宏觀調(diào)控立法特點(diǎn)及其新發(fā)展

宏觀調(diào)控立法特點(diǎn)及其新發(fā)展 　　「內(nèi)容提要」宏觀調(diào)控法是經(jīng)濟(jì)法體系三個(gè)基本構(gòu)成之一。其在立法上具有立法內(nèi)容上的多樣性和變動性，授權(quán)立法和多級立法較多，執(zhí)法主體自由裁量權(quán)較大，大量采用提倡性、任意性規(guī)范等特點(diǎn)。隨著我國日益融入國際市場經(jīng)濟(jì)，社會化、民主化和國際化特征也逐步成為其核心之一。在立法中要對宏觀調(diào)控權(quán)的行使程序作出明確規(guī)定，建立公開制度、咨詢制度、聽證制度、協(xié)商制度，逐步改變對管理者的法律義務(wù)、法律控制甚為薄弱的局面，將包括宏觀調(diào)控法在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)法構(gòu)建為一種控權(quán)（力）法和維權(quán)法（利）法。

　　「關(guān)鍵詞」宏觀調(diào)控法、經(jīng)濟(jì)法、宏觀調(diào)控

　　一、宏觀調(diào)控法的立法特點(diǎn)

　　宏觀調(diào)控法是經(jīng)濟(jì)法體系三個(gè)基本構(gòu)成之一。現(xiàn)代國家調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)的基本方式有三種，宏觀調(diào)控是其中一種。對宏觀調(diào)控予以規(guī)范的法律，便是宏觀調(diào)控法。宏觀調(diào)控法是調(diào)整在國家宏觀調(diào)控過程中發(fā)生的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。經(jīng)濟(jì)法是個(gè)新型的部門法，具有許多鮮明的時(shí)代特征。宏觀調(diào)控法在立法上更有如下一些特點(diǎn)：

　　（一）立法內(nèi)容上的多樣性和變動性

　　國家對社會經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控涉及面廣，體系龐大，調(diào)控措施和活動種類繁多。宏觀調(diào)控立法從內(nèi)容上看，必然覆蓋社會經(jīng)濟(jì)生活的方方面面。按照宏觀調(diào)控及其立法體系的軸線，首先，現(xiàn)代國家的計(jì)劃涵蓋范圍越來越廣，不僅全面涉及社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還要規(guī)劃整個(gè)社會的發(fā)展和進(jìn)步。經(jīng)濟(jì)計(jì)劃如今發(fā)展為“經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃”。其次，國家的經(jīng)濟(jì)政策包括國民經(jīng)濟(jì)各產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和部門的政策，及國民經(jīng)濟(jì)各職能方面（如財(cái)政、稅收、貨幣、信貸、外匯、外貿(mào)、價(jià)格等）的政策。此外，各種經(jīng)濟(jì)杠桿、政策工具和手段的運(yùn)用也各有特點(diǎn)�？梢哉f，宏觀調(diào)控立法內(nèi)容的多樣性和復(fù)雜性特點(diǎn)，不僅較之其他部門法（如刑法、民法等）顯著不同，即在經(jīng)濟(jì)法體系內(nèi)部，其他如競爭法、國家投資經(jīng)營法，也遠(yuǎn)為遜色。

