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家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的完善
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的完善 [摘 要]家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是我國改革開放中一項重大的突破，一度使農民的積極性大大提高，適應了當時生產(chǎn)力的發(fā)展。但隨著改革開放的不斷深入，市場經(jīng)濟的確立與慢慢成熟，這一制度已顯些許老態(tài)。當年的制度優(yōu)勢不復存在，已呈現(xiàn)出諸如農村土地產(chǎn)權不明晰、權力尋租、生產(chǎn)效益低下等一系列的問題。本文在對這些基本現(xiàn)象研究的基礎上，從產(chǎn)權的角度分析了農村土地私有和集體所有的不足，提出了農村土地國家所有權的設想。 [關鍵詞]家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，產(chǎn)權，土地承包，國家所有 一。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的由來 土地是人類賴以生存最基本的資源，人類將長期繼續(xù)在土地上生存和發(fā)展。英國古典經(jīng)濟學家威廉。配第曾經(jīng)說過：勞動是財富之父，土地是財富之母。土地有保障功能、發(fā)展功能，尤其對于我國廣大的農民來說，土地是他們的命根子。 新中國成立后，農村土地經(jīng)歷了四次大的變革： 一是土地改革，把封建土地所有制改為農民土地所有制。農民既獲得了土地所有權，也獲得了土地的使用權、經(jīng)營權，這次改革大大解放了生產(chǎn)力，促進了農業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，但是改革是以國家行政手段而非市場手段推行的，造成了貧富差距拉大，不符合我國當時的國情。 二是1955年的土地集體化，變土地的農民個人私有為集體所有，實行統(tǒng)一經(jīng)營，按勞分配，取消土地報酬。農民既失去了土地所有權，也失去了經(jīng)營權。這種所有制的經(jīng)營方式，使農民的生產(chǎn)積極性受到挫傷，生產(chǎn)力也遭到破壞。 三是1958年至1960年的“大躍進”和“人民公社”運動，將土地的農業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有制變更為人民公社所有制，并由1962年9月27日黨的八屆十中全會通過的《農村人民公社工作條例修正草案》將這種土地制度在全國范圍內確定下來。農民完全喪失了土地的所有權、使用權和經(jīng)營權。在實行這種土地制度期間，土地所有權和使用權高度集中，土地不能出租、買賣，不利于土地資源的合理流動和優(yōu)化配置。 四則是在20世紀70年代末80年代初實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。其顯著特點是“集體所有、分戶經(jīng)營”，講土地的所有權與經(jīng)營權分離開來。為保障農民的土地經(jīng)營權，1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。1986年6月通過的《中華人民共和國土地管理法》，使這一制度更加明確，它規(guī)定：“集體所有的土地按照法律規(guī)定屬于村民集體所有，由村農業(yè)生產(chǎn)合作社等農業(yè)集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體經(jīng)濟組織所有。村農民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內兩個以上農業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農業(yè)集體經(jīng)濟組織的農民集體所有。”這種土地制度并沒有從根本上改變土地的集體所有的性質，只是將土地的所有權、經(jīng)營權分開了。但在當時，對調動農民的積極性、解決農民的溫飽問題來說，的確取得了很大的成就。 二�，F(xiàn)行家庭承包責任制度的缺陷 隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，土地使用權的流轉，現(xiàn)行的土地家庭承包制度的邊際效用急劇遞減，已呈現(xiàn)出許多問題： 1.