市場經(jīng)濟(jì)與行政程序法制度──對(duì)我國市場經(jīng)濟(jì)法律體系之構(gòu)建的另一種思考

市場經(jīng)濟(jì)與行政程序法制度──對(duì)我國市場經(jīng)濟(jì)法律體系之構(gòu)建的另一種思考

　　一、觀念變革與對(duì)行政程序法的重視

　　黨的十四大與我國憲法修正案均確定了我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。目前，我國正處在由原來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡的社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中。不論是對(duì)于如何順利地解決這一社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中體制慣性和利益整合所引起的社會(huì)問題，還是對(duì)如何培育和完善作為一種新體制的市場經(jīng)濟(jì)制度，人們都已經(jīng)深深地認(rèn)識(shí)到法制的重要意義。無疑，強(qiáng)調(diào)與重視法制對(duì)市場經(jīng)濟(jì)體制之建構(gòu)與運(yùn)行的重要作用確是十分必要。但是迄今為止，在考慮我國市場經(jīng)濟(jì)法律體系之構(gòu)建時(shí)，理論界和實(shí)踐中都明顯地表現(xiàn)出對(duì)實(shí)體法制度的過份側(cè)重，而對(duì)理應(yīng)在現(xiàn)代法律制度中占據(jù)樞紐地位的程序法制度，特別是規(guī)范現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制中行政權(quán)利行使之方式、手段、步驟等問題的行政程序法制度，則缺之深切的關(guān)注和理解。例如，法學(xué)界一直在討論的市場經(jīng)濟(jì)體系框架，幾乎僅限于市場主體制度、市場運(yùn)行及監(jiān)控制度的實(shí)體合法性方面，鮮有涉及專門的行政權(quán)與市場關(guān)系這一重大問題的程序法制度。以法律體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性要求來看，缺乏完備程序要件的法律體系和法制系統(tǒng)是難以操作和運(yùn)行的，其結(jié)果要么使法制流于形式化，要么使法制與先秦法家所主張的“令行禁止、正名定分”的嚴(yán)刑峻法同構(gòu)化，法律史的考察已一再表明了這一點(diǎn)。[1]基于這種歷史教訓(xùn)與現(xiàn)實(shí)狀況相結(jié)合的考慮，筆者認(rèn)為，在構(gòu)建我國市場經(jīng)濟(jì)法律體系時(shí)，必須對(duì)法律程序制度特別是規(guī)范“政府──市場”關(guān)系某些重要方面的行政程序法制度予以特別的重視。

　　強(qiáng)調(diào)構(gòu)建市場經(jīng)濟(jì)法律體系過程中對(duì)行政程序法的重視，首先是因?yàn)樗�是市場�?jīng)濟(jì)體制中一項(xiàng)基礎(chǔ)性法律制度，同時(shí)又恰恰是目前最欠完善的一項(xiàng)法律制度�，F(xiàn)代法律程序就其通常意義看，包括選舉程序、立法程序、審判程序和行政程序。其中選舉和立法程序直接與國家的政治制度相關(guān)；審判程序則主要是規(guī)范司法權(quán)活動(dòng)的“程序正義”問題的規(guī)則體系。隨著我國民主與法律建設(shè)的逐步推進(jìn)，上述程序法律制度都不同程度地得到了完善，如我國權(quán)力機(jī)關(guān)代表的選舉規(guī)則及其議事規(guī)則均已頒布，行政訴訟制度業(yè)已確立，民事訴訟法通過修改結(jié)束了其試行階段并得到進(jìn)一步完善，刑事訴訟法也正在修改之中。但是作為規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行方式、步驟、順序、形式之規(guī)則的行政程序法，卻幾乎仍是空白。實(shí)際上，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，行政程序的作用恰恰更為重要。因?yàn)楝F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制中最基本的關(guān)系即“政府──市場”關(guān)系，如何恰當(dāng)處理好這一關(guān)系，特別是對(duì)這一關(guān)系中政府的行政權(quán)如何定位，不僅關(guān)系到市場經(jīng)濟(jì)體制能否最終建立，也關(guān)系到其能否順利運(yùn)行，而對(duì)行政權(quán)在市場經(jīng)濟(jì)條件下的恰當(dāng)“定位”，不僅需要實(shí)體法上政府與市場之間權(quán)利義務(wù)的合理配置，在一定意義上更依賴于對(duì)行政權(quán)運(yùn)作程序的規(guī)范化。缺乏后者，極有可能造成如同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行政權(quán)行使對(duì)公民權(quán)利恣意與專橫的干預(yù)和處置的態(tài)勢(shì)，使市場主體的權(quán)利難以真正得到保障和落實(shí)。甚至，離開規(guī)制行政權(quán)活動(dòng)過程的程序法制度，新舊體制的轉(zhuǎn)軌將倍顯艱難，規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)體制下諸多社會(huì)關(guān)系的實(shí)體法體系也將難以運(yùn)行。對(duì)此，筆者稍后將予以進(jìn)一步的分析。

