論上海市信息化政策和法規(guī)環(huán)境構(gòu)架

論上海市信息化政策和法規(guī)環(huán)境構(gòu)架

　　一、 完善上海市信息化政策法規(guī)的必要性

　　世界信息革命正以雷霆萬鈞之勢(shì)、摧枯拉朽之力，迅猛異常地向前發(fā)展。美國(guó)商務(wù)部最近報(bào)告稱，美國(guó)信息產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)速度比總體經(jīng)濟(jì)快1倍。幾年前，因特網(wǎng)還只是科學(xué)家和各大學(xué)間的一種特殊聯(lián)系方式。而如今，因特網(wǎng)即將成為世界中樞神經(jīng)系統(tǒng)和“第四媒體”。世界各地已有數(shù)億人從網(wǎng)上獲取信息，在網(wǎng)上設(shè)計(jì)產(chǎn)品、聊天和購(gòu)物。各公司也在爭(zhēng)先恐后地進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)空間。僅美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)公司就有約5000家。如今，網(wǎng)上穿梭往來的電子郵件每天都有35億封左右。據(jù)預(yù)計(jì)，2002年，美國(guó)國(guó)內(nèi)電子商務(wù)總值將達(dá)1萬億美元，它在國(guó)外的交易總值將達(dá)3000億至3500億美元。香港向來被視為高科技沙漠，但香港財(cái)政司司長(zhǎng)宣布了一個(gè)重要決定，要把香港建成數(shù)字港。風(fēng)頭直逼新加坡智慧島藍(lán)圖。信息化浪潮將給人們帶來全新的生產(chǎn)方式和生活方式，它對(duì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展都會(huì)產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響。在政治領(lǐng)域，它便于政府和民眾的信息溝通，充分發(fā)揮公民的民主權(quán)利，提高政府的決策和管理水平；在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，有利于廣泛、迅速地傳遞經(jīng)貿(mào)信息，推廣無紙貿(mào)易和電子貨幣，從而活躍市場(chǎng)，繁榮經(jīng)濟(jì)；在文教衛(wèi)生領(lǐng)域，方便人們查詢和利用信息資源，進(jìn)行遠(yuǎn)程教育、科研合作和遠(yuǎn)程醫(yī)療等；在生活領(lǐng)域，可以實(shí)現(xiàn)電子購(gòu)物、虛擬旅游和居家辦公等；在軍事領(lǐng)域，可以使軍事指揮系統(tǒng)全面掌握敵情，加強(qiáng)全局控制和加速反應(yīng)能力。然而，信息化也給傳統(tǒng)法律帶來嚴(yán)重沖擊，引發(fā)了一系列急需解決的問題，諸如域名注冊(cè)、法人資格確認(rèn)、安全與隱私（電腦朋克、網(wǎng)絡(luò)恐怖、網(wǎng)絡(luò)“紅燈區(qū)”、網(wǎng)絡(luò)詐騙、網(wǎng)絡(luò)盜竊、網(wǎng)絡(luò)賭博、網(wǎng)絡(luò)算命等）、稅收和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及西方人權(quán)、民主觀的沖擊和信息污染等問題。特別面臨知識(shí)霸權(quán)的挑戰(zhàn)。制定新的政策法規(guī)，對(duì)于調(diào)整在計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和應(yīng)用中產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系，規(guī)范人們相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)，保障信息化建設(shè)及其應(yīng)用的健康發(fā)展，具有重大的意義，也是十分必要和緊迫的。

　　實(shí)際上，美國(guó)和西方發(fā)達(dá)國(guó)家，早就通過超前立法和制定前瞻性政策等一系列手段，加速國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化的進(jìn)程。

　　法制建設(shè)與社會(huì)治理法治化中的思考同西方國(guó)家與亞洲其他國(guó)家相比，在制訂信息政策與法規(guī)的方面，我國(guó)起步不算太早也不算太晚。我國(guó)已經(jīng)制定頒布了《專利法》、《廣告法》、《檔案法》等與信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展間接相關(guān)的法律法規(guī)40余件，還先后制訂了《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)暫行規(guī)定實(shí)施辦法》、《計(jì)算機(jī)國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)出入口信道管理辦法》、《中國(guó)計(jì)算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)管理辦法》、《中國(guó)公眾多媒體通訊管理辦法》、《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》；深圳、山東、黑龍江和安徽等省市也相繼制定了《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)公共安全管理規(guī)定（或辦法）》以及病毒管理辦法等。但是，由于立法時(shí)沒有充分考慮信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度，上述法律法規(guī)與我國(guó)信息化發(fā)展對(duì)法律的要求還是十分不夠的。