農村土地產(chǎn)權不明晰�，F(xiàn)行的農村土地所有制結構是在1962年實行的“三級所有，隊為基礎”的制度上確定的�！叭墶奔础敖M，村，鄉(xiāng)”。從法律上看界限十分清楚，但具體到實踐中，卻無法操作。首先，鄉(xiāng)農民集體經(jīng)濟組織事實上不存在。政社合一的體制廢除后，無論是在法律規(guī)定中還是事實上都不存在所謂的鄉(xiāng)農民合作社。因而也就找不到一個代表鄉(xiāng)農民集體的組織或機構作為農村土地所有權的代表。這樣，法律規(guī)定的鄉(xiāng)農民集體所有，實際上是無人所有。鄉(xiāng)政府作為一級國家行政機關，在法律上不可能成為集體土地的所有者。但由于存在著上述無人所有的缺陷，使鄉(xiāng)政府對土地的管理職能與所有權合二為一，集體土地事實上成了國有土地。[1]其次，村民委員會也不能作為農村土地所有權的代表。根據(jù)《村民委員會組織法（試行）》第2條規(guī)定：村民委員會是村民自我管理，自我教育，自我服務的基層群眾性自治組織。村民委員會不是農村集體經(jīng)濟組織，而是農村群眾性自治組織，因而，它不能成為農村集體土地的所有者。最后，村民小組也不能作為農村土地所有權的代表。因為在家庭承包責任制后，村小組的組織基本上解除了，通常只有一個村民小組長充當類似行政村聯(lián)絡員的工作，況且村民小組僅僅是集體經(jīng)濟組織的成員，不是一級集體組織，因而它也不能作為集體土地所有權的代表。 從理論上來講，農村集體擁有法定所有權，集體應當可以行使占有、使用、收益、處分的權利，但在客觀事實上，我國的集體所有權是一種不完全的權利，農民集體所有權的最終處分權屬于國家且集體土地所有權的經(jīng)濟利益得不到保障。最明顯的例子就是土地流轉過程中的最終處分權和部分經(jīng)營收益屬于國家。 2.容易產(chǎn)生權力尋租，導致農民利益受損。2003年3月施行的《中華人民共和國農村土地承包法》雖然以法律的形式肯定了農民對土地的使用權、流轉權和繼承權，以此來保護農村土地承包關系的穩(wěn)定，但當國家為了“公共利益”的需要必須征用農民的土地時，土地承包合同就成了一紙空文。由于土地權屬不清，管理體制不健全，征地制度不規(guī)范，近些年來，不少政府為獲取土地收益，打著“公共利益”的旗號，一方面用計劃經(jīng)濟的辦法低價拿走農民的土地；另一方面用市場經(jīng)濟的辦法高價出售土地，使國家農民兩頭受損。另外，土地實行“集體所有，分戶經(jīng)營”之后，國家對農村土地經(jīng)營的大部分控制權下放給了農村各級基層政權，基層干部掌握著土地發(fā)包、調整地價、決定費用收取和宅基地分配等權力，由于缺乏有效的監(jiān)督機制和能力，就使得鄉(xiāng)村干部容易濫用權力，以權謀私；同時，作為土地轉讓價值的土地補償費，無法由集體成員的農民直接支配，而被各級基層政權截留，導致了類似其他集體財產(chǎn)的所謂“人人所有，人人無權”的現(xiàn)象， [2]極大的損害了農民的利益。 3.農戶土地經(jīng)營規(guī)模小，生產(chǎn)效益低下。自實行家庭承包責任制以來，我國農村土地基本上按現(xiàn)有人口平均分配，把整塊土地分割成許多小塊分戶經(jīng)營，田埂、溝堰占了不少耕地。由于耕地面積狹小，農民還在沿用傳統(tǒng)手工勞動工具，機械化大生產(chǎn)既不合算，也不可能。這既不利于農業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴大，也不利于分工的發(fā)展，更不利于農業(yè)技術的進步。超小規(guī)模的家庭經(jīng)營使中國農村經(jīng)濟帶有濃厚的小農經(jīng)濟色彩，使我國農業(yè)生產(chǎn)長期滯留在半自給自足的自然經(jīng)濟階段，導致農產(chǎn)品成本過高，缺乏市場競爭力，經(jīng)濟效率低下。[3]隨著中國加入WTO，外國農產(chǎn)品憑借其價格優(yōu)勢大舉進入中國市場，中國農業(yè)將由于自身的低效率而受到強烈沖擊，農業(yè)發(fā)展將面臨更大的挑戰(zhàn)。 4.阻礙了城市化進程和土地資源市場配置與效率的提高。家庭承包責任制對土地使用權的劃分，使農民對所承包的土地產(chǎn)生了戀土情節(jié)，農民不僅把集體所有的土地作為解決生活資料的來源，而且當作應付從事不穩(wěn)定的非農產(chǎn)業(yè)帶來的風險的一種手段。