　　強(qiáng)調(diào)在市場經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)行政程序法的重視，還因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中恰恰存在著行政程序法觀念極其淡漠的事實(shí)。這種狀況也是傳統(tǒng)法律文化的表象之一�？疾熘袊�法律史不難發(fā)現(xiàn)，先秦以后的傳統(tǒng)法中一直缺乏程序形式的要素，程序法為實(shí)體法所吸收。[2]建國以來，特別是改革開放以來，我國對(duì)民主與法制建設(shè)非常重視，先后完善了選舉、立法和審判程序，極大地推進(jìn)了改革開放和民主法制建設(shè)。但對(duì)行政程序法卻仍然一直未予重視。比如，查我國權(quán)威的法學(xué)辭書，可見“程序法”條注曰：程序法，即訴訟法、審判法、助法，……為保障實(shí)體法的訴訟法律制度。[3]這就把程序法等同于訴訟法，完全排斥了行政程序法。這種行政程序法觀念淡漠的狀況，推根究源，是與我國長期以來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以及高度集中的行政權(quán)本位主義分不開的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種權(quán)力經(jīng)濟(jì)，其基本特征是行政權(quán)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面干預(yù)和管理，這種行政權(quán)本位主義從根本上排斥要求行政權(quán)規(guī)范、民主、公正行使的行政程序法制度。從實(shí)踐中看，缺乏程序法規(guī)則的行政權(quán)在運(yùn)行中固然具有了較高的靈活性，但同時(shí)也造成了其行使的恣意與專橫，這無疑與市場經(jīng)濟(jì)民主精神和權(quán)利保障觀念相去甚遠(yuǎn)，也不符合現(xiàn)代行政法治的精神。與此相反，現(xiàn)代行政程序法內(nèi)蘊(yùn)的行政權(quán)運(yùn)行“公開、公平、公正”之要求，無論是形式上還是實(shí)質(zhì)性均契合了市場經(jīng)濟(jì)及行政法治的根本要求。西方法律傳統(tǒng)表明，行政程序所要求的“正當(dāng)過程”，本質(zhì)上具有防止政府專制，保證行政決定客觀、公正的作用，有助于改善政府與公民的關(guān)系，從而推動(dòng)了西方市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[4]因此，在構(gòu)建市場經(jīng)濟(jì)法律體系時(shí)，不論是從市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求還是從現(xiàn)代法治精神考慮，都應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，高度重視對(duì)行政程序法制度的建設(shè)。如果說市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，從而有必要建立完整、嚴(yán)密的法律體系對(duì)其予以調(diào)整和規(guī)范的話，則從某種意義上看，行政程序法制度恰恰應(yīng)成為這一法律體系構(gòu)建與完善的基礎(chǔ)，因?yàn)楹笳卟粌H有利于真正廓清市場經(jīng)濟(jì)條件下“政府──市場”這一基本關(guān)系，而且也是中國法制走向現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。

