止”的一般原則，要求政府在干預(yù)、調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中樹立“有限政府”、“有限行政”的觀念[10]，要求政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力行為必須以法律明示授權(quán)為依據(jù)，不得借調(diào)控之名濫加干預(yù)，例如，計(jì)劃權(quán)力在各級(jí)政府中如何分配，應(yīng)當(dāng)由計(jì)劃法作出規(guī)定；反壟斷權(quán)力的范圍有多大也應(yīng)在法律上有一個(gè)原則性規(guī)定。除了各單行法規(guī)范權(quán)力之外，國務(wù)院及各部委經(jīng)濟(jì)工作的基本法律應(yīng)對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)在總體上作出原則性規(guī)定。

　　2、政府經(jīng)濟(jì)行為的限度

　　經(jīng)濟(jì)法以劃定政府干預(yù)私人經(jīng)濟(jì)的權(quán)限范圍為其宗旨，由此推演出來的是政府適當(dāng)干預(yù)原則。從本質(zhì)上看，政府總是有一種“管制擴(kuò)大化”的需求，政府各部門通過制定行政法規(guī)干預(yù)經(jīng)濟(jì)的極大熱情實(shí)際上表明了一種危險(xiǎn)傾向：過多的卻又是“依法”的干預(yù)容易產(chǎn)生披著法制和市場外衣的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)[11].適當(dāng)干預(yù)的要求來源于經(jīng)濟(jì)法，來源于市民社會(huì)的公眾，而不可能來源于政府自身和行政行為。

　　界定政府經(jīng)濟(jì)行為的限度，首先必須實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)、市場與社會(huì)的經(jīng)濟(jì)性分權(quán)[12]，重新界定和合理劃分政府的經(jīng)濟(jì)管理職能，為政府經(jīng)濟(jì)行為的法律規(guī)范奠定明晰的體制基礎(chǔ)。其次，必須分清公共產(chǎn)品領(lǐng)域與市場產(chǎn)品領(lǐng)域的關(guān)系。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，并非所有的產(chǎn)品或領(lǐng)域都適用市場原則，或者說，都是市場產(chǎn)品或市場領(lǐng)域。因此，要由市場解決市場物品的問題，由公共選擇解決集體物品的問題。進(jìn)行公共選擇的政府行為應(yīng)當(dāng)做那些單靠個(gè)人或市場機(jī)制作用完全做不到或無法做好的事情。公共物品和外部負(fù)效應(yīng)的存在，使政府的作用有了廣泛的增長，政府如何從事這些公共選擇，怎樣把個(gè)人偏好的總和包含在集體選擇之中，以防止政府經(jīng)濟(jì)行為過度，這是很值得研究的。

　　政府經(jīng)濟(jì)行為只有適當(dāng)和恰到好處才能發(fā)揮積極作用，“過度行為”往往帶來很大危害，因而政府經(jīng)濟(jì)行為的適度干預(yù)原則要求經(jīng)濟(jì)法給政府適度干預(yù)經(jīng)濟(jì)提供恰當(dāng)?shù)牡墓ぞ�，給政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)活動(dòng)確定適當(dāng)?shù)亩�。適度原則取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟程度及市場規(guī)則成熟程度，在不同歷史時(shí)期，政府干預(yù)范圍不一樣。一般而言，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)和社會(huì)變革時(shí)期，政府干預(yù)會(huì)增多。我國目前正處在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府經(jīng)濟(jì)行為的深度和廣度必然要比發(fā)達(dá)國家多一些。在現(xiàn)實(shí)條件下，中國政府應(yīng)在建立和維護(hù)市場規(guī)則、保護(hù)產(chǎn)權(quán)、提供公共服務(wù)等方面顯示出應(yīng)有的權(quán)威性和強(qiáng)制性，同嚴(yán)厲打擊尋租行為，堅(jiān)決懲治腐敗現(xiàn)象，確保市場經(jīng)濟(jì)的有序健康發(fā)展。此外，政府干預(yù)時(shí)機(jī)亦很重要，當(dāng)經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)某些削弱市場機(jī)制作用的因素時(shí)，政府即可進(jìn)行干預(yù)和調(diào)節(jié)。

　　實(shí)踐證明，借鑒發(fā)達(dá)國家市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，政府完全可以預(yù)先確定合理目標(biāo)，選擇最佳路線，主動(dòng)預(yù)防市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)的障礙，恰當(dāng)?shù)匕盐崭深A(yù)力度和時(shí)機(jī)，以求達(dá)到最佳干預(yù)效果[13].

