我國循環(huán)經(jīng)濟立法必要性芻議

我國循環(huán)經(jīng)濟立法必要性芻議

　　「內(nèi)容提要」循環(huán)經(jīng)濟立法在我國的必要性首先源于循環(huán)經(jīng)濟概念的取舍。鑒于目前我國理論界對此問題存在的肯定說、否定說和替代說，本文認為循環(huán)經(jīng)濟在我國有特定的含義，有客觀需要，因而具有不可替代性，同時立法時也要充分考慮否定說和替代說的合理內(nèi)容。我國循環(huán)經(jīng)濟立法的必要性取決于我國經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要，也取決于經(jīng)濟全球化和環(huán)境保護國際化的趨勢。我國循環(huán)經(jīng)濟立法要借鑒國外的經(jīng)驗，滿足我國的實際需要，注意與清潔生產(chǎn)法的銜接，并對立法的模式、原則和制度設計提出設想。

　　「關鍵詞」循環(huán)經(jīng)濟，清潔生產(chǎn)，立法，必要性

　　循環(huán)經(jīng)濟在環(huán)境法制建設中屬前沿領域，目前主要囿于少數(shù)經(jīng)濟和環(huán)境法制發(fā)達國家，且無論在理論研究和立法實踐上差異很大。這一“陽春白雪”型的新事物能否在包括我國在內(nèi)的發(fā)展中國家生根，能否適應我國的實際成功地“本土化”，這些問題正成為我國環(huán)境法研究的新的熱點。我國《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》2003年實施以來，取得的成就是有目共睹的，但對這種新型的立法也有不同的評價。清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟無論是一個事物的兩個方面也好，還是被認為是孿生兄弟也好，在立法上必須充分借鑒。清潔生產(chǎn)法立法必要性的爭論事實上一直持續(xù)至今，因此我國循環(huán)經(jīng)濟立法更需要首先解決立法的必要性問題。

　　一、循環(huán)經(jīng)濟概念的取舍

　　作為環(huán)境保護的一種新事物，循環(huán)經(jīng)濟在各國理論界尚有不同的理解，在我國，學者們則主要是對這一概念的存廢有不同認識，循環(huán)經(jīng)濟是否有必要存在直接關系到其立法的必要性。概括起來大致有以下三種：

　　一是肯定說。

　　我國理論界目前肯定循環(huán)經(jīng)濟作為一種新的經(jīng)濟活動概念是主流，而且表述也基本都是沿用如下的定義：“所謂循環(huán)經(jīng)濟，本質(zhì)上是一種生態(tài)經(jīng)濟，它要求運用生態(tài)學規(guī)律而不是機械論規(guī)律來指導人類社會的經(jīng)濟活動�！保ㄇ�格平：《發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是21世紀的大趨勢》，載于《機電產(chǎn)品開發(fā)與創(chuàng)新》，2001年第6期）類似的定義還有：所謂循環(huán)經(jīng)濟，就是按照自然生態(tài)物質(zhì)循環(huán)方式進行的經(jīng)濟模式，它要求用生態(tài)學規(guī)律來指導人類社會的經(jīng)濟活動。循環(huán)經(jīng)濟以資源節(jié)約和循環(huán)利用為特征，也可稱為資源循環(huán)型經(jīng)濟。（馮之浚、張偉等：《循環(huán)經(jīng)濟是個大戰(zhàn)略》，載于《光明日報》，2003年9月22日。）所謂循環(huán)經(jīng)濟，就是把清潔生產(chǎn)和廢棄物（排泄物）的綜合利用融為一體的經(jīng)濟。本質(zhì)上是一種生態(tài)經(jīng)濟。它要求運用生態(tài)學規(guī)律來指導人類社會的經(jīng)濟活動。（奈民夫？那順  梁繼紅  邢恩德：《新形態(tài)的循環(huán)經(jīng)濟與循環(huán)經(jīng)濟學的研究》，載于《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學學報》，第23卷，2002年3月第1期。）所謂循環(huán)經(jīng)濟，即在經(jīng)濟發(fā)展中，遵循生態(tài)學規(guī)律，將清潔生產(chǎn)、資源綜合利用、生態(tài)設計和可持續(xù)消費等融為一體，實現(xiàn)廢物減量化、資源化和無害化，使經(jīng)濟系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)和諧循環(huán)，維護自然生態(tài)平衡。（王成新、李昌峰：《循環(huán)經(jīng)濟：全面建設小康社會的時代決擇》，載于《理論學刊》，2003年第1期。）

　　上述定義旨在與清潔生產(chǎn)這個相似概念區(qū)分開：循環(huán)經(jīng)濟建立在生態(tài)學基礎之上，而清潔生產(chǎn)則是以“少廢或無廢工藝”為基本目標，本質(zhì)上是建立在機械論規(guī)律的基礎上。因此，在我國循環(huán)經(jīng)濟的定義在理論上已界定了特定的范圍，特別是厘清了與清潔生產(chǎn)的界線。

