從亞洲金融危機(jī)看imf法律機(jī)制亟待改革的幾個(gè)重要問題

從亞洲金融危機(jī)看imf法律機(jī)制亟待改革的幾個(gè)重要問題

　　東南亞金融危機(jī)自1997年7月由泰國銖暴跌而引發(fā)， 進(jìn)而蔓延整個(gè)亞洲，歐美也接連“感冒”不斷，繼而又向俄羅斯及南美巴西“傳染”，世界經(jīng)濟(jì)一時(shí)間猶如“黑云壓城城欲摧”，處處硝煙四起，烽火連天。在這場(chǎng)沒有贏家的“戰(zhàn)爭(zhēng)”中，人們不時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)不知疲倦且自以為是消防隊(duì)的身影-imf（國際貨幣基金組織）。人們對(duì)imf的身影不應(yīng)該陌生，因?yàn)樗�早�?994年撲滅墨西哥金融危機(jī)那場(chǎng)“大火”時(shí)已初試鋒芒。

　　作為二戰(zhàn)后世界經(jīng)濟(jì)秩序全面框架的一部分，imf 負(fù)責(zé)幫助各成員國克服短期性國際收支失衡，以提供政府間貸款的方式來緩和成員國的外匯短缺困境，協(xié)調(diào)國際貨幣的秩序。正是基于這樣的定位，它被人們形容為處理國際金融貨幣危機(jī)的“維持和平”部隊(duì)，在實(shí)踐中也確曾起過積極作用。

　　然而，近年來imf 處理金融危機(jī)的方式及效果卻處處遭人非議與譴責(zé)，尤其對(duì)亞洲金融危機(jī)的處理方式及效果更為人所詬病。那些已經(jīng)得到imf援助的國家不知道什么時(shí)候能擺脫金融動(dòng)蕩的困擾；那些向imf提供資金的國家也開始懷疑這樣做的意義何在。與此同時(shí)，一些國際政治領(lǐng)袖及世界級(jí)風(fēng)云人物如美國總統(tǒng)克林頓、英國首相布萊爾、法國總理諾斯潘，甚至一些發(fā)展中國家的領(lǐng)導(dǎo)人及國際金融界權(quán)威人士如著名金融炒家紹羅什等，均呼吁要對(duì)現(xiàn)行國際貨幣金融體系和制度進(jìn)行改良與改革。事實(shí)表明，imf 賴以生存和發(fā)揮作用的整個(gè)國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，遠(yuǎn)非50年前可比，它在處理地區(qū)乃至全球金融危機(jī)中不可避免地會(huì)遇到難以克服的法律制度難題。本文僅就其中幾個(gè)重要方面進(jìn)行一些探討。

　　一、imf協(xié)定宗旨的調(diào)整問題

　　imf協(xié)定條款自1945年12月27日生效以來， 成員國曾先后對(duì)其進(jìn)行過三次修改（注：見劉豐銘：《國際金融法》， 中國政法大學(xué)出版社1997年修訂版，第427頁。）。盡管imf的成員國數(shù)目及活動(dòng)范圍發(fā)生了很大變化，但其總目標(biāo)即宗旨卻一直維持不變。按imf 協(xié)定條款第一條規(guī)定，成立imf的主要宗旨是：

　　第一，通過設(shè)置一常設(shè)機(jī)構(gòu)就國際貨幣問題進(jìn)行磋商與協(xié)作，從而促進(jìn)國際貨幣領(lǐng)域的合作；

　　第二，促進(jìn)國際貿(mào)易的擴(kuò)大與平衡發(fā)展，從而有助于提高和保持高水平的就業(yè)和實(shí)際收入以及各成員國生產(chǎn)性資源的開發(fā)，并以此作為經(jīng)濟(jì)政策的首要目標(biāo)；

　　第三，促進(jìn)匯率的穩(wěn)定，保持成員國之間有秩序的匯兌安排，避免競(jìng)爭(zhēng)性通貨貶值；

　　第四，協(xié)助成員國之間建立經(jīng)常性交易的多邊支付體系，取消阻礙國際貿(mào)易發(fā)展的外匯限制；

　　第五，在具有充分保障前提下，向成員國提供暫時(shí)性普通資金，以增強(qiáng)其信心，使其能有機(jī)會(huì)在無需采用損害本國和國際繁榮的措施情況下，糾正國際收支失調(diào)。

　　第六，根據(jù)上述原則，縮短成員國國際收支失衡的時(shí)間，減輕由此帶來的負(fù)擔(dān)。

　　從上述宗旨看，不難發(fā)現(xiàn)：imf 的根本目標(biāo)或宗旨是協(xié)調(diào)或促進(jìn)會(huì)員國貨幣政策，力爭(zhēng)各會(huì)員國國際收支平衡。換言之，imf 的中心任務(wù)是實(shí)現(xiàn)會(huì)員國國際收支平衡。但是該問題由于涉及廣泛的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政與貨幣政策問題，各成員國必須授權(quán)imf從事廣泛與貨幣相關(guān)的活動(dòng)， 上述宗旨目標(biāo)才能達(dá)到。

