宏觀調(diào)控法基本原則新論

宏觀調(diào)控法基本原則新論 　　內(nèi)容摘要：“宏觀調(diào)控法”的稱謂及其理論概括是中國經(jīng)濟法的獨創(chuàng)；無論是大陸法系還是英美法系均無類似的概念。將經(jīng)濟法的主要內(nèi)容表述為市場規(guī)制法和宏觀調(diào)控法，有利于確認和規(guī)范政府的行為，保障政府經(jīng)濟職能的實現(xiàn)。宏觀調(diào)控法基本原則的確定應(yīng)當注意相應(yīng)的標準和方法。宏觀調(diào)控法應(yīng)包括宏觀調(diào)控職權(quán)和程序法定、維護國家宏觀經(jīng)濟利益、宏觀調(diào)控主體分工和協(xié)調(diào)三項基本原則。

　　關(guān)鍵詞：宏觀調(diào)控  宏觀調(diào)控法  基本原則

　　一、引言

　　“宏觀調(diào)控法”的稱謂及其理論概括是中國經(jīng)濟法的獨創(chuàng)；無論是大陸法系還是英美法系均無類似的概念。我國大部分學者將宏觀調(diào)控法作為經(jīng)濟法的組成部分之一；經(jīng)濟法的體系包括宏觀調(diào)控法和市場規(guī)制法是經(jīng)濟法學界比較一致的觀點。值得關(guān)注的是，國家立法機關(guān)通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十五”計劃》[①]已經(jīng)將政府的主要職能定位為“搞好宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場環(huán)境”。筆者認為，這是構(gòu)造經(jīng)濟法體系的重要依據(jù)。經(jīng)濟法作為政府經(jīng)濟職能的法律表現(xiàn)，相應(yīng)的體系構(gòu)造必然也應(yīng)當對政府職能的轉(zhuǎn)換作出反映；將經(jīng)濟法的主要內(nèi)容界定為宏觀調(diào)控法和市場規(guī)制法，有利于確認和規(guī)范政府的行為，保障政府經(jīng)濟職能的實現(xiàn)。宏觀調(diào)控作為政府的兩大主要職能之一；相應(yīng)的，宏觀調(diào)控法作為經(jīng)濟法的兩翼之一，其地位和作用日漸凸現(xiàn)；相關(guān)的理論也亟待深入研究。宏觀調(diào)控法的基本原則是宏觀調(diào)控法重要的理論問題，本文將對此展開論述。

　　二、確定宏觀調(diào)控法基本原則的標準和方法

　　在立法和法學中，原則是指“法律的根本真理或準則，構(gòu)成其他法律規(guī)則或者準則的總括性原理或者準則”。[②]美國法學家弗里德曼在其著作《法律制度》描述了不同學者對法律原則不同內(nèi)涵的揭示：“有些學者把原則和規(guī)則劃分開。原則是高級規(guī)則，是制造其他規(guī)則的規(guī)則，換句話說，是規(guī)則模式或模型。有些人以略為不同的意義使用‘原則’這詞。‘原則’起標準作用，即是人們用來衡量比它次要的規(guī)則的價值或效力的規(guī)則�！�原則’還有一個意思是指歸納出的抽象東西。從這個意義上講，原則是總結(jié)許多更小的具體規(guī)則的廣泛的和一般的規(guī)則”。[③]這些對原則不同內(nèi)涵的描述亦有共同之處。首先，原則是一種規(guī)則；其次，原則是一種高級的規(guī)則或者一般的規(guī)則，是規(guī)則的模式或者規(guī)則的標準或總結(jié)；即法律原則表述了具體規(guī)則所沒有的道德準則和法的價值追求。法律原則的功能主要表現(xiàn)在：法律原則是立法的基本依據(jù)和指導(dǎo)思想，是保障法律體系內(nèi)部和諧統(tǒng)一的基礎(chǔ)；法律原則是法律解釋和法律推理的基準；法律原則在一定場合可以直接成為司法裁判的準則以及司法人員自由裁量的合理界限；[④]同時，法律原則也是主體應(yīng)遵守的行為準則。

