公用事業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與“反壟斷法”

公用事業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與“反壟斷法” 　　十余年來(lái)，社會(huì)上反壟斷的情緒高漲，《反壟斷法》呼之欲出。筆者注意到，這股情緒主要是針對(duì)電信、郵政、鐵路運(yùn)輸和其他如公共交通、電力等所謂壟斷性行業(yè)的，而對(duì)各別廠商或行業(yè)協(xié)會(huì)（甚至政府）搞價(jià)格同盟或其他卡特爾、生產(chǎn)商（如汽車制造商）縱向限制競(jìng)爭(zhēng)等損害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的精髓、也直接損害消費(fèi)者權(quán)益的壟斷行為，卻不那么深惡痛絕，媒體還不時(shí)為此類行為呼吁、幫襯，生怕廠商不能舒舒服服賺大錢或者在競(jìng)爭(zhēng)中被淘汰。學(xué)者似乎也沒(méi)有認(rèn)識(shí)到公用事業(yè)及自然壟斷行業(yè)反壟斷的技術(shù)性和復(fù)雜性，不明傳統(tǒng)反壟斷法并不反公用事業(yè)及自然壟斷行業(yè)的壟斷，晚近在公用事業(yè)及自然壟斷行業(yè)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，也不由“反壟斷法”作具體調(diào)整。（注：本文所稱反壟斷法，是就狹義、形式而言，故以引號(hào)括之。）換言之，“反壟斷法”無(wú)法從根本上消除這一領(lǐng)域的壟斷，而主要需由規(guī)制公用事業(yè)及自然壟斷行業(yè)并在這個(gè)領(lǐng)域中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的專門性法律法規(guī)，來(lái)解決這個(gè)領(lǐng)域的壟斷和競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。

　　一、公用事業(yè)何以形成壟斷傳統(tǒng)

　　所謂公用事業(yè)，是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品、服務(wù)或曰由公眾使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)。如依美國(guó)加利福尼亞州《公用事業(yè)法典》的規(guī)定，公用事業(yè)包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務(wù)或商品的電力公司、燃?xì)夤�司、自�?lái)水公司、電話公司、電報(bào)公司、運(yùn)輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費(fèi)征收公司等。（注：參見曹炳洲：《美國(guó)公用事業(yè)價(jià)格監(jiān)管與借鑒》，載《中國(guó)物價(jià)》1999年第4期。）在我國(guó)國(guó)家工商行政管理局發(fā)布的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》中，則將公用企業(yè)定義為供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運(yùn)輸?shù)裙�用事業(yè)或行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者。

　　公用事業(yè)是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段、人類生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)化的產(chǎn)物。其基本特征在于公共利益性和不同程度的自然壟斷性。

　　公用事業(yè)提供的產(chǎn)品、服務(wù)為公眾日常所需，沒(méi)有充裕的替代選擇，需求彈性很小。習(xí)慣于現(xiàn)代生活的人們，須臾離不開自來(lái)水、電、電話、公共汽車（地鐵）、火車等產(chǎn)品或服務(wù)，其中如自來(lái)水、電等幾乎不存在可替代品，或者如公共汽車（地鐵）、火車等雖有相應(yīng)的可替代品，但往往因可替代品在品質(zhì)、價(jià)格等方面差別較大，實(shí)際上可替代性仍較小。如鐵路客運(yùn)雖可由長(zhǎng)途汽車、航空、水運(yùn)等所替代，但每年春運(yùn)時(shí)提高火車票價(jià)并不能真正減少火車乘客的數(shù)量。因此，公用事業(yè)如發(fā)生短缺、質(zhì)次價(jià)高等情形，就會(huì)引起社會(huì)恐慌、民怨、民憤，影響“安定團(tuán)結(jié)”。

