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中國(guó)社會(huì)保障立法的發(fā)展趨向與宏觀構(gòu)思
中國(guó)社會(huì)保障立法的發(fā)展趨向與宏觀構(gòu)思 一、中國(guó)社會(huì)保障立法現(xiàn)狀的基本評(píng)價(jià) 新中國(guó)的社會(huì)保障立法建設(shè)走過(guò)了近半個(gè)世紀(jì)的歷程，制定過(guò)多部社會(huì)保障方面的法律、法規(guī)，它們對(duì)于維系以往的社會(huì)保障制度起到了不可或缺的作用，并為以后社會(huì)保障立法奠定了基礎(chǔ)。但從總體上看，中國(guó)的社會(huì)保障立法仍處于滯后和非正常狀態(tài)，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的要求。其落后現(xiàn)狀，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 1.缺乏整體規(guī)劃，體系殘缺不全，立法空白甚多。在現(xiàn)有的社會(huì)保障法規(guī)中，大多是在改革中出現(xiàn)問(wèn)題而應(yīng)急立法的產(chǎn)物，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，不同法規(guī)之間、不同制度之間缺少必要銜接，適用范圍不一致，甚至存在沖突。社會(huì)保障領(lǐng)域還有許多立法空白地帶，社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利的許多問(wèn)題無(wú)法可依。例如，當(dāng)改革中因失業(yè)問(wèn)題而使資產(chǎn)重組、企業(yè)改制、破產(chǎn)兼并等舉步維艱時(shí)，才想到缺少失業(yè)保險(xiǎn)立法；在抗洪救災(zāi)中感到救災(zāi)無(wú)序時(shí)，才出現(xiàn)加強(qiáng)救災(zāi)立法的呼吁。 2.人大立法少，行政法規(guī)多，立法層次低。迄今為止，經(jīng)過(guò)全國(guó)人大通過(guò)的與社會(huì)保障相關(guān)的法律僅有7部， 大多是與其他內(nèi)容混在一起，并非全部適用于社會(huì)保障領(lǐng)域，且涉及的尚不是主要的社會(huì)保障子系統(tǒng)，而由國(guó)務(wù)院及其職能部門頒布的社會(huì)保障方面的法規(guī)、規(guī)章等，至少在100件以上。整個(gè)社會(huì)保障工作所依據(jù)的大多是行政法規(guī)和規(guī)章，且很大一部分為“試行”、“暫行”、“意見”、“通知”等，這種局面表明社會(huì)保障立法的權(quán)威性和穩(wěn)定性嚴(yán)重不足。 3.立法主體多元，立法層級(jí)無(wú)序，立法體制極不規(guī)范�！吨腥A人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院行使下列職權(quán)：（1 ）根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令……”，“各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章”，但現(xiàn)實(shí)卻并非如此。一方面，國(guó)務(wù)院的統(tǒng)轄權(quán)威在下降，而許多部門卻在制定著行政法規(guī)，如民政部制定并頒行的《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》即是一例；一旦涉及到多部門協(xié)調(diào)的問(wèn)題，就由多部門平等地參與制定行政法規(guī)，如1994年4月14 日由國(guó)家體改委、財(cái)政部、勞動(dòng)部、衛(wèi)生部四部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于職工醫(yī)療制度改革的試點(diǎn)意見》又是一例。前一類情形解決不了部門糾紛，后一類情形則無(wú)法找出責(zé)任主體，由此可見立法主體之混亂。另一方面，行政法規(guī)必須依據(jù)憲法和法律制定，而中國(guó)迄今并未有社會(huì)保障方面的基本法，但社會(huì)保障方面的行政法規(guī)卻十分發(fā)達(dá)，有時(shí)一年要發(fā)布若干件；一些本可以由國(guó)務(wù)院頒行的法規(guī)卻變成了由全國(guó)人大通過(guò)的法律，致使社會(huì)保障方面的基本法律缺乏而屬于某一子系統(tǒng)的個(gè)別領(lǐng)域卻有了法律。這種立法層級(jí)無(wú)序的局面，幾乎給社會(huì)保障各項(xiàng)法律、法規(guī)的實(shí)施帶來(lái)了不良影響。尤其是在現(xiàn)行的法制建設(shè)中，人為因素影響較大，不僅部門之間的法規(guī)、政策常常相互矛盾，而且即使是對(duì)同一子系統(tǒng)的規(guī)范，也是矛盾重重。 4.立法發(fā)展很不平衡。