　　3、政府經(jīng)濟(jì)行為的方式

　　一國政府經(jīng)濟(jì)行為可能有多種作用方式，依照功能的不同，可把政府經(jīng)濟(jì)行為劃分為以下幾類：提高效率行為，反周期行為（穩(wěn)定運(yùn)行行為），維護(hù)公平行為，促進(jìn)發(fā)展行為，培育市場行為，經(jīng)濟(jì)法治行為，國有資產(chǎn)管理行為以及協(xié)調(diào)對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系行為[14].上述政府經(jīng)濟(jì)行為作用于經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域，必然要求政府調(diào)節(jié)以不損害市場運(yùn)行的基本規(guī)則為前提，使干預(yù)建立在市場自組織功能充分作用的基礎(chǔ)之上[15]，所以政府經(jīng)濟(jì)行為顯現(xiàn)出宏觀性和間接性的特征。直言之，政府經(jīng)濟(jì)行為為市場運(yùn)行導(dǎo)向，規(guī)定市場的發(fā)展方向，克服市場在利益關(guān)系上的局限性和調(diào)節(jié)活動(dòng)中的短期性行為；政府糾正市場運(yùn)行偏差，使市場機(jī)制能夠迅速擺脫功能紊亂的境地；政府經(jīng)濟(jì)行為完善市場運(yùn)行條件，為市場機(jī)制發(fā)揮積極功能提供必需的前提；政府把市場運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展目標(biāo)有機(jī)地銜接，政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中表現(xiàn)為一種帶有預(yù)見性和規(guī)范性的事先調(diào)節(jié)，始終處于主動(dòng)地位。由上可見，在市場日趨完善發(fā)揮基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用的同時(shí)，政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理中日益注重干預(yù)和引導(dǎo)的平等性、科學(xué)性和有效性，扮演領(lǐng)隊(duì)和顧問角色，實(shí)行一種積極而民主的服務(wù)行政模式。

　　值得注意的是，政府對(duì)市場運(yùn)行的調(diào)控、干預(yù)只是政府與市場互補(bǔ)的第一層含義。此外，為了彌補(bǔ)政府失靈，在政府經(jīng)濟(jì)行為運(yùn)作過程中引入市場機(jī)制，也能夠改進(jìn)政府經(jīng)濟(jì)行為的運(yùn)作方式，提高政府經(jīng)濟(jì)行為的有效性。90年代以來，世界各國經(jīng)濟(jì)行政領(lǐng)域一系列變革已經(jīng)對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為的作用方式產(chǎn)生了深刻的影響，諸如建立富有企業(yè)家精神的政府、在公共領(lǐng)域引入市場競爭、以自由競爭的公共企業(yè)組織來替代高度壟斷的官僚組織提供公共服務(wù)，等等，都展現(xiàn)出以市場精神改造政府經(jīng)濟(jì)行為的意圖。市場化包括兩種趨勢：第一種是把原由政府承擔(dān)的公共事務(wù)交由市場調(diào)節(jié)，例如把公共服務(wù)承包給私營機(jī)構(gòu)、放松政府管制，允許私人企業(yè)經(jīng)營以前由政府壟斷經(jīng)營的公共服務(wù)事業(yè)；另一種趨勢是越來越多地把私人企業(yè)的管理機(jī)制引進(jìn)到政府管理中來，要改進(jìn)政府經(jīng)濟(jì)行為，就必須把自由競爭的文化帶到

　　當(dāng)代中國政府經(jīng)濟(jì)行為的一個(gè)重要問題即是干預(yù)不當(dāng)：政府控制一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)，政府人為制造市場等。而實(shí)現(xiàn)部分經(jīng)濟(jì)行為的市場化，則可有效制衡政府經(jīng)濟(jì)行為的任性與擴(kuò)張，減少政府對(duì)信息及成本效益的錯(cuò)誤分析，最終形成政府經(jīng)濟(jì)行為與市場調(diào)節(jié)的均衡機(jī)制。