　　從經(jīng)濟(jì)理論上講，一國國際收支失衡，最終將導(dǎo)致該國貨幣對(duì)外匯率劇烈波動(dòng)，這是一國貿(mào)易乃至整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r欠佳或運(yùn)行不良的后果。因此，在發(fā)生金融危機(jī)之前或之后，當(dāng)事國政府或國際機(jī)構(gòu)欲穩(wěn)定幣值及糾正國際收支失衡，根本的辦法應(yīng)是調(diào)整其宏觀經(jīng)濟(jì)政策包括財(cái)政、稅收及貨幣政策。僅靠imf 或其相關(guān)渠道提供短期貸款來彌補(bǔ)收支失衡及穩(wěn)定本國貨幣的做法，只能是治標(biāo)不治本。此次東南亞金融危機(jī)之所以久治難愈，其癥結(jié)就在于有關(guān)各國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)政策以及與之相應(yīng)的法律制度存在問題。從這個(gè)角度觀察當(dāng)今國際貨幣法律制度，就會(huì)發(fā)現(xiàn)imf的現(xiàn)行宗旨目標(biāo)范圍過于窄小。盡管imf協(xié)定條款第12條第8款規(guī)定，經(jīng)70％多數(shù)票贊成同意后，imf有權(quán)確定成員國貨幣政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r是否有可能直接導(dǎo)致其他成員國國際收支的嚴(yán)重失衡，就此向其他成員國公布。但該條款仍存在明顯缺陷：其一，該項(xiàng)條款只強(qiáng)調(diào)了當(dāng)事國的貨幣政策，而其他相關(guān)政策均未涉及。至于“經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r”則過于籠統(tǒng)與含糊，不便于操作。其二，該條款發(fā)揮作用時(shí)須經(jīng)過表決程序，而不是直接授權(quán)給imf理事會(huì)直接行使， 這樣會(huì)使該款實(shí)施的效率及效果大打折扣。其三，如此重要的條款，未放進(jìn)宗旨內(nèi)，也使其地位大為降低。

　　imf協(xié)定宗旨的另一大缺陷，是現(xiàn)行目標(biāo)條款幾乎全是“促進(jìn)”、“幫助”、“勸導(dǎo)”，“補(bǔ)救”等性質(zhì)的條款。只有當(dāng)成員國國際收支出現(xiàn)嚴(yán)重失衡，導(dǎo)致其貨幣大幅貶值，影響本國經(jīng)濟(jì)并同時(shí)威脅他國貨幣及經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，imf才伸出“援手”，挽救危機(jī)中的當(dāng)事國。 這種“促進(jìn)”，“挽救”性質(zhì)的立法宗旨使國際經(jīng)濟(jì)法律的效力更加軟化。在世界經(jīng)濟(jì)尚未達(dá)到全球一體化，各國經(jīng)濟(jì)規(guī)模和相互影響較小的背景下，這種立法宗旨也許能勉強(qiáng)行得通。而當(dāng)全球經(jīng)濟(jì)及法律制度日趨一體化的情況下，就難以奏效了。其直接的不良后果，便是延誤金融乃至經(jīng)濟(jì)危機(jī)的預(yù)防和處理時(shí)機(jī)與效果。有鑒于此，筆者認(rèn)為，imf 協(xié)定宗旨有必要增加事前事后的監(jiān)督功能條款。至于監(jiān)督的范圍及如何實(shí)施監(jiān)督職能，則需要進(jìn)一步研討。最近一時(shí)期來，許多國際政要及國際金融專家紛紛呼吁要加強(qiáng)imf 對(duì)貨幣危機(jī)當(dāng)事國之貨幣與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況的預(yù)警與監(jiān)督機(jī)制，正是反映了國際貨幣金融立法的內(nèi)在要求。

　　imf宗旨又一可商榷之處，是其宗旨范圍不僅偏狹， 而且還較為分散，并有些詳略不當(dāng)。從前述宗旨表述內(nèi)容看，其中心目標(biāo)是幫助各成員國維持國際收支平衡，進(jìn)而保持其幣值穩(wěn)定，反過來又推動(dòng)和維護(hù)國際貿(mào)易健康發(fā)展，進(jìn)而又維持收支平衡。然而其宗旨中卻出現(xiàn)了提高就業(yè)水平及保持實(shí)際收入增長(zhǎng)的目標(biāo)條款。這樣表述有兩點(diǎn)不妥：一是把增加收入與提高就業(yè)水平列入目標(biāo)條款是多余的，因?yàn)檫@是任何一種經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的必然目的，每個(gè)國家和地區(qū)無論社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度如何，均要朝這個(gè)方向努力。二是并非國際收支平衡和幣值穩(wěn)定就一定能帶來貿(mào)易發(fā)展，更不會(huì)由此而必然導(dǎo)致整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與提高。

　　綜上分析，筆者認(rèn)為imf 協(xié)定的宗旨范圍應(yīng)圍繞或集中在維持成員國國際收支平衡及其對(duì)外幣值穩(wěn)定，在此基礎(chǔ)上應(yīng)增加對(duì)成員國貨幣政策或其他有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策的制定與實(shí)施進(jìn)行某種監(jiān)督的條款，同時(shí)增補(bǔ)有關(guān)國際合作的條款以便對(duì)有損國際貨幣金融秩序穩(wěn)定的國際資本流動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)管。

　　二、imf行動(dòng)干預(yù)權(quán)與成員國金融主權(quán)的協(xié)調(diào)問題

　　imf是聯(lián)合國的一個(gè)專門機(jī)構(gòu)， 按聯(lián)合國憲章規(guī)定及公認(rèn)的國際法準(zhǔn)則，國際組織與其成員國（地區(qū)）關(guān)系以及成員之間的關(guān)系應(yīng)是平等主體之間的關(guān)系，相互之間沒有管轄權(quán)。國際組織包括聯(lián)合國在內(nèi)在行使職權(quán)時(shí)，不得干預(yù)成員國的內(nèi)政，不得侵犯成員國的主權(quán)，這是國際法律制度包括國際貨幣金融制度在內(nèi)的一個(gè)重要特點(diǎn)，更是國際組織行動(dòng)的準(zhǔn)則，其理論根據(jù)來自國際公法的“絕對(duì)主權(quán)論”。