　　在上海，信息網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展取得了驕人的業(yè)績(jī)，特別是1996年7月“上海信息港”工程啟動(dòng)以來，信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展已取得長(zhǎng)足的進(jìn)展，但是與西方發(fā)達(dá)國(guó)家乃至兄弟省市尤其北京和深圳相比，由于受傳統(tǒng)法律局限性的制約，又缺乏必要的新的政策法律規(guī)范，政策法規(guī)的制訂相對(duì)滯后，政策法規(guī)體系存在較多空白點(diǎn)。主要表現(xiàn)為： （1） 缺乏具有權(quán)威性和系統(tǒng)性的信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)政策。雖然上海曾制定過若干有關(guān)政策，但往往規(guī)定得過于原則，加之配套的政策法規(guī)沒有及時(shí)跟上，使其不免流于表面，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。目前上海信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，國(guó)家、地方和企業(yè)之間彼此缺乏聯(lián)系，各自搶上項(xiàng)目，搶建通訊平臺(tái)，在較低水平線上投入大量的人力、物力，重復(fù)建設(shè)、低水平建設(shè)的情況比較普遍。（2） 缺乏有體系的信息立法。至1997年，國(guó)家、地方和行業(yè)主管部門共同制訂頒布與信息產(chǎn)業(yè)直接和間接有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件約200件，其中有關(guān)信息產(chǎn)業(yè)的約60件，尚不到1／3.而在信息基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)劃、信息資源開發(fā)、信息服務(wù)業(yè)管理、保障信息流通與獲取、電子商務(wù)規(guī)范等方面，基本上沒有相關(guān)法律、法規(guī)乃至規(guī)范性文件加以規(guī)范。目前已出臺(tái)的信息法律規(guī)范，絕大多數(shù)是政出多門的行政性法規(guī)與規(guī)章，缺乏與信息產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，難以調(diào)整信息社會(huì)的法律關(guān)系。（3） 現(xiàn)有的信息產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)帶有較嚴(yán)重的部門利益痕跡。由于長(zhǎng)期條塊分割的管理體制，各行業(yè)、各部門原先制定的行業(yè)政策，不可避免的帶有部門利益的色彩。特別在網(wǎng)絡(luò)通信資費(fèi)、通訊平臺(tái)建設(shè)、計(jì)算機(jī)信息服務(wù)業(yè)管理等方面，某些政策已給信息產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展設(shè)置了障礙，這種政策缺陷必將嚴(yán)重遏制信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)程。（4） 現(xiàn)有的法規(guī)對(duì)調(diào)整因信息產(chǎn)為發(fā)展而產(chǎn)生的新的社會(huì)關(guān)系缺乏適用性。本市目前約200件法律、法規(guī)和規(guī)范性文件中能直接適用于調(diào)整信息法律關(guān)系的不超過三分之一。總之，上海正面臨“法律真空”的挑戰(zhàn)。處于我國(guó)改革開放前沿的上海，理應(yīng)在信息政策制訂和立法方面走在全國(guó)的前列。

　　二、 制定上海市信息化政策與法規(guī)的指導(dǎo)思想

　　營(yíng)造信息化政策、法制環(huán)境要在參考借鑒外國(guó)與外地經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，更應(yīng)立足本國(guó)本市實(shí)際，以馬克思列寧主義、毛澤東思想為指導(dǎo)，高舉鄧小平理論旗幟，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，按照以江澤民為核心的黨中央關(guān)于信息化的戰(zhàn)略部署，以憲法、法律和行政法規(guī)為依據(jù)，全面貫徹黨的“依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本方略，以率先建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制為目標(biāo)，圍繞上�！耙粋�(gè)龍頭、三個(gè)中心”的宏偉戰(zhàn)略和市信息化的總體規(guī)劃，提出如下指導(dǎo)思想：

　　（一） 突出重點(diǎn)，全面推進(jìn)

　　綜合上海經(jīng)濟(jì)構(gòu)成和信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際，當(dāng)前應(yīng)把信息資源開發(fā)利用、加大應(yīng)用項(xiàng)目的推進(jìn)力度、網(wǎng)絡(luò)安全以及促進(jìn)信息服務(wù)業(yè)的發(fā)展作為突破口。與之相適應(yīng)，制定政策法規(guī)的重點(diǎn)也應(yīng)側(cè)重于信息資源開發(fā)利用、加大應(yīng)用項(xiàng)目推進(jìn)、網(wǎng)絡(luò)安全以及扶植信息服務(wù)業(yè)，以此推動(dòng)信息產(chǎn)業(yè)的全面進(jìn)步。

　�。ǘ�） 加強(qiáng)協(xié)作，統(tǒng)籌規(guī)劃

　　營(yíng)造信息政策與法制環(huán)境是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，牽涉面廣，不僅做好本地各級(jí)職能部門協(xié)調(diào)工作，還必須解決好本地與外地、地方與中央之間的組織協(xié)調(diào)工作。政策的制定必須打破條塊分割的積弊，協(xié)調(diào)步驟，平衡各方利益，掃除信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制障礙。

　　（三） 立足實(shí)際，適度超前

　　信息立法必須具有超前性。這種可防止由于信息技術(shù)的迅猛發(fā)展而不斷修改法律，有利于維護(hù)法律的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性，但是這種超前性是適度的超前，不切實(shí)際地搞一步到位，其結(jié)果往往是過猶不及。

　�。ㄋ模� 國(guó)際性與地方性并重

　　制訂信息化政策與法規(guī)要適應(yīng)全球化和世界貿(mào)易組織（WTO）及信息技術(shù)協(xié)議（ITA）的要求，借鑒世界其他國(guó)家在信息立法方面的有益探索和經(jīng)驗(yàn)，是一個(gè)絕對(duì)不容忽視的重大問題。信息政策與法規(guī)的制定應(yīng)與國(guó)際接軌，使自己的政策法規(guī)具有國(guó)際通行性；同時(shí)兼顧中國(guó)特色和上海特點(diǎn)，圍繞上海信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展藍(lán)圖，力求在立法模式和管理模式兩方面都有所創(chuàng)新，有所突破。