一方面，中國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障立法無(wú)論從數(shù)量上還是從層級(jí)或內(nèi)容上，都主要集中于軍人優(yōu)撫安置和社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，而對(duì)全民性的社會(huì)救助、社會(huì)福利、醫(yī)療保障、補(bǔ)充保障等子系統(tǒng)的重視不夠，從而妨礙了社會(huì)保障法律制度的健全。另一方面，在一個(gè)社會(huì)保障子系統(tǒng)內(nèi)部，也存在著嚴(yán)重的不完整性。如以社會(huì)保險(xiǎn)為例，養(yǎng)老保險(xiǎn)最受重視，但城鎮(zhèn)企業(yè)職工與公務(wù)員之間、城鎮(zhèn)勞動(dòng)者與農(nóng)村勞動(dòng)者之間乃至不同所有制單位的職工之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策卻又不平衡；在醫(yī)療保障子系統(tǒng)中，城鎮(zhèn)醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)已經(jīng)引起了國(guó)務(wù)院的高度重視，而農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)卻仍受到忽視。因此，如果從新型社會(huì)保障運(yùn)行機(jī)制對(duì)法律制度的要求來(lái)看，中國(guó)還沒(méi)有一個(gè)社會(huì)保障子系統(tǒng)具有完整的立法。 5.地方立法畸形“繁榮”。由于中央集中立法嚴(yán)重缺乏，而整個(gè)社會(huì)保障制度近10多年來(lái)一直處于改革試點(diǎn)階段，出現(xiàn)了地方社會(huì)保障立法畸形“繁榮”的局面。以城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，國(guó)務(wù)院雖然統(tǒng)一發(fā)布了通知，但確定的是兩個(gè)有較大差異的試點(diǎn)方案，并允許地、市級(jí)以上的政府根據(jù)本地情況自主選擇。在實(shí)踐中，就有一部分省、市、自治區(qū)選擇了實(shí)施方案一，一部分省、市、自治區(qū)選擇了實(shí)施方案二，大部分省、市、自治區(qū)將兩種方案加以綜合而形成了實(shí)施方案三，而每一種方案在實(shí)施中又存在著一些區(qū)別。一些省內(nèi)甚至亦有多種具體的實(shí)施方案，各省、市、自治區(qū)及所屬地、市級(jí)政府均制定了相應(yīng)的改革職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的行政法規(guī)，造成了這一項(xiàng)本該全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度處于非�；靵y的局面。在其他社會(huì)保障項(xiàng)目方面，甚至縣一級(jí)政府也可以制定規(guī)章。地方立法的畸形繁榮，既表明了國(guó)家對(duì)社會(huì)保障立法的嚴(yán)重不足，也反映了社會(huì)保障制度的運(yùn)行對(duì)社會(huì)保障法律制度的迫切需要。 6.法律規(guī)范強(qiáng)制力低，社會(huì)保障法實(shí)施機(jī)制弱化。社會(huì)保障法的實(shí)施機(jī)制包括行政執(zhí)法、司法、爭(zhēng)議解決的仲裁活動(dòng)、法律監(jiān)督程序等。實(shí)施機(jī)制較弱，主要原因是社會(huì)保障法律中缺乏責(zé)任規(guī)范和制裁辦法。社會(huì)保障法律關(guān)系中的責(zé)任是有自身特點(diǎn)的，如工傷保障責(zé)任的歸責(zé)原則是無(wú)過(guò)錯(cuò)原則，發(fā)生了工傷事故，無(wú)論雇主是否有過(guò)錯(cuò)，都要承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，實(shí)際上是推定雇主責(zé)任原則。又如，缺乏對(duì)欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的行為和拖欠離退休人員、失業(yè)人員保險(xiǎn)金行為的法律制裁措施，目前最為突出的是挪用、擠占、截流社會(huì)保險(xiǎn)基金的行為得不到及時(shí)懲處。我國(guó)刑法也未將社會(huì)保險(xiǎn)基金列入特定款物的保護(hù)范圍之內(nèi)，保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)處于嚴(yán)重不安全狀態(tài)。 此外，還存在著將社會(huì)保障立法與其他部門立法混同的傾向。如有的人認(rèn)為《社會(huì)保險(xiǎn)法》是《勞動(dòng)法》的子法，就是一個(gè)很大的錯(cuò)誤。