　　傳統(tǒng)體制存在問題，在于政府管了本來不該管而應(yīng)由民間自由交易來管的事，過多地參與和干預(yù)了“私人物品”的生產(chǎn)與交換，并因此沒有管好自己份內(nèi)的事，即安排好“公共物品”的供給，對(duì)微觀市場的過度干預(yù)反而為“尋租活動(dòng)”提供了更多的機(jī)會(huì)和條件。從這個(gè)角度說，所謂政府經(jīng)濟(jì)行為方式的轉(zhuǎn)變，就是要從過去由當(dāng)所有者、計(jì)劃者而直接管理私人物品生產(chǎn)活動(dòng)的職能中退出來，加強(qiáng)對(duì)公共物品供給的管理。

　　4、政府經(jīng)濟(jì)行為的手段

　　政府經(jīng)濟(jì)行為除采用傳統(tǒng)的行政手段外，亦十分注重采用一些建立在平等協(xié)商基礎(chǔ)上的柔性而非強(qiáng)制性的手段如行政指導(dǎo)、行政契約、行政計(jì)劃（指導(dǎo)性、非拘束性計(jì)劃）等來努力彌補(bǔ)政府干預(yù)的不足，以使“市場和政府雙重失效”降到最低限度。行政指導(dǎo)、行政契約重視經(jīng)濟(jì)管理主體與相對(duì)人相互的思想溝通，減少權(quán)力的強(qiáng)制因素，賦予相對(duì)人比較自由的選擇與自決性。在相對(duì)人的主動(dòng)配合下，能夠在相當(dāng)程度上提高政府經(jīng)濟(jì)行為的作用效果。由此可見，非權(quán)力手段的大量采用成為政府經(jīng)濟(jì)行為調(diào)節(jié)干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)發(fā)展趨勢。

　　為建立和完善與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府宏觀調(diào)控體系，亦必須處理好計(jì)劃、財(cái)政和金融三種調(diào)控手段的關(guān)系。傳統(tǒng)的宏觀政策操作手段實(shí)施成本過高，而效果較差，不符合政府的自身利益。改革后出現(xiàn)的宏觀經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的變化，以及市場化改革對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為手段操作的要求，使得政府改變其傳統(tǒng)的判斷模式和操作方式成為極為迫切的事。在市場經(jīng)濟(jì)已有一定基礎(chǔ)的條件下，由于獨(dú)立的微觀經(jīng)濟(jì)主體跳躍性增長，經(jīng)濟(jì)決策權(quán)日趨復(fù)雜和多樣化，計(jì)劃部門已沒有能力對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)施實(shí)質(zhì)性調(diào)控，其不可避免的趨勢是逐漸轉(zhuǎn)向勾畫遠(yuǎn)景和提供政策指導(dǎo)方向。而財(cái)政和金融則相互交織著對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)揮實(shí)質(zhì)性調(diào)控作用，二者均擁有足夠的能力，非常深入地滲透到市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行之中。

　　5、政府經(jīng)濟(jì)行為的程序

　　政府行使經(jīng)濟(jì)管理權(quán)必須遵循既定的程序，立法對(duì)這一程序作出規(guī)定，可以在行使權(quán)力的各個(gè)主體之間建立起相互制約的機(jī)制，也可以制約程序中的各個(gè)主體，從而確保行為不發(fā)生偏差。程序制約、規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)行為主要特點(diǎn)在于從政府經(jīng)濟(jì)行為過程著眼，把注意力集中于權(quán)力行為的時(shí)間、空間方式上以及相對(duì)人的參與上，側(cè)重于行為程序的合理設(shè)計(jì)，因而既能發(fā)揮政府經(jīng)濟(jì)行為的正面功能，又能保證其不被權(quán)力享有者濫用，以達(dá)到通過合理程序來實(shí)現(xiàn)控制政府經(jīng)濟(jì)行為的目的，解決權(quán)力過程的失控問題。例如在需要?jiǎng)儕Z相對(duì)人的自由、財(cái)產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取相對(duì)人的意見，讓他們享有自我申辯的機(jī)會(huì)和權(quán)利，以保證經(jīng)濟(jì)管理權(quán)與相對(duì)人權(quán)利的平衡。