　　宏觀調(diào)控內(nèi)容的多樣性和復(fù)雜性給立法帶來難度，即立法難以覆蓋其方方面面。另一方面，國家宏觀調(diào)控活動和措施密切關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，關(guān)系到廣大民眾的利益關(guān)系，它應(yīng)當(dāng)由立法加以規(guī)范。宏觀調(diào)控是國家權(quán)力的行使，權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到法律規(guī)制。在法治條件下，國家的全部公共權(quán)力都必須有法律依據(jù)，有法律授權(quán)，不應(yīng)當(dāng)存在“法外權(quán)力”。否則，就會如我國有的學(xué)者所說是一種“權(quán)力缺席”和“權(quán)力失約”（注：謝暉：《權(quán)力缺席與權(quán)力失約-當(dāng)代中國的公法漏洞及其救濟(jì)》，《求是學(xué)刊》2001年第1期。）。有鑒于此，宏觀調(diào)控立法應(yīng)當(dāng)注意：第一，宏觀調(diào)控中的各種國家權(quán)力及其基本行使方式，都應(yīng)由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)以法律加以明確規(guī)定。有些內(nèi)容在法律中可以采取概括加列舉方式，盡可能明確、具體和擴(kuò)大覆蓋面，避免大的遺漏。第二，政府的行政法規(guī)和部門規(guī)章、地方性法規(guī)，在國家法律規(guī)定的前提下和范圍內(nèi)，對宏觀調(diào)控的具體做法可作出詳細(xì)規(guī)定，但不得同國家法律相抵觸，更不得超出法律范圍設(shè)置新的權(quán)力。宏觀調(diào)控的對象是社會經(jīng)濟(jì)的宏觀結(jié)構(gòu)和運(yùn)行，是各種經(jīng)濟(jì)總量。宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行及各種經(jīng)濟(jì)總量，是由全社會各主體的經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)濟(jì)活動、微觀領(lǐng)域的眾多經(jīng)濟(jì)個(gè)量組成的。它們都在不停地運(yùn)動和變化著。國家的宏觀調(diào)控措施也必須適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)變化而調(diào)整、改變。宏觀調(diào)控立法應(yīng)當(dāng)將這作為一條原則性要求加以肯定。但另一方面，社會經(jīng)濟(jì)和宏觀調(diào)控措施的多變性也給立法的穩(wěn)定性帶來困難。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，一般說來，宏觀調(diào)控法的穩(wěn)定性較之其他法律稍差。這也是它在立法上的一個(gè)明顯特點(diǎn)。但法律都應(yīng)當(dāng)具有一定穩(wěn)定性，宏觀調(diào)控立法也不例外，不能只強(qiáng)調(diào)它的變動性便否認(rèn)它的穩(wěn)定性。宏觀調(diào)控不能朝令夕改。國家在一定時(shí)期內(nèi)的宏觀調(diào)控目標(biāo)是具有確定性的，宏觀調(diào)控的基本原則和基本法律制度也是確定的，這些決定著宏觀調(diào)控立法具有相對穩(wěn)定性。特別是關(guān)于宏觀調(diào)控總的或各個(gè)基本領(lǐng)域的綜合性法律，其穩(wěn)定性更強(qiáng)。為了適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的變動性，在法律之外還需要頒布許多行政法規(guī)和規(guī)章，或者制定一些暫行或試行辦法。這些法律文件的穩(wěn)定性稍差，便于適時(shí)修改、調(diào)整，但制定和頒布時(shí)也應(yīng)考慮到具有相對穩(wěn)定性，總不能過于頻繁地變動。

　　（二）關(guān)于立法體制和法律表現(xiàn)形式

　　宏觀調(diào)控立法內(nèi)容的多樣性和時(shí)間上的變動性，決定它在立法體制和法律表現(xiàn)形式上相應(yīng)地也有著明顯特點(diǎn)。

　　一般說，國家的立法權(quán)需要集中統(tǒng)一，它只屬于最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，如我國全國人民代表大會及其常務(wù)委員會。但自20世紀(jì)初以來，由于社會生活和社會關(guān)系日益多樣化和發(fā)展變革頻率加快，立法需要及時(shí)適應(yīng)變化，所以各國先后實(shí)行授權(quán)立法制度。1919年德國《魏瑪憲法》在首開以憲法確立“社會化”原則和國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活原則的先例的同時(shí)，還規(guī)定政府可以采取對經(jīng)濟(jì)干預(yù)的法律措施。以后，1949年的聯(lián)邦憲法即《基本法》承襲了《魏瑪憲法》的作法，雖然它放棄“社會憲法”的提法，卻在許多條款中明確地體現(xiàn)了“社會國家”思想。（注：德國學(xué)者多認(rèn)為：“在某種程度上可以說，社會國家原則就是社會憲法的代名詞�！薄啊痘�本法》第一次把社會國家思想提高到憲法原則的地位上�！盵德]羅爾夫？斯特博：《德國經(jīng)濟(jì)行政法》，蘇穎霞、陳少康譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第63頁。）又如法國1958年憲法規(guī)定，“政府為執(zhí)行其施政綱領(lǐng)，可以要求議會授權(quán)自己在一定期限內(nèi)以法令方式采取通常屬于法律范圍內(nèi)的措施”（第38條）。我國學(xué)者對“授權(quán)立法”一般都作狹義理解。按照現(xiàn)代各國所實(shí)行的立法體制，政府（行政機(jī)關(guān)）一般都有權(quán)依據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)和規(guī)章（如中國憲法第89條之第1項(xiàng)規(guī)定）。學(xué)者們認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)或規(guī)章時(shí)，如果是依據(jù)憲法和國家機(jī)關(guān)組織法的明確規(guī)定，屬于行政機(jī)關(guān)正常權(quán)限范圍，不算為“授權(quán)立法”。只是認(rèn)為，最高國家權(quán)力（立法）機(jī)關(guān)對于應(yīng)由自己制定而尚未制定為法律的某些事項(xiàng)，根據(jù)需要授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定具有法律效力的行政法規(guī)（暫行規(guī)定和條例），這才稱作授權(quán)立法。最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)立法決定，應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的與范圍，被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力。被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。（注：我國2000年3月通過的《立法法》第9—11條。）