　　二是否定說。

　　也有學者認為從“耗散結構理論”出發(fā)，在把物質(zhì)從“高熵狀態(tài)”轉入“低熵狀態(tài)”這一問題上，推斷出“人工的推動難免要增加能量的消耗，這又從另一個方面加快了環(huán)境的熵增。同時，即使增加能源消耗，由于技術和經(jīng)濟條件的約束，也很難讓所有的物質(zhì)材料完全得到循環(huán)利用；而且，能夠進入循環(huán)的，很多也不得不降格使用”。根據(jù)熱力學第二定律，能量的傳遞是有方向性的，在地球上，被轉化的能量最終都會以熱的形式向太空散射。至于散射到太空去的熱能否重新聚集起來為人類所用，在可見的歷史時期內(nèi)恐怕很難有明確的答案。因此得出結論，“要建立循環(huán)經(jīng)濟，無論從理論上看還是從實踐上看，目前尚很難成立。” 而應代之以“建立節(jié)約型經(jīng)濟系統(tǒng)”。[1]

　　三是替代說。

　　目前國外尚無任何一個國家同時系統(tǒng)地制定清潔生產(chǎn)法和循環(huán)經(jīng)濟法，而以清潔生產(chǎn)立法為多，只有少數(shù)幾個國家如日本、德國等制定有循環(huán)經(jīng)濟法，而且學者們也往往將這類循環(huán)經(jīng)濟法納入清潔生產(chǎn)法之列。[2]相應地，有些國家的清潔生產(chǎn)立法在學術界也被視為循環(huán)經(jīng)濟法。因此理論界已形成了清潔生產(chǎn)法與循環(huán)經(jīng)濟法可以相互代替的認識，如果單純從立法的經(jīng)濟性來看，這種替代似乎也是必要的。

　　筆者認為，就現(xiàn)時的實際情況看，“難讓所有的物質(zhì)材料完全得到循環(huán)利用”、“能夠進入循環(huán)的，很多也不得不降格使用”是事實存在的�！胺穸ㄕ摗碧嵝讶藗冏⒁膺@樣的事實，不可片面地、擴張地理解資源和能源的循環(huán)，更不可把循環(huán)經(jīng)濟作為濫用資源和能源的借口，所謂循環(huán)利用是有限度的，而且主要局限于生態(tài)學的方法領域，而不是可以解決一切環(huán)境問題的萬能的靈丹妙藥。也正是從這種認識出發(fā)，循環(huán)經(jīng)濟需要與清潔生產(chǎn)等制度相配合。從實踐發(fā)展看，“循環(huán)經(jīng)濟”是在全球資源日益緊張的情況下、在“清潔生產(chǎn)”之后產(chǎn)生的更適應可持續(xù)發(fā)展的要求新的經(jīng)濟發(fā)展模式，在一定的地區(qū)與行業(yè)已有成功的范例。從立法的目的上看，我們所以要推行循環(huán)經(jīng)濟，也并不是要真正建立一個毫無廢物產(chǎn)生、一切都在做著周而復始運動的經(jīng)濟發(fā)展模式；我們提倡循環(huán)經(jīng)濟，只是反映了立法者的一種價值取向-即使完全的、呈閉合回路式的循環(huán)經(jīng)濟是無法達到的，我們也要讓我們的經(jīng)濟發(fā)展模式無限的、不間斷的向它靠近。從名稱的選擇上看，采用“循環(huán)經(jīng)濟”更能反映出這種經(jīng)濟模式的流程特征，它可以涵蓋“末端治理”與“源頭控制”兩種環(huán)境與資源保護模式，又可以將二者有機聯(lián)系起來，突出“循環(huán)”在整個經(jīng)濟發(fā)展中的重要位置，更好的協(xié)調(diào)在社會發(fā)展過程中所產(chǎn)生的“環(huán)境、資源”與“經(jīng)濟”之間的尖銳矛盾。此外，循環(huán)經(jīng)濟依據(jù)的是生態(tài)學原理，與熱力學、物理學原理基礎上的清潔生產(chǎn)或節(jié)約型經(jīng)濟系統(tǒng)功能和機制均有所不同，不可替代，但可以互為補充。事實上，我國目前關于循環(huán)經(jīng)濟的概念也旨在強調(diào)它的生態(tài)性特征，這種特定意義上的循環(huán)經(jīng)濟概念已經(jīng)將其于我國清潔生產(chǎn)法的概念區(qū)分開來。

　　綜合上述觀點，筆者認為循環(huán)經(jīng)濟是以資源的節(jié)約和循環(huán)利用為特征，運用生態(tài)學規(guī)律組織建立的，以構造無限接近于“資源-產(chǎn)品-再生資源”閉路循環(huán)為具體實施手段的，旨在最終實現(xiàn)環(huán)境、資源與社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟運行模式。