　　6、政府經(jīng)濟(jì)行為的后果

　　政府經(jīng)濟(jì)行為所帶來的后果可能是理想的，也可能是非理想的，所以經(jīng)濟(jì)法對(duì)行為后果的規(guī)定至少包括三方面內(nèi)容：一是對(duì)行為后果的監(jiān)督，即檢查、監(jiān)督政府經(jīng)濟(jì)行為的效果，以便正確判斷經(jīng)濟(jì)形勢；二是對(duì)行為后果的矯正，即當(dāng)行為后果非理想化時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)采取哪些措施來糾正或挽回局勢，修正行為方向；三是因行為后果引起的法律責(zé)任，即造成不利后果的政府責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任[17].

　　注釋：

　　[5] 傅小隨：《中國行政體制改革的制度分析》，國家行政學(xué)院出版社1999年版，第70-74頁；另參見丁一凡：《大潮流：經(jīng)濟(jì)全球化與中國面臨的挑戰(zhàn)》，中國發(fā)展出版社1998年版；楊祖功等：《國家與市場》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1999年版，第6章；俞可平：《全球化研究的中國視角》，載《戰(zhàn)略與管理》，1999年第3期。

　　[6] WTO由單一的貨物貿(mào)易發(fā)展到覆蓋知識(shí)產(chǎn)權(quán)和服務(wù)貿(mào)易、以及從單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展到專門的環(huán)境保護(hù)協(xié)定、從臨時(shí)的《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》到穩(wěn)定規(guī)范的WTO等發(fā)展過程，我們可以十分清晰的發(fā)現(xiàn)其對(duì)于知識(shí)經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)全球化的回應(yīng)和充分體現(xiàn)。

　　[7] 參見民商法網(wǎng)。慶祝人民大學(xué)法學(xué)院成立50周年，“中國法學(xué)世紀(jì)論壇”第二講《全球化與中國法制的回應(yīng)》 主講人：朱景文。

　　[8] 參見徐頌陶 徐理明主編：《看得見的手：中國政府行為研究》，中國人事出版社1996年版，第84—92頁。

　　[9] 參見[日]室井 力主編：《日本現(xiàn)代行政法》，中國政法大學(xué)出版社1995年版，第153—154頁。參見毛壽龍等：《西方政府的治道變革》，中國人民大學(xué)出版社1998年版；任曉：《中國行政改革》，浙江人民出版社1998年版，第58—65頁；[美]文森特·奧斯特羅姆：《美國公共行政的思想危機(jī)》，上海三聯(lián)書店1999年版。

　　[10] 參見劉軍寧：《市場經(jīng)濟(jì)與有限政府》，載《學(xué)問中國》，江西教育出版社1998年版；文 勇：《有限行政：對(duì)市場經(jīng)濟(jì)中政府行為的限度分析》，載《政治與法律》1999年第2期。

　　[11] 王肅元：《經(jīng)濟(jì)法概念新探-一種經(jīng)濟(jì)分析思路》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》1996年第4期。

　　[12] 張方華：《轉(zhuǎn)型時(shí)期地方政府非正當(dāng)利益行為的有效控制》，載《上海社會(huì)科學(xué)院學(xué)術(shù)季刊》，2000年第1期。

　　[13] 吳憶萍：《現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)法的干預(yù)原則》，《現(xiàn)代法學(xué)》1996年第1期。

　　[14] 參見陳憲：《市場經(jīng)濟(jì)中的政府行為》，立信會(huì)計(jì)出版社1992年版，第8章。

　　[15] 魏杰：《市場化的宏觀調(diào)控體制》，陜西人民出版社1992年版，第64頁。

　　[16] 參見[美]戴 維·奧斯本、特 德·蓋布勒：《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門》，上海譯文出版社1996年版。

　　[17] 丁煥春：《論對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為的法律調(diào)控》，載《法治和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展國際學(xué)術(shù)討論會(huì)文集》，中國人民大學(xué)出版社1996年版，第155頁。

　　呂忠梅 廖華

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