　　三、 制定上海市信息化政策與法規(guī)的原則和目標(biāo)

　�。ㄒ唬� 原則

　　制定上海市信息化政策與法規(guī)應(yīng)體現(xiàn)以下四條基本原則：

　　1�� 體現(xiàn)國(guó)家主導(dǎo)，積極協(xié)調(diào)的原則。

　　制定信息政策與法規(guī)，不是為政策而政策，為立法而立法，而是要為國(guó)家現(xiàn)代化服務(wù)，要堅(jiān)持公有制為主體多種所有制共同發(fā)展，要有利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，要有利于建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義新中國(guó)。信息政策與法規(guī)是有國(guó)家主導(dǎo)的全社會(huì)行為，因此必須以國(guó)家利益為準(zhǔn)繩，依照“科教興國(guó)”戰(zhàn)略，緊緊圍繞我國(guó)信息化的六大要素，由政府“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃”，協(xié)調(diào)各部門、各地區(qū)的資源配置，處理好國(guó)家與部門、中央與地方、整體與局部、內(nèi)部與外部的各種關(guān)系，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，鼓勵(lì)政企分開，管理與經(jīng)營(yíng)分開，提倡公平競(jìng)爭(zhēng)，反對(duì)獨(dú)家壟斷，優(yōu)化存量，共建增量。

　　2�� 在促進(jìn)信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上加強(qiáng)監(jiān)管的原則。

　　我國(guó)信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展尚處于起步階段，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比存在較大差距。因此，信息政策與法規(guī)的主要任務(wù)是促進(jìn)信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，反對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和壟斷，促進(jìn)多所有制、多類型的信息市場(chǎng)的形成，拉動(dòng)創(chuàng)造需求、競(jìng)爭(zhēng)與高效益的運(yùn)行機(jī)制。信息政策與法規(guī)不僅具有一般的政策優(yōu)惠性和法律的強(qiáng)制性，而且應(yīng)更具有促進(jìn)性、激勵(lì)性。在制訂信息政策與法規(guī)時(shí)，首先要考慮的是如何扶植與激勵(lì)，而不是如何道道設(shè)卡。通過建立各種激勵(lì)政策法律機(jī)制，創(chuàng)造良好的政策與法制環(huán)境，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)信息化的發(fā)展。

　　對(duì)信息化帶來的負(fù)面影響，如網(wǎng)絡(luò)安全、有害信息擴(kuò)散、對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和隱私的侵害等，當(dāng)然需要加強(qiáng)監(jiān)管。但這種監(jiān)管要體現(xiàn)效率與公平、發(fā)展與規(guī)范的辯證關(guān)系，即既有效地防止違法，又不至于束縛信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　3�� 公民信息自由和社會(huì)公共利益有機(jī)結(jié)合的原則。

　　保障公民依法自由地獲取、加工、處理、傳播、存儲(chǔ)和保留信息權(quán)利的信息自由權(quán)，是公民重要的基本權(quán)利。在信息社會(huì)里，一個(gè)人能否自由地取得信息、使用信息和處理信息，直接關(guān)系到其他權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。目前信息網(wǎng)絡(luò)確實(shí)給人們提供了前所未有的信息自由度。無論政府信息公開化，還是文化交流、商業(yè)傳播，乃至個(gè)人感情的宣泄，都更加方便。然而絕對(duì)的信息自由是不存在的。信息不對(duì)稱理論認(rèn)為，任何信息不充分或信息泛濫，都會(huì)阻礙市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，損害社會(huì)公共利益，并最終損害信息自由。這已越來越被世界各國(guó)所共識(shí)。聯(lián)邦德國(guó)、加拿大、澳大利亞、馬來西亞、新加坡等都相繼制訂了相關(guān)的網(wǎng)上監(jiān)管法案。在美國(guó)，1996年國(guó)會(huì)曾批準(zhǔn)《禮貌通訊法》，雖不久即被美最高法院以違反美國(guó)憲法所保障的言論自由為由否決，但越來越多的人則堅(jiān)持要在網(wǎng)絡(luò)上保護(hù)社會(huì)的公共利益。因此，1998年10月美國(guó)國(guó)會(huì)又通過《禮貌通訊法》的修正案-《兒童網(wǎng)上保護(hù)法》。