　　二、循環(huán)經(jīng)濟立法的必要性

　　循環(huán)經(jīng)濟的思想源于美國經(jīng)濟學家鮑爾丁于20世紀60年代提出的“宇宙飛船理論”，他將地球比作一艘在宇宙中飛行的宇宙飛船，必須依靠自身有限的資源才能生存。如果對飛船的有限資源進行過度的索取，就會加速飛船的滅亡；反之，如果對飛船的資源加以循環(huán)利用，則會延長飛船的壽命。但在80年代之前，循環(huán)經(jīng)濟的思想都未能引起人們足夠的重視，當時盛行的仍然是末端治理的模式。進入80年代，循環(huán)經(jīng)濟的思想在政策上有所體現(xiàn)，開始關注廢棄物的再利用。1991年德國《包裝廢棄物處理法》和日本《資源有效利用促進法》則標志著循環(huán)經(jīng)濟進入了全面發(fā)展的新階段。

　�、鍖ρ�環(huán)經(jīng)濟進行立法是可持續(xù)發(fā)展的必然選擇

　　“可持續(xù)發(fā)展”的思想是在1987年由布蘭特倫夫人領導的世界環(huán)境與發(fā)展委員會在其代表作《我們共同的未來》中提出的，其核心思想是：既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害。其出發(fā)點是：為了確保人類的持續(xù)生存和發(fā)展，必須把環(huán)境保護與社會經(jīng)濟、生活活動全面、有機地結合起來，并按照生態(tài)持續(xù)性、經(jīng)濟持續(xù)性和社會持續(xù)性的基本原則來組織和規(guī)范人類的一切活動。

　　循環(huán)經(jīng)濟主張“減量化、再使用、再循環(huán)”的經(jīng)濟活動原則。減量化原則要求用盡量少的原料和能量，來完成既定的生產(chǎn)任務或消費目的；再使用原則要求產(chǎn)品或其包裝能夠被多次使用，延長產(chǎn)品的淘汰周期；再循環(huán)原則要求產(chǎn)品在完成使用功能后、與產(chǎn)品伴隨而生的廢料在產(chǎn)生后重新變成可以利用的資源。依據(jù)此三項原則，自然可以減少在經(jīng)濟發(fā)展的過程中對資源的需求量，給后代人留下相當?shù)目衫�用資源量，實現(xiàn)資源利用的代際平衡。

　�、孢M行循環(huán)經(jīng)濟立法是世界環(huán)境與資源保護立法的大趨勢

　　在西方發(fā)達國家中，幾個主要發(fā)達國家如德、日、美等國均不同程度地進行了循環(huán)經(jīng)濟的立法工作。其中最早進行循環(huán)經(jīng)濟立法的是德國。德國在1986年通過對1972年《廢棄物處理法》的修改，制定了《廢棄物限制處理法》，該法擴大了前法“處理生產(chǎn)消費中所產(chǎn)生的廢棄物”的目的，強調(diào)要通過節(jié)省資源的工藝技術和可循環(huán)的包裝系統(tǒng)，把避免廢物產(chǎn)生作為廢物管理的首選目標。[3]可以說，該法已具備了循環(huán)經(jīng)濟的基本因子。1991年，德國又制定了《包裝廢棄物處理法》，此法按照循環(huán)經(jīng)濟的思路要求生產(chǎn)商和零售商要避免包裝廢棄物的產(chǎn)生或?qū)ζ溥M行有效的利用。之后，德國于1994年又公布了《循環(huán)經(jīng)濟和廢物處置法》，將循環(huán)經(jīng)濟思想的適用領域從包裝廢物擴展到全部廢物（但書條款除外），并且明確了循環(huán)經(jīng)濟的范圍。

　　日本則是西方發(fā)達國家中循環(huán)經(jīng)濟立法最完善的國家。這些循環(huán)經(jīng)濟立法中有涵蓋了生產(chǎn)生活各個領域的綜合性法律，如《資源有效利用促進法》（1991年頒布）。也有旨在促進某類物品循環(huán)利用的專項性法律，如《容器和包裝物的分類收集與循環(huán)法》（1995年頒布）、《特種家用機器循環(huán)法》（1998年頒布）、《建筑材料循環(huán)法》（1999年頒布）、《可循環(huán)性食品資源循環(huán)法》（2000年頒布）、《多氯朕苯廢棄物妥善處理特別措施法》（2001年頒布）。但最能代表日本循環(huán)經(jīng)濟立法成就的應當是在2000年頒布的《循環(huán)型社會形成推進基本法》，該法確立了日本在世界循環(huán)經(jīng)濟立法方面的先進地位。

　　美國雖然至今為止還沒有一部全國性的循環(huán)經(jīng)濟立法，但是其1976年的《資源保護和回收法》及1990年的《污染預防法》都在一定程度上體現(xiàn)了循環(huán)經(jīng)濟的思想。但從各州的層次上來說，“自20世紀80年代中期以來，美國已有半數(shù)以上的州先后制定了促進資源再生循環(huán)法規(guī)”[4].