　　宏觀調(diào)控法的原則是宏觀調(diào)控法制定、實施以及主體參加宏觀調(diào)控活動所必須遵循的基本準則。宏觀調(diào)控法的原則既是宏觀調(diào)控立法的指導(dǎo)方針，同時也是宏觀調(diào)控關(guān)系主體的行為準則。宏觀調(diào)控法的基本原則應(yīng)指最能體現(xiàn)宏觀調(diào)控法立法宗旨和實現(xiàn)宏觀調(diào)控法價值并貫穿于宏觀調(diào)控立法和實施之全部的一般原則。宏觀調(diào)控法基本原則的抽象和總結(jié)有利于構(gòu)造宏觀調(diào)控法的理論和相應(yīng)的實在法體系，將宏觀調(diào)控的規(guī)范和制度有機統(tǒng)一于宏觀調(diào)控法這個經(jīng)濟法的亞部門之下。宏觀調(diào)控法基本原則的科學確立和闡釋，對于宏觀調(diào)控立法和法學研究，都是十分重要的。關(guān)于宏觀調(diào)控法的基本原則，學者們的表述各有不同。典型的觀點主要有：

　　六原則說，認為宏觀調(diào)控的原則為：間接調(diào)控原則、計劃指導(dǎo)原則、公開原則、合法原則、適度性原則、穩(wěn)定性與靈活性結(jié)合原則。[⑤]

　　五原則說，認為宏觀調(diào)控法的原則為總量控制原則、間接調(diào)控為主原則、協(xié)同調(diào)控原則、集中統(tǒng)一調(diào)控權(quán)原則、政府的調(diào)控行為規(guī)范化和約束原則；[⑥]另一五原則說，認為宏觀調(diào)控法的原則為資源優(yōu)化配置、總量平衡、間接調(diào)控、統(tǒng)一協(xié)調(diào)和宏觀效益五大原則。[⑦]

　　四原則說，認為宏觀調(diào)控法的原則為平衡優(yōu)化原則、有限干預(yù)原則、宏觀效益原則和統(tǒng)分結(jié)合原則。[⑧]

　　筆者認為這些觀點都有一定的道理，但也存在商榷的余地。宏觀調(diào)控法基本原則的確定應(yīng)當注意如下的標準或者方法：

　　第一，宏觀調(diào)控法基本原則應(yīng)當具有法律規(guī)范的特性。換言之，宏觀調(diào)控法基本原則應(yīng)當是宏觀調(diào)控關(guān)系參加者的行為準則，是宏觀調(diào)控法的原則性規(guī)范；不能將宏觀調(diào)控法的指導(dǎo)思想、特征或者宏觀調(diào)控的任務(wù)或者目標作為宏觀調(diào)控法的基本原則。因為，法律原則在法律和法學中具有特定的含義和功能，將法的指導(dǎo)思想、特征或者法之外的原則作為法的原則，會損害法的原則存在的價值，也會造成理論上的混亂。上文中提到的諸多原則中，資源優(yōu)化配置、總量平衡、平衡優(yōu)化、宏觀效益，宜作為宏觀調(diào)控的任務(wù)或者目標而不宜為宏觀調(diào)控法的基本原則。由于宏觀調(diào)控法中當事人的地位，并不如民商法為平等主體，宏觀調(diào)控主體和受調(diào)控主體的地位有很大的不同；因此，確認具有行為準則性的宏觀調(diào)控法的基本原則就必須考慮這些原則所要規(guī)范的主體。宏觀調(diào)控法就其主要方面而言，乃在為政府的宏觀調(diào)控樹立行為的準則，雖調(diào)整調(diào)控主體和受控主體之間的宏觀調(diào)控關(guān)系，但其著眼點主要是確認和規(guī)范政府的宏觀調(diào)控權(quán)及權(quán)力行使程序。因此，宏觀調(diào)控法基本原則的確立也應(yīng)主要針對宏觀調(diào)控主體。在原則的確定中，市場規(guī)制法與此不同。市場規(guī)制法主要規(guī)范市場主體之間微觀的交易行為，其“禁止壟斷、限制競爭、不正當競爭等破壞競爭秩序的行為以維護自由公平的競爭環(huán)境；規(guī)定交易主體（經(jīng)營者）對交易對象（產(chǎn)品和服務(wù)）和交易媒介（價格）等交易要素所負的義務(wù)來保障交易的安全和有序；對作為弱者的市場交易主體一方的消費者給以特殊的保護，以維護交易的公平和保持社會的穩(wěn)定。市場規(guī)制法保證了市場主體之間的公平競爭和公正交易�！盵⑨]因此，市場規(guī)制法基本原則的確定，應(yīng)主要著眼于市場主體。學者提出的市場規(guī)制法的基本原則，諸如，“維護公平競爭的原則”、“保護弱者的原則”、“違法行為法定原則”也主要針對市場主體而提出。[⑩]