　　4�� 既要鼓勵(lì)合理消費(fèi)和同國(guó)際接軌，又要實(shí)行規(guī)范管理的原則。

　　信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開消費(fèi)需求市場(chǎng)的帶動(dòng)，更離不開對(duì)外開放。為此，除黃色（淫穢）、黑色（反動(dòng)）等有害身心健康和影響國(guó)家安全、社會(huì)安全的信息傳播以外，其他所有消費(fèi)都是合理的消費(fèi)。我們制定的政策法規(guī)都應(yīng)保護(hù)這種消費(fèi)。在世界政治、經(jīng)濟(jì)、文化日趨全球化的今天，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)遍及全球，信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也一定要與國(guó)際接軌。冷靜面對(duì)市場(chǎng)的對(duì)外開放和世界級(jí)的寡頭壟斷，特別必須遵守世界貿(mào)易組織（WTO）（有超國(guó)家的經(jīng)濟(jì)立法與司法機(jī)關(guān)之稱的世界貿(mào)易組織的意圖是為所有貿(mào)易事務(wù)，包括關(guān)稅、市場(chǎng)準(zhǔn)入、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、傾銷、最惠國(guó)待遇、仲裁和制裁等指定規(guī)范）和信息貿(mào)易協(xié)議（ITA）的游戲規(guī)則，不然，就有可能被制裁。我們制定有關(guān)政策法規(guī)既要防止西方腐朽沒落的文化入侵，又要在與跨國(guó)公司比肩擦踵的周旋中，堅(jiān)持獨(dú)立自主的方針，確實(shí)加強(qiáng)信息化管理，從而對(duì)世紀(jì)之交的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)重組和21世紀(jì)上半葉信息產(chǎn)業(yè)振興做出貢獻(xiàn)。

　�。ǘ�） 目標(biāo)

　　要?jiǎng)?chuàng)造條件并初步形成適應(yīng)國(guó)家信息化需要的、從屬于國(guó)家信息化政策法規(guī)體系的能促進(jìn)本市信息化發(fā)展的法規(guī)框架，初步形成地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件三個(gè)層次的規(guī)范體系。即，加速提升產(chǎn)業(yè)政府扶植措施的明確化、具體化、穩(wěn)定化；不斷保持和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展源動(dòng)力的機(jī)制化；建立和培植產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)秩序的政策調(diào)控間接化；必要的領(lǐng)域政府管理間接化，體現(xiàn)地方性法規(guī)具有從屬性、補(bǔ)充性、試驗(yàn)性、針對(duì)性和可操作性的特點(diǎn)，為上海信息產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。

　　四、 促進(jìn)上海信息產(chǎn)業(yè)的政策與法制環(huán)境建設(shè)

　　（一） 促進(jìn)發(fā)展上海信息產(chǎn)業(yè)政策建設(shè)

　　為促進(jìn)和加速發(fā)展上海的信息業(yè)，應(yīng)陸續(xù)制定、出臺(tái)或準(zhǔn)備出臺(tái)一些政策并陸續(xù)加以完善。這些政策文件可以是綜合性的，也可以是單獨(dú)針對(duì)某一部門或行業(yè)的，可根據(jù)具體情況而定。

　　1�� 綜合性政策文件

　　目前，上海已有一個(gè)《上海市促進(jìn)高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的若干規(guī)定》，但它是針對(duì)整個(gè)高新技術(shù)的。由于信息業(yè)有自己特有的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)規(guī)律和行業(yè)特點(diǎn)，如果完全套用該規(guī)定的條文，許多地方不一定適用，因此，很有必要專門制定一個(gè)針對(duì)信息業(yè)的綜合性政策文件，以促進(jìn)信息業(yè)的發(fā)展。其主要內(nèi)容可包括：

　�。�1） 認(rèn)定制度。由目前上海市政府認(rèn)定的信息業(yè)最高行政主管部門對(duì)在滬的國(guó)內(nèi)外信息企業(yè)（包括服務(wù)業(yè)）進(jìn)行認(rèn)定，已被認(rèn)定的信息企業(yè)（服務(wù)業(yè)），方可享受本政策的各項(xiàng)優(yōu)惠，在這方面應(yīng)從嚴(yán)掌握。

　　對(duì)已認(rèn)定的信息企業(yè)（服務(wù)業(yè)）應(yīng)實(shí)行年檢年審制度，如仍在從事信息業(yè)的，可繼續(xù)享受這些優(yōu)惠政策；如已轉(zhuǎn)為從事非信息業(yè)生產(chǎn)或服務(wù)的，應(yīng)及時(shí)取消其享受這些優(yōu)惠政策；對(duì)不符合規(guī)定的，應(yīng)及時(shí)淘汰出局。在國(guó)家有關(guān)國(guó)營(yíng)企業(yè)改革的政策走出臺(tái)前，仍可由信息業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)年檢年審，以后可下放給行業(yè)協(xié)會(huì)執(zhí)行。

　�。�2） 投資政策。由于上海目前尚無有關(guān)信息產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠的投資政策，而又急需出臺(tái)這方面的政策。其主要應(yīng)包括：設(shè)立專項(xiàng)信息業(yè)投資基金。由市、區(qū)、縣各級(jí)政府統(tǒng)籌解決；優(yōu)惠貸款政策。銀行向信息業(yè)提供無息、低息和長(zhǎng)期貸款，各級(jí)政府可提供融資擔(dān)保，簡(jiǎn)化貸款審批手續(xù)和順序等；重點(diǎn)扶植項(xiàng)目應(yīng)更為優(yōu)先；更加優(yōu)惠的信息業(yè)投資政策。投資信息業(yè)的外資，除享受已有的優(yōu)惠外，還可以“完全享受國(guó)民待遇，有控制地實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入”等優(yōu)惠；投資信息業(yè)的內(nèi)資，可享受比高新技術(shù)企業(yè)更為優(yōu)惠的回報(bào)條件；投資和優(yōu)惠貸款應(yīng)向創(chuàng)新力強(qiáng)的中小企業(yè)傾斜；更為優(yōu)惠的技術(shù)、知識(shí)參股條件和比例。