因?yàn)椤秳趧?dòng)法》只是調(diào)整勞動(dòng)者與用人單位勞動(dòng)關(guān)系的法律，而制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》的目的卻是調(diào)整勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，其行為完全超出了用人單位與職工的關(guān)系范疇，兩個(gè)法律完全是平行的關(guān)系。 立法落后與理論研究的落后是分不開的。我國(guó)關(guān)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的社會(huì)保障法的研究，還處于起步階段。其不足主要在于：（1 ）多為零散研究，缺乏系統(tǒng)研究；（2）多為對(duì)策研究，缺少原理研究；（3）多為城市社會(huì)保障制度研究，缺少農(nóng)村社會(huì)保障制度研究；（4 ）多為企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度研究，缺少城市其他階層社會(huì)保障制度研究； （5）多為體制轉(zhuǎn)型時(shí)期應(yīng)急性、過(guò)渡性制度研究，缺少常規(guī)性、目標(biāo)性制度研究；（6）多為與經(jīng)濟(jì)學(xué)、 社會(huì)學(xué)等相關(guān)學(xué)科脫節(jié)的純法學(xué)封閉式研究，缺少法學(xué)與相關(guān)學(xué)科溝通的開放式研究。諸如此類問(wèn)題表明，我國(guó)社會(huì)保障法理論研究，與國(guó)外社會(huì)保障法研究比較，與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等相關(guān)學(xué)科中社會(huì)保障研究比較，具有滯后性和不成熟性，不能滿足我國(guó)社會(huì)保障立法實(shí)踐的需求。 由此可見，中國(guó)的社會(huì)保障法制建設(shè)客觀上處于殘缺不全、混亂無(wú)序的低層次狀態(tài)。要建立與新型社會(huì)保障運(yùn)行機(jī)制相適應(yīng)的法制系統(tǒng)，還需要通盤考慮，從總體上加以設(shè)計(jì)，并在國(guó)家立法機(jī)關(guān)的高度重視下加速推進(jìn)，這是中國(guó)社會(huì)保障走向法制化、正�；壍赖谋ＷC。 二、中國(guó)社會(huì)保障立法的發(fā)展趨向 針對(duì)現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)保障立法的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為需要采取下列舉措來(lái)促進(jìn)其健康發(fā)展： 1.由地方立法向中央立法發(fā)展。目前，中國(guó)社會(huì)保障立法大量表現(xiàn)為地方立法。如以海南省為例，該省人大于1993年12月30日通過(guò)了《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)城鎮(zhèn)從業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)從業(yè)人員失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)城鎮(zhèn)從業(yè)人員工傷保險(xiǎn)條例》，于1995年2月26 日通過(guò)了《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)城鎮(zhèn)從業(yè)人員醫(yī)療保險(xiǎn)條例》等地方性法規(guī)，海南省政府則先后頒布了上述條例的實(shí)施細(xì)則等一批行政規(guī)章；上海市、深圳市等地政府，也分別按項(xiàng)目頒布了社會(huì)保險(xiǎn)方面的多種行政規(guī)章等等。這種狀況是社會(huì)保障制度改革在部分地區(qū)綜合試點(diǎn)或部分單位分散試點(diǎn)的需要和表現(xiàn)。進(jìn)入社會(huì)保障制度總體設(shè)計(jì)與整體推進(jìn)階段時(shí)，必須高度重視并有計(jì)劃地制定全國(guó)性的社會(huì)保障法律和法規(guī)。就社會(huì)保障進(jìn)行立法，是在全國(guó)范圍內(nèi)使社會(huì)保障制度走向統(tǒng)一的基本保證。因此，在改革試點(diǎn)地區(qū)立法先行的基礎(chǔ)上，應(yīng)努力為中央立法創(chuàng)造條件，盡快實(shí)現(xiàn)以中央立法來(lái)指導(dǎo)地方立法。 2.由分散立法向相對(duì)集中立法發(fā)展。由于社會(huì)保障制度的改革與重建尚處于探索階段，社會(huì)保障立法表現(xiàn)出過(guò)度的分散性。如沒(méi)有綜合性的社會(huì)保險(xiǎn)法律或法規(guī)，卻有養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等單項(xiàng)法規(guī)；在社會(huì)福利、社會(huì)救助領(lǐng)域，更是表現(xiàn)出一種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的傾向。