　　二、體制轉(zhuǎn)軌與行政程序法的意義

　　作為我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，市場經(jīng)濟(jì)之建構(gòu)與完善需要經(jīng)過一個(gè)較長的時(shí)期，即新舊體制轉(zhuǎn)軌的過渡時(shí)期。原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制能否順利地向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡，不僅直接決定了后者能否最終建立和完善，也影響到社會(huì)能否穩(wěn)定和發(fā)展。在這一體制轉(zhuǎn)軌過程中，政府職能及其實(shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變，無疑是上述問題的焦點(diǎn)。

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制本質(zhì)上的行政權(quán)本位主義，決定了行政權(quán)在這種體制中的三個(gè)基本特征。第一，范圍的廣泛性。行政權(quán)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行全面干預(yù)和控制，排斥市場的調(diào)節(jié)功能。第二，作用的單方性。行政權(quán)依行政機(jī)關(guān)意志單方面發(fā)生作用，限制和壓抑相對(duì)一方的意思表示，缺乏對(duì)相對(duì)人權(quán)利予以尊重和保護(hù)的機(jī)制。第三，權(quán)力行使的非規(guī)范性。行政權(quán)的行使過份側(cè)重于行政目的，而實(shí)現(xiàn)這種目的過程和手段則帶有任意性、封閉性和非公開性。從法律上看，前述第一點(diǎn)是行政實(shí)體法上行政主體與相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)分配問題，后述兩點(diǎn)則是行政程序法關(guān)于行政權(quán)行使的方式、步驟、手段、形式等程序規(guī)則問題。市場經(jīng)濟(jì)之建立對(duì)行政權(quán)提出了與此完全不同的要求，即行政權(quán)與市場保持一定的空間距離，承認(rèn)并尊重市場主體權(quán)利的相對(duì)獨(dú)立性，從而必須轉(zhuǎn)變政府原有職能。行政權(quán)對(duì)市場的調(diào)控應(yīng)遵循公平、公開、公正的原則。這樣，在新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中，行政權(quán)在實(shí)體和程序兩方面均需發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。

　　就行政權(quán)與市場主體實(shí)體權(quán)利義務(wù)的配置上看，體制轉(zhuǎn)軌要求重新合理配置雙方權(quán)利義務(wù)，原來的行政權(quán)過多干預(yù)甚至吞并市場主體權(quán)利的狀況急需扭轉(zhuǎn)。對(duì)此，我國已著手轉(zhuǎn)變政府職能，使原來政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全面、直接的管理轉(zhuǎn)向服務(wù)、監(jiān)督和宏觀調(diào)控等職能轉(zhuǎn)變。這一職能轉(zhuǎn)變固然有賴于行政實(shí)體法的規(guī)范，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的要求規(guī)定政府該管的管好，不該管的還權(quán)于市場，以充分發(fā)揮市場的作用。但是我們必須注意到，一方面，實(shí)體法上權(quán)利義務(wù)的重新配置，必然牽涉到社會(huì)多種利益的重新分配與組合，特別是公共利益與個(gè)人利益之間關(guān)系的重構(gòu)，這種利益的重新分配和組合沒有一個(gè)公正并公開化的程序就不能保障公平，甚至有可能引發(fā)社會(huì)沖突并影響社會(huì)穩(wěn)定，從而反過來不利于市場經(jīng)濟(jì)之建立；另一方面，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，政府轉(zhuǎn)變職能的結(jié)果并不意味著它只充當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“守夜人”，政府仍然應(yīng)擁有對(duì)市場運(yùn)行進(jìn)行評(píng)價(jià)、監(jiān)督、調(diào)控的權(quán)力，如果對(duì)這些權(quán)力的行使缺乏程序法上的監(jiān)控，則同樣有可能發(fā)生如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行政權(quán)行使缺乏規(guī)范性、公正性、民主性的情形，產(chǎn)生行政權(quán)的恣意行使，造成對(duì)市場主體權(quán)利的侵害。權(quán)力之行使必須有程序規(guī)制，而不論權(quán)力之大小，否則都會(huì)造成權(quán)力失控，實(shí)體法上權(quán)利義務(wù)的規(guī)定也就名存實(shí)亡，代之而起的是權(quán)力專橫。因此，政府職能的轉(zhuǎn)變能否真正得到落實(shí)，僅有實(shí)體法的規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須依賴行政實(shí)體法與公正的行政程序法的緊密結(jié)合。