　　公用事業(yè)的產(chǎn)品、服務(wù)往往要通過(guò)有線或無(wú)線電、管道、公路、鐵道等網(wǎng)絡(luò)來(lái)提供，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)耗資費(fèi)時(shí)巨大，同樣的網(wǎng)絡(luò)難以重復(fù)建設(shè)以開展平行競(jìng)爭(zhēng)，因而具有自然壟斷特性。關(guān)于自然壟斷，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論一般是用規(guī)模經(jīng)濟(jì)原理進(jìn)行分析，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論則傾向于成本弱增性原理來(lái)描述其特征。（注：參見王俊豪：《論自然壟斷產(chǎn)業(yè)的有效競(jìng)爭(zhēng)》，載《經(jīng)濟(jì)研究》1998年第8期。）前者是指在一定的產(chǎn)出范圍內(nèi)，生產(chǎn)函數(shù)呈規(guī)模報(bào)酬遞增狀態(tài)，企業(yè)的規(guī)模越大，單位產(chǎn)品的成本就越低，由一個(gè)企業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)要比幾個(gè)小規(guī)模企業(yè)同時(shí)生產(chǎn)更有效率；后者是指一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)一定數(shù)量產(chǎn)品的總成本，要比兩個(gè)或者兩個(gè)以上的企業(yè)共同生產(chǎn)同樣數(shù)量產(chǎn)品的總成本低，這可能是規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效果，也可能是范圍經(jīng)濟(jì)的效果。范圍經(jīng)濟(jì)的特征表現(xiàn)為一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)多種產(chǎn)品的成本低于多個(gè)企業(yè)分別生產(chǎn)一種產(chǎn)品的成本。簡(jiǎn)言之，可以這樣說(shuō)，自然壟斷是指依其性質(zhì)只能或只宜“獨(dú)家經(jīng)營(yíng)”的業(yè)務(wù)或事業(yè)。既如此，則不管對(duì)自然壟斷作何描述和相應(yīng)的事業(yè)范圍大小，結(jié)論不外是自然壟斷的事業(yè)不宜競(jìng)爭(zhēng)，否則就是低效、浪費(fèi)，甚至導(dǎo)致毀滅性后果，競(jìng)爭(zhēng)者們同歸于盡。

　　自然壟斷使公用事業(yè)處于獨(dú)占或寡頭市場(chǎng)，加上產(chǎn)品和服務(wù)的需求彈性小，處于壟斷地位的企業(yè)便會(huì)提高價(jià)格以謀取較大的利益，寡頭企業(yè)則有合謀提價(jià)的傾向。單個(gè)寡頭也有降價(jià)以獲得更大利益的傾向，但是根據(jù)“囚犯悖論”，對(duì)于寡頭市場(chǎng)中的企業(yè)而言，合作比自行其是更好。這樣，就在公共利益的名義下，形成了公用事業(yè)由國(guó)家或政府投資經(jīng)營(yíng)的某種傳統(tǒng)，如歐洲國(guó)家的情況，并由特別法對(duì)其加以規(guī)定和調(diào)整。又由于一國(guó)公用事業(yè)的發(fā)達(dá)程度反映著該國(guó)的技術(shù)水平、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和文明程度，使它披上了一層神圣的光環(huán)，法律對(duì)它的調(diào)整，即使將其委諸私人經(jīng)營(yíng)，更多的也是庇護(hù)、父愛有加而不是規(guī)限和監(jiān)管。所以，自19世紀(jì)末公用事業(yè)開始大規(guī)模發(fā)展以來(lái)，在其經(jīng)營(yíng)中長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不存在有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，“反壟斷法”將它列入適用除外的范疇。

　　二、為何要在公用事業(yè)領(lǐng)域引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

　　公用事業(yè)壟斷或限制競(jìng)爭(zhēng)的初衷，是為了提高效益、維護(hù)公眾利益，然而事與愿違，高成本、低效率構(gòu)成了傳統(tǒng)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的基本特征。多年來(lái)，消費(fèi)者對(duì)電信、鐵路、電力等變著法子收費(fèi)、官商作風(fēng)、對(duì)自己過(guò)錯(cuò)損害他人權(quán)益的行為不承擔(dān)責(zé)任等越來(lái)越難以忍受，成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，事例舉不勝舉。如國(guó)家計(jì)委會(huì)同信息產(chǎn)業(yè)部和國(guó)家電力公司開展專項(xiàng)檢查，僅1998至2000年的兩年內(nèi)，電信行業(yè)違法收取資費(fèi)達(dá)21.7億元，電力行業(yè)違法收取的金額更高達(dá)27.4億元；（注：見《壟斷行業(yè)亂收費(fèi)驚人》，載《法制日?qǐng)?bào)》2000年7月29日。）據(jù)國(guó)家工商局公布的統(tǒng)計(jì)資料，公用事業(yè)服務(wù)質(zhì)量差和收費(fèi)透明度低成為消費(fèi)者投訴的眾矢之的，其中以電信、郵政、供水、電、煤氣部門居多；（注：見《中國(guó)迫切需要反壟斷法》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2001年1月3日。）另?yè)?jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局經(jīng)濟(jì)景氣監(jiān)測(cè)中心的抽樣調(diào)查，在百姓的心目中，最應(yīng)該破除壟斷的行業(yè)，電信排第一，其次是鐵路、郵政和電力；（注：據(jù)《統(tǒng)計(jì)局公布?jí)艛嘈袠I(yè)“排行榜”》，載http://tech.sina.com.cn（科技時(shí)代專欄）。）自來(lái)水公司則對(duì)用戶規(guī)定最低用水度數(shù)，收費(fèi)時(shí)不足底度的按底度收，僅此某市自來(lái)水公司一年就有可觀的進(jìn)項(xiàng)；（注：見《自來(lái)水也有最低消費(fèi)工商局反壟斷竟敗訴》，載http://finance.sina.com.cn（財(cái)經(jīng)縱橫專欄）。）與此同時(shí)，職工年平均工資收入最高的電力、郵電、煤氣、水生產(chǎn)與供應(yīng)等行業(yè)的工資，與年平均工資收入最低的行業(yè)年平均工資之比不斷拉大，1991年為1.24∶1，1997年已達(dá)2∶1.（注：見《傳媒焦點(diǎn)：給壟斷行業(yè)再來(lái)幾板斧》，http://www.china.com（2000年10月14日）。）而近幾年經(jīng)濟(jì)發(fā)展平穩(wěn)，物價(jià)穩(wěn)中有降，人們明顯感到價(jià)格不降反升或者很少下降、開支有增無(wú)減的，恰是電信、水電、郵政等消費(fèi)支出。