　　在歐洲，北歐國家是最早實踐人與自然和諧發(fā)展的地區(qū)，瑞典、挪威、丹麥、芬蘭和冰島雖然還沒有專門立的循環(huán)經(jīng)濟的法，但是在其環(huán)境保護中包括了大量清潔生產(chǎn)和資源循環(huán)利用的內(nèi)容，如瑞典在1979年制定《廢物收集和處置法》、1983年制定的《鋁質(zhì)飲料容器回收法》等。在法國、英國、意大利、西班牙和荷蘭等發(fā)達國家，都制定了多部單項的資源循環(huán)利用、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的法律。[5]

　�、缪�環(huán)經(jīng)濟立法有利于盡快建立支撐循環(huán)經(jīng)濟的科學體系

　　循環(huán)經(jīng)濟的建立需要大量現(xiàn)代科技的有力支撐，這些現(xiàn)代科技應當包括清潔生產(chǎn)技術、信息技術、能源綜合利用技術、回收和再循環(huán)技術、資源重復利用和替代技術、環(huán)境監(jiān)測技術等等。[6]而這些現(xiàn)代科技活動的普遍化、復雜化又要求它就是一種高度組織化、規(guī)則化和程序化的活動，是排除更多偶然性、任意性和專斷性的活動。對循環(huán)經(jīng)濟進行立法，可以有效的建立循環(huán)經(jīng)濟科技管理體制和科技運行機制，組織、協(xié)調(diào)和管理這些科技活動，包括通過立法規(guī)定循環(huán)經(jīng)濟科技研究和管理機構的設置、組織原則、權限職能和活動程序，確定循環(huán)經(jīng)濟科技研究計劃、投資方向和基金預算，規(guī)定循環(huán)經(jīng)濟科技組織制度、科技人員管理制度、科技發(fā)展計劃的編制、審批和監(jiān)督制度、科技經(jīng)費管理制度、科技情報與檔案管理制度、科技標準化制度、科技進步獎勵制度等，并設置這一系列制度運作的具體程序。對循環(huán)經(jīng)濟進行立法，可以將國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的戰(zhàn)略法定化，并將這一戰(zhàn)略具體化、細則化、程序化，確定循環(huán)經(jīng)濟科技發(fā)展的合理布局和人、財、物的合理分配。另外，立法還可以調(diào)節(jié)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟科技過程中所產(chǎn)生的各種利益關系，使國家為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟所建立的獎勵與處罰機制以法的形式得以公示并落到實處，使科技成果等到合理的使用和推廣，為我國循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展服務。

　�、柩�環(huán)經(jīng)濟立法有助于我國突破綠色貿(mào)易壁壘，參與國際競爭的需要

　　隨著全球環(huán)境保護的不斷加強，以關稅和傳統(tǒng)非關稅措施來限制進口的余地越來越小，許多國家正在轉向以苛刻的環(huán)保技術標準來構筑新的貿(mào)易壁壘-綠色壁壘。WTO的《貿(mào)易技術壁壘協(xié)定》和《衛(wèi)生與植物檢疫協(xié)定》即要求各國在制定國內(nèi)法規(guī)時以國際標準為基礎，使這些標準具有更大的約束力。要想使我國的產(chǎn)品在國際貿(mào)易中符合這些規(guī)則的規(guī)定，就必須對循環(huán)經(jīng)濟進行立法，將這些國際規(guī)則國內(nèi)化。同時“按照循環(huán)經(jīng)濟，經(jīng)濟增長并非簡單地意味著生產(chǎn)和消費更多的產(chǎn)品，正是此類增長給環(huán)境造成了額外的負擔；而是必須提高用于的商品和服務的質(zhì)量和價值。隨著產(chǎn)品使用壽命的延長、耐用性的提高，雖然從件數(shù)上看會減少需求量，但不會減少價值量。相反，消費者會轉而去購買產(chǎn)量越來越少的、但價值越來越高、越來越昂貴的產(chǎn)品�！盵7]可見，推行循環(huán)經(jīng)濟可以提高我國產(chǎn)品在國際市場上的競爭力，同時也可以增強外國消費者對我國產(chǎn)品的認同感。

　　三、循環(huán)經(jīng)濟法律制度的建構分析

　　㈠充分借鑒西方環(huán)保先進國家的立法經(jīng)驗，選擇適合我國的立法模式

　　對循環(huán)經(jīng)濟進行立法，借鑒西方發(fā)達國家的先進立法經(jīng)驗是十分必要的。循環(huán)經(jīng)濟的思想本身便是源于西方，其后經(jīng)過四十余年從實踐到立法的發(fā)展，西方已有相當數(shù)量的發(fā)達國家完成了循環(huán)經(jīng)濟法的體系的建構，尤以日本、德國為代表。這些國家在推行循環(huán)經(jīng)濟的科學技術與循環(huán)經(jīng)濟立法技術方面各有特點，均有值得我們學習之處。而且循環(huán)經(jīng)濟作為環(huán)境保護立法的一個組成部分，具有明顯的公益性與技術性特征，完全可以大量借鑒，結合我國的實際情況予以移植。世界法律發(fā)展的歷史表明，這種落后國家或發(fā)展中國家采納先進國家或發(fā)達國家法律的移植，是法律發(fā)展的重要途徑。我國改革開放以來法制建設的實踐也證明了這一點。例如，我國的知識產(chǎn)權法體系就是在認真研究、比較各發(fā)達國家和某些發(fā)展中國家有關知識產(chǎn)權的國內(nèi)立法和國際知識產(chǎn)權保護制度的成熟技術和先進經(jīng)驗后，并大膽引進而建立的。