　　授權(quán)立法是經(jīng)濟(jì)法，特別是宏觀調(diào)控法立法的一個(gè)顯著特點(diǎn)。其他部門法立法也有授權(quán)立法情形，但總的來說并不太多。只是隨著高科技迅速發(fā)展，如電子網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、生物基因技術(shù)等，使得即使如民法、商法等部門法也越來越多地采用授權(quán)立法。（注：漆多�。骸掇D(zhuǎn)變中的法律-經(jīng)濟(jì)法的時(shí)代精神》，載漆多俊主編：《經(jīng)濟(jì)法論叢》（第4卷），中國方正出版社2001年版。）

　　同多級立法體制和授權(quán)立法相適應(yīng)，在法律表現(xiàn)形式上，宏觀調(diào)控立法除包含一些綜合性、較穩(wěn)定的法律之外，還存在大量的行政法規(guī)和各種規(guī)章，以及一些暫行或試行規(guī)定。而在法律中，也多為關(guān)于各個(gè)經(jīng)濟(jì)部門、各基本領(lǐng)域的規(guī)定，許多國家并未制定統(tǒng)一的關(guān)于宏觀調(diào)控的總的法律，即所謂的“宏觀調(diào)控基本法”或“宏觀調(diào)控法”。

　　（三）宏觀調(diào)控立法的法律要素

　　法律要素是指構(gòu)成法律系統(tǒng)的各種基本元素。國內(nèi)外法學(xué)家大致都認(rèn)為法律規(guī)則（規(guī)范、律令）是法最主要的要素，但并非唯一的要素。當(dāng)前中國學(xué)者一般認(rèn)為法要素主要包括法律概念、法律規(guī)則和法律原則等。這種情況當(dāng)然適用于各種部門法。只是對經(jīng)濟(jì)法，尤其是宏觀調(diào)控法而言，由于它所規(guī)制的對象具有較大變動性和多樣性，許多問題難以用明確、具體的規(guī)則加以表述，在這種情況下，法律原則顯得特別重要。法律原則包括公理性原則和政策性原則。宏觀調(diào)控法中的政策性原則具有特別重要的意義。法律原則雖也是法的要素之一，但它不同于規(guī)則。規(guī)則是具體的行為規(guī)范，它規(guī)定行為模式和法律后果；而原則卻只是某個(gè)領(lǐng)域、范圍諸多法律規(guī)則精神實(shí)質(zhì)的概括和抽象，不是具體、個(gè)別的行為范式。原則雖有抽象性和概括性，但它能夠指示人們某類行為的基本方向和基本模式，畢竟有一定可操作性。在一個(gè)法律系統(tǒng)中，當(dāng)規(guī)則不能涵蓋全體時(shí)，原則彌補(bǔ)了不足。即使規(guī)則體系較完備，也需要原則對各種具體、個(gè)別規(guī)則進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。

　　在法律規(guī)則方面，宏觀調(diào)控法乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)法同其他如刑法、民法等部門法比較，也有其自身特點(diǎn)。其中最顯著的是大量的規(guī)則屬于指導(dǎo)性的，是一種“提倡性規(guī)范”（注：漆多俊：《論經(jīng)濟(jì)法調(diào)整方法》，《法律科學(xué)》1991年第5期。）。這種規(guī)則不同于強(qiáng)行性或任意性規(guī)范，它不是禁止、命令或一般允許，而是提倡、鼓勵(lì)人們?yōu)榛虿粸槟撤N行為。宏觀調(diào)控法和整個(gè)經(jīng)濟(jì)法都采取強(qiáng)行性規(guī)則、任意性規(guī)則和提倡性規(guī)則相結(jié)合的法律規(guī)范方式和法律調(diào)整方法。（注：漆多�。骸督�(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論》，武漢大學(xué)出版社2000年第3版，第180—189頁。）

