破產(chǎn)清算組織的缺點(diǎn)及制度設(shè)定

破產(chǎn)清算組織的缺點(diǎn)及制度設(shè)定 　　內(nèi)容提要：《破產(chǎn)法（試行）》和《民事訴訟法》確立了法院對(duì)破產(chǎn)清算組的發(fā)起、成立、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和撤銷的權(quán)利，但由于我國(guó)破產(chǎn)機(jī)制的尚不完善，導(dǎo)致破產(chǎn)司法實(shí)踐中還存在許多難點(diǎn)。作者根據(jù)審判實(shí)踐，闡述了設(shè)定破產(chǎn)清算組織制度的理由，對(duì)中介破產(chǎn)清算組的組成及程序等進(jìn)行了設(shè)定。

　　關(guān)鍵詞：破產(chǎn)清算組織  存在問(wèn)題  制度設(shè)計(jì)

　　《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》第24條規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)自宣告破產(chǎn)之日起十五日內(nèi)成立破產(chǎn)清算組，接管破產(chǎn)企業(yè)。清算組負(fù)責(zé)破產(chǎn)案件的保管、清理、估價(jià)、處理和分配，清算組可以依法進(jìn)行必要的民事活動(dòng)。清算組成員由人民法院從企業(yè)主管部門(mén)、政府財(cái)政部門(mén)等有關(guān)部門(mén)和專業(yè)人員中指定。清算組可以聘任必要的工作人員。清算組向人民法院負(fù)責(zé)并且報(bào)告工作�！薄镀飘a(chǎn)法（試行）》是1986年12月2日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)的，當(dāng)時(shí)我國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制剛開(kāi)始向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，該法的制定適應(yīng)了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的需要，但也受到了歷史條件的限制。1991年4月9日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》，增設(shè)的第十九章“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序”第201條規(guī)定：“人民法院可以組織有關(guān)機(jī)關(guān)和有關(guān)人員成立清算組織。清算組織負(fù)責(zé)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的保管、清理、估價(jià)、處理和分配。清算組可以依法進(jìn)行必要的民事活動(dòng)”。綜上，法律確立了法院對(duì)破產(chǎn)清算組的發(fā)起、成立、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和撤銷的權(quán)利，但由于我國(guó)破產(chǎn)機(jī)制的尚不完善，導(dǎo)致破產(chǎn)司法實(shí)踐中還存在許多難點(diǎn)。在審判實(shí)踐中，筆者深有體會(huì)，因此，很想就清算組織寫(xiě)點(diǎn)東西，談幾點(diǎn)拙見(jiàn)。

　　一、設(shè)定破產(chǎn)清算組織制度的理由

　�。ㄒ唬┢飘a(chǎn)清算組具有濃厚的公權(quán)色彩，即行政色彩

　　主要體現(xiàn)在：（1）清算組組成員由法院從企業(yè)主管部門(mén)、政府財(cái)政部門(mén)等有關(guān)部門(mén)和專業(yè)人員中指定。（2）破產(chǎn)清算組發(fā)起是由同級(jí)人民政府發(fā)起的。破產(chǎn)清算組的人員無(wú)論是從破產(chǎn)企業(yè)主管部門(mén) ，還是從政府各部門(mén) ，所抽調(diào)的人員均是由政府出面召集的，法院很難做到自己召集。 通常都是由政府將清算組人員定下之后，再由法院向各有關(guān)部門(mén)發(fā)函，只是履行程序而已，從而造成了破產(chǎn)清算組形式上是由法院成立的，但實(shí)際上是由政府一手操作的。更有甚者某些地方由政府機(jī)關(guān)組成了“破產(chǎn)指導(dǎo)小組”， 對(duì)企業(yè)破產(chǎn)問(wèn)題的具體處理行使指揮權(quán)和決定權(quán)。同時(shí)，破產(chǎn)清算組的成員與破產(chǎn)指導(dǎo)小組的各級(jí)官員的隸屬關(guān)系，也決定了清算組要受破產(chǎn)指導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)，這也導(dǎo)致了破產(chǎn)分配順序及其比例，乃至擔(dān)保債 權(quán)人能否行使別除權(quán)，通常由政府機(jī)關(guān)決定。1998年4月1日《李國(guó)光同志在全國(guó)法院審理企業(yè)破產(chǎn)案件工作座談會(huì)上的講話》也曾指出：“地方政府是企業(yè)破產(chǎn)的決策者和組織實(shí)施者�！蓖瑫r(shí)，企業(yè)破產(chǎn)還債申請(qǐng)的提出，一般也是由同級(jí)人民政府決定的。債務(wù)人或債權(quán)人主動(dòng)申請(qǐng)破產(chǎn)的比例很少，有的地方甚至沒(méi)有。主要原因：一是企業(yè)破產(chǎn)一般均是地方黨委、政府對(duì)企業(yè)進(jìn)行改制的一項(xiàng)舉措，法院必須配合當(dāng)?shù)攸h委、政府的中心工作，為大局服務(wù)。二是企業(yè)破產(chǎn)清償率低，債權(quán)人不愿浪費(fèi)精力、財(cái)產(chǎn)、人力和時(shí)間；債務(wù)人若非主管部門(mén)、政府出面做工作，也不會(huì)主動(dòng)申請(qǐng)破產(chǎn)。在破產(chǎn)程序的自始至終，起主導(dǎo)作用的，既不是當(dāng)事人，也不是法院，而是各級(jí)人民政府。