　　然而，不可否認(rèn)的是，傳統(tǒng)國際法之“絕對(duì)主權(quán)論”，越來越受到當(dāng)代國際法新主權(quán)論即“相對(duì)主權(quán)論”的挑戰(zhàn)，后者認(rèn)為在當(dāng)代國際關(guān)系中尤其在國際經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系中，各國及地區(qū)相互依存度大大提高，由于各國經(jīng)濟(jì)大規(guī)模、廣泛地相互滲透，使得各主權(quán)國家不得不出讓一部分主權(quán)給國際組織或其他成員國，以便協(xié)調(diào)意志，管轄共同關(guān)心的事情或問題并形成共同規(guī)則，這種主權(quán)上的讓予可能是出于自愿，也可能是非自愿。這種相對(duì)主權(quán)論可以在近幾十年國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系實(shí)踐中找到大量的例子。如在gatt主持下進(jìn)行的八輪貿(mào)易談判，到正式成立世界貿(mào)易組織（wto）的全過程， 無不處處遺留下成員國或申請(qǐng)加入國之主權(quán)讓予的痕跡。imf在1994年處理墨西哥金融危機(jī)以及1997～1998 年處理亞洲金融危機(jī)時(shí)，更把上述相對(duì)主權(quán)論發(fā)揮得淋漓盡致。如imf 在與韓國簽訂貸款協(xié)議時(shí)，要求韓國大幅度開放其金融市場(chǎng)，允許外國銀行或非銀行金融機(jī)構(gòu)大舉進(jìn)入韓國市場(chǎng)，在韓國的外國銀行或企業(yè)可以全面參與韓國證券交易活動(dòng)。許多國際金融法學(xué)家認(rèn)為，這實(shí)際上是讓韓國用相當(dāng)一部分金融主權(quán)換取貸款援助，以擺脫金融危機(jī)。為此，韓國公眾把1997年12月3日韓國與imf簽訂貸款援助協(xié)議日定為“國恥日”。和韓國比起來，印尼的情況更為嚴(yán)重，imf與其簽署協(xié)議時(shí)， 不僅要求其削減財(cái)政開支、緊縮通貨、擴(kuò)大開放金融市場(chǎng)，同時(shí)還要求其政府實(shí)行政治體制改革。正是在此背景下，最終導(dǎo)致了印尼社會(huì)大動(dòng)蕩直至蘇哈托政權(quán)倒臺(tái)。

　　現(xiàn)在的問題是，imf在近幾年處理金融危機(jī)實(shí)踐中， 對(duì)被援助的成員國之經(jīng)濟(jì)主權(quán)（主要是金融主權(quán)）的干預(yù)存在兩方面問題：一方面缺乏成員國的特別授權(quán)。即在imf 協(xié)定條款中沒有明確規(guī)定成員國在接受imf貸款援助時(shí)，應(yīng)該作出哪些主權(quán)上的讓步。如果勉強(qiáng)說有， 那只能是imf協(xié)定第1條第5款“在具有充分保障下， 向成員國提供臨時(shí)性普通資金……以糾正國際收支失調(diào)”（注：《國際貨幣基金組織協(xié)定》，中國金融出版社，1995年版。）。 但該款仍不能直接表明成員國授予imf干預(yù)權(quán)。此外，該協(xié)定第4條的第1款及第3 款雖規(guī)范了成員國的一般義務(wù)及imf對(duì)匯兌安排的監(jiān)督，但從成員國的義務(wù)與imf的權(quán)利內(nèi)容看，也沒有明確成員國之經(jīng)濟(jì)主權(quán)讓予的范圍和層次。故我們認(rèn)為，imf 處理金融危機(jī)時(shí)干預(yù)受援國主權(quán)或內(nèi)政的做法，在立法上找不到充分、明確的法律依據(jù)。亞洲金融危機(jī)發(fā)生后，imf反應(yīng)遲緩或束手無策時(shí)， 許多國際政要紛紛呼吁要改革imf體制，其主要指向之一便是針對(duì)imf協(xié)定在干預(yù)或有效監(jiān)督成員國預(yù)防或處理危機(jī)方面缺乏必要的法律條款。

　　另一方面為解救全球金融危機(jī)，imf 和其他國際組織又不得不動(dòng)用大量的“干預(yù)”手段，有的甚至達(dá)到了向成員國發(fā)號(hào)施令的程度，韓國、墨西哥接受援助時(shí)的情況便是如此。這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國家尚且這樣，其他欠發(fā)達(dá)的成員國，如泰國、印尼等就更不在話下了。從客觀效果及需求看，imf也只能這樣盡量“干預(yù)”受援國的內(nèi)政， 而受援國也只能委屈求全地被迫讓出一塊塊的主權(quán)。否則，一是難以滿足協(xié)定宗旨所規(guī)定的“充分保障”條款；二是難以及時(shí)得到其他成員國尤其是美國等發(fā)達(dá)成員國的撥款及合作，而沒有這兩方面條件，imf 幾乎是什么也干不成。

