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信訪制度及解決爭(zhēng)議的機(jī)制亟待創(chuàng)新
信訪制度及解決爭(zhēng)議的機(jī)制亟待創(chuàng)新 信訪制度的功能是什么？是救濟(jì)，是監(jiān)督，是解決爭(zhēng)議，是聽(tīng)取民聲、反映民意，是維持社會(huì)穩(wěn)定？抑或是所有這些功能兼有？ 無(wú)論信訪制度是具有所有這些功能，還是具有這些功能之一，其發(fā)揮得怎么樣呢？就救濟(jì)而言，信訪者的怨聲有多少通過(guò)信訪消失了？就監(jiān)督和聽(tīng)取群眾呼聲而言，信訪者反映的問(wèn)題有多少在信訪后被查處了，信訪者提出的建議有多少在信訪后被采納和實(shí)施了？就解決爭(zhēng)議和維持社會(huì)穩(wěn)定而言，信訪者們通過(guò)信訪有多少不再重復(fù)信訪，生活和情緒都安定下來(lái)了？對(duì)于這些，我們沒(méi)有準(zhǔn)確的量的統(tǒng)計(jì)，但是從目前全國(guó)各地、各部門(mén)仍在不斷增長(zhǎng)的信訪和一些地區(qū)群體性事件頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)看，信訪制度功效的發(fā)揮并不理想。 當(dāng)然，我們說(shuō)信訪制度功效發(fā)揮不理想，并不是說(shuō)它沒(méi)有發(fā)揮作用或僅發(fā)揮了很小的作用。事實(shí)上信訪制度在上述諸方面是發(fā)揮了重要作用的。如果沒(méi)有信訪制度，各種問(wèn)題、矛盾、爭(zhēng)議和糾紛肯定會(huì)更多，有些問(wèn)題、矛盾、爭(zhēng)議和糾紛甚至可能會(huì)激化而導(dǎo)致重大損失。我們說(shuō)信訪制度功效發(fā)揮不理想，只是說(shuō)它本應(yīng)該發(fā)揮更大的作用而沒(méi)有發(fā)揮，它解決了一些的問(wèn)題、矛盾、爭(zhēng)議和糾紛，但卻對(duì)大量的問(wèn)題、矛盾、爭(zhēng)議和糾紛無(wú)所作為或無(wú)能為力，甚至引發(fā)出新的問(wèn)題、矛盾、爭(zhēng)議和糾紛。 這是為什么？是信訪制度本身設(shè)計(jì)不合理，還是我國(guó)整個(gè)救濟(jì)、監(jiān)督和解決爭(zhēng)議機(jī)制（信訪制度只是這個(gè)機(jī)制的一個(gè)環(huán)節(jié)）設(shè)計(jì)不合理？抑或是二者均存在問(wèn)題？ 我認(rèn)為，恐怕是二者都存在問(wèn)題。就信訪制度本身來(lái)說(shuō)，第一，信訪機(jī)構(gòu)龐大而分散，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政府以及政府的各個(gè)部門(mén)大多都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，但整個(gè)系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)制，甚至缺乏統(tǒng)一的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，信訪者一個(gè)問(wèn)題可能同時(shí)找?guī)讉�(gè)機(jī)構(gòu)，得到的答復(fù)和解決方案可能不一樣，甚至相互矛盾；第二，因?yàn)樾旁L機(jī)構(gòu)分散，每個(gè)機(jī)構(gòu)的工作人員即非常有限，有的幾個(gè)人，有的十幾個(gè)人，面對(duì)大量的信訪案件，不要說(shuō)件件親自處理，就是件件親自過(guò)問(wèn)一下處理結(jié)果在很多時(shí)候都是不可能的；第三，信訪機(jī)構(gòu)沒(méi)有獨(dú)立處理問(wèn)題的權(quán)限，一般實(shí)體問(wèn)題（甚至某些程序問(wèn)題）的解決均需請(qǐng)示行政首長(zhǎng)，而行政首長(zhǎng)的工作又是那么忙，一百個(gè)案件也許難以批示一二；第四，法律對(duì)信訪案件的處理沒(méi)有嚴(yán)格的程序規(guī)范，有的信訪機(jī)構(gòu)對(duì)同一案件反復(fù)批轉(zhuǎn)下級(jí)機(jī)關(guān)或其他有關(guān)部門(mén)處理，下級(jí)機(jī)關(guān)或其他有關(guān)部門(mén)往往拖著不辦（有的甚至藉此懲治信訪人），信訪人即沒(méi)完沒(méi)了的反復(fù)信訪；第五，法律對(duì)