　　就立法模式而言，日本和德國的循環(huán)經(jīng)濟法體系均有統(tǒng)領全局的基本法（如日本的《循環(huán)型社會形成推進基本法》、德國的《循環(huán)經(jīng)濟和廢物處置法》）與特別法（如日本的《資源有效利用促進法》等、德國的《廢棄物限制處理法》等）之分。而且在時間上，日本和德國也均是采用先對特別領域立法，再制定基本法的立法順序。所以有如此相似之處，筆者認為這是與循環(huán)經(jīng)濟的特性有關。從循環(huán)經(jīng)濟的內(nèi)涵看，循環(huán)經(jīng)濟本質(zhì)上是生態(tài)經(jīng)濟，推行循環(huán)經(jīng)濟必須樹立新的系統(tǒng)觀，從整個生態(tài)這個大系統(tǒng)來建立循環(huán)經(jīng)濟。它不再局限于某個行業(yè)或某個領域，推行循環(huán)經(jīng)濟的立法也就不能只以特別法為限，在特別法之上必須有一部上位法統(tǒng)領全局。否則，就無法在整個社會領域內(nèi)建立循環(huán)經(jīng)濟，也就不能最終實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。循環(huán)經(jīng)濟同時又需要科技與實踐的支撐，這些不是一朝一夕可以實現(xiàn)的。尤其對于日本、德國這樣的循環(huán)經(jīng)濟先行者，在推行循環(huán)經(jīng)濟之初還沒有相對成熟科技與實踐支持，所以只能先對個別領域進行立法，在時機成熟之時，制定統(tǒng)領全局的循環(huán)經(jīng)濟基本法。我國的循環(huán)經(jīng)濟立法，也應遵循循環(huán)經(jīng)濟的一般規(guī)律，采取與日本和德國相同的基本法與特別法并存的立法模式。在立法順序上，則不必局限于先特別法后基本法的順序。因為在循環(huán)經(jīng)濟的科技與實踐方面，西方國家已有一套相對成熟科技與實踐經(jīng)驗可以借鑒，即使在我國也進行了循環(huán)經(jīng)濟的實踐與科技研發(fā)，與日本、德國制定循環(huán)經(jīng)濟法時的客觀條件有相當大的不同，應當說我國已具備了制定循環(huán)經(jīng)濟基本法的條件。因此，在基本法與特別法的立法順序上，我國則可以不按照日本和德國的模式，直接制定循環(huán)經(jīng)濟基本法，同時在科技與實踐已經(jīng)相對成熟的領域制定循環(huán)經(jīng)濟特別法。

　�、胬^承清潔生產(chǎn)法的基本精神與基本原則，對循環(huán)經(jīng)濟基本法采用“促進法”的立法形式

　　我國的清潔生產(chǎn)法基本上貫徹了“政府對企業(yè)等市場主體的清潔生產(chǎn)活動進行引導、促進和必要的行政強制，同時強化社會公眾對環(huán)境污染、清潔生產(chǎn)狀況的知情與監(jiān)督”這一大多數(shù)國家清潔生產(chǎn)法所共有的原則，該原則是“即使‘看不見的手’，又使‘看得見的手’有效調(diào)節(jié)”以及“以社會制約權力”等清潔生產(chǎn)指導思想和利益基礎在法律上的具體表現(xiàn)。[8]這是我國進行循環(huán)經(jīng)濟立法時所閃顯的一個亮點。循環(huán)經(jīng)濟雖然是一種先進的經(jīng)濟運行模式，但它對科技與資金的要求卻不是一般經(jīng)濟活動主體所不能夠獨立完成的。另言之，循環(huán)經(jīng)濟的建立需要政府的主導與各經(jīng)濟活動主體地積極參與才能夠共同完成，需要“有形之手”與“無形之手”共同發(fā)揮作用，而且更主要的是“無形之手”的作用。因此，我國的循環(huán)經(jīng)濟立法，應當更注重政府對市場主體清潔生產(chǎn)行為的引導、鼓勵和支持保障，而不應當對企業(yè)清潔生產(chǎn)過程進行過多的直接行政控制。