　　此外，由于宏觀調(diào)控法的規(guī)則體系不可能十分明確和周全，法律需要賦予宏觀調(diào)控主體乃至司法機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)。實(shí)踐中，各國的宏觀調(diào)控主體一直有著較大的自由裁量權(quán)。在中國，過去由于法治觀念、傳統(tǒng)和制度上的原因，這種權(quán)力更大，并往往得不到法律的控制，常常導(dǎo)致權(quán)力濫用、擴(kuò)張，并為各種腐敗提供溫床和借口。而要控制這種權(quán)力的濫用，恰當(dāng)行使自由裁量權(quán)，最重要的是嚴(yán)格地依法調(diào)控。當(dāng)有關(guān)法律中有明確的規(guī)則可依時(shí)，依規(guī)則；當(dāng)無明確、具體法律規(guī)則時(shí)，依法律原則，有時(shí)還需要深入領(lǐng)會和貫徹立法的目的和法的精神。

　　現(xiàn)代社會，無論屬于哪種法系的國家，司法和行政執(zhí)法中一定的裁量權(quán)都是必需和不可缺少的，但自由裁量權(quán)必須嚴(yán)格控制。許多國家的司法審查權(quán)將自由裁量權(quán)納入司法審查的范圍之內(nèi)，以期修正權(quán)力的不良運(yùn)作。鑒于通過司法審查權(quán)對自由裁量權(quán)的運(yùn)用進(jìn)行法律控制還僅是一種事后的補(bǔ)救，人們發(fā)現(xiàn)通過一定的法律程序可以起到事先控制的作用，可以使自由裁量權(quán)的運(yùn)用結(jié)果趨向于合理性。因此，我們在制定宏觀調(diào)控法時(shí)，應(yīng)對宏觀調(diào)控權(quán)的行使程序作出明確規(guī)定。只有這樣，才能使調(diào)控方的自由裁量權(quán)不至被濫用，使其符合宏觀調(diào)控法的目的和精神。

　�。ㄋ模┖暧^調(diào)控法的實(shí)施保障和法律責(zé)任

　　凡法均需要以國家強(qiáng)制力作為保障其實(shí)施的后盾。經(jīng)濟(jì)法及宏觀調(diào)控法也如此。由于經(jīng)濟(jì)法具有很強(qiáng)的社會性，國家應(yīng)當(dāng)代表社會實(shí)施調(diào)節(jié)，因而一般地說，這些法律符合社會公眾的利益和要求，民眾都能自覺遵守。另一方面，要對社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，也必須依靠企業(yè)和民眾的自覺性和積極性。正因?yàn)槿绱�，所以�?jīng)濟(jì)法采用了大量提倡性規(guī)范和任意性規(guī)范。提倡性和任意性規(guī)范的實(shí)施一般不需要直接的國家強(qiáng)制。特別是提倡性規(guī)范，如果人們模范地、成績顯著地遵守法律，還往往規(guī)定給予獎勵(lì)。在法律后果上，經(jīng)濟(jì)法采取了制裁與獎勵(lì)相結(jié)合的作法。