　　就行政權(quán)行使的方式、形式、手段上看，體制轉(zhuǎn)軌要求行政權(quán)克服其行使過程中的片面性、任意性及非規(guī)范性，在尊重與保障市場主體合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，基于理性選擇而行使。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政權(quán)管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方式主要是命令──服從模式，手段多為直接干預(yù)和管理，過程大多缺乏公開性，決策則欠缺民主參與機(jī)制，在整體上則缺乏有效的限制恣意的歸責(zé)機(jī)制和保障相對(duì)人權(quán)利的救濟(jì)制度。市場經(jīng)濟(jì)要求行政權(quán)的運(yùn)行實(shí)現(xiàn)公開化、民主化、科學(xué)化�？梢哉f，實(shí)現(xiàn)上述轉(zhuǎn)變直接取決于行政程序法制度的完善。通過構(gòu)建嚴(yán)密合理的行政程序法制度，可以確立行政權(quán)行使的合理步驟、手段、方式、時(shí)限等程序規(guī)則，促使行政過程吸納民意，確立行政公開，設(shè)立行政權(quán)違法行使的歸責(zé)機(jī)制等，從而實(shí)現(xiàn)行政活動(dòng)的科學(xué)化、民主化、公開化。因?yàn)槭紫龋�行政程序按專業(yè)主義原則而設(shè)置，專業(yè)訓(xùn)練和經(jīng)驗(yàn)積累使程序操作者的行為更趨于科學(xué)和合理。無論是許可的頒發(fā)，還是稅率的確定，專家的意見當(dāng)然較為中肯；[5]其次，行政程序一般都要求行政活動(dòng)過程公開，從而使行政權(quán)的行使不僅受到到當(dāng)事人的監(jiān)督，也受到公眾監(jiān)督，使行為過程中出現(xiàn)的錯(cuò)誤容易被發(fā)現(xiàn)和糾正；第三，行政程序可以改變行政權(quán)行使的純單方面意志性，創(chuàng)造了一種根據(jù)證據(jù)和事實(shí)材料進(jìn)行公正對(duì)話和討論的條件與空間，從而有可能使當(dāng)事人的意見和要求在行政過程中得到充分考慮。行政程序法對(duì)行政權(quán)行使的上述調(diào)控作用，無疑有利于促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善。

　　在新舊體制轉(zhuǎn)軌的過程中，行政程序法由于在上述兩個(gè)方面契合了市場經(jīng)濟(jì)體制對(duì)“政府──市場”關(guān)系的內(nèi)在要求，從而有助于舊體制的消解與新體制的建立。究其內(nèi)在原因我們不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代行政程序一方面限制了政府權(quán)力行使的單方性和恣意，強(qiáng)調(diào)通過對(duì)話和合意而采取行為，另一方面則要求程序參加人都必須對(duì)通過程序產(chǎn)生的結(jié)果信守承諾，這在某種程度上與契約有著異曲同工之妙，它把自由選擇和信守承諾結(jié)合在一起，適應(yīng)了重建社會(huì)結(jié)構(gòu)的需要，[6]有助于構(gòu)建一種“有節(jié)度的自由，有組織的民主，有保障的人權(quán)，有制約的權(quán)威，有進(jìn)取的保守”之社會(huì)狀態(tài)，[7]而這種狀態(tài)恰巧與市場經(jīng)濟(jì)所要求的“國家──市民社會(huì)”關(guān)系相吻合。N·盧曼曾經(jīng)指出，在西方舊的身份共同體關(guān)系解體與資本主義新秩序確立這一歷史過程中，有兩項(xiàng)制度起到了神奇的作用：一個(gè)是社會(huì)或私法領(lǐng)域中的契約，另一個(gè)是國家或公法領(lǐng)域中的程序。[8]而從行政法的發(fā)展歷史考察則不難發(fā)現(xiàn)，19世紀(jì)末20世紀(jì)初行政程序法的出現(xiàn)和崛起，恰與西方現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)和發(fā)展在時(shí)間上相吻合，應(yīng)該說這并非偶然，因?yàn)樵谧杂筛偁幍纳唐方?jīng)濟(jì)中，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)力被限制到了最低點(diǎn)，程序控制的作用尚不明顯和突出，而一旦到了政府不得不被賦予較大干預(yù)權(quán)的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)制度中，行政程序法的作用就顯得非常突出了。