　　對于循環(huán)經(jīng)濟立法的名稱，筆者認為也以“促進法”的形式為宜。循環(huán)經(jīng)濟本身是分層次的，它可以在企業(yè)內(nèi)部、企業(yè)之間、全社會范圍之內(nèi)實現(xiàn)，而且其各層次所需的科技與實踐也是一個不斷積累的過程。我們可以對循環(huán)經(jīng)濟立法，卻不能希望依托該法便迅速建立一個貫穿于各領域的循環(huán)經(jīng)濟社會。從企業(yè)內(nèi)部到企業(yè)之間，從企業(yè)之間再到全社會，是政府不斷用“兩只手”不斷“促進”的過程，是宏觀調(diào)控與微觀調(diào)控相結合、以宏觀調(diào)控為主的過程。日本在對循環(huán)經(jīng)濟進行立法（《循環(huán)型社會形成推進基本法》）時，“推進”二字便有促進之意。德國的《循環(huán)經(jīng)濟和廢物處置法》從形式上看并無“促進”字樣，但在其第1條“本法的目的”之中也明確說明“本法律的目的是促進循環(huán)經(jīng)濟”。所以我國的循環(huán)經(jīng)濟基本法應直接采用“促進法”的形式。

　�、缃梃b清潔生產(chǎn)法的經(jīng)驗，加強循環(huán)經(jīng)濟法立法的可操作性

　　《清潔生產(chǎn)法》的出臺，有著積極的意義，但誠如學者指出，它也有明顯的不足之處：“有關清潔生產(chǎn)的規(guī)定雖然涉及政府在清潔生產(chǎn)方面的某些職責以及企業(yè)在清潔生產(chǎn)方面的某些權利義務，但過于抽象、籠統(tǒng)，缺乏協(xié)調(diào)與配合，可操作性差，政策宣示的性質(zhì)較為明顯而法律意義不突出。易言之，原有立法并未為企業(yè)開展清潔生產(chǎn)提供切實可行的法律支持與保障措施”。[9]而正如上文所述，我國的循環(huán)經(jīng)濟基本法需要采用“促進法”的形式，必定是宣示性、鼓勵性的規(guī)范占據(jù)主要位置，而且客觀上循環(huán)經(jīng)濟本身的系統(tǒng)性與復雜性也決定了它的建立絕不是一部《循環(huán)經(jīng)濟促進法》就能完成的。但筆者認為：在制定循環(huán)經(jīng)濟基本法之后，應及時在已經(jīng)有成熟的科技與實踐支撐的領域制定循環(huán)經(jīng)濟特別法，以加強循環(huán)經(jīng)濟法體系整體的可操作性。也就是說，“提供切實可行的法律支持與保障措施”的任務應落在各特別法之上，而不是由循環(huán)經(jīng)濟基本法來完成，如《再生資源回收管理條例》、《廢舊家電回收利用管理條例》、《強制回收產(chǎn)品和包裝物管理條例》等。

　�、柩�環(huán)經(jīng)濟立法的基本制度構想

　　第一，延續(xù)使用環(huán)境保護法中原有的一些基本制度。既然循環(huán)經(jīng)濟是基于環(huán)境保護領域中可持續(xù)發(fā)展的思想而來，那么循環(huán)經(jīng)濟理應是環(huán)境保護戰(zhàn)的一個組成部分。因此，已規(guī)定于環(huán)境保護法中的一些環(huán)境保護的基本制度同樣可以適用于循環(huán)經(jīng)濟立法當中，可以作為循環(huán)經(jīng)濟法律制度的有機組成部分。以“環(huán)境質(zhì)量影響評價制度”為例，它要求在環(huán)境的開發(fā)、利用之前，對該開發(fā)或建設項目的選址、設計、施工和建成后將對周圍環(huán)境可能產(chǎn)生的影響、擬采取的防范措施和最終不可避免的影響所進行的調(diào)查、預測和評價，并制定防止和減少環(huán)境損害的最佳方案。我國的環(huán)境影響評價制度雖然在不同的時期范圍有所不同，但總體上呈現(xiàn)出擴大的趨勢：一切對環(huán)境有影響的工業(yè)、交通、水利、農(nóng)林、商業(yè)、衛(wèi)生、文教、科研、旅游、市政等基本建設項目、技術改造項目、區(qū)域開發(fā)建設項目及引進的建設項目（包括“三資企業(yè)”的建設項目）都要適用環(huán)境質(zhì)量影響評價制度。在推行循環(huán)經(jīng)濟的過程中，我們主觀上的出發(fā)點是保護環(huán)境、促進經(jīng)濟發(fā)展，但在客觀上推行循環(huán)經(jīng)濟過程中所涉及的建設項目卻不一定都是有利于環(huán)境與資源保護的。事實上，對于這些循環(huán)經(jīng)濟中的建設項目，如果不堅持適用環(huán)境質(zhì)量影響評價制度，同樣可能造成環(huán)境與資源的破壞。環(huán)境保護法中的其它一些制度，如“三同時制度”、“許可證制度”、“排污收費制度”、“限期治理制度”“公眾參與制度”等，經(jīng)過適當修正同樣可以繼續(xù)適用于循環(huán)經(jīng)濟的建立過程中。但有學者提出：“三同時制度屬于末端治污治理方式，其與循環(huán)經(jīng)濟所要求的少污染或不污染相沖突。按照循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展要求，污染治理設施可以少建或者不建，如此方可根本消除污染”。[10]對于此種觀點，筆者并不完全贊同：循環(huán)經(jīng)濟要求少污染或不污染，是需要相應的手段作為保證的-三同時制度正是一種經(jīng)過我國環(huán)保實踐檢驗的有效保證手段�！拔廴局卫碓O施可以少建或者不建”，但是應是有條件的：如果企業(yè)采取清潔生產(chǎn)方式，污染少或無污染，當然可以“少建或者不建”，其實這也是三同時制度的應有之意�？梢姡�“三同時制度”與循環(huán)經(jīng)濟的“少污染或不污染”是不沖突的。

