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中國(guó)反壟斷法的難題
中國(guó)反壟斷法的難題 現(xiàn)行反壟斷法的問題經(jīng)濟(jì)體制改革以來，全國(guó)人大常委會(huì)逐步頒布了一些涉及反壟斷的法律，其中最重要的是1997年12月頒布的《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》和1993年9月頒布的《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》。 《價(jià)格法》第14條第1款規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者不得“相互串通，操縱市場(chǎng)價(jià)格，損害其他經(jīng)營(yíng)者或者消費(fèi)者的合法權(quán)益。”《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第6條規(guī)定，“公用企業(yè)或者其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者，不得限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，以排擠其他經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)�！钡�7條規(guī)定，“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者本地商品流向外地市場(chǎng)�！钡�15條規(guī)定，“投標(biāo)者不得串通投標(biāo)，抬高標(biāo)價(jià)或者壓低標(biāo)價(jià)。投標(biāo)者和招標(biāo)者不得相互勾結(jié)，以排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的公平競(jìng)爭(zhēng)�！� 1999年8月通過的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》也有禁止串通投標(biāo)招標(biāo)的規(guī)定。 此外，國(guó)務(wù)院及其部委也發(fā)布過很多涉及反壟斷的行政法規(guī)，特別在反對(duì)地方保護(hù)主義方面。 雖然在反壟斷方面已經(jīng)有了一些規(guī)章制度，而且通過執(zhí)法已經(jīng)取得了一定成效，但這些法律制度存在著很大的問題，主要表現(xiàn)在以下方面：1.尚未形成一個(gè)系統(tǒng)和完整的反壟斷體系。 反壟斷法在反對(duì)私人壟斷方面至少應(yīng)當(dāng)規(guī)定三個(gè)方面的任務(wù)：禁止壟斷協(xié)議，禁止濫用市場(chǎng)支配地位，控制企業(yè)合并。這三個(gè)方面也被稱為反壟斷法實(shí)體法的三大支柱。但是，中國(guó)現(xiàn)行反壟斷法在這三個(gè)方面都沒有完善的規(guī)定。 例如，1998年中國(guó)彩電業(yè)生產(chǎn)顯像管的八大企業(yè)聯(lián)合限產(chǎn)是嚴(yán)重?fù)p害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為，但中國(guó)目前對(duì)此沒有禁止性的規(guī)定。中國(guó)也沒有禁止地域卡特爾的規(guī)定。這即是說，生產(chǎn)企業(yè)如果劃分銷售市場(chǎng)，盡管這種行為不僅會(huì)嚴(yán)重?fù)p害消費(fèi)者的利益，也會(huì)限制企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模，影響規(guī)模經(jīng)濟(jì)，但中國(guó)目前還沒有懲罰這種行為的法律制度。 除了禁止公用企業(yè)濫用行為的規(guī)定外，中國(guó)還沒有關(guān)于禁止濫用市場(chǎng)支配地位的普遍性規(guī)定。因此，盡管微軟公司的捆綁銷售行為和價(jià)格歧視行為在很多國(guó)家被視為濫用市場(chǎng)支配地位，從而被提起反壟斷訴訟，但是中國(guó)的用戶和消費(fèi)者則不得不在微軟公司壟斷的陰影下叫苦連天。 此外，中國(guó)也沒有關(guān)于控制企業(yè)合并的規(guī)定。1986年國(guó)家體改委和國(guó)家經(jīng)委發(fā)布的《關(guān)于組建和發(fā)展企業(yè)集團(tuán)的幾點(diǎn)意見》中雖然提出“一個(gè)行業(yè)一般不搞全國(guó)性的獨(dú)家壟斷企業(yè)集團(tuán)”，但這只是表達(dá)了政府的反壟斷意向，在實(shí)踐中卻沒有可操作性。 2.對(duì)濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為制裁不力。 由于中國(guó)當(dāng)前處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，政企不分的情況尚未徹底改變，中國(guó)舊經(jīng)濟(jì)體制下的行政壟斷行為目前仍然很嚴(yán)重。 行政壟斷主要表現(xiàn)為行業(yè)壟斷和地方保護(hù)主義。 行業(yè)壟斷即是政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力，限制經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)準(zhǔn)入，排斥、限制或者妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這特別表現(xiàn)為一些集行政管理和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)于一體的行政性公司、承擔(dān)著管理行業(yè)任務(wù)的大企業(yè)集團(tuán)以及一些掛靠這個(gè)局、那個(gè)部享受優(yōu)惠待遇的企業(yè)。