　　（二）破產(chǎn)清算組的性質(zhì)雜合，導(dǎo)致清算組功能弱化

　　破產(chǎn)清算組具有三大職能，一是行政職能。清算組的濃厚的公權(quán)色彩決定了清算組具有行政功能。國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[1994]59號(hào)文件即《關(guān)于在若干城市試行國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》中指出：“實(shí)施企業(yè)破產(chǎn)，涉及面廣，政策性強(qiáng)，難度大。有關(guān)城市的人民政府要加強(qiáng)對(duì)這頂工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，由一名政府負(fù)責(zé)人牽頭，經(jīng)貿(mào)委、計(jì)委、財(cái)政、銀行、勞動(dòng)、審計(jì)、稅務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)管理、土地、工會(huì)等部門(mén)和單位參加的工作機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一組織負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)、解決實(shí)施企業(yè)破產(chǎn)中遇到的問(wèn)題，確保這項(xiàng)工作的順利開(kāi)展�！敝饕�表現(xiàn)在：1、清算組成員源自于各行政部門(mén)及破產(chǎn)企業(yè)主管部門(mén)；2、在破產(chǎn)程序開(kāi)始前，首先由政府出面實(shí)行“破并結(jié)合”，為破產(chǎn)企業(yè)指定一個(gè)兼并或收購(gòu)主體，法院將它作為受理破產(chǎn)案件的前提。債權(quán)人或債務(wù)人提出破產(chǎn)申請(qǐng)后，政府若認(rèn)為企業(yè)破產(chǎn)有危及穩(wěn)定或職工難以安置之虞，則通過(guò)行政手段要求法院不得據(jù)此受理案件；3、一些地方由政府機(jī)關(guān)各級(jí)官員組成的“破產(chǎn)指導(dǎo)小組”，繞過(guò)法院，對(duì)破產(chǎn)具體處理行使指揮權(quán)和決定權(quán)。4、破產(chǎn)企業(yè)主管部門(mén)往往左右清算組的工作。

　　二是司法職能。清算組基于法律的規(guī)定由法院指定成立，確立了清算組具有司法功能；清算組除依照法律規(guī)定行使破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的保管、清理、估價(jià)、處理和分配，清算組可以進(jìn)行必要的民事活動(dòng)。

　　三是企業(yè)職能。破產(chǎn)清算組的職能在一定程度上是企業(yè)職能的延續(xù)。企業(yè)被宣告破產(chǎn)后，企業(yè)的一些職能自然終止，如企業(yè)用工權(quán)，科室設(shè)置權(quán)，獎(jiǎng)金、工資分配權(quán)等。一些職能則由清算組繼任。如財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)賬目的清理等。審判實(shí)踐中，由于清算組的行政行為、司法行為、企業(yè)行為交叉在一起，導(dǎo)致清算組的功能弱化。