　　而且，這些并非中國(guó)特色，發(fā)達(dá)國(guó)家的公用事業(yè)也存在同樣的弊端，只是不同國(guó)家的程度不同而已。上世紀(jì)70年代末以來(lái)，以英國(guó)電信的改革為標(biāo)志，發(fā)達(dá)國(guó)家開始了在公用事業(yè)及自然壟斷行業(yè)中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的改革，改革的方針和目標(biāo)是“打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)、提高效率”，并取得了成效。例如，英國(guó)電力工業(yè)改革之后，1991年到1993年發(fā)電企業(yè)的稅前利潤(rùn)增長(zhǎng)了56.25%，勞動(dòng)生產(chǎn)率提高了59.3%，改變了電力供不應(yīng)求的局面，電價(jià)呈下降趨勢(shì)，服務(wù)質(zhì)量改善（注：見楊蕙馨等：《西方國(guó)家對(duì)壟斷性企業(yè)管理的比較》，載《工會(huì)論壇》1999年第3期。），國(guó)家也無(wú)需再對(duì)電力工業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼（注：見門建輝：《自然壟斷行業(yè)放松規(guī)制：經(jīng)驗(yàn)與借鑒》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》1999年第2期。）。

　　現(xiàn)實(shí)迫使人們進(jìn)行反思。

　　（一）自然壟斷與競(jìng)爭(zhēng)

　　按照傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，公用事業(yè)具有自然壟斷性，應(yīng)當(dāng)對(duì)其禁止或限制競(jìng)爭(zhēng)，這樣它才能有效經(jīng)營(yíng)，降低成本，充分利用資源，提高社會(huì)總體福利水平，因此法律上不對(duì)其反壟斷，以保護(hù)壟斷，避免毀滅性的競(jìng)爭(zhēng)。結(jié)果恰好相反，缺乏競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)的公用事業(yè)成了社會(huì)的異己和負(fù)擔(dān)，引入競(jìng)爭(zhēng)之后，其成本反而降低、經(jīng)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量反而提高了。中國(guó)老百姓也初步從電信、郵政（如特快專遞）、城市公交、公路客運(yùn)、民航等引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制中嘗到了甜頭�？磥�(lái)，自然壟斷理論只強(qiáng)調(diào)了規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)對(duì)降低成本、提高效益的作用，而忽視了壟斷固有的不求進(jìn)取、效率低下、官商作風(fēng)、漠視消費(fèi)者權(quán)益等弊端，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的積極意義應(yīng)當(dāng)說(shuō)怎樣強(qiáng)調(diào)也不過(guò)分。在公用事業(yè)領(lǐng)域，也有必要和可能引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

　　其實(shí)，公用事業(yè)并非鐵板一塊地具有自然壟斷性。首先，隨著經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的發(fā)展，傳統(tǒng)上屬于自然壟斷的公用事業(yè)，有的呈現(xiàn)出非自然壟斷的特征。譬如電信業(yè)，隨著移動(dòng)通訊、微波和衛(wèi)星傳輸、互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字技術(shù)等的發(fā)展，包括市話、長(zhǎng)話在內(nèi)的許多電信業(yè)務(wù)，在不另建網(wǎng)絡(luò)的情況下就可實(shí)現(xiàn)多家經(jīng)營(yíng)；而且由于成本降低，競(jìng)爭(zhēng)者各自興建網(wǎng)絡(luò)也獲得了經(jīng)濟(jì)上的可行性。有時(shí)，隨著市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大，需要吸收更多的投資經(jīng)營(yíng)者，也會(huì)導(dǎo)致某種自然壟斷事業(yè)轉(zhuǎn)而具有競(jìng)爭(zhēng)性。