國(guó)務(wù)院或其職能部門發(fā)布的大多是解決實(shí)踐中的某一個(gè)具體問(wèn)題的指示、意見等，致使與社會(huì)保障有關(guān)的法律、法規(guī)、政策數(shù)以百計(jì)。這種過(guò)分分散的立法局面，不僅不利于社會(huì)保障的整體發(fā)展和全面發(fā)展，而且不利于社會(huì)保障項(xiàng)目的均衡發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，現(xiàn)階段是到了考慮向相對(duì)集中立法發(fā)展的時(shí)候了。如制定集中性的《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)救助法》、《社會(huì)福利法》等，以其統(tǒng)率其他法規(guī)、制度，將能夠使整個(gè)社會(huì)保障法得到全面、系統(tǒng)的發(fā)展，并維系社會(huì)保障制度在整體上的正常運(yùn)行。需要指出的是，社會(huì)保障立法也不能走向過(guò)度集中化，有關(guān)人士主張制定一部綜合性的《社會(huì)保障法》顯然不具有現(xiàn)實(shí)性。 3.由行政立法向人大立法發(fā)展。社會(huì)保障是全體社會(huì)成員的共同意愿。興辦社會(huì)保障事業(yè)也是現(xiàn)代社會(huì)的國(guó)家意志，它應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法并以其統(tǒng)率行政法規(guī)來(lái)具體體現(xiàn)。而缺少人大立法和過(guò)多行政立法的局面，是無(wú)法滿足社會(huì)保障制度正常運(yùn)行需要的，特別是難以避免部門利益分割而給統(tǒng)一社會(huì)保障制度設(shè)置障礙。我們已經(jīng)經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)期的行政立法階段，許多行政法規(guī)事實(shí)上為人大立法打下了較好的基礎(chǔ)，因此應(yīng)該適時(shí)進(jìn)入全國(guó)人大立法的階段。從國(guó)家立法機(jī)關(guān)的角度出發(fā)，不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注社會(huì)保障方面的法制建設(shè)，更應(yīng)當(dāng)將主要的注意力集中到基本的社會(huì)保障法律的制定上，如迫切需要《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)救助法》、《社會(huì)福利法》、《醫(yī)療保障法》、《軍人保障法》等法律早日出臺(tái)。人大立法是整個(gè)社會(huì)保障法制系統(tǒng)建設(shè)的最高保證。 4.強(qiáng)化社會(huì)保障法律制度的實(shí)施機(jī)制。社會(huì)保障制度功能和效應(yīng)的發(fā)揮與釋放需要強(qiáng)有力的制度和措施作后盾。一方面，應(yīng)加強(qiáng)法律規(guī)范本身的強(qiáng)制性，盡快建立起相關(guān)的社會(huì)保障法律責(zé)任制度，對(duì)拒不繳納法定的社會(huì)保障費(fèi)、拒不履行支付社會(huì)保障金義務(wù)、不正當(dāng)使用保險(xiǎn)基金、貪污、挪用、侵占保障基金的行為人，應(yīng)當(dāng)依法追究其行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任；另一方面，借鑒國(guó)外普遍實(shí)行的專門法院審判方式，建立我國(guó)專門的勞動(dòng)和社會(huì)保障法庭（院），專門從事審理勞動(dòng)和社會(huì)保障的爭(zhēng)議案件，使當(dāng)事人在社會(huì)保障權(quán)益受到不法侵害時(shí)獲得有力的司法保護(hù)，并對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域里發(fā)生的違法、犯罪案件，依法及時(shí)審理。 總之，中國(guó)的社會(huì)保障制度改革正在進(jìn)入總體設(shè)計(jì)、整體推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期。社會(huì)保障立法系統(tǒng)作為整個(gè)社會(huì)保障體系及其運(yùn)行過(guò)程中的依據(jù)，則是這一關(guān)鍵時(shí)期的關(guān)鍵所在。重視社會(huì)保障法制建設(shè)，盡快按照獨(dú)立平行、相對(duì)集中、系統(tǒng)協(xié)調(diào)推進(jìn)的方針進(jìn)行社會(huì)保障立法，顯然是現(xiàn)階段在建立中國(guó)特色社會(huì)保障制度時(shí)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮并付諸實(shí)踐的重要內(nèi)容。 