　　上述矛盾必然導(dǎo)致以下兩種情況：一是由于受援國或潛在受援國沒有授權(quán)給imf對(duì)成員國經(jīng)濟(jì)或金融上的干預(yù)權(quán)，必然會(huì)對(duì)imf所采取的行動(dòng)產(chǎn)生反感甚至對(duì)抗情緒。這方面，馬來西亞是典型例子。此次東南亞金融危機(jī)發(fā)生后，馬來西亞受災(zāi)也較嚴(yán)重， 當(dāng)其向imf 申請(qǐng)?jiān)�助時(shí)，imf開出一劑處理危機(jī)的“猛藥”處方，其中包括盡快開放金融市場(chǎng)、放松外匯管制、最大限度緊縮通貨并削減財(cái)政開支，同時(shí)還要求進(jìn)行政治上的改革，否則要錢沒門。馬哈蒂爾聽到這些條件時(shí)，勃然大怒說道：“這樣還不如讓康德蘇（imf 現(xiàn)任總裁-作者注）來當(dāng)馬來西亞總統(tǒng)算了”。二是，使得imf處理危機(jī)時(shí)， 必須花大量的時(shí)間及精力與成員國在主權(quán)問題上討價(jià)還價(jià)。影響所及，要么使imf 處理金融危機(jī)效率及效果大打折扣；要么最終與成員國鬧翻，使挽救危機(jī)的努力失敗，導(dǎo)致危機(jī)進(jìn)一步擴(kuò)大。無論如何，其結(jié)果都會(huì)對(duì)imf 的信譽(yù)及存在的價(jià)值帶來災(zāi)難性的打擊。這就是近幾年imf處理金融危機(jī)的努力越多， 越遭到各方非議或指責(zé)的一個(gè)重要原因，有的成員國或?qū)＜疑踔吝�提出應(yīng)該立即廢除imf.

　　綜上所述，我們認(rèn)為現(xiàn)在是到了該認(rèn)真思考研究imf 與其成員國之間干預(yù)與被干預(yù)關(guān)系問題的時(shí)候了。事實(shí)上，我們?cè)谟懻搮f(xié)定宗旨問題時(shí)已提出要增加imf一些監(jiān)督管理的權(quán)限， 以利于其有效預(yù)防與解救危機(jī)。但是，成員國主權(quán)之出讓是否為國際經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)其職能及宗旨所必須的前提，歷來是國際經(jīng)濟(jì)法有待突破的一個(gè)基本理論問題。隨著全球經(jīng)濟(jì)日益一體化，此問題的協(xié)調(diào)及最終徹底解決顯得更加緊迫和重要。在這方面，歐盟及其所轄下歐洲貨幣聯(lián)盟之實(shí)踐，也許會(huì)給我們帶來有益啟示。歐洲貨幣聯(lián)盟之統(tǒng)一貨幣政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，完全有賴于其成員國貨幣主權(quán)的部分甚至全部出讓，否則統(tǒng)一的歐洲貨幣運(yùn)行所依據(jù)的法律制度只能是一句空話。

　　三、imf與區(qū)域性或全球性貨幣組織的合作問題

　　imf在處理亞洲金融危機(jī)過程中之所以顯得力不從心， 一個(gè)重要原因在于imf缺乏對(duì)區(qū)域性乃至全球性的貨幣合作機(jī)制。一般來說， 貨幣危機(jī)有擴(kuò)散苗頭，而全球性的金融貨幣體系及機(jī)制反應(yīng)遲緩或者無能為力時(shí)，區(qū)域性貨幣合作是一件值得提倡的辦法。50年代初西歐國家普遍受美元短缺的困擾，他們的匯率穩(wěn)定時(shí)時(shí)受到威脅，于是他們組織成立了“歐洲支付聯(lián)盟”，倡導(dǎo)非美元的貿(mào)易結(jié)算。這個(gè)區(qū)域性貨幣合作機(jī)構(gòu)幫助西歐維持了長(zhǎng)達(dá)十年之久的匯率穩(wěn)定。正是基于上述經(jīng)驗(yàn)，東南亞金融危機(jī)發(fā)生時(shí)，部分國家或地區(qū)也提出了亞洲地區(qū)貨幣合作機(jī)制的設(shè)想，擬模仿imf成立一個(gè)“亞洲貨幣基金組織”（amf ）。 此設(shè)想在1997年10月imf香港年會(huì)上首次提出，隨后在1998 年的多次國際場(chǎng)合又反復(fù)提議，亞洲的日本、泰國及馬來西亞等國都是積極倡導(dǎo)者。然而此舉卻遭到imf及其大股東美國等成員國的強(qiáng)烈反對(duì)， 美國的財(cái)長(zhǎng)甚至聲稱要把這種想法消滅在萌芽狀態(tài)。

　　imf之所以如此強(qiáng)烈反對(duì)建立“亞洲貨幣基金”的提議， 主要來自兩方面的原因與壓力：一方面，從imf協(xié)定條款內(nèi)容看， 沒有明確提及區(qū)域性貨幣金融合作的授權(quán)和規(guī)范。imf協(xié)定第10條規(guī)定， “基金應(yīng)在本協(xié)定條文范圍內(nèi)，與一般的國際組織和在有關(guān)領(lǐng)域內(nèi)負(fù)有專門責(zé)任的公共國際組織進(jìn)行合作”。從該條款精神理解，imf 在處理金融危機(jī)時(shí)只能與現(xiàn)行的一般性或?qū)�業(yè)性全球國際組織進(jìn)行合作，顯然排除了與區(qū)域性尤其是還未設(shè)立的區(qū)域性國際貨幣金融組織進(jìn)行合作的可能性。另一方面，imf的5個(gè)大股東尤其是美國，對(duì)設(shè)立“亞洲基金”等區(qū)域性國際貨幣組織缺乏興趣甚至持堅(jiān)決抵制的態(tài)度，這是imf 在區(qū)域國際貨幣合作問題上止步不前的重要因素。眾所周知，imf現(xiàn)行籌款、 投票及決策等機(jī)制與其他一般性或?qū)ｉT性國際組織的情況有所不同，成員之間沒有事實(shí)上的平等權(quán)，美、英等大股東對(duì)imf有絕對(duì)的控制權(quán)，所以imf舉手投足均要仰承美英等國的鼻息，否則其自身生存也會(huì)受到威脅。因此，imf本身或其行政首腦面對(duì)建立“亞洲基金”這類提議時(shí)， 不能不考慮其大股東的態(tài)度。