　　其次，在公用事業(yè)領(lǐng)域，通常只有網(wǎng)絡(luò)具有自然壟斷性質(zhì)，并非所有的業(yè)務(wù)都具有自然壟斷性。如水電供應(yīng)管線、鐵道確有自然壟斷性，但是諸如水廠、電廠、鐵路運(yùn)輸公司等卻是可以開展競(jìng)爭(zhēng)的。發(fā)達(dá)國(guó)家改革電力行業(yè)和鐵路運(yùn)輸?shù)幕�本做法就是這樣。如英國(guó)將發(fā)電、輸電和供電分業(yè)經(jīng)營(yíng)，在發(fā)電、售電市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)多家公司開展競(jìng)爭(zhēng)，輸變電業(yè)務(wù)因其自然壟斷性質(zhì)則由國(guó)家電網(wǎng)公司獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，同時(shí)對(duì)輸變電價(jià)格實(shí)行監(jiān)管；（注：參見門建輝：《自然壟斷行業(yè)放松規(guī)制：經(jīng)驗(yàn)與借鑒》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》1999年第2期。）英國(guó)鐵路公司和日本國(guó)鐵都是按照區(qū)分路、運(yùn)的方式改革，路壟斷而運(yùn)充分引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，軌道網(wǎng)因具有自然壟斷性而由專門的鐵道維護(hù)保養(yǎng)機(jī)構(gòu)壟斷經(jīng)營(yíng)，鐵路運(yùn)輸由多家公司在競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上經(jīng)營(yíng)。我國(guó)當(dāng)前順應(yīng)民意和國(guó)際潮流對(duì)公用事業(yè)的改革，基本思路也是區(qū)分自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)，在非自然壟斷性業(yè)務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。如鐵路改革的總方針是“政企分開，網(wǎng)運(yùn)分離，引入競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)監(jiān)管”；電力改革也按照“廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的思路逐步推開，爭(zhēng)取到2010年形成全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的發(fā)電市場(chǎng)和部分開放的售電市場(chǎng)。（注：參見《電力年內(nèi)政企分開》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2000年1月28日；《電力體制改革能否打破壟斷》，載《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2002年10月30日。）事實(shí)上，電信業(yè)也可在一家壟斷的基礎(chǔ)上開展競(jìng)爭(zhēng)，由競(jìng)爭(zhēng)者租用壟斷經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施提供服務(wù)，（注：電信改革之后，基礎(chǔ)設(shè)施通常仍由電信業(yè)的“龍頭老大”-改革前的壟斷者如英國(guó)電信、德國(guó)電信、香港電信、中國(guó)電信等獨(dú)家控制經(jīng)營(yíng)的。）國(guó)家只需對(duì)租賃條件加以限制和監(jiān)管即可。

　　即使是公用事業(yè)中的具有自然壟斷性質(zhì)的部分，也是可以通過(guò)一定方式引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的。如電網(wǎng)、鐵路網(wǎng)等不妨由一家企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，同時(shí)在市場(chǎng)準(zhǔn)入上做文章，將網(wǎng)絡(luò)管理經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)由招標(biāo)特許獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，這樣就可形成多家競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)的局面，中標(biāo)者必須遵守特許經(jīng)營(yíng)的各項(xiàng)條件，特許權(quán)期滿后又可通過(guò)招標(biāo)選擇獨(dú)家經(jīng)營(yíng)者。