三、中國(guó)社會(huì)保障立法重構(gòu)中應(yīng)重視的幾個(gè)問(wèn)題 重構(gòu)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的新型社會(huì)保障法，我們認(rèn)為有幾個(gè)重要的問(wèn)題值得重視和研究： 1.經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)渡性與立法的超前性。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制還處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和過(guò)渡的階段�，F(xiàn)有的社會(huì)保障立法有許多是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，帶有濃厚的國(guó)家保障和企業(yè)保障的特征。社會(huì)保障制度改革的目標(biāo)就在于打破傳統(tǒng)的國(guó)家保障和企業(yè)保障的格局，建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的以“國(guó)家、社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人多方共擔(dān)”的社會(huì)化保障體制。但囿于目前經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)渡性或轉(zhuǎn)型性的局限，社會(huì)保障的制度建設(shè)亦表現(xiàn)為體制轉(zhuǎn)型時(shí)期的應(yīng)急性、過(guò)渡性措施，缺乏常規(guī)性、目標(biāo)性和前瞻性的制度安排。其在立法指導(dǎo)思想上的突出表現(xiàn)就是“成熟一個(gè)、制定一個(gè)”、“需要什么、制定什么”。這種立法思想和措施固然能夠應(yīng)當(dāng)時(shí)之需、解燃眉之急，但又必然打擊進(jìn)行科學(xué)立法預(yù)測(cè)和規(guī)劃的熱情，滋長(zhǎng)消極立法和被動(dòng)立法的怠惰情緒。立法史表明，與其說(shuō)立法是反映社會(huì)生活的鏡子，不如說(shuō)它是指引社會(huì)生活的探照燈。因此，社會(huì)保障立法，應(yīng)在深刻把握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的前提下，在科學(xué)預(yù)測(cè)社會(huì)保障發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，有根據(jù)、有目的地作出社會(huì)保障立法規(guī)劃，以確保社會(huì)保障法的穩(wěn)定性和生命力。 2.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與社會(huì)保障立法一體化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要有統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，以利于生產(chǎn)要素尤其是勞動(dòng)力在企業(yè)之間、地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)。因此，社會(huì)保障立法一體化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。但社會(huì)保障立法一體化又不能不面臨著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)及其決定著的城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化障礙。在中國(guó)，由于長(zhǎng)期受城鄉(xiāng)制度性差異和體制性阻隔的制約，社會(huì)保障方面形成了涇渭分明的城鄉(xiāng)二元化格局，即在城鎮(zhèn)建立了以高就業(yè)、高補(bǔ)貼、低收入為特征的社會(huì)保障；在廣大農(nóng)村建立了以國(guó)家救濟(jì)和鄉(xiāng)村集體辦福利事業(yè)為重點(diǎn)、以家庭保障為主體的社會(huì)保障。80年代以來(lái)，盡管各項(xiàng)改革不斷深入，但社會(huì)保障二元格局沒(méi)有根本改變。當(dāng)代社會(huì)保障的二元化特征，一方面表現(xiàn)為城鄉(xiāng)社會(huì)保障體制發(fā)展和改革的重點(diǎn)、方式、取向不同，另一方面表現(xiàn)為城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展水平的客觀差距。作為一種既有事實(shí)，二元化社會(huì)保障格局是在漫長(zhǎng)的社會(huì)變遷中定型的，盡管它與理想不符，也并非吻合社會(huì)現(xiàn)代化的總體取向，但它在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期還將是一個(gè)社會(huì)事實(shí)。