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經濟法與行政法區(qū)分之我見——對法律部門劃分標準的重新審視及運用
經濟法與行政法區(qū)分之我見——對法律部門劃分標準的重新審視及運用 經濟法作為一個部門法或作為一個學科，從其出現(xiàn)開始就主要面臨著兩個方面（兩條理論戰(zhàn)線）的爭論：一是同民法；一是同行政法。當經濟法同民法的關系（分別調整國民經濟管理關系和當事人以平等身份參與的民間社會經濟關系）基本明朗以后，同行政法的關系問題就突出起來。這不僅因為它們調整的國家經濟管理關系與國家行政管理關系都是縱向的管理關系，而且國家行政管理中一部分涉及經濟領域，并具有經濟性內容，因此也可以稱為經濟管理。這兩種經濟管理關系用傳統(tǒng)部門法劃分標準來區(qū)分顯然是無能為力的。在這種情況下，重新審視法律部門的劃分標準，從一種新的視角來討論經濟法與行政法的區(qū)分問題，就十分必要了。 一 傳統(tǒng)的部門法的劃分標準是法律的調整對象，即法律調整的不同社會關系。這種觀點當然具有一定的真理性，因而能將明顯調整不同社會關系的法律部門區(qū)分開來；但也存在著理論上的誤區(qū)，那就是將法律的調整對象看作是純客觀的社會關系。由于現(xiàn)代的社會關系呈縱橫交錯的網絡結構，當經濟法與行政法在共同調整經濟管理關系而發(fā)生調整對象上的交叉時，上述誤區(qū)便使兩者的區(qū)分走進了死胡同。 其實，法律作為一種有目的性追求的社會規(guī)范和行為模式，是對特定時代特定社會的社會關系和社會現(xiàn)實的一種重要反映和表現(xiàn)，是特定社會法律創(chuàng)制者的一種意志的產物。羅馬人對公法和私法的區(qū)分，可謂是對法律部門的最初劃分。公法以權力關系為調整對象，權力之間存在著身份依附；私法則以權利為本位，權利之間是平等的契約關系。但是，羅馬法的這一劃分，決不是對當時羅馬社會已存在市民社會和政治國家這一公私結構的被動反映，而是包含著法律創(chuàng)制者目的性追求的能動反映。如果說，在古羅馬，市民法就是市民社會與政治國家間的屏障，那么在經過市民社會為政治國家所吸收，形成專制主義的漫長的中世紀之后，資產階級憲法的出現(xiàn)和民法的完善，都體現(xiàn)著法律創(chuàng)制者制約政治國家的目的。一方面，一個社會不能沒有政府，否則難以維持和平，人們會尋找自力救濟，叢林法則會由此成為一個社會的憲法；另一方面，由于政府無非是權力的運用者，而權力是要腐蝕其運用者的，所以任何權力的存在都有其危險性，為了限制這種可能的危險，就必須控制政府的活動范圍。憲法即為這樣的控制工具，它使政府在人民控權的范圍內活動而不得越界。因此，憲法可以說是市民社會與政治國家訂立的契約，它劃定了市民社會與政治國家間的界限，使市民社會保持免受國家任意干預的自治，由此使市民社會與政治國家間保持一種平衡，兼顧社會的和平和市民社會的自制；而民法則是市民社會的法律表現(xiàn)形式，它通過設定權利來維持市民社會的秩序，使私人的物質生產、交換和消費活動擺脫政府家長式的干預，實現(xiàn)經濟自由。也就是說，民法通過設定權利首先劃定了政治國家不能隨意進入的空間，同時也劃定了其他市民不得隨意進入的空間。這便是憲法和民法的調整對象中內含的主體意志和目的。這說明，在社會關系日益復雜交錯的今天，我們在堅持法律部門劃分標準客觀性的同時，切不可脫離各部門法產生發(fā)展變動軌跡中所追求的主觀目的性。法律部門的劃分標準是客觀性與主觀性的統(tǒng)一。 二 主客觀統(tǒng)一的第一個標準，便是利益本位標準。所謂法的利益本位，亦即在利益保護上的出發(fā)點與立場，它既以不同利益關系的客觀存在為前提，又包含著法律創(chuàng)制者的主觀出發(fā)點與立場，因而是主客觀的統(tǒng)一。 法的利益本位最早表現(xiàn)為個體利益本位與國家權力本位的對立。古羅馬法學家所做的公私法二元劃分，便是這一對立的最初體現(xiàn)。當然，當時的“公法”尚不包括行政法，主要限于“國家法”，即規(guī)范祭祀活動與國家職務方面的法律。18世紀的啟蒙思想家孟德斯鳩重新提出：“民法是以私人的利益為目的的，……政治法是以國家的利益與保全為目的的。”（注：孟德斯鳩：《論法的精神》下冊，商務印書館，1982年版，第191頁。）這里的政治法已經包括了行政法。到了19世紀， 隨著行政法的發(fā)展與成熟，大陸法系國家普遍認為，“公法有兩個主要內容：（1）居首要地位的憲法性法律， 它規(guī)定政府機關組織及其活動的原則；（2）行政性法規(guī)， 它調整對公共事務的行政管理以及行政機關與私人的關系�！