　　經(jīng)濟(jì)法和宏觀調(diào)控法在責(zé)任制度上也有自身特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)法責(zé)任是指人們違反經(jīng)濟(jì)法規(guī)定的義務(wù)所應(yīng)當(dāng)付出的代價(jià)。經(jīng)濟(jì)法義務(wù)是各種經(jīng)濟(jì)法主體-包括國家調(diào)節(jié)主體和被調(diào)節(jié)主體-在國家調(diào)節(jié)中應(yīng)當(dāng)依法正確實(shí)施調(diào)節(jié)管理，以服從和執(zhí)行調(diào)節(jié)管理。違反這些義務(wù)，即給國家、社會或具體的組織與個(gè)人的利益造成危害。經(jīng)濟(jì)法所規(guī)定的法律責(zé)任，便是彌補(bǔ)對這些主體的損害，消除不良影響。其責(zé)任形式，對企事業(yè)等被調(diào)節(jié)主體而言，包括：經(jīng)濟(jì)（財(cái)產(chǎn)）制裁、經(jīng)濟(jì)行為制裁（如強(qiáng)制整頓、停業(yè)、吊銷許可證、吊銷營業(yè)執(zhí)照、強(qiáng)制解散等）、經(jīng)濟(jì)信譽(yù)制裁（如通報(bào)批評、撤銷榮譽(yù)稱號、取消或限制從業(yè)資格等）；對國家調(diào)節(jié)主體而言，應(yīng)主要是經(jīng)濟(jì)管理行為制裁，如責(zé)令調(diào)整原所下達(dá)的經(jīng)濟(jì)任務(wù)或指標(biāo)，責(zé)令減免被調(diào)節(jié)管理主體原來規(guī)定須上交的利潤和收費(fèi)，撤銷攤派，停止、糾正或撤銷錯(cuò)誤或不當(dāng)干預(yù)、管理行為，限制或剝奪從事經(jīng)濟(jì)管理的資格或職權(quán)等等。對于給國家、社會公眾或具體的組織和個(gè)人造成損害的，需要給予經(jīng)濟(jì)（財(cái)產(chǎn)）制裁。這里主要是指國家賠償。應(yīng)由國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或其他直接責(zé)任人員個(gè)人負(fù)責(zé)的，該個(gè)人也應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。但由于這些個(gè)人的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)能力有限，僅承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，往往不足以抵償所造成的損害，所以應(yīng)當(dāng)主要是使他們承擔(dān)經(jīng)濟(jì)管理行為責(zé)任，包括撤銷其從事管理的資格（撤銷職務(wù)）或給予其他相應(yīng)的行政制裁。

　　由于國家宏觀調(diào)控的總體性直接作用對象多為一些經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)，適用對象具有普遍性，被調(diào)控方往往涉及某些行業(yè)、地區(qū)的群體或集體。當(dāng)由于調(diào)控方的責(zé)任造成這些群體或集體受到損害時(shí)，這些群體或集體中的成員都應(yīng)得到相應(yīng)補(bǔ)償。在責(zé)任追究方式上，法律應(yīng)當(dāng)允許該群體或集體中的成員代表或任何成員有權(quán)提起訴訟。在國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，特別是實(shí)施宏觀調(diào)控活動中，建立和健全法律責(zé)任制度，特別是國家調(diào)節(jié)管理主體的法律責(zé)任十分重要。在法治傳統(tǒng)和法治意識較差的國家，在宏觀調(diào)控不是嚴(yán)格依法進(jìn)行的同時(shí)，法律責(zé)任制度尤其是個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。相對地說，對于宏觀調(diào)控對象的責(zé)任尚較重視和嚴(yán)格，而對調(diào)控方的責(zé)任往往無規(guī)定或很少規(guī)定，或規(guī)定得非常原則性，無法操作。實(shí)際上，一個(gè)宏觀調(diào)控措施的決策和實(shí)施的失誤，給社會造成的損害往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于盜竊案或縱火案。對某些調(diào)控主體的責(zé)任如不依法追究，使其依舊呆在原來負(fù)責(zé)崗位發(fā)號施令，或甚至繼續(xù)升遷，這是極不公平合理的，也不利于警戒其他國家工作人員慎用其手中權(quán)力。