　　三、市場經(jīng)濟(jì)與行政程序法的作用

　　現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行并不僅僅依賴市場機(jī)制自發(fā)的調(diào)節(jié)作用，也需要政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的宏觀調(diào)控。從世界各國的市場經(jīng)濟(jì)制度來看，政府與市場的關(guān)系是市場經(jīng)濟(jì)體制下的一對(duì)基本關(guān)系，也是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中最核心的問題。[9]筆者認(rèn)為，在調(diào)整市場經(jīng)濟(jì)條件下“政府──市場”（行政權(quán)──市場主體權(quán)利）這一關(guān)系上，行政程序法具有非常重要的作用。對(duì)行政權(quán)而言，行政程序?yàn)槠湓O(shè)置了嚴(yán)密、合理的操作規(guī)程，既可以限制行政恣意，又可以防止行政權(quán)的推諉和消極無為；對(duì)市場主體而言，行政程序法則可以保障其權(quán)利與自由，增強(qiáng)其在行政活動(dòng)過程中的民主參與程度等。前述作用有助于“政府──市場”關(guān)系的有序化與和諧，從而為市場經(jīng)濟(jì)體制之運(yùn)行提供良好的條件。

　　據(jù)此分析，筆者認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)條件下行政程序法的作用具體可以歸結(jié)為以下四個(gè)方面：

　　1.行政權(quán)行使的規(guī)范化功能。市場經(jīng)濟(jì)既要求政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行某些宏觀上的管理和監(jiān)督、同時(shí)又要求這種管理和監(jiān)督應(yīng)當(dāng)規(guī)范化、科學(xué)化。行政程序法從兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。一方面，它通過規(guī)定行政主體行使權(quán)力的一系列程序規(guī)則，如行政公開制度、說明理由制度、行政權(quán)違法的歸責(zé)機(jī)制等，從而限制行政權(quán)的專橫，保證行政權(quán)運(yùn)行的民主化和公正化，防止政府權(quán)力對(duì)市場的過多干預(yù)；另一方面它又通過規(guī)定行政權(quán)行使的條件與對(duì)相對(duì)人程序權(quán)利的規(guī)定，如時(shí)效、期間制度，不履行法定職責(zé)的歸責(zé)制度等，防止行政主體推諉法定職責(zé)，避免權(quán)力行使的消極和無為情形。應(yīng)當(dāng)指出的是，程序法對(duì)行政權(quán)行使的規(guī)范化作用在一定意義上比實(shí)體法要好，因?yàn)閷?shí)體法對(duì)行政權(quán)的規(guī)范和控制，主要是通過法律規(guī)范的細(xì)則化、具體法而實(shí)現(xiàn)的，其結(jié)果是產(chǎn)生了極其紛繁復(fù)雜的“副法”體系，在實(shí)體法規(guī)定趨于嚴(yán)密周詳?shù)耐瑫r(shí)固然壓縮了行政自由裁量的空間，但也可能因此而導(dǎo)致法律的僵化和行政活動(dòng)的機(jī)械性。程序法對(duì)行政權(quán)的規(guī)范則與此不同�，F(xiàn)代行政程序通過促使當(dāng)事人對(duì)行政主體的對(duì)話和爭論，使討論的問題能夠更加明確集中，論證更加均衡、完整，從而排斥任意，但卻并不排斥行政主體與當(dāng)事人的選擇，而只是使選擇合理化、有序化。D·E艾普特曾指出“現(xiàn)代化過程的一個(gè)基本特征是它包括選擇的兩個(gè)方面：改善選擇的條件和甄別最滿意的選擇機(jī)制”，[10]筆者認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)“政府──市場”的互動(dòng)關(guān)系中，其行為選擇的主要方式與過程，就是公正合理的行政程序。