　　那么，以美國為首的大股東為何如此強(qiáng)烈反對(duì)imf 探索區(qū)域性的國際貨幣合作呢？表面上的理由是區(qū)域性國際貨幣組織的設(shè)立及運(yùn)行背離了貨幣金融市場(chǎng)日益全球化的潮流：在高度全球化、一體化的國際資本流動(dòng)過程中，區(qū)域性及國別性的規(guī)則只會(huì)有損于這種流動(dòng)，從而會(huì)造成貨幣及市場(chǎng)制度的人為隔絕，進(jìn)而會(huì)使地區(qū)或國際貨幣制度更加不穩(wěn)定、不安全，這就與imf的根本宗旨相悖，同時(shí)也會(huì)降低imf在處理全球或區(qū)域性金融危機(jī)中的地位與作用。實(shí)際上，美國之所以反對(duì)區(qū)域性國際貨幣合作， 主要是擔(dān)心區(qū)域性國際貨幣組織的設(shè)立會(huì)妨礙美國操縱imf，從而影響其政治及經(jīng)濟(jì)上戰(zhàn)略利益的實(shí)現(xiàn)。如果一旦區(qū)域性國際貨幣組織成立， 且投票及決策機(jī)制又不同于imf 時(shí)， 則該區(qū)域機(jī)構(gòu)可能與imf形成對(duì)峙，或者在本區(qū)域內(nèi)排斥imf發(fā)揮作用，尤其當(dāng)大國股東左右imf時(shí)，imf更會(huì)遭到排斥。

　　imf 在國際貨幣領(lǐng)域進(jìn)行合作的另一個(gè)缺陷是未能很好地與世界銀行（wb）及世貿(mào)組織（wto）等國際機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)政策及統(tǒng)一價(jià)值取向。 眾所周知，imf與wb及wto一起構(gòu)成了戰(zhàn)后國際經(jīng)濟(jì)法律秩序的三大支柱。就功能和宗旨而言，三者是各有分工的：wto 主要負(fù)責(zé)成員國的關(guān)稅及貿(mào)易政策的協(xié)調(diào)及統(tǒng)一制度的建立與實(shí)施；wb主要任務(wù)是向成員國提供長(zhǎng)期貸款，鼓勵(lì)私人的國際直接投資；而imf 如上所述主要目標(biāo)是向成員國提供短期財(cái)政性公共資金，以平衡國際收支而最終穩(wěn)定貨幣價(jià)值及匯率。正因?yàn)榇嬖谀繕?biāo)上的差異，imf與wb及wto在各自政策實(shí)施中往往發(fā)生沖突與矛盾。一方面，imf與wto之目標(biāo)有時(shí)相悖。如wto 一般會(huì)極力鼓吹金融自由化包括貨幣兌換及其服務(wù)自由化，并要求成員作出相應(yīng)的承諾及保證，以確保其目標(biāo)不致于落空；而imf 則允許成員國在一定條件下對(duì)其國內(nèi)貨幣自由兌換作出限制，即實(shí)行金融非自由化政策。另一方面，imf與wb也存在嚴(yán)重的政策不協(xié)調(diào)。相比較而言，wb與imf的關(guān)系應(yīng)更為密切，因?yàn)閺谋举|(zhì)上講，二者是布雷頓森林體制不可分割的一部分，二者功能有異但宗旨目標(biāo)方向是一致的。然而，在預(yù)防及處理全球范圍或區(qū)域及國別經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，二者的意見經(jīng)常不統(tǒng)一，甚至截然相反。最典型的例子是對(duì)近一年東南亞國家金融貨幣狀況及經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況之評(píng)估與預(yù)測(cè)，二者常常發(fā)出不一致的甚至相反的意見，使國際投資者不知所措，使成員國對(duì)該區(qū)域金融危機(jī)的程度產(chǎn)生錯(cuò)覺，從而影響有關(guān)方面對(duì)金融危機(jī)的預(yù)防及治理決策。

　　我們認(rèn)為imf 如要做到事先有效預(yù)防及事后果斷處理地區(qū)乃至全球金融危機(jī)，必須加強(qiáng)與區(qū)域性國際貨幣金融組織及wto和wb 全面的合作與聯(lián)系。首先imf應(yīng)從立法開始，具體說應(yīng)從完善與修定imf協(xié)定第10條之規(guī)定開始：一是應(yīng)明確imf與哪些一般或?qū)ｉT的國際組織合作， 尤其應(yīng)列舉出wb及wto等機(jī)構(gòu)；二是應(yīng)詳細(xì)規(guī)范imf與前述國際組織合作的原則、領(lǐng)域、方式或途徑，這其中應(yīng)著重就與貨幣有關(guān)的金融政策的一致性進(jìn)行協(xié)調(diào)，盡量避免出現(xiàn)矛盾現(xiàn)象。其次，應(yīng)該放開imf 與區(qū)域性貨幣組織合作的實(shí)踐或者先行試點(diǎn)，同時(shí)呼吁成員國就此問題展開談判，如果條件成熟且談判成功的話，應(yīng)把組建區(qū)域性貨幣組織或者加強(qiáng)這方面的合作的條款寫進(jìn)imf協(xié)定里去。最后， 作為區(qū)域性的貨幣組織機(jī)構(gòu)，也應(yīng)在其立法中注意與imf的協(xié)調(diào)與合作關(guān)系， 以免妨礙全球經(jīng)濟(jì)一體化。