　　第二，宏觀調(diào)控法的基本原則應(yīng)當體現(xiàn)經(jīng)濟法的原則和宏觀調(diào)控法的特點。宏觀調(diào)控法作為經(jīng)濟法的組成部分，幾乎是無爭議的。因此，宏觀調(diào)控法的基本原則不能離開經(jīng)濟法原則的框架。經(jīng)濟法學者提出的“經(jīng)濟管理權(quán)限和程序法定原則”[11] ，“平衡協(xié)調(diào)原則、維護公平競爭原則、責權(quán)利相統(tǒng)一原則”，[12]“維護社會經(jīng)濟總體效益”[13]，“社會本位原則、經(jīng)濟效益原則”[14]等都是確定宏觀調(diào)控法原則時應(yīng)當充分關(guān)注的。完全脫離經(jīng)濟法的原則而確定宏觀調(diào)控法的原則，是不符邏輯的。同時，宏觀調(diào)控法基本原則的確立也應(yīng)體現(xiàn)宏觀調(diào)控的特點，而不能完全照搬經(jīng)濟法的原則或者法律的一般原則。如上文提到的穩(wěn)定性與靈活性結(jié)合原則、合法原則、適度性原則、公開原則、有限干預(yù)原則，具體性不足，難以體現(xiàn)宏觀調(diào)控法的特點。

　　第三，宏觀調(diào)控法基本原則應(yīng)當是貫穿于整個宏觀調(diào)控法的行為準則，對于宏觀調(diào)控法律規(guī)范體系具有指導(dǎo)作用。因此，不宜將宏觀調(diào)控法中某一制度的原則也作為宏觀調(diào)控法的基本原則。如上文提到的計劃指導(dǎo)原則，難謂為宏觀調(diào)控法的基本原則。

　　三、宏觀調(diào)控法的基本原則

　　從法律原則的本意出發(fā)，結(jié)合經(jīng)濟法的基本原則和宏觀調(diào)控的屬性以及現(xiàn)代法治的發(fā)展趨勢，筆者認為，宏觀調(diào)控法應(yīng)包括宏觀調(diào)控職權(quán)和程序法定、維護國家宏觀經(jīng)濟利益、宏觀調(diào)控主體分工和協(xié)調(diào)三項基本原則。