　�。ǘ�）市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與濫用優(yōu)勢(shì)地位

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)上根據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)弱程度，將市場(chǎng)劃分為完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)、壟斷市場(chǎng)、寡頭市場(chǎng)和壟斷競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)等四種類型。（注：影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)弱程度的因素大體有：市場(chǎng)上廠商的數(shù)目、不同廠商提供的產(chǎn)品的差別程度、單個(gè)廠商控制市場(chǎng)價(jià)格的程度、進(jìn)入或者退出某市場(chǎng)的難易程度等。）公用事業(yè)傳統(tǒng)上接近于壟斷市場(chǎng)，這是沒(méi)有問(wèn)題的。而在引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的改革之后，出于公共利益和社會(huì)“安定團(tuán)結(jié)”的考慮，各國(guó)通常仍對(duì)公用事業(yè)實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入控制，并非完全放開進(jìn)入及競(jìng)爭(zhēng)，相應(yīng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)主要為寡頭市場(chǎng)，維持獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的則仍屬于壟斷市場(chǎng)。在壟斷市場(chǎng)上，只有一個(gè)廠商，其產(chǎn)品沒(méi)有替代品，從而該廠商能夠控制市場(chǎng)價(jià)格，進(jìn)出市場(chǎng)很困難；在寡頭市場(chǎng)上，只有少數(shù)幾個(gè)廠商，它們提供的產(chǎn)品相同或者差異很小，每個(gè)廠商都對(duì)市場(chǎng)價(jià)格有相當(dāng)?shù)目刂屏�，進(jìn)出該市場(chǎng)相對(duì)比較困難。（注：參見高鴻業(yè)：《西方經(jīng)濟(jì)學(xué)》（上冊(cè)），中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社1996年版，第209—210頁(yè)。）顯然，在公用事業(yè)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，尤其對(duì)于我國(guó)而言，尚難達(dá)到較多廠商競(jìng)爭(zhēng)提供有差別的產(chǎn)品，進(jìn)出市場(chǎng)相對(duì)容易的壟斷競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。

　　只有在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中，企業(yè)只能被動(dòng)地接受市場(chǎng)價(jià)格，其行為不能影響供求關(guān)系和市場(chǎng)價(jià)格，也不能影響市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，而在其他市場(chǎng)特別是寡頭市場(chǎng)和壟斷市場(chǎng)中，企業(yè)不完全是一個(gè)市場(chǎng)價(jià)格的接受者，相反它具有市場(chǎng)控制力，能夠在一定程度上影響甚至決定市場(chǎng)價(jià)格，改變市場(chǎng)供求關(guān)系和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。任何企業(yè)，總是希望能夠擴(kuò)大、至少保持自己的市場(chǎng)份額，市場(chǎng)控制力恰是擴(kuò)大或保持企業(yè)市場(chǎng)份額的一種重要力量。擁有市場(chǎng)控制力的企業(yè)，是不會(huì)忽視或放棄利用它來(lái)獲取更有利的市場(chǎng)地位、牟取更大利益的。企業(yè)可以采取多種方式利用其市場(chǎng)控制力，其中有些可能屬于正常的營(yíng)銷策略和手段，有些則不免構(gòu)成損害、限制競(jìng)爭(zhēng)的濫用優(yōu)勢(shì)或者卡特爾行為。例如，壟斷市場(chǎng)中的企業(yè)傾向于通過(guò)價(jià)格歧視來(lái)謀求更高的利潤(rùn)，寡頭市場(chǎng)中的企業(yè)則可能通過(guò)卡特爾來(lái)追求其利潤(rùn)最大化。這樣做的結(jié)果，一定比純粹遵循邊際收益等于邊際成本所確定的產(chǎn)量進(jìn)行生產(chǎn)的市場(chǎng)均衡理論更優(yōu)。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)生活中并不存在完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，按照均衡產(chǎn)量生產(chǎn)的產(chǎn)品價(jià)格會(huì)高于邊際成本；而且產(chǎn)品都是有差別的，不同的企業(yè)有不同的市場(chǎng)控制力，企業(yè)天然地具有不斷提高自己的市場(chǎng)控制力和市場(chǎng)地位的沖動(dòng)或欲望。

　　由公用事業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)所決定，公用企業(yè)是市場(chǎng)中的一支危險(xiǎn)的異己力量。在傳統(tǒng)的壟斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu)下，某公用企業(yè)隨時(shí)可能損害該事業(yè)以外的競(jìng)爭(zhēng)，危及市場(chǎng)和他人。在公用事業(yè)領(lǐng)域引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，則可改善市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，減少這種危險(xiǎn)，不僅可以完善公用事業(yè)本身的經(jīng)營(yíng)和效率，又有益于整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，何樂(lè)而不為呢。

　　（三）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的精髓與消費(fèi)者保護(hù)

　　在公用事業(yè)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，成為世界范圍內(nèi)的一種潮流和共識(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)還有更深層次的原因，那就是經(jīng)過(guò)幾百年的實(shí)踐，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)趨于成熟，人們通過(guò)無(wú)數(shù)的正反經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，已經(jīng)認(rèn)識(shí)并把握住市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)和精髓。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最本質(zhì)的方面是競(jìng)爭(zhēng)，其次才是信用和法治，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)的信用和法治就成了無(wú)本之木。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的精髓，則在于眾多主體分別自主決定基礎(chǔ)上的選擇和交易，要消除市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的弊端，不能立足于否定市場(chǎng)作用的壟斷、管制和計(jì)劃，而應(yīng)在促進(jìn)、維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，“無(wú)為而治”，方能達(dá)到個(gè)體及社會(huì)利益的均衡和最大化。這樣的道理，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公用事業(yè)也是適用的。豈止公用事業(yè)，政府的許多職能也不是自然壟斷的，改革開放以來(lái)中國(guó)業(yè)已享受到了中央與地方、地方與地方之間政府競(jìng)爭(zhēng)，尤其在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面的競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的好處，所以在政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和公共管理中也不乏可以引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的領(lǐng)域，對(duì)政府也要適用“反壟斷法”-反限制競(jìng)爭(zhēng)、濫用權(quán)力、市場(chǎng)封鎖等，這是題外話。