　　2.對(duì)市場主體權(quán)利的保障功能。市場經(jīng)濟(jì)就其本質(zhì)而言，應(yīng)是一種“權(quán)利經(jīng)濟(jì)”、“自由經(jīng)濟(jì)”，它要求對(duì)市場主體合法權(quán)益予以充分保障，對(duì)其行為選擇的自由給予尊重，行政權(quán)與市場主體的權(quán)利、自由關(guān)系要滿足上述要求，有賴于行政程序法對(duì)權(quán)利的保障功能。一方面，行政程序法對(duì)行政權(quán)濫用的排斥，本身就意味著對(duì)市場主體權(quán)利、自由的保護(hù)；另一方面，行政程序法也具有獨(dú)立的權(quán)利保障功能，這表現(xiàn)為：通過為相對(duì)人設(shè)定程序上的權(quán)利，從而保障其實(shí)體上權(quán)利的落實(shí)；通過聽證制度的設(shè)置，為相對(duì)人維護(hù)自己合法的權(quán)益提供條件；通過程序法上權(quán)利補(bǔ)救制度的設(shè)置，矯正違法行政行為，對(duì)受侵害的權(quán)益予以充分救濟(jì)等。上述幾方面對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保障制度，也使其在市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中享有了相對(duì)獨(dú)立的選擇自由，對(duì)行政主體違法行使行政權(quán)的行為具有了程序上的“抵御”能力，即他們可以運(yùn)用程序法的規(guī)則來否認(rèn)和排斥違法行使的權(quán)力之有效性，從而不僅在靜態(tài)的法律規(guī)定，而且也在權(quán)力行使的過程中使自身權(quán)益得到保障：“不僅是被動(dòng)地得到保護(hù)，而且也可以主動(dòng)地保護(hù)自己”，[11]行政程序法具有的這種權(quán)利保障功能在西方法律史中已有了深刻的反映。美國聯(lián)邦最高法院大法官威廉姆·道格拉斯曾經(jīng)指出：“權(quán)利法案的大多數(shù)規(guī)定都是程序性條款，這一事實(shí)決不是無意的，正是程序決定了法治和恣意的人治之間的的區(qū)別”，[12]另一位大法官則直接了當(dāng)?shù)貙懙溃骸白杂傻臍v史基本上是奉行程序保障的歷史”，[13]在權(quán)利與自由成為市場主體行為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟(jì)中，行政程序的權(quán)利保障功能尤為重要。

　　3.決策的民主化功能。行政程序法對(duì)行政活動(dòng)單方意志性與隨意性的限制以及對(duì)市場主體權(quán)利和自由的保護(hù)，決定了市場經(jīng)濟(jì)條件下行政權(quán)運(yùn)行民主化程度的提高。通過在行政過程中契入公眾參與和監(jiān)督、評(píng)價(jià)的程序機(jī)制，使行政決定盡量吸納公眾的意志，反映行政主體與市場主體一定程度的合意，從而使行政決策的民主化程度得以增強(qiáng)，而決策的民主化也有利于決策的優(yōu)化。就市場經(jīng)濟(jì)條件下政府對(duì)市場的管理來看，其手段主要有以行政立法等抽象行政行為形式進(jìn)行宏觀調(diào)控和以行政執(zhí)法形式進(jìn)行的對(duì)市場活動(dòng)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。就行政立法而言，行政程序可以通過規(guī)定調(diào)查、協(xié)商、公告、評(píng)價(jià)、審議、備案等程序規(guī)則，促進(jìn)立法民主化；就行政執(zhí)法而言，則可以通過規(guī)定調(diào)查取證，聽取當(dāng)事人意見和辯解的聽證制度，保證行政執(zhí)法的民主性，從而也使行政主體的執(zhí)法行為得到當(dāng)事人的理解和服從。行政程序法對(duì)行政權(quán)行使所要求的民主化，同時(shí)也反映了市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求。