　�。�3） 稅收政策。信息產(chǎn)業(yè)界反應(yīng)目前缺少特別優(yōu)惠的稅收政策，不利于產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，宜在現(xiàn)有的優(yōu)惠稅收政策的基礎(chǔ)上，加大優(yōu)惠的力度。制定本項(xiàng)規(guī)定時(shí)，應(yīng)與稅務(wù)部門共同研究商定。信息業(yè)稅收優(yōu)惠政策一旦確定，在一定年限內(nèi)不變。信息業(yè)優(yōu)惠稅收政策的原則應(yīng)是：先征后返；用于下年度科研和開發(fā)新產(chǎn)品的資金，可免收所得稅。

　�。�4） 人才政策�！渡虾Ｊ写龠M(jìn)高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的若干規(guī)定》和市人事局1999年6月下達(dá)的一些有關(guān)文件已有若干規(guī)定，但由于信息業(yè)發(fā)展速度更快、技術(shù)含量更高、人才質(zhì)量要求更高，因此可在上述規(guī)定的基礎(chǔ)上，與人事、外事和公安部門協(xié)商后，再適當(dāng)擴(kuò)大一些優(yōu)惠條件。

　�。�5） 分配政策。目前的分配政策尚無法調(diào)動(dòng)廣大信息專業(yè)人才的積極性。為鼓勵(lì)信息企業(yè)或部門吸引人才，特別是高級(jí)人才，在工資和福利待遇等方面，可享受不同于一般企業(yè)的優(yōu)惠，如工資可以不封頂，住房和其他福利待遇可以不按照其他傳統(tǒng)企業(yè)的有關(guān)規(guī)定比例提取，允許技術(shù)、知識(shí)和其他無形資產(chǎn)參股，有貢獻(xiàn)的個(gè)人可以獲得股權(quán)（期權(quán)），給企業(yè)或部門以更大的自主權(quán)。應(yīng)減免這些企業(yè)的工資與獎(jiǎng)金稅。本項(xiàng)政策應(yīng)與工商管理和稅務(wù)部門協(xié)商共同制定。

　�。�6） 鼓勵(lì)消費(fèi)政策。目前，制約信息業(yè)發(fā)展的一大障礙是收費(fèi)太高或混亂，并且很不利于促進(jìn)信息消費(fèi)，因此，應(yīng)實(shí)行逐步降價(jià)政策，爭(zhēng)取全面推行低水準(zhǔn)的“月租費(fèi)制”。

　　信息業(yè)產(chǎn)品具有高投資、高科技含量和高風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，可在建立聽證制度的基礎(chǔ)上，對(duì)一些需要發(fā)展、扶植和推廣的信息業(yè)產(chǎn)品（特別是軟件），實(shí)行優(yōu)惠價(jià)格政策。

　　為鼓勵(lì)各種“信息庫”的建立和上網(wǎng)，應(yīng)徹底改變目前的收費(fèi)方法。應(yīng)逐步取消向上網(wǎng)的“信息庫”收費(fèi)的辦法，并撥出一定的�？�，專門獎(jiǎng)勵(lì)建立“信息庫”，鼓勵(lì)社會(huì)各方使用各種“信息庫”，一般不收費(fèi)；某些特殊的“信息庫”，如要收費(fèi)，應(yīng)經(jīng)信息業(yè)行政主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。

　　為鼓勵(lì)網(wǎng)上的信息傳播，暫時(shí)可實(shí)行不同于傳統(tǒng)傳播媒體的知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策。信息轉(zhuǎn)載費(fèi)可暫時(shí)免收或低微地收（但要注明來源）。

　　（7） 鼓勵(lì)開發(fā)與創(chuàng)新政策。開發(fā)與創(chuàng)新在信息業(yè)中占有特別重要的地位，是其發(fā)展的關(guān)鍵。但開發(fā)與創(chuàng)新需要巨額經(jīng)費(fèi)的支持。因此，應(yīng)有鼓勵(lì)和扶持的政策，主要側(cè)重于加大科研投入，提高科研經(jīng)費(fèi)的數(shù)量和比例，保護(hù)確實(shí)具有國(guó)內(nèi)外先進(jìn)水平的新產(chǎn)品。應(yīng)規(guī)定信息企業(yè)和部門每年必須拿出一定比例的資金投入到科研和

　　2�� 設(shè)置信息業(yè)專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)基金政策

　　目前，上海市政府已撥出6億元人民幣的資金用于高新技術(shù)，但這對(duì)于需要大量資金的信息業(yè)來說，只能說是“杯水車薪”，因此，為了給信息業(yè)籌集大量必要的發(fā)展資金，應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)基金。同時(shí)，可出臺(tái)一個(gè)有關(guān)信息業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金的籌集、運(yùn)作與管理的初步政策。以后再將這一政策完備化或法律化。

　　3�� 通過證券方法實(shí)行融資政策

　　由于這個(gè)問題比較復(fù)雜，牽涉面很廣，因此不宜倉促出臺(tái)。先期可會(huì)同各有關(guān)方面（主要是證監(jiān)委）進(jìn)行調(diào)研，出臺(tái)一個(gè)初步試行意見；逐步形成比較完備的辦法。原則是應(yīng)放低信息業(yè)股票的上市條件，對(duì)信息業(yè)股票上市實(shí)行傾斜和扶植的政策；應(yīng)大力鼓勵(lì)發(fā)行信息業(yè)債券的融資方式。