　　維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者保護(hù)是同一問(wèn)題的兩個(gè)方面：前者是從經(jīng)營(yíng)者相互關(guān)系、后者是從消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者關(guān)系的角度，來(lái)維護(hù)市場(chǎng)的活力和健康；只有在經(jīng)營(yíng)者競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，消費(fèi)者的自由、知情、公平交易、損害賠償?shù)然�本�?quán)利才能落實(shí)，他們作為“上帝”的主權(quán)才得以實(shí)現(xiàn)，立足于管，則管不勝管，計(jì)劃時(shí)代的短缺和官商又會(huì)卷土重來(lái)。

　　所以，要在公用事業(yè)中盡可能引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，“能引則引”，將壟斷市場(chǎng)局限在最小范圍內(nèi)；并刻意維持、保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)公用事業(yè)原則上也要適用“反壟斷法”。

　　三、公用事業(yè)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的立法模式

　�。ㄒ唬┨貏e法與普通法

　　可見，要反公用事業(yè)的壟斷，以平民怨，促使公用事業(yè)健康發(fā)展并帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)不斷提升檔次，關(guān)鍵要在其中適當(dāng)?shù)�、盡可能引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以收釜底抽薪之功效。由于“反壟斷法”的功能是對(duì)市場(chǎng)主體一般地反限制競(jìng)爭(zhēng)的法，其調(diào)整對(duì)象無(wú)非為聯(lián)合行為、結(jié)合行為、濫用優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)控制，在公用事業(yè)內(nèi)在缺乏競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)僵化的情況下，僅靠“反壟斷法”從外部來(lái)反它的壟斷，無(wú)異于揚(yáng)湯止沸，反不勝反，且無(wú)從下手。何況對(duì)于公用事業(yè)的壟斷來(lái)說(shuō)，“反壟斷法”是普通法，調(diào)整相關(guān)公用事業(yè)的法如電信法、郵政法、電力法、鐵路法等是特別法，特別法對(duì)它的壟斷如有具體規(guī)定，作為普通法的“反壟斷法”也就只好開綠燈放行了。因此，對(duì)公用事業(yè)反壟斷或引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從根本上說(shuō)要在有關(guān)公用事業(yè)的專門立法上做文章，“反壟斷法”只能起輔助和兜底的作用。發(fā)達(dá)國(guó)家的做法或經(jīng)驗(yàn)正是如此，他們主要是靠私有化（或曰民營(yíng)化）法和相關(guān)專門法來(lái)追求這一目標(biāo)的。

　　公用事業(yè)多種多樣，所處領(lǐng)域、性質(zhì)各異，對(duì)其如何引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，只有一般的原理，而沒(méi)有劃一的模式和措施。一般而言，在公用事業(yè)中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，并非像餐飲業(yè)、服裝業(yè)等那樣放開競(jìng)爭(zhēng)，而要精心設(shè)計(jì)一種實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)準(zhǔn)入控制和恰當(dāng)監(jiān)管下的合理的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。這就需要對(duì)公用事業(yè)專門立法，如果放開競(jìng)爭(zhēng)，則主要依靠合同法和反壟斷法的調(diào)整足矣。

　　調(diào)整公用事業(yè)的專門法，視其領(lǐng)域和影響范圍，既可以是全國(guó)性的法律如郵政法、電信法、電力法、鐵路法等，也可以是地方性法規(guī)如關(guān)于城市公交（包括地鐵、出租車）、自來(lái)水等條例、規(guī)章。