　�。ㄈ�）破產(chǎn)清算組的作用與職責(zé)不稱

　　破產(chǎn)清算組負(fù)責(zé)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的保管、清理、估價(jià)、處理和分配，清算組可以進(jìn)行必要的民事活動(dòng)，這是法律賦于破產(chǎn)清算組的職責(zé)。清算組的功能弱化，導(dǎo)致清算組的職、責(zé)不分。行政官員的意見(jiàn)要遵從，主管部門(mén)的意見(jiàn)也要遵從，遵從了，如果錯(cuò)了，則無(wú)人負(fù)責(zé)。如果清算組成員有違法亂紀(jì)行為，法律規(guī)定相當(dāng)寬容。最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法（試行）〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第50條規(guī)定：“清算組成員一經(jīng)指定，有關(guān)單位和有關(guān)人員不得借故推托或擅離職守�！钡�52條：“清算組對(duì)人民法院負(fù)責(zé)并且報(bào)告工作，接受人民法院監(jiān)督。清算組有損害債權(quán)人利益的行為或其他違法行為，人民法院應(yīng)當(dāng)糾正，并可以解除不稱職的清算組成員的職務(wù)，另行指定新的成員。”但在實(shí)踐中，清算組各成員均來(lái)自各行政部門(mén)、事業(yè)單位，是由政府指定，法院實(shí)際上無(wú)權(quán)解除其職務(wù)。他們的責(zé)任心不是來(lái)自法定職責(zé)，而是要向有關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)的交差。因此，清算組聽(tīng)命于政府，也就理所當(dāng)然了。那么法院為什么不能解除不稱職清算組成員的職務(wù)呢？舉一個(gè)很簡(jiǎn)單的例子，如果將勞動(dòng)部門(mén)所派清算組人員解除，勞動(dòng)部門(mén)將不會(huì)再派人參加，涉及有關(guān)職工身份鑒定、審核、勞動(dòng)保險(xiǎn)等工作清算組將無(wú)法開(kāi)展。另外，清算組成員是從各有關(guān)部門(mén)抽調(diào)的，組織渙散；各成員缺乏法律知識(shí)，也不能很好地履行破產(chǎn)清算的各項(xiàng)職責(zé)。

　　說(shuō)這么多，那么現(xiàn)行的破產(chǎn)法是不是就一無(wú)是處了？清算組的組成是否也是一無(wú)是處了？也不是。指出其缺點(diǎn)并不否定其優(yōu)點(diǎn)，尤其在企業(yè)改制過(guò)程中，破產(chǎn)清算發(fā)揮了很重要的作用。不能不指出的是，每一個(gè)破產(chǎn)案件的審結(jié)，都滲透著審判人員及政府改制人員的汗水，在合法的前提下，在維護(hù)大局的前提下，在維護(hù)穩(wěn)定的前提下，實(shí)事求是地解決破產(chǎn)過(guò)程中的各種矛盾和糾紛。正是這種實(shí)事求是的精神，才使得各類破產(chǎn)案件得以順利終結(jié)。但玉不掩瑕，筆者正是從破產(chǎn)清算組存在的憋端出發(fā)，以節(jié)約成本、提高效率、維護(hù)債權(quán)人合法權(quán)益的宗旨出發(fā)，設(shè)定以下清算制度。

　　二、中介破產(chǎn)清算組的組成及程序設(shè)定

　　（一）破產(chǎn)清算組的組成設(shè)定。破產(chǎn)清算組成員要由人民法院從律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所等專業(yè)中介部門(mén)中指定或聘任。以此種方式確定清算組的組成，原因有二：一是從中介機(jī)構(gòu)指定人員擔(dān)任清算組成員，清算組性質(zhì)必然是中立性質(zhì)。二是破產(chǎn)清算工作具有涉及面廣、專門(mén)性強(qiáng)、技術(shù)性高的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)由會(huì)計(jì)、審計(jì)、法律等專業(yè)人員組成。

　�。ǘ�）中介破產(chǎn)清算組的運(yùn)轉(zhuǎn)程序設(shè)定

　　1、選定。人民法院向轄區(qū)內(nèi)信譽(yù)較好的中介機(jī)構(gòu)發(fā)出指定清算組意向通知書(shū)。在限定期限內(nèi)向人民法院自愿登記的中介機(jī)構(gòu)，人民法院進(jìn)行選定。一旦選定，人民法院向選定中介機(jī)構(gòu)發(fā)出指定破產(chǎn)清算組組成人員通知書(shū)。通知書(shū)具有法律效力。一經(jīng)指定，非經(jīng)法院同意，不得撤銷。

　　2、承諾。人民法院從中介機(jī)構(gòu)推薦的人員中指定清算組成員，中介機(jī)構(gòu)應(yīng)向人民法院作出書(shū)面承諾，該承諾具有法律效力。承諾的內(nèi)容包括承諾單位、承諾時(shí)間、承諾事項(xiàng)及違反承諾的法律責(zé)任。

　　3、限制。中介機(jī)構(gòu)不得超過(guò)3個(gè)。清算組組成人員不得超過(guò)12人。

　　4、運(yùn)轉(zhuǎn)程序。

　�。�1）清算組組長(zhǎng)。破產(chǎn)清算組設(shè)正、副組長(zhǎng)各一名。清算組組長(zhǎng)由各中介機(jī)構(gòu)民主推選，一般為律師，由人民法院批準(zhǔn)并指定。清算組組長(zhǎng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)清算組的工作，并就各種事項(xiàng)做出決議向法院報(bào)告。清算組組長(zhǎng)有損害債權(quán)人利益行為或其它損害社會(huì)公共利益行為的，由人民法院撤銷其職務(wù)。