　�。ㄒ唬�、宏觀調(diào)控職權(quán)和程序法定原則

　　有學者將“經(jīng)濟管理權(quán)限和程序法定原則”作為經(jīng)濟法的基本原則。[15]筆者對此表示贊同。具體到宏觀調(diào)控法領(lǐng)域，應(yīng)當將宏觀調(diào)控職權(quán)和程序法定作為宏觀調(diào)控法的基本原則。因為，國家或者國家授權(quán)的機關(guān)始終是宏觀調(diào)控關(guān)系中的一方主體，而國家的經(jīng)濟職能包括宏觀調(diào)控職能主要是通過政府的行為實現(xiàn)的。政府權(quán)力法定是現(xiàn)代法治社會的基本要求�！叭绻麤]有經(jīng)濟管理權(quán)限和程序法定的原則，任意擴大和推定經(jīng)濟管理權(quán)的范圍，也會導(dǎo)致對法人和自然人的權(quán)利的侵犯�！盵16]這一原則的確立還來源于宏觀調(diào)控的屬性。宏觀調(diào)控是政府的重要經(jīng)濟職能，并且由于其調(diào)控的對象是國民經(jīng)濟整體，針對的是社會產(chǎn)品和服務(wù)的總需求和總供給、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等事關(guān)經(jīng)濟全局的經(jīng)濟變量，其對經(jīng)濟的影響是全局性的、長期性的；宏觀調(diào)控運用的適當與否對國民經(jīng)濟的影響是難以估量和無法回復(fù)的。宏觀調(diào)控權(quán)作為國家的一項重要權(quán)力，對經(jīng)濟的影響、對市場主體和普通民眾的影響是人所共知的[17].因此，宏觀調(diào)控具有極大的外部性；其實施應(yīng)當相當謹慎和理性。恩格斯曾經(jīng)指出，如果政治權(quán)力被錯誤或者不適當?shù)挠糜诟深A(yù)國家經(jīng)濟，那么“政治權(quán)力能給經(jīng)濟發(fā)展造成巨大的損害，并能引起大量的人力和物力的浪費�！盵18]如果政府可以隨意超越法律規(guī)定的范圍而進行所謂的宏觀調(diào)控，將會造成災(zāi)難性的后果。因此，隨著我國法治化進程的加快，宏觀調(diào)控權(quán)應(yīng)當來源于法律上的明確授權(quán)；如此，也是對政府權(quán)力的約束和監(jiān)督。洛克說：“使用絕對的專斷權(quán)力，或不以確定的經(jīng)常有效的法律來進行統(tǒng)治，兩者都是與社會和政府的目的不相符合的�！盵19]宏觀調(diào)控的影響力，更要求其制定和實施符合社會和政府的目的。尤其是宏觀調(diào)控日益成為當代各國政府突出的經(jīng)濟職能，政府參與、干預(yù)和調(diào)控經(jīng)濟的范圍比以往更為廣泛；此時，更應(yīng)強調(diào)權(quán)力法定的原則。英國著名的行政法學者韋德指出：“政府權(quán)力的膨脹更需要法治”；[20]這是很有道理的。值得重視的是，當宏觀調(diào)控權(quán)擴張時，應(yīng)當重視程序的作用。由于現(xiàn)代社會政府權(quán)力膨脹，管理的經(jīng)濟社會事物復(fù)雜，立法機關(guān)不宜就政府具體管理經(jīng)濟的事項作出詳盡的法律規(guī)定，而不得不留給政府巨大的自由裁量空間。由于法律規(guī)定的原則性越來越大，實體法規(guī)制政府行政行為的能力和效果就日漸衰落。因此，必須通過程序?qū)φ�府的行為實施動態(tài)的控制，以達到控權(quán)的效果。[21]尤其，宏觀調(diào)控是一項高度復(fù)雜的政府經(jīng)濟行為，本身具有很強的政策性和易變性；從經(jīng)濟上講，并不適合將具體的調(diào)控內(nèi)容詳盡無遺的規(guī)定在法律中，而必須保持宏觀調(diào)控行為一定的彈性，使政府可以及時和靈活應(yīng)對變幻莫測的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢而采取措施。因此，程序的完善更顯得重要。事實上，宏觀調(diào)控的程序規(guī)定也比一般的政府管理行為嚴格得多。例如，依據(jù)我國的法律，全國的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃必須經(jīng)國家最高權(quán)力機關(guān)批準；國家預(yù)算也需由全國人民代表大會批準，預(yù)算調(diào)整由全國人大常委會批準；中國人民銀行就年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率和國務(wù)院規(guī)定的其他重要事項作出的決定，報國務(wù)院批準后執(zhí)行；前述之外的其他有關(guān)貨幣政策事項作出決定后，需報國務(wù)院備案。又如根據(jù)新修訂的《稅收征收管理法》的規(guī)定，稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的，依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。