　　在相關(guān)專門法中，首要考慮的是某公用事業(yè)放開競(jìng)爭(zhēng)的程度和如何放開競(jìng)爭(zhēng)，其不同業(yè)務(wù)或領(lǐng)域的放開程度也不盡一致。如法定專營(yíng)以外的郵遞業(yè)務(wù)、電信設(shè)備生產(chǎn)、發(fā)電、出租車等，原則上可以放開，只需制定一般市場(chǎng)準(zhǔn)入條件即可，符合條件的均可進(jìn)入。對(duì)需要特許控制的，在于確定究竟特許幾家企業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)？這對(duì)不同的公用事業(yè)也不能一概而論，一般也不應(yīng)規(guī)定具體的企業(yè)數(shù)量，而應(yīng)兼顧規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)的要求，授權(quán)主管部門根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)狀況（如價(jià)格和成本變動(dòng)情況）和消費(fèi)者權(quán)益滿足程度來(lái)發(fā)牌。筆者認(rèn)為，如能始終保持一、二家企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中處于被淘汰的邊緣，則特許的數(shù)量就是適當(dāng)?shù)�。�?duì)仍需維持壟斷經(jīng)營(yíng)的，如法定郵政業(yè)務(wù)、電網(wǎng)、鐵路、電信基礎(chǔ)設(shè)施等，其經(jīng)營(yíng)和引入競(jìng)爭(zhēng)的具體方式，也需由相關(guān)專門法加以規(guī)定。

　　相關(guān)法中另一不可或缺的重要內(nèi)容則是具體管制，它與公用事業(yè)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)和反壟斷是緊密相聯(lián)系的。諸如特許的基本條件、期限，資費(fèi)如何管制，競(jìng)爭(zhēng)條件下電信的互聯(lián)互通和普遍服務(wù)問(wèn)題，禁止網(wǎng)絡(luò)和基礎(chǔ)設(shè)施壟斷經(jīng)營(yíng)者的掠奪和“卡脖子”等行為，特定經(jīng)營(yíng)組織或管制機(jī)構(gòu)及其治理，有關(guān)進(jìn)入、退出的具體要求和監(jiān)管等，需要在具體的公用事業(yè)法中有針對(duì)性地加以規(guī)定。

　　當(dāng)然，決不能說(shuō)“反壟斷法”在公用事業(yè)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和反壟斷中是無(wú)所作為的，或者說(shuō)它在這方面的地位比專門的公用事業(yè)法要低。在專門法對(duì)某公用事業(yè)作了具體規(guī)定的情況下，基于特別法優(yōu)于普通法的原理，對(duì)該事項(xiàng)固然不適用“反壟斷法”，也只有這樣，才能在公用事業(yè)領(lǐng)域有效地反壟斷。然而相對(duì)于特別法來(lái)說(shuō)，普通法遵循的原理更基本，有時(shí)甚至更高級(jí)，在特別法未作規(guī)定、規(guī)定不明或者規(guī)定有矛盾沖突的情況下，就需要將反壟斷法乃至市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)暨競(jìng)爭(zhēng)的一般原理適用于公用事業(yè)的壟斷和競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。

　　“反壟斷法”還要一般地反公用事業(yè)的卡特爾和濫用優(yōu)勢(shì)的行為，不允許公用企業(yè)在專門的公用事業(yè)法之外限制乃至扼殺競(jìng)爭(zhēng)，損害其他競(jìng)爭(zhēng)者和消費(fèi)者的權(quán)益，進(jìn)而危及整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。像日本禁壟法中規(guī)定的以分割營(yíng)業(yè)或企業(yè)為主要手段的所謂市場(chǎng)結(jié)構(gòu)控制，在我國(guó)擬議的“反壟斷法”中也不妨加以借鑒，作為懸在公用事業(yè)頭上的一柄劍，平時(shí)引而不發(fā)，必要時(shí)可將其適用于某壟斷企業(yè)，以改善市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，形成有效的競(jìng)爭(zhēng)格局。那么，“反壟斷法”對(duì)于公用事業(yè)是一般地適用呢，還是原則上不適用（適用除外）？

　�。ǘ�）“反壟斷法”對(duì)公用事業(yè)：原則上適用還是一般適用除外

　　發(fā)達(dá)國(guó)家在晚近公用事業(yè)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的改革之前，“反壟斷法”對(duì)公用事業(yè)原則上是不適用的，可謂“一般豁免，例外適用”。請(qǐng)看德、日法例：根據(jù)德國(guó)《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》1980年文本，郵政、交通運(yùn)輸、供電、供氣、供水等公用事業(yè)均可一般地豁免適用該法（程度不盡相同）；日本《禁止私人壟斷及確保公正交易法》第21條規(guī)定，該法不適用于鐵路、電力、煤氣及其他性質(zhì)上為當(dāng)然壟斷事業(yè)的經(jīng)營(yíng)人所實(shí)施的其事業(yè)所固有的生產(chǎn)、銷售或者供應(yīng)的行為。我國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)法著述和教材，多反映了這種情況，一般都把郵電、鐵路、供電、供水、供氣等公用事業(yè)納入反壟斷法適用除外的范疇，理由就是它們具有自然壟斷性、無(wú)法或不宜開展競(jìng)爭(zhēng)。