　　第二，積極完善循環(huán)經(jīng)濟所特有的基本制度。循環(huán)經(jīng)濟是環(huán)境保護的新發(fā)展，必然要出現(xiàn)傳統(tǒng)環(huán)境保護制度所不能涵蓋的一些新制度。這些新制度包括：

　　1.綠色國民經(jīng)濟核算制度。過去在計算國家的GDP總量時，從未把經(jīng)濟發(fā)展所帶來的對環(huán)境與資源的破壞計為經(jīng)濟發(fā)展的成本，其結果是“不僅引起社會成本和效益不清晰，使GDP總量與經(jīng)濟發(fā)展實力發(fā)生脫節(jié)，而且會誤導經(jīng)濟決策”[11].如果建立了綠色國民經(jīng)濟核算制度，就能使我們對社會經(jīng)濟發(fā)展所取得的效益與所付出的代價有清醒的認識，進而可以對我國的后續(xù)發(fā)展能力有正確的估計，這一點在資源不足問題日益嚴重的今天，對于我們制定正確的社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略至關重要。

　　2.環(huán)境標志制度。根據(jù)國際標準化組織的定義，環(huán)境標志是印在或貼在產(chǎn)品或其包裝上的宣傳環(huán)境品質(zhì)或特征的用語和（或）象征符號。環(huán)境標志標明產(chǎn)品從生產(chǎn)、使用以及回收處置的整個過程符合保護特定環(huán)境的要求，對生態(tài)環(huán)境無害或損害極小，有利于資源再生和回收利用。[12]環(huán)境標志制度有助于消費者選擇優(yōu)質(zhì)的環(huán)境安全

　　3.環(huán)境稅收制度。美國為控制二氧化碳而征稅，并對采用環(huán)保先進工藝建成的設施5年內(nèi)不征稅；日本對法定污染防治設施免征不動產(chǎn)稅，并采取加速折舊的方法減少企業(yè)納稅，對“低公害”車輛減免產(chǎn)品稅。我國環(huán)境稅收法律制度較薄弱，目前僅限于對煤、石油、天然氣、鹽等征收資源稅以及城鎮(zhèn)土地使用稅等。我國的《清潔生產(chǎn)促進法》對稅收制度也有所規(guī)定，如第35條“對利用廢物生產(chǎn)產(chǎn)品的和從廢物中回收原料的，稅務機關按照國家有關規(guī)定，減征或者免征增值稅”、第36條“企業(yè)用于清潔生產(chǎn)審核和培訓的費用，可以列入企業(yè)經(jīng)營成本”。在未來的循環(huán)經(jīng)濟立法中，也應把環(huán)境稅收制度列入其中，作為推行循環(huán)經(jīng)濟激勵機制的一個組成部分。

　　4.綠色消費制度。綠色消費實質(zhì)上是指以可持續(xù)的和承擔社會責任的方式進行消費。綠色消費在滿足人類的基本需求，提高生活質(zhì)量的同時，使自然資源的消耗最少，消費過程中產(chǎn)生的廢棄物和污染物最少，從而使消費的結果不致危及人類后代的需求。[13]該制度鼓勵使用耐用產(chǎn)品，有限使用可降解的一次性消費產(chǎn)品，而對以不可再生資源為原料的一次性產(chǎn)品的生產(chǎn)與消費通過經(jīng)濟、行政等手段進行限制。

　　5.財政環(huán)境投入與信貸鼓勵制度。一些國家對企業(yè)的污染防治設備、技術研究及開發(fā)項目提供財政補貼、貼息貸款或優(yōu)惠貸款。如日本《公害對策基本法》規(guī)定：“國家和地方政府應努力采取必要的金融和稅收措施，鼓勵企業(yè)修建和改進公害防治設施”。我國的《清潔生產(chǎn)促進法》也有規(guī)定，如第33條“對從事清潔生產(chǎn)研究、示范和培訓，實施國家清潔生產(chǎn)重點技術改造項目和本法第二十九條規(guī)定的自愿削減污染物排放協(xié)議中載明的技術改造項目，列入國務院和縣級以上地方人民政府同級財政安排的有關技術進步專項資金的扶持范圍”、第34條“在依照國家規(guī)定設立的中小企業(yè)發(fā)展基金中，應當根據(jù)需要安排適當數(shù)額用于支持中小企業(yè)實施清潔生產(chǎn)”。在循環(huán)經(jīng)濟的立法中，來自國家財政的直接支持，將成為循環(huán)經(jīng)濟資金的重要來源。