這些企業(yè)憑借政府給予的特權(quán)，有著一般企業(yè)不可能具有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，在某些產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售或者原材料的采購(gòu)上處于人為的壟斷地位，從而不公平地限制了競(jìng)爭(zhēng)。這種現(xiàn)象被稱為“權(quán)力經(jīng)商”。 地方保護(hù)主要表現(xiàn)為地方政府禁止外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者阻止本地原材料銷往外地，由此使全國(guó)本應(yīng)統(tǒng)一的市場(chǎng)分割為一個(gè)個(gè)狹小的地方市場(chǎng)。例如，有些地方政府為了阻止外地的化肥或者其他產(chǎn)品進(jìn)入本地市場(chǎng)，專門發(fā)布地方文件，禁止本地的單位和個(gè)人營(yíng)銷外地產(chǎn)品，甚至對(duì)營(yíng)銷外地產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)者隨意沒收或者罰款。 另一方面，由于中國(guó)的企業(yè)在一定程度上還沒有真正成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，即便是企業(yè)間的限制競(jìng)爭(zhēng)行為也往往帶有行政色彩，例如1998年某些行業(yè)出臺(tái)的所謂“行業(yè)自律價(jià)格”。 濫用行政權(quán)力的行為還為某些政府官員以權(quán)謀私和權(quán)錢交易提供了機(jī)會(huì)，在一定程度上引發(fā)了腐敗，損害了政府的形象。 3.缺乏獨(dú)立的和權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)。 中國(guó)目前也缺少一個(gè)獨(dú)立和權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)。反壟斷法與其他法律制度不同，它的任務(wù)不僅是要同大企業(yè)集團(tuán)或者壟斷企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)的行為作斗爭(zhēng)，而且還要同政府濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為作斗爭(zhēng)，這就要求執(zhí)法機(jī)關(guān)具有相當(dāng)大的獨(dú)立性和足夠大的權(quán)威性。特別是行政性限制競(jìng)爭(zhēng)的案件，往往有著盤根錯(cuò)節(jié)的復(fù)雜關(guān)系，調(diào)查難度大，如果反壟斷法的主管機(jī)關(guān)沒有相當(dāng)大的獨(dú)立性和權(quán)威性，它的審案工作就會(huì)受到其他行政部門的干擾和影響，不利于依法作出裁決。 而就中國(guó)現(xiàn)行反壟斷法的執(zhí)法機(jī)關(guān)來說，即便是工商行政管理部門，它們也不具有足夠大的獨(dú)立性和權(quán)威性。例如，在中國(guó)當(dāng)前各地的地方保護(hù)主義中，有些工商行政管理部門就不能處于超脫的態(tài)度，秉公執(zhí)法。 當(dāng)前反壟斷立法的阻力1987年8月，國(guó)務(wù)院法制局成立了反壟斷法起草小組，1988年就提出了《反對(duì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)暫行條例草案》。1993年9月第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，但是反壟斷法卻至今沒有出臺(tái)。中國(guó)反壟斷法遲遲不能出臺(tái)有某些原因，這些原因至今還影響著中國(guó)反壟斷立法的進(jìn)程。 1.思想認(rèn)識(shí)上的阻力。 有些人認(rèn)為，反壟斷是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)育后的任務(wù)，而中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)力量過度集中的問題基本不存在，中國(guó)企業(yè)的規(guī)模還普遍偏小，與世界排名的大企業(yè)相比就更小，因此中國(guó)當(dāng)前應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)企業(yè)集中，而不是要反壟斷。 其實(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界許多有識(shí)之士對(duì)此早已指出過，這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。因?yàn)槿魏螄?guó)家的反壟斷法，其目的只是維護(hù)本國(guó)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，要使本國(guó)企業(yè)感受到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力，保證本國(guó)消費(fèi)者有選擇商品的權(quán)利。 