　　4�� 信息服務(wù)業(yè)收費(fèi)政策

　　目前信息業(yè)收費(fèi)狀況比較混亂，幾乎無章可循，這對(duì)信息服務(wù)業(yè)的發(fā)展是很不利的。因此應(yīng)盡早出臺(tái)一個(gè)信息服務(wù)業(yè)收費(fèi)暫行辦法；以后再制定出正式規(guī)范。盡早實(shí)行信息服務(wù)業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)化、合理化。

　　5�� 政策采購(gòu)與招標(biāo)政策

　　在“政府采購(gòu)法”未出臺(tái)前，上海市可制定一套向信息業(yè)傾斜的有關(guān)上海市政府在信息工程建設(shè)、產(chǎn)品采購(gòu)、信息服務(wù)等方面進(jìn)行招標(biāo)和采購(gòu)的政策�？上瘸雠_(tái)諸如“上海市政府信息業(yè)采購(gòu)管理辦法”、“上海市政府信息工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦法”等。主要是鼓勵(lì)上海市政府在保證工程、產(chǎn)品技術(shù)質(zhì)量和價(jià)格合理的前提下，盡可能向上海市和其他國(guó)內(nèi)企業(yè)傾斜，采用上海市和國(guó)內(nèi)的產(chǎn)品；并且不應(yīng)因?yàn)槭钦�府采�?gòu)和招標(biāo)，就可用行政性的方法隨意壓價(jià)。

　　6�� 軟件業(yè)政策

　　軟件業(yè)是信息業(yè)中更為特殊的產(chǎn)業(yè)，更需要有不斷的開發(fā)與創(chuàng)新，因此對(duì)其應(yīng)有更為特殊的政策。但目前無論是有關(guān)高新技術(shù)文件或產(chǎn)業(yè)、行業(yè)文件，都沒有專門適合軟件業(yè)的特定政策，因此應(yīng)盡早制定一個(gè)諸如“加快上海市軟件業(yè)發(fā)展的若干政策”這樣的政策性文件。

　　由于目前上海市高新技術(shù)的重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目之一是張江軟件園，因此，有必要盡快出臺(tái)一個(gè)促進(jìn)張江軟件業(yè)快速發(fā)展的專項(xiàng)政策性文件。

　　7�� 電子商務(wù)政策

　　目前，電子商務(wù)在上海還處于準(zhǔn)備起步階段，為加速電子商務(wù)的發(fā)展，本市可先出臺(tái)一個(gè)“發(fā)展上海市電子商務(wù)的若干意見”；再在此基礎(chǔ)上形成一個(gè)正式規(guī)范。

　　為鼓勵(lì)群眾和企業(yè)進(jìn)行網(wǎng)上購(gòu)物或商務(wù)，應(yīng)在某一階段內(nèi)，實(shí)行網(wǎng)上交易或購(gòu)物的低稅收甚至零稅收（主要是消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅）政策。為避免網(wǎng)上消費(fèi)與購(gòu)物出現(xiàn)誤區(qū)和無序，應(yīng)出臺(tái)一個(gè)禁止何種商品（如藥品、易碎易燃品、危險(xiǎn)品、偽劣商品、有保鮮期的商品等）在網(wǎng)上交易或購(gòu)買的初步規(guī)定。

　　8�� 知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策

　目前，我國(guó)還沒有一個(gè)有關(guān)信息知識(shí)產(chǎn)權(quán)的正式法律。在國(guó)家統(tǒng)一法規(guī)未出臺(tái)之前，上海市有必要制定一些臨時(shí)性的地方政策。信息業(yè)中，知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題在軟件業(yè)中顯得更為重要，可出臺(tái)一個(gè)有別于《著作法》的有關(guān)信息業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策，如“關(guān)于上海市計(jì)算機(jī)軟件業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的若干意見”。待全國(guó)性的法規(guī)出臺(tái)后，再按全國(guó)性的法規(guī)執(zhí)行。硬件生產(chǎn)中的知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題，仍可參照《專利法》和有關(guān)技術(shù)方面的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法規(guī)執(zhí)行。

　�。ǘ�） 加快上海信息化地方法規(guī)建設(shè)的注意方向

　　為了創(chuàng)造一個(gè)有利于上海信息化法制和有序運(yùn)行的法制環(huán)境，上海要逐步實(shí)現(xiàn)和建成以國(guó)家有關(guān)信息法律法規(guī)為主體，以地方性法律規(guī)范為補(bǔ)充和相配套實(shí)施的信息化法制體系。目前在國(guó)家級(jí)的信息法律、法規(guī)數(shù)量相對(duì)較少，所能調(diào)整和規(guī)范的信息化活動(dòng)及其相應(yīng)社會(huì)關(guān)系不夠充分的情況下積極發(fā)展本市信息化地方法制建設(shè)，具有重要意義。