　　二、宏觀調(diào)控法的發(fā)展趨勢

　　宏觀調(diào)控與宏觀調(diào)控法的發(fā)展有以下幾個(gè)方面的明顯趨勢：

　�。ㄒ唬┖暧^調(diào)控法的地位日益提升，正在成為經(jīng)濟(jì)法體系的核心宏觀調(diào)控法作為經(jīng)濟(jì)法體系三個(gè)基本構(gòu)成之一，是逐步形成的，其地位逐漸重要和提高。經(jīng)濟(jì)法發(fā)軔之時(shí)，在西方資本主義國家主要是反壟斷法為代表的市場規(guī)制法占據(jù)核心地位；而在社會主義國家，由于實(shí)行國有化和社會主義公有制，經(jīng)濟(jì)法產(chǎn)生后較長時(shí)期內(nèi)以國家投資經(jīng)營法為核心。大約在20世紀(jì)80年代前后，這兩類國家的情況都發(fā)生了變化。由于高科技迅速發(fā)展，國際社會冷戰(zhàn)結(jié)束，前蘇聯(lián)、東歐國家社會制度發(fā)生變革，中國實(shí)行改革開放，并最終確定實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制，無論西方或東方國家的經(jīng)濟(jì)法都發(fā)生了顯著變化。從經(jīng)濟(jì)法體系構(gòu)成來說，其三個(gè)基本方面法律的關(guān)系和地位也出現(xiàn)了變化。這是兩股相向的運(yùn)動趨向：在西方資本主義國家，其經(jīng)濟(jì)法體系的核心正在由反壟斷法移向宏觀調(diào)控法；在中國，則由國家投資經(jīng)營法逐漸讓位于宏觀調(diào)控法。宏觀調(diào)控法正在成為當(dāng)代各國經(jīng)濟(jì)法的核心。這是20世紀(jì)與21世紀(jì)之交世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)法體系發(fā)展變化最顯著的特征之一。究其原因主要是：首先，宏觀調(diào)控法地位的提高是宏觀調(diào)控在國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動中的地位提高的結(jié)果。宏觀調(diào)控措施在各國如今已經(jīng)形成一個(gè)較為完備的體系。從宏觀調(diào)控在西方市場經(jīng)濟(jì)國家的發(fā)展來看，它經(jīng)歷了一個(gè)由否定到肯定和不斷發(fā)展完善的過程。在當(dāng)代，沒有一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)國家不進(jìn)行宏觀調(diào)控的。隨著科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性進(jìn)一步增強(qiáng)，西方國家的宏觀調(diào)控正在醞釀新的變化，有的經(jīng)濟(jì)學(xué)家甚至分析，西方國家的宏觀調(diào)控，已由過去的“彌補(bǔ)市場缺陷”轉(zhuǎn)向“塑造國家的未來。”（注：黑愛堂：《我國宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控要加強(qiáng)》，《科技日報(bào)》1995年7月7日。）

　　當(dāng)代各國越來越重視宏觀調(diào)控的根本原因，在于科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展引起生產(chǎn)進(jìn)一步社會化，國民經(jīng)濟(jì)更加融為一體，并更加國際化、全球化。國家對本國經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)比以往任何時(shí)候更加需要從全局和總體上把握經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的狀況和特點(diǎn)，需要有更加廣闊的視野，需要統(tǒng)籌兼顧，才能進(jìn)行有效調(diào)節(jié)。國家需要把經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的各個(gè)方面都統(tǒng)一納入國家計(jì)劃的視野，制定各種有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策，綜合運(yùn)用各種調(diào)節(jié)手段。另一方面，企業(yè)、特別是大企業(yè)、跨國公司借助高科技，比以往任何時(shí)候都更加強(qiáng)大。資本、熟練勞動力和信息在世界范圍內(nèi)自由流動，任何一個(gè)國家都已不能像過去那樣對它們行使權(quán)力，政府必須改變管理方式，減少指令性強(qiáng)制作法，而要以引導(dǎo)、促進(jìn)、幫助和提供各種條件和服務(wù)為主。國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、管理立法需要增加任意性和提倡性規(guī)范。如今許多學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識到，法律的發(fā)展，正在經(jīng)歷一個(gè)從懲罰機(jī)制為主逐漸向以非強(qiáng)制和獎勵(lì)機(jī)制為主的運(yùn)動過程。（注：倪正茂：《法律效力的投資及其價(jià)值選擇》，《現(xiàn)代法學(xué)》1995年第5期。）這是法律發(fā)展的一個(gè)趨勢。以上情況表明為什么宏觀調(diào)控及其立法的作用和地位越來越重要。

　　其次，市場規(guī)制法、國家投資經(jīng)營法作用的局限性，使其核心地位難以長久維持，這為宏觀調(diào)控法成為經(jīng)濟(jì)法體系的核心提供了機(jī)會。