　　4.效率的導(dǎo)向功能。市場經(jīng)濟(jì)一方面要求選擇的充分自由，另一方面則要求經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的高效率。行政程序法的效率導(dǎo)向功能表現(xiàn)為下述三個(gè)方面：其一，行政程序法對(duì)行政專橫的控制、對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保障機(jī)制，從形式上看，似乎是為政府行使權(quán)力進(jìn)行管理活動(dòng)設(shè)置了一定的障礙，但它卻減少了政府與公民之間的摩擦與抵觸，增強(qiáng)了他們之間的信任和合作，其結(jié)果是提高而非阻礙了效率；其二，行政程序法排斥隨意性，但卻并不排斥選擇，只是要求選擇合理化，因此在某些具體情況下，它同樣允許行政主體根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行合理的自由裁量。如當(dāng)程序的參加者就某一問題的爭論曠日持久而達(dá)不成一致意見時(shí)，行政主體可以選擇一個(gè)最為合理的方案；在某些特殊情況下，行政主體的活動(dòng)可以選擇適用簡易程序、特別程序等，都有助于行政活動(dòng)簡便有效地進(jìn)行；第三，行政程序法要求行政主體尊重與保護(hù)市場運(yùn)行的相對(duì)獨(dú)立性，但又可以促使行政權(quán)對(duì)市場活動(dòng)進(jìn)行必要的調(diào)控，防止市場運(yùn)行的某些弊端，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)理論表明“‘自由的’市場有時(shí)同政府權(quán)威一樣具有強(qiáng)制性”，[14]而這種市場的強(qiáng)制性同樣可能侵害個(gè)體的權(quán)益，并造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。行政程序促使政府積極地行使必要而適度的宏觀調(diào)控，從而有助于提高社會(huì)資源和自然資源利用的效率。

　　四、制度創(chuàng)新與行政程序法的完善

　　充分發(fā)揮行政程序法對(duì)市場經(jīng)濟(jì)體制之建構(gòu)與運(yùn)行的作用，首先有賴于行政程序法制度的建立與完善。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政權(quán)運(yùn)行也并非完全沒有程序規(guī)則。但是這些程序規(guī)則與舊的經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，表現(xiàn)出片面性、保守性、封閉性和零散性。就其片面性而言，這些程序大多只涉及到行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政活動(dòng)規(guī)則，調(diào)整行政系統(tǒng)內(nèi)部的上下級(jí)命令──服從關(guān)系；就其保守性而言，則反映在這些程序大都規(guī)范行政權(quán)對(duì)相對(duì)人的管理，而對(duì)其權(quán)利保障的程序制度則鮮有規(guī)定；就其封閉性而言，反映為行政程序只便于行政主體單方意志的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，缺乏與當(dāng)事人合意和對(duì)話的機(jī)制；就其零散性而言，則表現(xiàn)為行政程序立法形式缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)行政活動(dòng)的系統(tǒng)規(guī)范。市場經(jīng)濟(jì)條件下行政程序法制度的完善，應(yīng)當(dāng)在對(duì)原有的行政程序制度進(jìn)行檢討和反省的基礎(chǔ)上，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，進(jìn)行制度創(chuàng)新。筆者認(rèn)為，這一制度創(chuàng)新的思路中應(yīng)著重考慮以下幾個(gè)問題：