事實(shí)上，經(jīng)過20多年的經(jīng)濟(jì)體制改革，中國(guó)已經(jīng)有了制定和執(zhí)行反壟斷法的基礎(chǔ)和條件：一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的價(jià)格壟斷制度已經(jīng)被打破；二是企業(yè)的所有制結(jié)構(gòu)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了多元化；三是國(guó)有企業(yè)享有越來越大的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，在相當(dāng)程度上已經(jīng)成為獨(dú)立自主的市場(chǎng)主體；四是隨著加入世界貿(mào)易組織，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)完全融入國(guó)際經(jīng)濟(jì)。因此，中國(guó)當(dāng)前制定和頒布反壟斷法已不是未雨綢繆，更不是超前。 那些以經(jīng)濟(jì)全球化和提高中國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力為由，認(rèn)為中國(guó)反壟斷法不應(yīng)當(dāng)控制企業(yè)合并的觀點(diǎn)同樣是沒有道理的。因?yàn)榉磯艛喾Q不是反對(duì)所有的企業(yè)合并，更不是反對(duì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，它所反對(duì)的只是一家企業(yè)或極少數(shù)企業(yè)共同壟斷市場(chǎng)的局面。因?yàn)樵谑袌?chǎng)壟斷的情況下，企業(yè)會(huì)失去創(chuàng)新的動(dòng)力，消費(fèi)者會(huì)失去選擇商品的權(quán)利。因此，中國(guó)沒有必要為了與跨國(guó)公司抗衡而通過政府組建的方式來建立所謂的“國(guó)家隊(duì)”，更沒有必要給這種“國(guó)家隊(duì)”以財(cái)政補(bǔ)貼。 隨著中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，更多的跨國(guó)公司將會(huì)通過并購(gòu)或者建立合營(yíng)企業(yè)的方式進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)。如果中國(guó)沒有反壟斷的法律制度，那些掌握高科技并且有著資金優(yōu)勢(shì)的大跨國(guó)公司就非常容易在中國(guó)取得市場(chǎng)支配地位，進(jìn)而濫用它們的市場(chǎng)勢(shì)力。 2.行政壟斷問題。 有人說，中國(guó)當(dāng)前突出的問題是行政壟斷，而行政壟斷不是通過反壟斷法就能徹底解決的，因此，中國(guó)現(xiàn)階段制定反壟斷法的要求并不迫切。這種觀點(diǎn)也是錯(cuò)誤的。不可否認(rèn)，行政壟斷問題確實(shí)不是一部反壟斷法能夠奏效的，但是，反壟斷法對(duì)政府濫用行政權(quán)力的行為作出明確的禁止性規(guī)定，這不僅有利于政府官員明辨是與非、合法與非法的界限，而且也有利于提高他們的反壟斷意識(shí)，自覺抵制這樣的違法行為。從這個(gè)意義上說，反壟斷法不僅是國(guó)家深化經(jīng)濟(jì)體制改革的手段，而且也是推動(dòng)國(guó)家政治體制改革的催化劑。 事實(shí)上，通過反壟斷法解決行政壟斷的問題也是其他許多國(guó)家的做法。 3.行業(yè)和政府的阻力。 除了上述思想和認(rèn)識(shí)方面的阻力，中國(guó)反壟斷立法在一定程度上也受到某些行業(yè)的抵制。 可以想見，一些在過去被視為自然壟斷的行業(yè)如電信、電力、郵政、鐵路等部門出于自身的既得利益，它們對(duì)反壟斷立法自然不會(huì)有很大興趣。因此，這些行業(yè)即便不是公開反對(duì)這個(gè)立法，它們也會(huì)以本行業(yè)的特殊情況為由要求從反壟斷法中得到豁免。今天，對(duì)這些所謂的自然壟斷行業(yè)給予反壟斷法豁免已經(jīng)不符合國(guó)際潮流，打破這些行業(yè)的壟斷對(duì)于中國(guó)履行加入ＷＴＯ所承擔(dān)的開放市場(chǎng)義務(wù)也是非常必要的。 此外，中國(guó)現(xiàn)階段的反壟斷立法還存在來自政府部門的阻力。反壟斷法是規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序最重要的法律制度，這個(gè)法律的頒布和實(shí)施勢(shì)必會(huì)影響中國(guó)現(xiàn)行涉及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的其他法律制度，特別是價(jià)格法和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法。有人憂心忡忡地發(fā)問，反壟斷的執(zhí)法主體由誰(shuí)擔(dān)當(dāng)？是設(shè)立新的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)，還是維持現(xiàn)狀，由工商行政管理、價(jià)格、技術(shù)監(jiān)督等相關(guān)部門分別行使職權(quán)？他們的結(jié)論是，反壟斷法的頒布和執(zhí)行將會(huì)影響中國(guó)現(xiàn)行的執(zhí)法體制，動(dòng)作太大，所以這個(gè)法律應(yīng)當(dāng)暫緩制定。 在中國(guó)當(dāng)前反壟斷立法的各種阻力中，政府部門的阻力可能是最大的阻力。 王曉曄
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