　　總之，近年幾次國際貨幣金融危機(jī)表明，單靠imf 力量進(jìn)行預(yù)防和救助是不足的，有必要建立一些必要的輔助體系，包括建立區(qū)域性貨幣基金組織。但這種區(qū)域性貨幣基金組織與imf在宗旨、功能、 決策機(jī)制以及管轄范圍等方面是否應(yīng)有所區(qū)別，應(yīng)有哪些區(qū)別，還有待深入研究。

　　四、imf決策機(jī)制問題

　　在此次東南亞金融危機(jī)中，國際社會(huì)對(duì)imf 詬病或指責(zé)最多的是其決策機(jī)制存在嚴(yán)重缺陷。imf的決策機(jī)制從基金協(xié)定法律架構(gòu)看， 主要涉及配額分配及投票權(quán)行使兩大機(jī)制。這兩方面又是互為因果的，即成員國投票權(quán)大小取決于其基金配額的多少；反過來擁有的投票權(quán)大小又可能影響成員國再次獲得配額的多寡。從這個(gè)角度講，配額與投票應(yīng)是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。

　　imf是聯(lián)合國系統(tǒng)的國際組織， 但其決策機(jī)制與該系統(tǒng)其他國際組織不同，它的一個(gè)顯著特點(diǎn)是其投票權(quán)以及與其相適應(yīng)的投票配額機(jī)制-加權(quán)投票制度。根據(jù)戰(zhàn)后布雷頓森林會(huì)議談判結(jié)果，每個(gè)會(huì)員國有基本投票權(quán)250票，另每增加10萬美元的配額，便增加一票。 由此可見，每一成員國的投票權(quán)與其在基金的配額（即向基金認(rèn)繳的股份）成正比。據(jù)傳統(tǒng)的國際法原則，主權(quán)國家在國家事務(wù)中應(yīng)具有平等的地位。以經(jīng)濟(jì)實(shí)力大小決定在國際組織的發(fā)言權(quán)和表決權(quán)的作法，顯然是背離了傳統(tǒng)的國際法原則。imf 這種決策機(jī)制本身便是國際組織基本原則與經(jīng)濟(jì)權(quán)政治妥協(xié)的產(chǎn)物，從一開始便存在先天的缺陷，它具體表現(xiàn)在以下幾方面：首先，各成員國享有的提款權(quán)及投票表決權(quán)多少，主要取決于其獲得的配額多少，而配額計(jì)算時(shí)又要考慮一國的黃金外匯儲(chǔ)備、對(duì)外貿(mào)易量及國民收入等因素。由于發(fā)展中國家的外匯儲(chǔ)備，對(duì)外貿(mào)易量及國民收入較之發(fā)達(dá)國家要少得多，因此，這種配額計(jì)算方式有利于發(fā)達(dá)國家而不利于發(fā)展中國家爭(zhēng)取更多的配額權(quán)，而這對(duì)于發(fā)展中國家來說是利害攸關(guān)的問題，因?yàn)榘l(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，最可能發(fā)生國際收支失衡導(dǎo)致本國貨幣對(duì)外貶值，進(jìn)而影響鄰國貨幣穩(wěn)定，所以他們最需要從imf中享受更多提款的權(quán)利尤其是特別提款權(quán)。 而無論是一般提款權(quán)還是特別提款權(quán)，對(duì)成員國均具有信用放大功能及獲得國際硬通貨的功能，這在成員國發(fā)生金融危機(jī)特別是國際收支失衡和短期流動(dòng)資金短缺時(shí)尤為重要。

　　其次，imf 在表決事項(xiàng)時(shí)所奉行的多數(shù)票原則即簡(jiǎn)單多數(shù)或特別多數(shù)（前者為51％，后者為70％和85％）投票表決原則，使得發(fā)展中國家或份額小的國家的提議包括增加貸款額度、增加配額的動(dòng)議往往得不到法定多數(shù)票的支持或贊成；相反，美英等發(fā)達(dá)成員國大股東則很容易湊夠通過決議所需的法定表決票額，并可憑借其大股東地位否決中小成員國的動(dòng)議。這種現(xiàn)象在需要特別決議的事項(xiàng)中表現(xiàn)尤為明顯，道理很簡(jiǎn)單，只要某個(gè)大股東的份額超過15％并不投贊成票，任何中小成員國的動(dòng)議都是難以通過的。即使是由70％投票權(quán)通過的那些決議，發(fā)展中國家由于所占份額小，內(nèi)部利益又不盡一致，國情也有所差別，也很難湊夠通過特別決議所需的70％表決票。總之，無論特別決議的表決票額是高還是低，均會(huì)朝有利于發(fā)達(dá)成員國控制或操縱imf的方向發(fā)展。

　　此外，另一值得注意的問題是，imf協(xié)定經(jīng)過兩次修改， 需要特別決議的事項(xiàng)由最初9類增加到現(xiàn)在的53類。 關(guān)于特別決議事項(xiàng)種類的增加，目前人們持有不同看法，有的認(rèn)為它反映了國際貨幣制度的改革，也有人認(rèn)為它是國際貨幣制度的自然發(fā)展。但有一點(diǎn)不可否認(rèn)，即特別多數(shù)票決議事項(xiàng)種類的增加，意味著一些成員國否決權(quán)的擴(kuò)大。 例如，imf協(xié)議規(guī)定，其理事會(huì)建議修訂任何協(xié)議時(shí)， 需滿足兩個(gè)條件才能通過：即先需五分之三的會(huì)員國（即基數(shù)票）贊成，然后再需要百分之八十五的投票權(quán)贊成， 否則任何修正案便無法通過。 這就是說任何掌握16％以上股份的成員國（如美國就擁有17.83 ％股份）（注：王貴國：《國際貨幣金融法》，北京大學(xué)出版社1996年版，第76頁。）便有否決任何成員國意見的絕對(duì)權(quán)利。