　　上海應(yīng)根據(jù)信息化發(fā)展所產(chǎn)生的法制需求，陸續(xù)地、適時(shí)地制定、實(shí)施一些地方性的法規(guī)、行政規(guī)章和規(guī)范性文件。它們是根據(jù)各種信息化活動(dòng)及其社會(huì)關(guān)系所產(chǎn)生的法律需求而選擇地方立法的形式，一旦調(diào)整內(nèi)容確定，可以根據(jù)調(diào)整成熟度、發(fā)展的步驟、立法的穩(wěn)定性，以及涉及法律關(guān)系的主體性質(zhì)及范圍等，在地方性法規(guī)、政府行政規(guī)章、規(guī)范性文件三種立法形式中選擇一種。

　　從總體上看，上海信息化法律建設(shè)要圍繞信息技術(shù)發(fā)展及信息產(chǎn)業(yè)化、信息資源和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與管理、信息流通與獲取、信息服務(wù)人員培訓(xùn)、信息產(chǎn)權(quán)和信息隱私保護(hù)、信息安全與信息保密和信息機(jī)構(gòu)與組織等七個(gè)主要的方面展開。

　　在信息技術(shù)發(fā)展及信息產(chǎn)業(yè)化方面要制定“加快本市信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展”和“信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化管理”等法律規(guī)范，以指導(dǎo)本市信息產(chǎn)業(yè)的各項(xiàng)基本工作，克服信息技術(shù)發(fā)展中的障礙，提高信息化投資對(duì)社會(huì)整體的效益。

　　在信息資源和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與管理方面要制定“信息資源開發(fā)利用”、“統(tǒng)計(jì)信息發(fā)布”、“信息傳輸網(wǎng)絡(luò)和應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)”、“計(jì)算機(jī)公眾信息網(wǎng)絡(luò)（含信息港寬帶網(wǎng)）”等法律規(guī)范，以充分挖掘社會(huì)各方面的信息資源，提高信息資源利用率形成網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和運(yùn)行的基本規(guī)則和有序發(fā)展模式。

　　在信息流通與獲取方面要制定“信息服務(wù)業(yè)（信息市場(chǎng)）”、“國(guó)際經(jīng)貿(mào)電子數(shù)據(jù)交換”、“電子商務(wù)”、“公眾電腦屋”、“交通信息智能化”、“公眾計(jì)算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)廣告”、“網(wǎng)上人才交流信息發(fā)布”、“非銀行卡發(fā)行注冊(cè)登記管理”等法律規(guī)范，以統(tǒng)一信息標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定獲取和使用信息的具體規(guī)則，保證每個(gè)公民可以平等自由獲取和利用信息的可能；對(duì)信息產(chǎn)品和技術(shù)價(jià)格的確定、信息產(chǎn)品的質(zhì)量、信息交易、信息生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的市場(chǎng)準(zhǔn)入等設(shè)定基本規(guī)則。

　　在信息服務(wù)人員培訓(xùn)方面要制定“信息人才教育管理”、“信息人才社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定”以及證書發(fā)放等法律規(guī)范，以統(tǒng)一規(guī)范信息人才教育活動(dòng)和信息人員培訓(xùn)與專業(yè)資格管理活動(dòng)，提高其素質(zhì)和專業(yè)水平，適應(yīng)信息化發(fā)展需要。

　　在信息產(chǎn)權(quán)和信息隱私權(quán)保護(hù)方面要制定“計(jì)算機(jī)軟件知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)實(shí)施措施”法律規(guī)范。

　　在信息安全與信息保密和信息機(jī)構(gòu)與組織方面要制定“計(jì)算機(jī)系統(tǒng)公共安全管理”、“計(jì)算機(jī)信息安全產(chǎn)品測(cè)評(píng)認(rèn)證”、“軟件企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定及管理”等法律規(guī)范。

　　上海信息化地方立法項(xiàng)目的形式分為地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件三種，各項(xiàng)目采用的形式只是在設(shè)立立法規(guī)劃時(shí)暫定名稱，在具體實(shí)施過程中可結(jié)合實(shí)際情況，予以再調(diào)整。原定的規(guī)范性文件也可以調(diào)整為政府規(guī)章，政府規(guī)章也可以調(diào)整為地方性法規(guī)。在時(shí)間上，根據(jù)信息化建設(shè)和信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，也可適當(dāng)提高。

　　五、 實(shí)施上海信息政策和法制環(huán)境的具體措施

　　要順利而有效實(shí)施上海信息政策和法制，需采取強(qiáng)有力的具體措施加以落實(shí)。為此，特提出如下建議：

　　1�� 加強(qiáng)宣傳力度，提高全社會(huì)信息化政策法制意識(shí)

　　信息產(chǎn)業(yè)的推進(jìn)與發(fā)展，離不開全民信息化意識(shí)，特別是提高全民信息產(chǎn)業(yè)政策與法制調(diào)整與促進(jìn)信息產(chǎn)業(yè)的規(guī)范意識(shí)。而這種意識(shí)的提高與普及，離不開有效的宣傳與教育。為此，要做到三個(gè)“加強(qiáng)”：

　　首先，要加強(qiáng)信息政策與法規(guī)宣傳力度。各種宣傳媒體應(yīng)用一定的篇幅、版面、時(shí)間對(duì)信息產(chǎn)業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)的內(nèi)容、特征、作用、發(fā)展方向和發(fā)展規(guī)律等方面進(jìn)行普及教育，或開專題講座。并以此促進(jìn)和提高全民信息政策法制意識(shí)。