　　第一，在行政程序立法的宗旨上，必須從市場經(jīng)濟(jì)對(duì)行政權(quán)行使的本質(zhì)要求出發(fā)，以促使行政活動(dòng)的公開化、民主化、科學(xué)化，尊重與保障市場主體權(quán)利、自由，同時(shí)又兼顧提高行政活動(dòng)的效率為目的。這樣，在立法的目標(biāo)模式上，就應(yīng)把市場經(jīng)濟(jì)體制下公正與效率的關(guān)系這一基本問題的協(xié)調(diào)兼顧作為行政程序法的目標(biāo)。[15]

　　第二，行政程序法的原則，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的要求，應(yīng)規(guī)定行政公開化、行政民主化、行政科學(xué)化等基本原則，以保障公正與效率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　第三，在行政程序法的內(nèi)容上，應(yīng)與將限制行政權(quán)恣意，保障公正行政的“聽證”制度與以效率為核心的開放性選擇機(jī)制結(jié)合起來。為此應(yīng)當(dāng)設(shè)定一系列輔助制度，對(duì)前者而言，主要有行政公開制度、調(diào)查取證制度、對(duì)質(zhì)制度、告知與說明理由制度、回避制度等；對(duì)后者而言，主要有時(shí)效制度、代理制度、自由裁量行使的條件與歸責(zé)制度、簡易程序和特別程序制度等。

　　第四，在行政程序立法的形式上，考慮到行政權(quán)在市場經(jīng)濟(jì)體制中運(yùn)行的總體性、原則性要求與各種專門行政活動(dòng)特殊性要求的結(jié)合行政程序法既應(yīng)有統(tǒng)一的原則規(guī)定，又必須設(shè)定專門行政活動(dòng)的程序規(guī)則。為此，行政程序法之立法形式，應(yīng)該將法學(xué)界久有爭議的“法典化”和制定單行的程序法規(guī)兩方意見結(jié)合起來，先制定一部統(tǒng)一的《一般行政程序法》，規(guī)定行政活動(dòng)的目的、宗旨、基本原則和基本制度，再以此為基礎(chǔ)，制定配套的專門程序法規(guī)，構(gòu)成一個(gè)嚴(yán)密完整的行政程序法體系。

　　最后，市場經(jīng)濟(jì)條件下行政程序法的完善應(yīng)大力借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)。市場經(jīng)濟(jì)在西方已有了較長的發(fā)展歷史，對(duì)這種體制下規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行的行政程序法在西方已積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。而程序法作為一項(xiàng)具有較強(qiáng)技術(shù)性和操作性的制度，又容易借鑒和移植。國外行政程序法的發(fā)展表明，借鑒和移植外國程序法的合理之處，不失為一條完善程序法制度的可行捷徑。

　　「注釋」

　　[1][5][6][7]參見季衛(wèi)東：《法律程序的意義》，《中國社會(huì)科學(xué)》1993年第1期。

　　[2]Max Weber：《The Religion of china： Confucianism and Taoism》，The Free Press，1964，chap.4.

　　[3]《法學(xué)詞典》（增訂本），上海辭書出版社1984年第2版，

　　[4]Cf.Charles A.Miller：《The Forest of Due Process of Law》，in《Due Process》，New York Universitg Press，1977，P.3.

　　[8]N·盧曼：《通過程序獲得正統(tǒng)性》（日譯本），風(fēng)行社1990年版，第3頁。

　　[9][14]查爾斯·林德布洛姆：《政治與市場：世界的政治──經(jīng)濟(jì)制度》（中譯本），上海三聯(lián)書店1992年版，第4頁，第5頁。

　　[10]David E. Apter：《The Politics of Modernization》，The University of Chicago Press，1965，P.9～11.

　　[11]應(yīng)松年主編：《行政行為法》，人民出版社1992年版，第15頁。

　　[12]Sea United States Supreme Court Reports （95 Law.Ed.Oct.1950 Term），The Lawyers Co-operative Publishing Company，1951，P.858.

　　[13]弗蘭克特語，轉(zhuǎn)引自章劍生：《行政程序法原理》，中國政法大學(xué)出版社1992年版，第2頁。

　　[15]詳見拙文：《行政程序法價(jià)值的定位》，《政法論壇》1995年第4期。

　　王錫鋅

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