　　反壟斷法和反不正當(dāng)競爭法雖然重要，但它們畢竟主要是對于壟斷和不正當(dāng)競爭行為的一種事后反應(yīng)，這種調(diào)節(jié)方式往往具有某種被動性，并且其適用范圍也是有限的。國家參與投資經(jīng)營這種調(diào)節(jié)方式也不宜過多地采用，因?yàn)閲�有企業(yè)不能單純地以利潤最大化的實(shí)現(xiàn)為依據(jù)，它還具有增進(jìn)社會福利、調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供外部經(jīng)濟(jì)等社會目的。國有企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)社會目標(biāo)往往犧牲企業(yè)的利潤目標(biāo)，把實(shí)現(xiàn)社會目標(biāo)放在優(yōu)先地位。如果過多采取這種方式，將使原來所具有的優(yōu)點(diǎn)喪失殆盡，反而阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。西方國家自20世紀(jì)80年代開始掀起“私有化”浪潮，前蘇聯(lián)、東歐國家也推行私有化，中國則大力實(shí)行國有企業(yè)改革。這些國家的一個(gè)共同點(diǎn)是都在減少國家直接參與投資經(jīng)營的范圍和程度，降低國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重，對必須保留的國有企業(yè)則改革其經(jīng)營制度，減少政府干預(yù)程度，盡量按照市場化要求進(jìn)行經(jīng)營。這樣一來，在改革基本完成以后，關(guān)于國家投資經(jīng)營的立法，較以前的數(shù)量和重要性程度相對有所降低。當(dāng)然，即使在西方資本主義國家，私有化不可能將國家投資和國有企業(yè)完全“化”掉，不是取消這種國家調(diào)節(jié)的基本方式。這種調(diào)節(jié)方式和這方面的立法仍是必要的。國家投資經(jīng)營法，今后仍然是經(jīng)濟(jì)法體系中的一個(gè)基本構(gòu)成。特別是在中國，一則根據(jù)特殊國情，國家投資和國有企業(yè)在今后一個(gè)時(shí)期還會在國民經(jīng)濟(jì)中占有較重要的地位；二則在當(dāng)前改革過程中，關(guān)于如何指導(dǎo)和推進(jìn)改革的立法不但不會很快削弱，反而會更加加強(qiáng)。因此，在中國經(jīng)濟(jì)法體系中，國家投資經(jīng)營法的核心地位對于宏觀調(diào)控法的讓渡，是逐漸實(shí)現(xiàn)的。

　　此外，我們還應(yīng)看到，由于宏觀調(diào)控和宏觀調(diào)控立法是直接關(guān)系到社會經(jīng)濟(jì)的宏觀、全局和總體的一種國家調(diào)節(jié)活動和立法，隨著時(shí)代發(fā)展，它們最能鮮明地體現(xiàn)現(xiàn)代國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能和經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)特性；加之國家調(diào)節(jié)方式和經(jīng)濟(jì)法體系中其余兩種-國家投資經(jīng)營及其立法、市場規(guī)制及其立法，它們同宏觀調(diào)控及其立法的關(guān)系十分密切，所以，宏觀調(diào)控法在逐漸成為經(jīng)濟(jì)法的核心的同時(shí)，大有兼顧、甚至統(tǒng)合其余兩種法律的趨勢。例如，反壟斷具有極強(qiáng)的政策傾向性，它同國家的產(chǎn)業(yè)組織政策密切相關(guān)。不管是反壟斷立法還是反壟斷法的實(shí)施都要受到經(jīng)濟(jì)政策的影響，為其所左右。德國的《反限制競爭法》為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)政策變動的需要，自頒布以來已作了四次修改。日本早在1947年就頒布了反壟斷法，但其真正有效實(shí)施卻是從70年代末開始的。其重要原因是反壟斷法與產(chǎn)業(yè)政策的相互配套的銜接問題�，F(xiàn)代國家直接參與投資經(jīng)營最主要的意義乃在于調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行，投資規(guī)模、方向、布局等等都應(yīng)考慮宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展的需要。它也應(yīng)統(tǒng)一納入國家總體經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，也應(yīng)制定相關(guān)政策。因此，它同宏觀調(diào)控和宏觀調(diào)控法密切相關(guān)，后者往往要把前者統(tǒng)一納入自己的視野，予以統(tǒng)籌安排。

　　當(dāng)然，另一方面也應(yīng)承認(rèn)，在宏觀調(diào)控法進(jìn)一步發(fā)達(dá)并穩(wěn)居經(jīng)濟(jì)法核心地位以后，市場規(guī)制和國家投資這兩種國家調(diào)節(jié)方式仍會存在和繼續(xù)發(fā)揮其特有作用，這兩個(gè)方面的法律仍將為經(jīng)濟(jì)法體系的基本構(gòu)成之一。雖然它們同宏觀調(diào)控和宏觀調(diào)控法密切相關(guān)，但無論其作用方式、作用領(lǐng)域等方面均有其特定性。宏觀調(diào)控及其立法可以或應(yīng)當(dāng)將其納入自己視野予以統(tǒng)籌考慮，但不可能取消和取代它們。它們?nèi)圆皇�為國家調(diào)節(jié)和經(jīng)濟(jì)法體系中相對獨(dú)立的構(gòu)成部分。