　　上述缺陷對(duì)現(xiàn)行國際貨幣金融秩序必然會(huì)造成兩方面的傷害或不利后果。第一，上述機(jī)制缺陷會(huì)使imf 協(xié)定簽訂時(shí)所照顧到的主權(quán)平等原則失去任何意義。因?yàn)榉蓊~認(rèn)繳機(jī)制設(shè)計(jì)中所謂每個(gè)會(huì)員國基于主權(quán)所平均得到的250票， 隨著配額的懸殊比例及多數(shù)票尤其特別多數(shù)票投票決議機(jī)制的產(chǎn)生，而失去實(shí)際作用。相反在此種配額及投票機(jī)制下，發(fā)展中國家成員任何想改變自己在imf 中的地位和權(quán)利的想法或意見都難以通過。例如近幾年尤其去年以來，許多遭受金融危機(jī)的亞洲國家就呼吁imf改變機(jī)制，增加中小國家的配額，提案到了imf那里幾乎均遭到美國等發(fā)達(dá)成員國的否決。

　　第二，上述機(jī)制會(huì)損害imf賴以設(shè)立及生存的宗旨和目標(biāo)。imf設(shè)立的宗旨本來是要對(duì)那些遭受國際收支失衡而造成資金尤其外匯資金短缺的成員國提供短期援助，以恢復(fù)其幣值及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，從而減少對(duì)鄰國乃至國際貨幣體系的沖擊�，F(xiàn)實(shí)證明，最容易出現(xiàn)國際收支失衡而幣值不穩(wěn)的國家或地區(qū)，大多都是新興市場(chǎng)或發(fā)展中國家，因而他

　　此外，上述機(jī)制缺陷還會(huì)給國際強(qiáng)權(quán)政治介入經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域大開綠燈，而實(shí)踐表明，國際經(jīng)濟(jì)合作問題政治化是不符合時(shí)代潮流的，也不利于經(jīng)濟(jì)一體化的健康發(fā)展。事實(shí)上在世界經(jīng)濟(jì)日益一體化的情勢(shì)下，各國彼此息息相關(guān)，以強(qiáng)凌弱，對(duì)于強(qiáng)者也不會(huì)有好結(jié)果。如果發(fā)展中國家的金融體系乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了問題甚至爆發(fā)危機(jī)，發(fā)達(dá)國家的對(duì)外投資也不會(huì)安全、對(duì)外貿(mào)易尤其出口也會(huì)大受影響，以致引發(fā)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)衰退甚至經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

　　鑒于上述分析，筆者認(rèn)為未來imf如果要進(jìn)行改革， 應(yīng)充分重視配額分配及投票機(jī)制的變革，這不僅關(guān)系到中小成員國的利益，而且更關(guān)系到imf本身的宗旨及存在的價(jià)值評(píng)判。

　　五、透明度及投機(jī)基金的監(jiān)管問題

　　imf 的透明度不夠及對(duì)國際投機(jī)基金缺乏監(jiān)管是在此次處理亞洲金融危機(jī)中備受關(guān)注或指責(zé)的兩個(gè)問題。

　　國際社會(huì)及imf成員國指責(zé)imf透明度不夠主要反映在以下三方面：其一，imf的決策程序不透明， 尤其當(dāng)墨西哥及亞洲兩次發(fā)生金融危機(jī)時(shí)，危機(jī)受害國或被援助國急需imf決斷并提供緊急援助資金之際，imf的立場(chǎng)及政策表態(tài)經(jīng)常處于搖擺不定狀態(tài)。其二，imf 按照協(xié)定宗旨或與成員國達(dá)成的協(xié)議，對(duì)受援國或潛在受援國進(jìn)行危機(jī)情況考察和事后經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r評(píng)估方面，缺乏統(tǒng)一的權(quán)威性規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)整個(gè)過程也不夠透明。因此，評(píng)估報(bào)告出來后，要么是沒有權(quán)威性和可靠性，不能正確揭示存在的問題；要么是時(shí)過境遷，失去指導(dǎo)意義。 其三，在imf與成員國配合方面，成員國尤其那些新興市場(chǎng)國家未能如實(shí)披露自己經(jīng)濟(jì)或金融正在遭受危機(jī)威脅的風(fēng)險(xiǎn)，而imf 協(xié)定機(jī)制中又幾乎沒有辦法讓成員國盡快誠實(shí)地披露應(yīng)該披露的信息。從此角度看，透明度問題是imf協(xié)定機(jī)制設(shè)計(jì)上的一個(gè)空白。而imf協(xié)定中沒有關(guān)于透明度的規(guī)則，實(shí)踐中當(dāng)然也會(huì)處于一種無法可依的狀態(tài)。