保ㄗⅲ海溃┟防锫骸洞箨懛▽W》，知識出版社，1984年版，第109頁。）至此， 行政法的“國家本位”立場在西方思想界得到了完全的確認。 行政法著眼于國家管理，是一種“國家本位”的公法。國家為了維護政權的穩(wěn)定，鞏固和發(fā)展國家賴以存在的經濟基礎，一方面，必須通過法律規(guī)范的制定授予行政機關各種管理權能及相應的輔助性手段，從而保證行政機關及時、有效地處理形形色色關涉公共利益的問題。從這方面說，行政法要求行政權力對公民權可能或已經違法行使或濫用的情形予以預防、控制和懲戒。另一方面，行政權力的失控或異化，也會損害國家利益，因此，行政法又是關于行政權如何行使及其對其不當行使進行救濟的法。但不管哪種情況，行政法的國家權力本位與民商法的個體利益本位的對立都是十分明顯的。 在個人利益與國家利益之上，還有另一種利益關系-社會利益的存在。早在古希臘的柏拉圖那里就已形成了國家與社會的二元分離架構，將社會置于國家之上，并抽象出“狹義”的國家概念。他認為不正義的國家不是國家，而所謂正義，對國家來講就是為全社會服務。柏拉圖說：“那些只是依靠部分人的利益制定法律的國家，不是真正的國家。”（注：柏拉圖：《法律篇》，第715節(jié)。 ）近代自由主義的鼻祖洛克指出，人的生命權、自由權、追求幸福的權利等是不可轉讓的，轉讓給整體的只是執(zhí)行權，國家是人們合約的產物。（注：洛克：《政府論》下冊，商務印書館，1982年版，第166頁以下。 ）這也在國家與社會之間劃了一條界限。當歷史進入20世紀以后，隨著社會化大生產極度發(fā)達，人與人的連帶關系愈益緊密，法的社會本位立場日益受到法學家們的關注。美國社會學法學的創(chuàng)始人羅斯科·龐德指出，19世紀法律的歷史，“主要是有關日趨承認個人權利-這些權利常常被看作是自然的和絕對的權利-的記錄，在20世紀，應該用更加廣泛地承認人類的需要、要求和社會利益這方面的發(fā)展來重寫這段法律歷史�！保ㄗⅲ海溃〆· 博登海默著：《法理學-法哲學及其方法》，華夏出版社1987年版，第141頁。）龐德還將法應保護的利益劃分為個人利益、 公共利益和社會利益三類。他雖未對上述不同利益保護所對應的法律部門作出明確劃分，但是已經表明，由于利益本位的不同，一種異與民法和行政法、具有新質的法律部門的出現(xiàn)，是歷史的必然。事實正是如此，經濟法從一開始，就表現(xiàn)出國家站在全社會的高度，從國民經濟的整體出發(fā)對社會經濟活動進行干預的社會利益本位立場。它保護的不是市場主體的單個利益，也不是單純的國家利益。它的任務是既要對具有盲目性、自發(fā)性的自由競爭狀態(tài)進行調控，實現(xiàn)經濟穩(wěn)定協(xié)調發(fā)展；又要對具有擴張性、官僚性的政府經濟行為進行控制，防止因權力過度膨脹或權力至上而損害市場主體的利益，妨害市場機制對資源的基礎性配置作用。這樣，因為社會利益本位明顯區(qū)別于國家權力本位和個體利益本位，以至“在個人與國家各自的領域之間，已經形成了以社會為過渡體的一個獨立存在于其他法域的獨特法域。這恰恰是屬于經濟法的領域�！保ㄗⅲ海ㄈ眨虮疚男郏骸渡鐣ㄅc市民法》，昭和三2年，有斐閣，第576頁。） 三 主客觀統(tǒng)一的又一標準便是價值取向標準。所謂價值，是指客體對主體需求的滿足關系。一方面，價值的本質在于主體能對其進行具體入微的體驗或享受，離開這一本質，便是非價值。法律因其具有穩(wěn)定性、規(guī)范性、普適性和可操作而承擔了記載和保障人類價值追求的重任。另一方面，對法的價值目標的選擇和追求又不是隨意的，而是以深刻的必然性為基礎。因此，價值取向標準也是主客觀的統(tǒng)一。下面僅就經濟法與行政法案的不同價值取向作一些分析。 首先，經濟制度的正義與行政程序的正義是經濟法與行政法不同的正義價值取向。在經濟法中，正義價值取向具體化為對正義的經濟制度和經濟結構的追求。國家通過對公平的競爭機制的引導和建立，對及對處于被管理、生產、流通、消費等領域的參與及調控，形成社會經濟各個組成部分之間合理的相互制約關系，既為市場經濟主體創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境；又保障經濟收益的公平和社會分配的公平，從而為經濟發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境和法律環(huán)境。