　　6.排污權交易制度。排污權交易制度源于美國的可出售的排放許可證制度，它規(guī)定排污權可以出售給排放者或非排放者，而且可以進行轉讓，是一種靈活的污染控制手段。目前我國已在6個城市進行了“大氣排污交易”的試點，我們可以逐步將排污權交易制度推廣全國，并在循環(huán)經(jīng)濟的立法上把它確認下來。

　�、檠�環(huán)經(jīng)濟立法的基本內(nèi)容構想

　　第一，推行循環(huán)經(jīng)濟的階段構想。循環(huán)經(jīng)濟的建立和推行清潔生產(chǎn)的過程一樣，應分階段、分層次進行。我國的清潔生產(chǎn)歷經(jīng)準備階段、試點示范階段、大力推進階段和全面實施階段四個階段，最終才得以確立。盡管我們在立法時可以同時制定循環(huán)經(jīng)濟的基本法與特別法，但在內(nèi)容的規(guī)定上，確不能要求在全社會的范圍內(nèi)迅速建成循環(huán)經(jīng)濟體系。全社會范圍內(nèi)的循環(huán)經(jīng)濟體系是一項復雜、系統(tǒng)的工程，有著不同層次與階段，僅通過若干立法活動便立即在全社會范圍內(nèi)建立循環(huán)經(jīng)濟體系在實踐上是無法完成的。

　　第二，明確政府推行循環(huán)經(jīng)濟的義務。對于政府在建立循環(huán)經(jīng)濟的作用，應以義務性規(guī)范為主，而且這種義務主要應集中在“利益機制的建立”方面。另外，公眾信息系統(tǒng)的建立也是政府工作的重點。

　　第三，強調(diào)法人、組織、公民等在循環(huán)經(jīng)濟建立過程中的權利。在現(xiàn)代社會中，“權利本位”本就應是各種立法的應有之意；循環(huán)經(jīng)濟立法這種以利益機制為基礎的促進型立法中，就更應該將這種思想貫徹始終。之所以說是“強調(diào)”“權利”，并不是說法人、組織、公民不需要履行義務，而是說與義務規(guī)范相比，更應該強調(diào)他們在建立循環(huán)經(jīng)濟過程中所應享有的權利，更應該通過權利性規(guī)范來調(diào)整他們在循環(huán)經(jīng)濟法律關系中行為。法人、組織或公民所享有的權利應主要在“利益機制”與“公眾參與制度”等中得到保障。

　　第四，擴大生產(chǎn)者的責任。發(fā)達國家推行清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟，雖然對政府、生產(chǎn)者與消費者的回收義務均有所規(guī)定，但往往對生產(chǎn)者規(guī)定更重的責任。這是因為只有生產(chǎn)者才最為了解自己的產(chǎn)品，比消費者更有能力擔負起回收或處理廢棄物的任務。同時，在政府“有形之手”的作用進一步受到限制的情況下，擴大生產(chǎn)者在回收與處理廢棄物方面的責任，應該也是一種較為現(xiàn)實的選擇。

　　參考文獻：

　　[1] 參見 歐陽志遠：《論節(jié)約型經(jīng)濟系統(tǒng)-〈中國21世紀議程〉實施的理論反思》，載于中國人民大學學報，2004年第3期。

　　[2] 參見　王明遠：《清潔生產(chǎn)法論》，清華大學出版社，2004年，第34、192頁。

　　[3] 劉國濤 主編：《循環(huán)經(jīng)濟？綠色產(chǎn)業(yè)？法制建設》，中國方正出版社，2004年6月第1版，第7頁。

　　[4]　同上，第11頁。

　　[5] 參見 吳季松 著：《循環(huán)經(jīng)濟-全面建設小康社會的必由之路》，北京出版社，2003年4月第1版，第15頁。

　　[6] 參見 王成新 李昌峰：《循環(huán)經(jīng)濟：全面建設小康社會的時代抉擇》，載于《理論學刊》，2003年第1期。

　　[7] 諸大建：《循環(huán)經(jīng)濟理論與全面小康社會》，載于《論循環(huán)經(jīng)濟》，毛如柏 馮之浚 主編，經(jīng)濟科學出版社，2003年10月第1版，第67頁。

　　[8]參見 王明遠 著：《清潔生產(chǎn)法論》，清華大學出版社，2004年7月第1版，第222－223頁。

　　[9]同上，第220頁。

　　[10]劉國濤 主編：《循環(huán)經(jīng)濟？綠色產(chǎn)業(yè)？法制建設》，中國方正出版社，2004年6月第1版，第23頁。

　　[11]同上。

　　[12] 熊文強 郭孝菊 洪衛(wèi) 編：《綠色環(huán)保與清潔生產(chǎn)概論》，化學工業(yè)出版社，2002年4月第1版，第221頁。

　　[13]同上，第237頁。

　　中國人民大學法學院·遲冠群 周珂

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