　�。�2）報(bào)告制度。實(shí)行總體計(jì)劃和階段性計(jì)劃工作制度。清算組向法院提交破產(chǎn)清算總體工作計(jì)劃或同時(shí)提交階段性工作計(jì)劃。階段性工作計(jì)劃詳細(xì)列明所擬工作內(nèi)容及各中介機(jī)構(gòu)的分工情況，經(jīng)人民法院批準(zhǔn)后實(shí)行。根據(jù)責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的原則，各中介機(jī)構(gòu)人員完不成預(yù)定工作，視為該中介機(jī)構(gòu)完不成預(yù)定工作，由所在中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)民事責(zé)任。

　　5、備案。清算組制定的工作方案及各項(xiàng)決定事項(xiàng)，報(bào)人民法院備案。備案經(jīng)批準(zhǔn)后，清算組必須執(zhí)行，并受約束。

　　6、債權(quán)人會(huì)議委員會(huì)。人民法院召集債權(quán)人會(huì)議確立成立債權(quán)人會(huì)議委員會(huì)，由3-7人組成，監(jiān)督破產(chǎn)清算組的工作。委員會(huì)由債權(quán)人在第一次債權(quán)人會(huì)議上民主選舉產(chǎn)生，對(duì)債權(quán)人負(fù)責(zé)，受債權(quán)人監(jiān)督，債權(quán)人5人以上聯(lián)名可撤銷不稱職的委員。委員會(huì)3人以上可以向清算組提出建議，清算組必須接受。但認(rèn)為不符合法律規(guī)定的，可報(bào)人民法院決定。

　　7、報(bào)酬。報(bào)酬由法院在設(shè)定清算組時(shí)與各中介機(jī)構(gòu)預(yù)先設(shè)定。報(bào)酬作為破產(chǎn)費(fèi)用的組成部分。

　　8、保證金。選定中介機(jī)構(gòu)向法院交納一定比例的保證金。清算組不能按總體計(jì)劃完成清算工作，沒(méi)收保證金，作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)。特殊情況由人民法院決定。

　　9、破產(chǎn)費(fèi)用。不得超出人民法院限定的比例，可限定不超過(guò)報(bào)酬總和的2%.

　　10、清算組人員報(bào)酬。由各中介機(jī)構(gòu)自行決定，但破產(chǎn)終結(jié)后該報(bào)酬從破產(chǎn)費(fèi)用中直接給付。

　　11、民事責(zé)任。破產(chǎn)清算組不能完成總體工作計(jì)劃，遲延一天，自報(bào)酬中扣除一定比例的費(fèi)用。由各中介機(jī)構(gòu)平均分擔(dān)。不能完成階段工作計(jì)劃的，扣除的費(fèi)用由該中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)；因此影響整體工作計(jì)劃的，中介機(jī)構(gòu)之間可自行約定責(zé)任的分擔(dān)。扣除的費(fèi)用作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)。

　　12、風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)不足以支付破產(chǎn)費(fèi)用的，由各中介機(jī)構(gòu)自行負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

　　13、雙報(bào)告制度。破產(chǎn)清算組向債權(quán)人會(huì)議作清算報(bào)告，債權(quán)人會(huì)議委員會(huì)向債權(quán)人會(huì)議作監(jiān)督報(bào)告。監(jiān)督報(bào)告經(jīng)債權(quán)人過(guò)半數(shù)通過(guò)。不能通過(guò)的，債權(quán)人會(huì)議應(yīng)另行指定債權(quán)人會(huì)議委員會(huì)。債權(quán)人商定的委員會(huì)的約束原則經(jīng)法院備案，具有效力，應(yīng)當(dāng)一致遵守。

　　14、人民法院不干涉破產(chǎn)清算組的工作。但人民法院做出的決定清算組必須執(zhí)行。因此延誤期限的，按上述有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

　　筆者設(shè)立上述清算組運(yùn)行程序的制度的目的，在于保護(hù)債權(quán)人的利益。在此需要說(shuō)明的是，這只是我個(gè)人的點(diǎn)滴經(jīng)驗(yàn)所得，也并不否定目前的破產(chǎn)程序，相反，是目前程序的有益補(bǔ)充，或者說(shuō)更能體現(xiàn)破產(chǎn)法的宗旨。至于其意義和好處，在此不再贅言，希各位大家評(píng)說(shuō)。

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