　�。ǘ�）、維護國家宏觀經(jīng)濟利益原則

　　維護社會公共利益原則應(yīng)當成為經(jīng)濟法的基本原則�！熬S護社會經(jīng)濟總體效益和兼顧各方經(jīng)濟利益作為經(jīng)濟法的基本調(diào)整原則，對各國的經(jīng)濟法都是適用的。”[22]經(jīng)濟法在很大程度是由于社會公共利益受到損害，國家為了平衡社會公共利益和個體利益而產(chǎn)生的。維護社會公共利益是經(jīng)濟法天然的追求；也是經(jīng)濟管理機關(guān)和市場主體應(yīng)盡的義務(wù)。維護社會公共利益原則也就必然成為規(guī)范經(jīng)濟管理機關(guān)和市場主體行為的經(jīng)濟法基本原則。[23]具體到宏觀調(diào)控法，應(yīng)確立維護國家宏觀經(jīng)濟利益原則。這一原則強調(diào)宏觀調(diào)控措施的制定和實施，都必須以國家的宏觀經(jīng)濟利益為出發(fā)點和歸宿。該原則主要包含兩層含義：第一，制定宏觀經(jīng)濟政策的出發(fā)點只能是維護國家的宏觀經(jīng)濟利益，而不是其他；判斷宏觀調(diào)控措施是否正當，應(yīng)當以是否促進了經(jīng)濟的發(fā)展，維護了國家的宏觀經(jīng)濟利益為標準。尤其當政府的宏觀調(diào)控行為的合法性與否沒有明確的法律依據(jù)時，判斷其行為是否正當應(yīng)該考慮政策制定和實施部門的動機和政策實施的效果。為了保證宏觀經(jīng)濟政策的實施效果，宏觀調(diào)控法應(yīng)該完善宏觀調(diào)控政策的制定程序，保證宏觀經(jīng)濟政策制定的公開性、民主性；建立決策過程中的辯論制度、聽證會制度、專家委員會咨詢制度以及適當?shù)呐鷾屎蛡浒钢贫鹊龋�保證宏觀經(jīng)濟政策經(jīng)濟上的合理性并建立宏觀調(diào)控實施效果的評價機制。同時把一些成熟的，尤其是發(fā)達的市場經(jīng)濟國家實踐證明是行之有效的宏觀調(diào)控政策內(nèi)容規(guī)定在我國的宏觀調(diào)控法中；甚至將具體的宏觀調(diào)控指標規(guī)定在法律之中，例如德國關(guān)于經(jīng)濟協(xié)調(diào)儲備金的籌集制度中，就有關(guān)于資金總額的具體規(guī)定[24].第二，宏觀調(diào)控部門制定和實施宏觀經(jīng)濟政策時不能從狹隘的部門利益出發(fā)，應(yīng)以維護國家的整體利益為目標。例如開征利息稅，可以增加政府的財政收入，財政部門會熱衷于此；但是開征利息稅，等于變相的降低利率，會影響銀行的儲蓄，銀行部門的利潤會受到一定的影響，同時利率的調(diào)整也會對投資、股市產(chǎn)生影響，可能造成投資的擴張和通貨膨脹，會給中央銀行造成一定的壓力。又如，出口退稅，會減少財政和稅務(wù)部門的稅收收入，但出口退稅有利于增加出口，擴大需求，拉動經(jīng)濟的增長，對外貿(mào)易經(jīng)濟合作主管部門會積極推動出口退稅的實施。再如，中央銀行貨幣政策的主要目標是保持貨幣幣值的穩(wěn)定，為了實現(xiàn)該目標，中央銀行會傾向于保持較高的利率水平，但過高的利率會加大企業(yè)融資的成本，加重企業(yè)的負擔，企業(yè)的利潤會受到影響，投資也會受到抑制；政府的經(jīng)濟增長率以及財政和稅務(wù)部門的稅收收入因此會受到影響。凡此種種，都說明了不同的宏觀調(diào)控部門具有相對獨立的宏觀調(diào)控目標和部門利益，但是宏觀調(diào)控措施的制定和實施必須以國家的宏觀經(jīng)濟形勢為依據(jù)，以國家整體的宏觀經(jīng)濟利益為目標，如果僅僅考慮本部門的利益，可能會犧牲國家整體的經(jīng)濟利益；這是不能允許的。在宏觀調(diào)控的問題上，只存在國家的整體利益而不存在所謂的部門利益；為此，國務(wù)院應(yīng)加強不同部門之間的政策協(xié)調(diào)。作為宏觀調(diào)控法的基本原則之一，維護國家宏觀經(jīng)濟利益原則可以補充法律明文規(guī)定之不足，同時也是宏觀調(diào)控主體行使自由裁量權(quán)的依據(jù)和限制。