　　顯然這已不合時(shí)宜了，公用事業(yè)不僅不能利用優(yōu)勢(shì)限制其外部的競(jìng)爭(zhēng)，而且在其內(nèi)部也要開展競(jìng)爭(zhēng)、要反限制競(jìng)爭(zhēng)或反壟斷了。德國(guó)《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》靈敏地追隨了這一趨勢(shì)，該法1990年文本已不準(zhǔn)許郵政對(duì)該法適用除外，交通運(yùn)輸企業(yè)雖仍在一定程度上豁免適用該法，但豁免的范圍有所縮��；而根據(jù)該法1998年所作的修訂，公用事業(yè)原則上適用該法，包括以前適用除外的交通運(yùn)輸、供電、供氣等事業(yè)，只有供水仍可在一定程度上豁免適用該法。德國(guó)反壟斷法對(duì)公用事業(yè)的態(tài)度的變化，從“一般豁免、例外適用”到“一般適用、例外豁免”，順應(yīng)了公用事業(yè)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的改革需要，也反映著反壟斷法發(fā)展的一種趨勢(shì)。根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)《公平交易法》第46條第2款的規(guī)定，公用事業(yè)的行為只有經(jīng)公平交易執(zhí)法機(jī)構(gòu)的特別許可，才可豁免適用該法，可知在一般情況下，公用事業(yè)也要適用該法的規(guī)定，表明這部后發(fā)立法的指導(dǎo)思想是很先進(jìn)的。

　　事實(shí)上，由于實(shí)踐中公用事業(yè)壟斷的弊端普遍受到詬病，我國(guó)已有的一些反壟斷的法律規(guī)定，主要就是針對(duì)公用事業(yè)的。如《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第6條規(guī)定：公用企業(yè)或者其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者，不得限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，以排擠其他經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)；第12條規(guī)定：經(jīng)營(yíng)者銷售商品，不得違背購(gòu)買者的意愿搭售商品或者附加其他不合理的條件。國(guó)家工商局還制定了《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》，對(duì)以上規(guī)定加以細(xì)化，明確、具體規(guī)定了禁止公用企業(yè)實(shí)施的六種限制競(jìng)爭(zhēng)行為。當(dāng)然，這只是應(yīng)急措施，公用事業(yè)可能實(shí)施的壟斷暨限制競(jìng)爭(zhēng)行為遠(yuǎn)不止這些，系統(tǒng)全面的規(guī)定尚待“反壟斷法”的出臺(tái)。但是，公用事業(yè)一般不得豁免反壟斷這一點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)是很明確的了。

　　如前所述，公用事業(yè)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制并非完全放開競(jìng)爭(zhēng)，不同程度的壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)仍是必要的，它由專門法根據(jù)不同公用事業(yè)的特點(diǎn)和要求作出具體規(guī)定。所以對(duì)“反壟斷法”來(lái)說(shuō)，公用事業(yè)除了一般適用外，尚需“例外豁免”。

　　由于公用事業(yè)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的情況十分復(fù)雜，而企業(yè)為追逐利益最大化所可能采取的限制、損害競(jìng)爭(zhēng)的花樣層出不窮、不勝枚舉，所以這種“例外”不可能由“反壟斷法”一一作具體規(guī)定，而需從兩方面加以確定：一是相關(guān)公用事業(yè)法的規(guī)定，自不待言；二是反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)或法院的具體認(rèn)定。須知，反壟斷法的適用不是非此即彼，絕非一加一等于二般的簡(jiǎn)單，它具有政策性、靈活性的特點(diǎn)，需要綜合考慮現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策、競(jìng)爭(zhēng)政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)狀況、商業(yè)慣例及民眾對(duì)其接受程度等，來(lái)判斷、認(rèn)定某行為是否損害競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)，在多大程度上應(yīng)予限制或禁止，應(yīng)采取何種方式和措施加以規(guī)制或救濟(jì)；況且任何法律規(guī)定都不可能完美無(wú)缺，闕漏、矛盾、含糊、歧義是不可避免的。因此，有意無(wú)意地為反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)和法院留下自由裁量的空間，這是符合反壟斷的特點(diǎn)和要求的。

　　據(jù)此，在我國(guó)擬議的“反壟斷法”中不妨作此規(guī)定：本法適用于公用事業(yè)，但是法律另有規(guī)定或者經(jīng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)許可的事項(xiàng)除外。

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