　　其次，加強(qiáng)教育與培訓(xùn)的力度。全民信息政策與法制意識(shí)的培養(yǎng)要運(yùn)用全日制教育、社會(huì)業(yè)余教育、行業(yè)培訓(xùn)教育等教育形式和途徑，全方位、多層次、多渠道的展開。在全日制教育中，應(yīng)從中小學(xué)抓起，在相關(guān)的課程中加入信息化知識(shí)信息政策法制意識(shí)的內(nèi)容。

　　第三，加強(qiáng)信息政策與法制教育基地的建設(shè)。爭(zhēng)取5年內(nèi)做到每個(gè)區(qū)縣都有自己教育樣板基地。

　　2�� 積極推行政務(wù)公開、政府上網(wǎng)制度

　　為推進(jìn)上海信息政策法制建設(shè)和營(yíng)造其良好的環(huán)境奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)，要大力抓好如下三個(gè)方面的工作。

　　一抓建立政務(wù)公開、辦事公開的政府上網(wǎng)制度。本市各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)要根據(jù)現(xiàn)代管理的要求利用公共網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開和辦事公開，使規(guī)范、指導(dǎo)政務(wù)行為的政策和制度網(wǎng)上公開，讓人民真正感受到政策與法規(guī)的實(shí)際功效。

　　二抓建立政府接待群眾的專業(yè)網(wǎng)站。它是市信息辦聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。

　　三抓強(qiáng)化信息政策與法規(guī)的實(shí)施工作。市有關(guān)部門不僅要做好信息政策與法規(guī)的起草、制定，更要注意其實(shí)施。要負(fù)責(zé)將有關(guān)政策源源不斷地上網(wǎng)，并注意更新。

　　3�� 適時(shí)修訂有關(guān)信息的政策與法規(guī)

　　有關(guān)部門適時(shí)清理上海地方信息政策和法規(guī)、行政法規(guī)、規(guī)范性文件；凡與信息化發(fā)展客觀需要不相適應(yīng)的，要及時(shí)予以修正、廢除；需要增加的及時(shí)補(bǔ)充。

　　4�� 盡快建立對(duì)信息業(yè)的資質(zhì)、信譽(yù)、資產(chǎn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行認(rèn)證的權(quán)威性機(jī)構(gòu)

　　目前，上海尚沒有這樣的認(rèn)證和評(píng)估機(jī)構(gòu)，一般都是套用高新技術(shù)的有關(guān)條例來進(jìn)行的，但這并不一定合理；信息業(yè)雖屬高新技術(shù)部門，但與其他高新技術(shù)部門有著很大不同，具有許多自身部門的特色，因此應(yīng)有專門的部門來完成上述的各項(xiàng)工作。以后應(yīng)形成一個(gè)具有一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)，基本適應(yīng)上海信息的發(fā)展?fàn)顩r和水平。

　　5�� 加強(qiáng)研究，建立信息政策與立法研究機(jī)構(gòu)及資料庫

　�。�1） 成立上海信息政策與法規(guī)研究中心。應(yīng)對(duì)信息化給生產(chǎn)方式和生活方式帶來的變革及其影響展開深入研究，除對(duì)信息經(jīng)濟(jì)學(xué)、信息文化學(xué)、信息法學(xué)、信息社會(huì)學(xué)等進(jìn)行理論探索外，特別要大力加強(qiáng)信息政策與法規(guī)研究。當(dāng)前，迫在眉睫的研究課題： 歐、美、中信息政策法律比較研究： 國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)版權(quán)保護(hù)規(guī)定；中國(guó)和上海國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的管理規(guī)定；網(wǎng)絡(luò)犯罪、金融欺詐、非法入網(wǎng)以及電子商務(wù)問題和Y2K問題等。

　�。�2） 組建上海信息多媒體大學(xué)。根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，硅谷的成功、信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都離不開教育與培訓(xùn)，我們可效仿馬來西亞或深圳的做法，在浦東建一所信息多媒體大學(xué)或虛擬大學(xué)，吸納國(guó)內(nèi)外名牌院校加盟。

　�。�3） 建立信息與法規(guī)數(shù)據(jù)庫。目前上海尚沒有這樣的數(shù)據(jù)庫，建議由政府下達(dá)指令由財(cái)政部撥款或請(qǐng)企業(yè)贊助，指定一個(gè)單位專心致志負(fù)責(zé)信息政策法規(guī)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，爭(zhēng)取5年內(nèi)建成具有上海特色的信息政策法規(guī)數(shù)據(jù)庫。

　　6�� 建立信息政策、法規(guī)的推進(jìn)制度

　　建立市、區(qū)（縣）人大、政府積極和推進(jìn)信息法規(guī)的推進(jìn)制度，需要將這些工作作出規(guī)劃，列入議事日程并建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。針對(duì)目前中層干部的信息政策與法制意識(shí)相對(duì)薄弱，應(yīng)指定有關(guān)單位負(fù)責(zé)培訓(xùn)信息主管或知識(shí)主管。

　　為使信息政策法制的推進(jìn)落到實(shí)處，上海應(yīng)建立信息政策與法制建設(shè)發(fā)展基金，用于信息政策與法制建設(shè)的科研和立法成本的支出。

　　上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所·徐瀾波

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