　�。ㄈ�）、宏觀調(diào)控主體分工和協(xié)調(diào)原則

　　平衡協(xié)調(diào)原則也是經(jīng)濟法的基本原則之一�！斑@是由經(jīng)濟法的社會性和公私交融性所決定的一項普通原則，是不同社會經(jīng)濟制度之經(jīng)濟法所共同遵循的一項主導(dǎo)性原則�！盵25]在筆者看來，平衡協(xié)調(diào)原則在經(jīng)濟法中既要平衡協(xié)調(diào)個體之間的利益關(guān)系，也要平衡協(xié)調(diào)國家和個體之間的利益關(guān)系，同時也要平衡協(xié)調(diào)不同的政府部門之間的利益關(guān)系。在宏觀調(diào)控法中，平衡協(xié)調(diào)原則主要體現(xiàn)為不同部門之間的分工和協(xié)調(diào)。因為，宏觀調(diào)控采用計劃、財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)政策等手段，這些手段各有不同的作用對象、政策工具和相對獨立的目標，同時也具有相當?shù)膶�業(yè)性；必須由不同的部門制定和執(zhí)行；因此，宏觀調(diào)控需要在不同的部門之間進行分工。宏觀調(diào)控主體，主要包括政府、獨立于政府的機關(guān)以及國家權(quán)力機關(guān)。由于宏觀調(diào)控政策的制定往往要提交國家權(quán)力機關(guān)審議，如計劃草案的批準、預(yù)算方案的批準；而且國家權(quán)力機關(guān)也要聽取政府以及其他機構(gòu)宏觀經(jīng)濟政策實施情況的報告，如預(yù)算的執(zhí)行、計劃的實施、[26]貨幣政策和金融監(jiān)管的情況[27]；國家權(quán)力機關(guān)也有權(quán)進行個案的監(jiān)督；因此，宏觀調(diào)控主體包括國家權(quán)力機關(guān)。國外很多執(zhí)行宏觀調(diào)控職能的部門是獨立于政府而直接向國會負責的。例如，美國的聯(lián)邦儲備委員會以“獨立”和“制衡”為基本原則，在人事和預(yù)算方面享有很高的獨立性。該委員會的七名理事由總統(tǒng)提名，由參議院批準。委員會可以自行決定利率的調(diào)整，無須政府首腦的批準。[28]因此，宏觀調(diào)控主體也應(yīng)包括獨立于政府的國家機構(gòu)。當然，政府是最主要的宏觀調(diào)控主體。具體而言，在美國，從事國家宏觀調(diào)控的經(jīng)濟管理機關(guān)主要包括：白宮辦公廳、行政管理和預(yù)算局、經(jīng)濟顧問委員會、政策發(fā)展辦公室、商務(wù)部、財政部、美國聯(lián)邦儲備委員會、聯(lián)邦貿(mào)易委員會等；在德國，主要有聯(lián)邦經(jīng)濟部、財政部、經(jīng)濟合作部、聯(lián)邦經(jīng)濟信息總署、聯(lián)邦銀行等；在日本主要有大藏省、通商產(chǎn)業(yè)省、農(nóng)業(yè)水產(chǎn)局、經(jīng)濟企劃廳等；[29]在英國主要有財政部、英格蘭銀行等。由上可以看出，宏觀調(diào)控部門不是單一的，宏觀調(diào)控權(quán)一般分散在幾個部門，這些部門彼此分工、相互配合。我國宏觀經(jīng)濟管理部門，根據(jù)1998年國務(wù)院機構(gòu)改革的決定，主要由國家發(fā)展計劃委員會、國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、財政部、中國人民銀行等組成。目前，宏觀調(diào)控的部門還在進一步調(diào)整之中。宏觀調(diào)控主體在職權(quán)上的分工，一方面是宏觀調(diào)控的專業(yè)性、技術(shù)性使然，另一方面也有利于彼此之間的相互制約和監(jiān)督。