信訪案件的處理大多沒(méi)有規(guī)定嚴(yán)格的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，而行政首長(zhǎng)對(duì)個(gè)案的批示、處理有時(shí)又太過(guò)隨意，以致調(diào)起了其他信訪者或非信訪者過(guò)高的“胃口”，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)人解決了一個(gè)舊的案件，卻引發(fā)出十個(gè)、百個(gè)新的案件，有時(shí)還誤導(dǎo)一些人棄復(fù)議、訴訟等法律途徑而找領(lǐng)導(dǎo)人批示，但這些人往往是折騰一年半載，領(lǐng)導(dǎo)人批示卻下不來(lái)（領(lǐng)導(dǎo)人自然不可能對(duì)所有信訪人都有求必應(yīng)），到時(shí)他們想再走復(fù)議、訴訟途徑，但復(fù)議、訴訟時(shí)效已過(guò)，只得又回來(lái)再信訪，如此往復(fù)。 就我國(guó)整個(gè)救濟(jì)、監(jiān)督和解決爭(zhēng)議機(jī)制而言，其問(wèn)題在于：其一，缺乏整體設(shè)計(jì)，各種制度、各個(gè)環(huán)節(jié)之間相互協(xié)調(diào)和相互銜接不夠。例如，信訪與復(fù)議、信訪與訴訟如何協(xié)調(diào)和銜接，有時(shí)是復(fù)議、訴訟完了又信訪，信訪完了又復(fù)議、訴訟，有時(shí)是復(fù)議、訴訟不受理去信訪，信訪不受理又去復(fù)議、訴訟；其二，復(fù)議、訴訟門(mén)檻過(guò)高，限制過(guò)嚴(yán)，許多案件如通過(guò)復(fù)議、訴訟法律程序，問(wèn)題本可獲得解決，但當(dāng)事人一旦被迫踏上信訪之途，往往是不僅問(wèn)題解決不了，人在信訪路上還下不來(lái)。因?yàn)樗麄冋J(rèn)為，再堅(jiān)持堅(jiān)持，似乎還有希望（因?yàn)橛薪鉀Q問(wèn)題，甚至有問(wèn)題解決得比復(fù)議、訴訟還好的先例），以致使信訪隊(duì)伍越來(lái)越大，上訪者越來(lái)越多；其三，在整個(gè)救濟(jì)、監(jiān)督和解決爭(zhēng)議的機(jī)制中，有些環(huán)節(jié)基本沒(méi)有運(yùn)作起來(lái)，或者沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)該發(fā)揮的作用。例如人民代表，全國(guó)各級(jí)人民代表恐怕有幾十萬(wàn)，他們?nèi)绻軌蛘嬲l(fā)揮聽(tīng)取民聲、反映民意和監(jiān)督政府的作用，信訪案件的大部分問(wèn)題有可能解決。 由此可見(jiàn)，要解決目前信訪制度存在的問(wèn)題，使信訪制度發(fā)揮其應(yīng)發(fā)揮的功能，不僅要重構(gòu)和創(chuàng)新信訪制度，而且要重構(gòu)和創(chuàng)新整個(gè)救濟(jì)、監(jiān)督和解決爭(zhēng)議機(jī)制：首先，要對(duì)目前過(guò)于分散的信訪機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，建立起統(tǒng)一的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)；其次，要建立類(lèi)似國(guó)外議會(huì)督察專(zhuān)員或行政督察專(zhuān)員制度，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各地各部門(mén)的信訪工作；第三，要修改《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》，擴(kuò)大行政復(fù)議和行政訴訟的范圍，使大部分行政爭(zhēng)議能通過(guò)正式法律程序解決；第四，建立若干專(zhuān)門(mén)行政裁判所，處理諸如土地征用、房屋拆遷、工傷補(bǔ)償、交通和醫(yī)療事故糾紛等專(zhuān)門(mén)性爭(zhēng)議案件；第五，充分發(fā)揮人民代表的作用，人民代表（特別是全國(guó)人大代表）每月應(yīng)設(shè)固定時(shí)間和地點(diǎn)接待選民，聽(tīng)取選民的意見(jiàn)、建議和幫助選民解決有關(guān)他們自己難于解決的問(wèn)題，或?yàn)樗麄兘鉀Q問(wèn)題提供咨詢(xún)。 姜明安
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