　�。ǘ�）宏觀調(diào)控和宏觀調(diào)控法的社會化和民主化經(jīng)濟(jì)法本是國家調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)之法，以社會為本位，是社會化的法。國家調(diào)節(jié)作為一種社會經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制或作為一種國家職能活動，其目的在于促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)總體結(jié)構(gòu)和運(yùn)行的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展，維護(hù)的是社會總體利益。作為國家職能，它是國家職能的社會公共職能化。傳統(tǒng)國家（政治性國家）并不擔(dān)負(fù)對社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)的職能。當(dāng)國家出面介入經(jīng)濟(jì)實(shí)行調(diào)節(jié)時(shí)，它實(shí)際上已是在代表社會利益，站在了全社會的立場，而不僅是一種“國家利益”和“國家意志”。現(xiàn)在人們已較為普遍地認(rèn)識到國家與社會，國家意志、國家利益與社會意志、社會利益這些概念實(shí)際上并非等同。世界上有不少國家統(tǒng)治者仍時(shí)時(shí)、處處向民眾宣稱、標(biāo)榜他們是完全、徹底代表廣大社會民眾的，但實(shí)際上往往有較大距離。如果不是當(dāng)權(quán)者對公眾的欺騙和愚弄，最多也只是一種美好愿望，或是用以對國家各級公務(wù)員作出要求的一種說教或職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)而已。但是，當(dāng)國家被社會　要求出面調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)以后，按社會要求的本意，這時(shí)候的國家應(yīng)當(dāng)完全站在全社會的立場，代表社會意志和社會利益。在這時(shí)候和這種場合下的國家，應(yīng)當(dāng)是一種“社會國家”。其所實(shí)行的“國家調(diào)節(jié)”，就其實(shí)質(zhì)應(yīng)當(dāng)是一種“社會性調(diào)節(jié)”或“社會調(diào)節(jié)”；只不過它是由稱為“國家”的這種“社會組織”、“社會公共權(quán)力”所實(shí)施的而已。

　　國家調(diào)節(jié)和經(jīng)濟(jì)法的上述社會性，從19世紀(jì)末、20世紀(jì)初發(fā)生以來就如此，以后其社會性逐漸強(qiáng)化。宏觀調(diào)控的產(chǎn)生和發(fā)展本身，就是社會化的國家調(diào)節(jié)職能活動的擴(kuò)展。隨著生產(chǎn)進(jìn)一步社會化，特別是高科技迅猛發(fā)展，包括宏觀調(diào)控在內(nèi)的整個(gè)國家職能的社會化進(jìn)程加快了。這不僅表現(xiàn)在國家活動的范圍擴(kuò)大，需要涉及社會生活的更多方面，對許多新領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)調(diào)和必要管理；而且還表現(xiàn)在管理和調(diào)控主體、方式等方面。在主體上，除有關(guān)國家機(jī)關(guān)外，國家往往授權(quán)某些社會組織如行業(yè)協(xié)會、大型企業(yè)和各種社會中介組織，代行某些本屬于政府的調(diào)控、管理職能。這些社會組織在法律地位上雖屬于私法組織，但卻行使著公法職能。相比國家機(jī)關(guān)，它們更貼近社會，更了解社會情況，可以更好地實(shí)現(xiàn)某些調(diào)控職能。這種作法在國外已日趨普遍。例如，在德國，聯(lián)邦和州越來越多地利用官辦的私法組織去完成經(jīng)濟(jì)行政管理任務(wù)，其所追求的目標(biāo)是結(jié)構(gòu)政策、繁榮政策、競爭政策、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和獲取利潤。（注：[德]羅爾夫？斯特博：《德國經(jīng)濟(jì)行政法》，蘇穎霞、陳少康譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第286頁。）當(dāng)前不僅在宏觀調(diào)控的實(shí)施上，即在決策甚至某些規(guī)則制定上，社會組織也擔(dān)負(fù)著越來越多的任務(wù)。我們正處于知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，知識社會的信息爆炸和知識爆炸，引起了政治權(quán)力系統(tǒng)的“決策爆炸”甚至“立法爆炸”。任何高明的政治權(quán)力組織都只能處理一定數(shù)量的

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