　　分工是必需的，彼此的協(xié)調(diào)亦不可忽視。當代市場經(jīng)濟國家的宏觀調(diào)控通常屬于綜合協(xié)調(diào)型，即政府制定計劃和產(chǎn)業(yè)政策，并以此為依據(jù)，制定和實施財政政策、貨幣政策等經(jīng)濟政策，使用各種經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段，調(diào)節(jié)市場主體的行為，使之符合宏觀經(jīng)濟和社會發(fā)展目標。因為，“計劃、財政、金融三者各自難以相互取代，難以單獨行使或者實施龐大的全面的宏觀調(diào)控任務(wù)�！盵30]《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》指出：“完善宏觀調(diào)控體系的重點是，建立計劃、金融、財政之間相互配合和制約，能夠綜合協(xié)調(diào)宏觀經(jīng)濟政策和正確運用經(jīng)濟杠桿的機制�！本唧w言之，從經(jīng)濟上講，計劃與財政政策、貨幣政策之間需要協(xié)調(diào)；產(chǎn)業(yè)政策的實現(xiàn)需要財政政策和貨幣政策的支持；財政政策和貨幣政策也需要相互配合。不同的政策或者手段之間相互影響、相互制約；宏觀調(diào)控目標的實現(xiàn)需要不同的政策和手段彼此配合。單一的宏觀經(jīng)濟政策或者調(diào)控手段由于本身的特點和局限性無法完全實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標，宏觀調(diào)控的綜合協(xié)調(diào)是宏觀經(jīng)濟運行本身的內(nèi)在要求和客觀需要。從法治上講，不同的宏觀調(diào)控部門擁有巨大的宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)，這種權(quán)力的行使具有很大的外部性，應(yīng)當受到監(jiān)督和制約。無疑，不同的宏觀調(diào)控部門之間的綜合協(xié)調(diào)有利于形成一種監(jiān)督，防止宏觀調(diào)控各部門濫用權(quán)力。孟德斯鳩說過，“從事物的性質(zhì)上說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力�！盵31]在市場經(jīng)濟高度發(fā)達的今天，政府的職能日益擴大。“賦予治理國家的人以巨大的權(quán)力是必要的，但是也是危險的。它是如此的危險，致使我們不愿只靠投票箱來防止官吏變成暴君�！盵32]在不同的宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門之間建立協(xié)調(diào)的機制，才能保證政策的制定和實施從國家的最高利益出發(fā)，而不致為維護一己私利、部門利益，置國家經(jīng)濟大局和百姓經(jīng)濟利益于不顧。