[4]加上土地對農民的就業(yè)保障、生活福利保障和傷病養(yǎng)老保障等功能，許多農民即使已經(jīng)從事了非農產(chǎn)業(yè)也不愿放棄土地占有權，寧愿粗放經(jīng)營或拋荒。目前，我國大多數(shù)農戶經(jīng)營的土地面積在0.5公頃以下，而世界上中等收入以上的國家平均每個生產(chǎn)單位的面積是76.5公頃。[5]我國人均農用地資源高度缺乏，而一些種田能手也為取得規(guī)模效益而希望得到更多的土地。換句話說，承包制使許多農民不能真正離開土地，安心從事非農產(chǎn)業(yè)；另一方面，又使得安心從事農業(yè)生產(chǎn)的農戶不能通過擴大生產(chǎn)面積取得規(guī)模效益。因此，承包制既阻礙了廣大農民真正從土地上解脫出來，又阻礙了農業(yè)的規(guī)�；⒓s化經(jīng)營。 5.關于土地承包期限的問題。1984年中央提出土地承包期15年不變，當時許多第一輪承包合同尚未到期，即使是1984年簽訂的合同也要1999年才能到期。但中央在1993年又提出再延長承包三十年，并提倡“增人不增地，減人不減地”。2003年3月啟動的《中華人民共和國農村土地承包法》也重申了“耕地的承包期為三十年”，在此基礎上規(guī)定“承包合同生效后，發(fā)包方不得因承辦人或者負責人的變動而百年更或者解除，也不得因集體經(jīng)濟組織的分離或者合并而變更或者解除�！保�24條）并規(guī)定“承包期內，發(fā)包方不得收回承包地，不得調整承包地，且不得單方面解除承包合同”（26、27、35條）。顯而易見，中央政策的意圖完全是基于農民的整體利益考慮。三十年承包期不變的設計者以為這一“定心丸”吃下去后，農民便對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制長期不變的信心增強，從而增加投資意愿。然而結果并非制度設計者所預料的那樣，農民依然沒有增加投資，很多農民依然生活在貧困線以下，農民的生存狀況并沒有得到大的改善。農民認為不肯投資原因非常簡單，種田太不劃算， [6]與承包期的長短沒有太大的關系中央三令五申要為農民減負，取消農業(yè)稅的呼聲也越來越高，“減負”確實在一些地方得到了實現(xiàn)，許多農民又過去的每年交幾百元到現(xiàn)在的幾十元。但是，農民們依然貧困，全國依然又那么多的貧困村，貧困縣，每年依然有越來越?jīng)坝康摹懊窆こ薄薄Ｈ绻荒軓母旧�，從制度層面上解決種田不賺錢的現(xiàn)實問題，解決農民的貧困問題，光依靠延長承包期是不管用的。 經(jīng)過20多年的改革開放，我國已經(jīng)實現(xiàn)了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟得轉變，我們更應該注重的是用發(fā)展的眼光看待我國經(jīng)濟得發(fā)展。不可否認，我國經(jīng)濟正迅猛騰飛，但卻落下了我們的農業(yè)經(jīng)濟。我國的工業(yè)已朝著現(xiàn)代化得目標大步前進，而我國得農業(yè)卻依然停留在二三十年前得手工耕作、自給自足的自然經(jīng)濟時代。究其原因，一方面是我國得體制方面存在一些問題：我國的城鄉(xiāng)分治得二元社會結構體制、農村的管理體制、農村的社會保障缺失問題以及農村的醫(yī)療衛(wèi)生教育等問題；而另一方面，則是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制已經(jīng)不適合我國農村經(jīng)濟發(fā)展的需要，我們必須從制度上改變這種“集體所有、分戶經(jīng)營” 、種田不賺錢的狀況，理順承包土地的農民與國家之間的權利義務關系，而不僅僅是從承包期、減負等方面著手，不然只能是治標不治本。 三。構建農村土地國家所有權的設想 針對上述家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制度的立法缺陷，近年來，理論界對農村土地所有制度的改革進行了探討。在農村土地所有權的權屬確定上有三種不同的思路：第一種思路是改革土地的集體所有權，實行土地農民私有化，實現(xiàn)目前生產(chǎn)力條件下的所有權與經(jīng)營權的統(tǒng)一；第二種思路是依然實行土地集體所有制，改目前的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為土地股份合作制度，在“兩權分離”的基礎上，又將使用權分離為承包權和經(jīng)營權，農戶以承包權入股參與經(jīng)營和分配。