　　許多國際金融專家認(rèn)為，此次亞洲金融危機(jī)之所以廣泛蔓延而未能得到國際社會(huì)的及時(shí)處理，與imf機(jī)制缺乏透明度規(guī)則關(guān)系很大。 有鑒于此，1998年10月西方七國集團(tuán)在倫敦舉行財(cái)長(zhǎng)會(huì)議期間提出了國際金融體制改革計(jì)劃，其中關(guān)于透明度問題占了很大篇幅（注：見《路透社》1998年10月30日電。）。其重點(diǎn)主要有三：一是要盡快建立對(duì)金融部門進(jìn)行較好監(jiān)督的程序規(guī)則；二是盡快增加能提高金融機(jī)構(gòu)（包括國際國內(nèi)兩方面）及其管理人員的經(jīng)營(yíng)或管理透明度的規(guī)則，并建議有關(guān)國際機(jī)構(gòu)如巴塞爾委員會(huì)盡快提供這種機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)；三是盡力對(duì)外國金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作及其投機(jī)活動(dòng)進(jìn)行檢查和監(jiān)督。

　　七國集團(tuán)的立法建議，實(shí)際上又引出了imf 機(jī)制的另一個(gè)空白-即對(duì)國際投機(jī)基金的監(jiān)管問題。這里的投機(jī)基金主要是指在國際資本市場(chǎng)及貨幣市場(chǎng)上呼風(fēng)喚雨的各類對(duì)沖基金（hedge），又稱套頭基金，其最大特點(diǎn)是從事賣空與買空交易，而其交易所需資金的85％是從各種渠道融資而來。故許多國際金融專家認(rèn)為，對(duì)沖基金是國際貨幣體系不穩(wěn)定的主要根源之一，主張應(yīng)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。

　　然而，從imf協(xié)定現(xiàn)有條款看， 它是沒有權(quán)利能力及行為能力對(duì)國際投機(jī)基金進(jìn)行監(jiān)管的。因?yàn)閕mf 協(xié)定的管轄范圍及對(duì)象只能是成員國及其貨幣制度。而且只能借助于成員國國內(nèi)法機(jī)制如外匯管理制度、證券法等實(shí)施國別或區(qū)域監(jiān)管，方能有效。據(jù)此，發(fā)展中國家的24國集團(tuán)關(guān)于改革現(xiàn)行國際貨幣體制的建議聲明（注：見《路透社》華盛頓1998年10月3日電。）就提出，應(yīng)改進(jìn)對(duì)經(jīng)濟(jì)政策和資本流動(dòng)的監(jiān)管， 并盡量發(fā)揮發(fā)展中國家在imf機(jī)制制訂中的獨(dú)特作用， 同時(shí)成員國本身還應(yīng)采取措施監(jiān)管私人跨國資本流動(dòng)及證券市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。由此看來，發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家在主張監(jiān)管國際對(duì)沖基金活動(dòng)方面，意見似乎趨于一致，只是前者比較注重單邊成員國的作用，而后者則比較注重多邊國際金融機(jī)構(gòu)的作用。

　　當(dāng)然，在此問題上也有較強(qiáng)烈的反對(duì)意見。反對(duì)者認(rèn)為國家或地區(qū)之所以出現(xiàn)金融危機(jī)，主要責(zé)任不在國際投機(jī)基金的投機(jī)活動(dòng)，而在于成員國本身的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)及銀行體系壞賬太多等因素，從理論上講這類國際投機(jī)基金還有平衡與穩(wěn)定國際金融市場(chǎng)的作用。著名國際金融炒家紹羅什就持此種觀點(diǎn)，并強(qiáng)調(diào)“蒼蠅不叮無縫蛋”。盡管他也主張改革現(xiàn)有imf體制，但認(rèn)為重點(diǎn)應(yīng)放在調(diào)整imf的宗旨及imf 對(duì)成員國經(jīng)濟(jì)及金融活動(dòng)監(jiān)控上，而不是限制國際資本流動(dòng)。

　　從立法上講，如果允許imf或成員國走回頭路， 立法限制國際資本流動(dòng)，這與imf 設(shè)立時(shí)所主張的最大限度地保護(hù)國際資本自由流動(dòng)的根本原則是相悖的。這也是許多國際金融專家反對(duì)采取多邊或單邊措施限制國際資本流動(dòng)的法律依據(jù)。然而，從國際貨幣金融體系經(jīng)常發(fā)生危機(jī)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，國際投機(jī)基金對(duì)地區(qū)或全球金融投機(jī)的確起著推波助瀾的作用，因?yàn)檫@類基金的本質(zhì)是趨利避險(xiǎn)。一旦某個(gè)國家或地區(qū)貨幣金融體系出現(xiàn)了動(dòng)蕩，就意味著這類基金的獲利時(shí)機(jī)到來，而當(dāng)投機(jī)基金對(duì)那些本已動(dòng)蕩的貨幣或證券大肆進(jìn)行賣空買空的投機(jī)活動(dòng)時(shí)，就會(huì)給這些國家或地區(qū)帶來嚴(yán)重沖擊，從而引發(fā)金融危機(jī)或使原有危機(jī)進(jìn)一步擴(kuò)大加深。所以從外部對(duì)潛在的金融危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)因素（如對(duì)沖基金的過度投機(jī)活動(dòng)）進(jìn)行治理，也應(yīng)該是國際社會(huì)和imf 一個(gè)不可忽視的問題。但要做到這一點(diǎn)，必須從理論上對(duì)imf的法律機(jī)制進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。

　　綜上所述，當(dāng)前（imf）的法律機(jī)制中的確存在一些缺陷， 亟待改革。中國國家主席江澤民在1998年11月吉隆坡apec第六次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議上提出了中國政府對(duì)促進(jìn)國際金融穩(wěn)定發(fā)展和推動(dòng)建立國際金融新秩序的三點(diǎn)原則性建議，正是本文中心思想所在，對(duì)此進(jìn)行認(rèn)真探討與深入研究是有著十分重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義的。

　　萬國華

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