　　從比較法的角度而言，國外在宏觀調(diào)控體制上，也是既強調(diào)不同部門的分工，亦強調(diào)彼此的協(xié)商與配合。德國的《經(jīng)濟穩(wěn)定與增長促進法》（1967）第18條規(guī)定了“國家經(jīng)濟平衡發(fā)展委員會”制度，建立專門的機構(gòu)協(xié)調(diào)宏觀經(jīng)濟政策。該法規(guī)定，聯(lián)邦政府設(shè)立國家經(jīng)濟平衡發(fā)展委員會，委員會由聯(lián)邦經(jīng)濟部長、財政部長、每州代表一人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣的代表四人組成；聯(lián)邦經(jīng)濟部長為國家經(jīng)濟平衡發(fā)展委員會主席。國家經(jīng)濟平衡發(fā)展委員會根據(jù)議事規(guī)則，定期開會，討論為實現(xiàn)該法所確定的經(jīng)濟增長、高度就業(yè)、物價穩(wěn)定和外資平衡目標所必需的一切經(jīng)濟平衡發(fā)展措施。聯(lián)邦銀行有權(quán)參加國家經(jīng)濟平衡發(fā)展委員會的會議。[33]該制度是一種典型的宏觀調(diào)控綜合協(xié)調(diào)制度。由聯(lián)邦經(jīng)濟部長、財政部長、聯(lián)邦銀行共同開會，商討宏觀經(jīng)濟政策意義重大，這將有助于國家計劃、產(chǎn)業(yè)政策、財政政策和貨幣政策的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。美國的《充分就業(yè)和平衡增長法》（1978）雖未明確在聯(lián)邦政府內(nèi)建立一個跨部門的宏觀調(diào)控協(xié)調(diào)機構(gòu)，但該法的許多零散規(guī)定，也建立了美國獨具特色的綜合協(xié)調(diào)制度。例如，該法要求美國聯(lián)邦儲備委員會理事會主席，每年必須向國會做兩次報告；在報告中，理事會主席必須就其貨幣、信貸計劃與總統(tǒng)確立的短期目標之間的關(guān)系作出評論。[34]此舉，主要是為了加強政府的財政政策和中央銀行的貨幣政策之間的協(xié)調(diào)。這一制度極為重要；美國非常重視權(quán)力的分立和制衡，因此中央銀行貨幣政策的制定和實施是獨立于政府的；盡管如此，美國也未忽視中央銀行和聯(lián)邦政府二者之間的配合和協(xié)調(diào)。該法其他制度也體現(xiàn)了各部門之間既分立又合作的理念。例如，該法指出僅僅依靠貨幣政策和財政政策是不能實現(xiàn)預(yù)期的宏觀經(jīng)濟目標的，必須同時采取其他相應(yīng)的措施，比如，要確定明確的短期和中期經(jīng)濟目標；同時要加強總統(tǒng)、國會、聯(lián)邦儲備委員會之間的協(xié)調(diào)。[35]

　　宏觀調(diào)控主體分工和協(xié)調(diào)原則對宏觀調(diào)控立法提出兩方面的要求。首先，需要明確宏觀調(diào)控部門各自的地位、權(quán)力、職責以及責任，明確彼此之間的分工。我國目前僅有《中國人民銀行法》對中國人民銀行的地位、職責、業(yè)務(wù)范圍作出明確的規(guī)定。其他宏觀調(diào)控部門的職權(quán)設(shè)定僅僅是國務(wù)院內(nèi)部的職能分工，缺乏權(quán)威和詳細的法律規(guī)定；鑒于宏觀調(diào)控的重要性，有必要對宏觀調(diào)控部門的法律地位和職權(quán)作出更為權(quán)威而明確的規(guī)定。第二，建立和完善不同宏觀調(diào)控部門彼此之間相互配合和制約的協(xié)調(diào)機制。在明確宏觀調(diào)控部門各自地位職權(quán)的同時，必須建立起彼此之間的綜合協(xié)調(diào)制度，并且應(yīng)當用法律的形式規(guī)定下來。只有建立綜合協(xié)調(diào)的法律制度，才能明確哪些事項和政策措施在制定和實施之前，主管部門必須與其他部門進行溝通，以闡明這些政策措施將對其他部門產(chǎn)生的影響，或者征得其他部門的配合；才能明確跨部門決議的法律效力；才能建立起相應(yīng)的制約制度，保證這些部門之間的相互監(jiān)督。筆者建議，國家設(shè)立國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控委員會，該委員會主要由宏觀調(diào)控部門的首長組成，定期召開會議，討論宏觀調(diào)控的重大事項并做出決議。[36]以保證宏觀調(diào)控的統(tǒng)一性，并為宏觀調(diào)控部門彼此之間的沖突和糾紛提供解決的途徑。另一比較現(xiàn)實的作法是建立和完善相關(guān)主管部門的聯(lián)席會議或者座談會制度，定期召開會議，共同商討涉及不同部門的宏觀調(diào)控事項。

　　注釋：

　　[①] 參見《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年

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