這樣，中國(guó)的社會(huì)保障立法的一體化必然要考慮城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這一現(xiàn)實(shí)。我們認(rèn)為，在社會(huì)保障立法一體化的進(jìn)程中，需要以歷史和發(fā)展的眼光，從城鄉(xiāng)社會(huì)整合的角度討論社會(huì)保障立法。一方面，在社會(huì)保障待遇水平的設(shè)計(jì)上應(yīng)承認(rèn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，確立起城鄉(xiāng)有別的社會(huì)保障制度；另一方面，在社會(huì)保障機(jī)制的設(shè)計(jì)方面則應(yīng)確立有利于勞動(dòng)力流動(dòng)和促進(jìn)二元經(jīng)濟(jì)整合的機(jī)制。 3.社會(huì)保障法的移植與本土化。在如何選擇社會(huì)保障法的模式問(wèn)題上，由于受西方業(yè)已形成的模式的影響，根深蒂固地形成了這樣一種評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)：西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障制度及運(yùn)行機(jī)制是一種唯一合理的模式，而其他模式都應(yīng)以此模式作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)并決定其優(yōu)劣；對(duì)新型模式如新加坡模式及智利模式則至今被視為異端不予承認(rèn)，或故意加以忽略。應(yīng)該看到，在今天的國(guó)際社會(huì)里，千篇一律地打著19世紀(jì)80年代德國(guó)俾斯麥傳統(tǒng)思維方式烙印，或保留著20世紀(jì)40年代英國(guó)貝弗里奇勛爵遺產(chǎn)的社會(huì)保障時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，各國(guó)均在改革著傳統(tǒng)的社會(huì)保障制度，尋求適合自己國(guó)家的社會(huì)保障制度和法律機(jī)制，全球社會(huì)保障法律制度已呈多元化發(fā)展格局。這種格局，表明了當(dāng)代世界根本不可能存在適用于各國(guó)的社會(huì)保障法的統(tǒng)一模式。因此，在如何選擇中國(guó)社會(huì)保障法的發(fā)展道路時(shí)，借鑒或移植國(guó)外一些行之有效的立法技術(shù)和成功的具體制度是必要的，但更需要植根于中國(guó)國(guó)情，走適合于本土化的發(fā)展道路。 4.中國(guó)社會(huì)保障制度與國(guó)際社會(huì)保障制度的接軌。社會(huì)保障法是人權(quán)保障的重要組成部分。重視人權(quán)、保障人權(quán)也是我國(guó)社會(huì)主義性質(zhì)所決定的。所謂人權(quán)，就是在一定社會(huì)歷史條件下，人們所享有的基本權(quán)利的總稱。這種基本權(quán)利包括政治、經(jīng)濟(jì)、人身、文化等方面的權(quán)利。社會(huì)保障體現(xiàn)的是有直接經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的生存權(quán)。社會(huì)保障體現(xiàn)了國(guó)家和社會(huì)對(duì)需要物質(zhì)幫助的人們所賦予的物質(zhì)幫助，也體現(xiàn)了社會(huì)成員之間的互濟(jì)性救助。社會(huì)保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，從根本上涉及的是人們的經(jīng)濟(jì)利益。為了保障這種經(jīng)濟(jì)利益上的人權(quán)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的條件下，逐步建立了適合自己國(guó)情的社會(huì)保障制度。聯(lián)合國(guó)大會(huì)1966年通過(guò)的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利公約》中提出了社會(huì)保障權(quán)利：“承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)生活水準(zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件”、“確認(rèn)人人有免于饑餓的基本權(quán)利”等等�！督�(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利公約》自1976年1月3日生效，已經(jīng)有100 多個(gè)國(guó)家簽署了這個(gè)公約。我國(guó)已簽署了這個(gè)公約，如果立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)，就要實(shí)施履行義務(wù)，要定期向國(guó)際人權(quán)組織報(bào)告實(shí)施情況，接受監(jiān)督、檢查。