[7]第三種思路是廢除農村集體所有權，實行土地的國有化。筆者認為，選擇哪一種模式應以是否能促進我國生產(chǎn)力的發(fā)展和符合我國現(xiàn)階段的國情為標準，同時要考慮制度變遷的成本效益。就目前我國農村土地的現(xiàn)實狀況，農村土地所有制的改革，應是土地國有化，土地立法應確立國家土地所有權。理由在于： 第一，實行農村土地私有化不符合社會主義性質，同時在實施過程中也會產(chǎn)生許多弊端和無法克服的矛盾：1.在我國，土地共有的觀念已經(jīng)根深蒂固，深入人心，如果廢除共有，將會引起社會的動蕩不安；2.我國土地資源稀缺，人地關系緊張，如果實行石油，大量農業(yè)用地將轉為其他產(chǎn)業(yè)用地，耕地面積將會更加緊張，危機我國農業(yè)的基礎地位，影響國家糧食安全，也會對社會的穩(wěn)定造成極大的威脅；3.如果實行私有，分散的小農占有會成為土地集中或規(guī)模經(jīng)營的主要障礙，土地流轉的凝固程度將比任何一種所有制形式都高； [8]4.實行私有可能采取的形式不外乎兩種：一種是將土地賣給農民，但農村土地是在農業(yè)生產(chǎn)高級社建立時，農民無償入社的，現(xiàn)在又讓農民購買，于理不通，況且絕大多數(shù)農民無力購買；另一種是無償劃分，這種方式將使土地無償使用造成的弊端更加突出，而且會使一系列矛盾激化，實施成本太高。[9]5.從世界經(jīng)驗看，當前許多發(fā)達資本主義國家已逐漸摒棄土地私有，出現(xiàn)了實行土地國有化的主張和趨勢。以上可以看出，土地私有化在我國既沒有生存的意識土壤也不具有可行性。 第二，實行農村土地集體所有，雖然在理論上具有可行性，但依然有許多無法克服的矛盾。集體所有只是一種“擺設”，事實上國家是土地的最終所有者，加上“集體所有”只會多一些權力尋租的機會，少一些對農民切實的保障。我國農村現(xiàn)階段存在的問題也反映了這一點。在集體所有制的基礎上建立土地股份合作制度，方式雖然是好的，但出發(fā)點有問題，依然會有產(chǎn)權不清晰，權力尋租等問題。 筆者認為，實行農村土地國家所有才是解決問題的可行之策。一，土地國有化是社會主要制度的現(xiàn)實要求。一般來說，一國土地所有制的性質在很大程度上取決于一國社會的性質，土地國有是與社會主義緊密連接在一起的。馬克思、恩格斯早在《共產(chǎn)黨宣言》中就提出：土地國有越來越成為一種“社會必然性”，并且認為在小農占優(yōu)勢地位的國家里，可以采用集體所有制作為過渡形式。建國以來，我國土地制度的多次變革大體就是遵循這一理論。不過，我國以集體所有制作為過渡的階段已經(jīng)過去，我們現(xiàn)在要做的是將土地國有化，以利于規(guī)�；�(jīng)營和集約化經(jīng)營。二，實踐中，農民經(jīng)營使用土地，一方面要向集體上交提留或承包費用，一方面要向國家低價交售農產(chǎn)品和農業(yè)稅，這實際上是國家以不同的形式收取土地費。三，農村土地國有，從制度上廢除土地使用權的壟斷，既可以克服現(xiàn)行集體所有，農戶承包經(jīng)營下的土地社區(qū)界限，又可以避免土地私有制下農民財產(chǎn)占有心理對土地流轉形成的障礙。同時，國家有充分的權力主動利用經(jīng)濟、行政手段，對土地使用權進行管理，不斷規(guī)范我國的土地流轉制度，解決因土地占有關系混亂出現(xiàn)的種種問題。土地國有化后，可以通過法律或標準合同的方式，建立土地租賃經(jīng)營、分成經(jīng)營以及其他多種經(jīng)營模式。在法律和標準合同中，應當明確農民的權利義務，將現(xiàn)有的法律和行政法規(guī)中農民應當承擔的義務統(tǒng)一在標準合同中表述出來，在合同之外，農民不承擔任何義務。[10] 農村的發(fā)展問題是目前我們國家和人民關注的首要問題，是制約社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。如何消除這一社會整體發(fā)展的障礙，相關的制度依賴是必不可少的。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制作為改革開放中解決農村問題的一項重大成果，其作用自然不可小覷。我們應該繼承這一優(yōu)良財富，在新時期賦予其新的內涵，對其不斷加以完善，使其繼續(xù)為農村問題的解決發(fā)揮應有的作用。這樣，我們全面建設小康社會的口號才不會淪為空談。 參考文獻： [1] 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