與此不同的是，行政法對正義價值的追求，具體表現(xiàn)為對行政程序正義的傾心關注。由于在行政管理中，行政主體發(fā)號施令于行政過程且具有較大的自由裁量權，而相對一方則處于被管理者、服從者的地位，這就需要在程序上為相對人設立相應的保障。反映在其內容上，行政法主要規(guī)定的是行政機關的組織、權限、活動原則、管理制度、工作程序及對其代表者-公務員的約束，立法鋒芒所指正是行政機關自身。行政法并不重在經濟管理中的經濟性內容，也無法深入到經濟運行中去；它重在經濟管理中的程序性內容。換言之，行政法對正義價值的追求不體現(xiàn)在國家干預經濟的手段正確與否，而體現(xiàn)于防止在運用這種手段的過程中權力被濫用，并以一種有效的方式-行政程序來監(jiān)督權力的行使。正是在這個意義上，美國著名的行政法學家施瓦茨精辟地指出：“行政法的要害不是實體法，而是程序法。”（注：（美）伯納德·施瓦茨：《行政法》，群眾出版社，1986年版，譯者弁言，第2頁。） 其次，經濟的和諧運轉與管理的井然有序是經濟法與行政法不同的“秩序”價值取向。在經濟法中，“秩序”是一種經濟生活中權力與權利交融的和諧狀態(tài)。一方面，經濟法案通過對壟斷、限制競爭和不正當競爭等市場障礙的排除，實現(xiàn)市場競爭的有序，保障各市場主體的合法權利；另一方面，它又通過充分發(fā)揮經濟杠桿的調節(jié)作用，從國民經濟的整體出發(fā)來引導市場主體作出能夠促進社會發(fā)展的選擇，從而使市場經濟的盲目性得以避免，以實現(xiàn)權力者-國家干預私權的理想。上述兩個方面的水乳交融，意味著國家利益和個人利益最大化內在協(xié)調一致，互相促進，整個社會經濟處于有序運作和動態(tài)平衡的狀態(tài)，這便是經濟法中的“秩序”價值目標。與此不同的是，在行政法中，“秩序”表現(xiàn)為行政機關與相對人之間在權利義務關系上的動態(tài)平衡。行政立法合理設定行政機關的權力范圍，公平分配雙方的權利義務；行政執(zhí)法既要求公民服從行政權，又摻入民主與公正的機制與因素，以保證權力的正當使用；而行政救濟則是對行政行為的審查和對公民權的最后保障。行政管理的井然有序便在這一動態(tài)過程中得以實現(xiàn)。 再次，維護社會經濟總體效益和提高行政效率是經濟法案不同的“效益”價值取向。經濟法直接將維護社會經濟總體效益作為自己追求的目標、遵循的原則、環(huán)繞的中心和體現(xiàn)的靈魂。它保障國家對各種社會經濟資源的合理配置和開發(fā)利用，為此，努力建立合理的宏觀經濟結構，調整各種宏觀經濟比例關系，使國民經濟各部門、各行業(yè)、各地區(qū)等協(xié)調發(fā)展；又盡量控制和調節(jié)國民經濟的各種總量變化，并將各種總量指標分解和落實到各部門、各地區(qū)以及各微觀經濟領域，以保證國民經濟各部門的穩(wěn)步增長。也就是說，經濟法具有調節(jié)個體與社會、局部與整體、近期與遠期等不同利益關系，實現(xiàn)社會財富總量增加的功能。與此相反，行政法中的行政管理關系，由于并未直接介入生產過程，不僅不能直接創(chuàng)造財富，而且其“控權和救濟”的每一步，都以消耗社會物質為代價，盡管在現(xiàn)階段，這種消耗是客觀必須的。因此，行政法對“效益”價值的追求，只能通過努力提高行政效率得以實現(xiàn)。而行政過程中效率提高又包括準確化和速率兩個缺一不可的方面。準確化要求行政管理人員在作出行政決策時盡可能減少誤差，做到行政管理活動的效果與管理目標之間的一致或基本一致；速率則是指行政行為、過程或某種權能完成的速度，效率在絕大多數情況下與速度成正比。行政法通過決策的準確化和行政速率的提高，一方面減少行政管理中的物質消耗，另一方面也間接改變再生產工具過程中社會經濟資源的占用和消耗同所提供的勞動成果的比率，從而對社會經濟效益的增長起到積極作用。 綜上所述，從利益本位與價值取向這兩個主客觀統(tǒng)一的標準來看，經濟法是與行政法具有質的區(qū)別的獨立的部門法。只有經濟法，才處處體現(xiàn)和貫徹著兼顧各方經濟利益的原則要求，表現(xiàn)出國家的社會利益本位立場；也只有經濟法，才以社會經濟結構的和諧、運行的有序以及總體效益的提高為根本的價值目標。因此，堅持主客觀統(tǒng)一的標準，就能在法律調整的客觀社會關系同為經濟管理關系時，將經濟法和行政法這兩個不同的法律部門科學、嚴謹地區(qū)別開來。 許多奇
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