除此之外，我國(guó)已批準(zhǔn)的19個(gè)國(guó)際勞工公約也包含不少社會(huì)保障內(nèi)容，如《本國(guó)工人與外國(guó)工人關(guān)于事故賠償?shù)耐却龉s》、《殘疾人職業(yè)康復(fù)與救濟(jì)公約》、《就業(yè)政策公約》等等。社會(huì)保障法律、法規(guī)的制定，也是積極為批準(zhǔn)國(guó)際公約作準(zhǔn)備。我國(guó)社會(huì)保障立法中，對(duì)尚未批準(zhǔn)的有關(guān)社會(huì)保障的國(guó)際勞工公約和國(guó)際勞工建議書也需要注意吸收和借鑒。 四、中國(guó)社會(huì)保障法體系的宏觀結(jié)構(gòu) 國(guó)外社會(huì)保障立法模式基本上可以概括為三種：一是一法為主模式，如美國(guó)就基本上是以綜合性的《社會(huì)保障法》為主，其法律數(shù)量不多；二是多法并重模式，如日本就是由多部平行的社會(huì)保障法律共同構(gòu)成其社會(huì)保障法系統(tǒng)的；三是混合立法模式，有的國(guó)家既頒布有部分社會(huì)保障方面的專門法律，又同時(shí)將另一些社會(huì)保障關(guān)系納入到其他部門立法體系中進(jìn)行規(guī)范，從而形成一種混合性的社會(huì)保障立法模式。對(duì)社會(huì)保障法制建設(shè)而言，混合式立法顯然是缺陷最大的一種立法模式，但選擇一法為主體的母子法結(jié)構(gòu)還是選擇多法并重的立法結(jié)構(gòu)，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)各國(guó)的具體國(guó)情來(lái)決定。從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，由于社會(huì)保障的內(nèi)容廣泛和多部門管理，以及以往的立法慣例、法制結(jié)構(gòu)和經(jīng)驗(yàn)，要制定綜合性的社會(huì)保障法作為母法，再在此基礎(chǔ)上制定若干部社會(huì)保障子法，顯然既不現(xiàn)實(shí)，也無(wú)必要。因?yàn)檫@種立法模式將破壞現(xiàn)行的社會(huì)保障法律制度格局，造成新型社會(huì)保障法律制度建設(shè)的成本高昂化，而且從社會(huì)保障制度運(yùn)行的需要出發(fā)，亦并非只有母子法結(jié)構(gòu)才是最佳選擇。因此，盡管國(guó)際勞工局在《展望21世紀(jì)：社會(huì)保障的發(fā)展》中曾經(jīng)建議“分散的社會(huì)保障法律應(yīng)綜合并盡可能匯集起來(lái)，法律應(yīng)當(dāng)用最清楚的合理的語(yǔ)言來(lái)起草”，但這種建議因社會(huì)保障內(nèi)容的廣泛性而在西方發(fā)達(dá)國(guó)家也無(wú)法做到，中國(guó)就更不能以此為依據(jù)了。有鑒于此，筆者主張按照獨(dú)立平行的原則來(lái)建設(shè)中國(guó)的社會(huì)保障法律制度，即社會(huì)保障法律制度不屬于任何其他法律部門，而是與其龐大的領(lǐng)域及獨(dú)特的運(yùn)行規(guī)律相適應(yīng)構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立的法律部門；同時(shí)，根據(jù)社會(huì)保障體系的六大子系統(tǒng)，在尊重現(xiàn)有的立法格局與立法傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，分別制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)救助法》、《社會(huì)福利法》等多部平行的社會(huì)保障法律。這種立法格局不僅符合社會(huì)保障制度的內(nèi)在要求，而且同樣能夠收到集中、有效的效果，應(yīng)當(dāng)成為建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)保障法律制度必須遵循的一項(xiàng)基本原則。其宏觀結(jié)構(gòu)如下： 如上所示，社會(huì)保障法體系，是由一個(gè)國(guó)家的全部社會(huì)保障法律規(guī)范按照一定標(biāo)準(zhǔn)分類組合所形成的，具有一定縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)的有機(jī)整體。其縱向結(jié)構(gòu)，是由不同效力層次的各種法規(guī)，按照效力層次的高低順序所組成的“寶塔式”結(jié)構(gòu)，即憲法所統(tǒng)轄的各專項(xiàng)社會(huì)保障法律及以下各層次社會(huì)保障法規(guī)的組合。其橫向結(jié)構(gòu)，是由全部社會(huì)保障法律規(guī)范按照一定標(biāo)準(zhǔn)所劃分的若干項(xiàng)社會(huì)保障法律制度所構(gòu)成。 樊啟榮 王全興 黎棟
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