中國(guó)反壟斷立法問(wèn)題研究

中國(guó)反壟斷立法問(wèn)題研究 　　反壟斷法是現(xiàn)代國(guó)家調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基本法律之一，是經(jīng)濟(jì)法體系一個(gè)重要的基本構(gòu)成。在西方國(guó)家，它被稱(chēng)為“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的憲章”，“現(xiàn)代企業(yè)制度的基石”，并長(zhǎng)期居于經(jīng)濟(jì)法體系的核心地位。中國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，不能不制定這種法律。我國(guó)的反壟斷立法，既要借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，又要研究中國(guó)的國(guó)情，使之能夠有效地促進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保障其健康運(yùn)行。近年來(lái)，有些學(xué)者在這面作了一些研究，發(fā)表了一些看法。本文擬就其中幾個(gè)主要問(wèn)題談?wù)勔庖?jiàn)。

　　一、發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)與反壟斷

　　在中國(guó)制定反壟斷法，要解決的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是如何看待和處理發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)與反壟斷的關(guān)系。這涉及到我國(guó)要不要制定反壟斷法以及制定怎樣的反壟斷法的問(wèn)題。有些人認(rèn)為，西方國(guó)家生產(chǎn)社會(huì)化程度高，壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重；而我國(guó)企業(yè)規(guī)�；�程序一般都較低，遠(yuǎn)不如西方國(guó)家。我們當(dāng)務(wù)之急是發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)企業(yè)兼并聯(lián)合，組建企業(yè)集團(tuán)，而不是反壟斷。

　　誠(chéng)然，壟斷是經(jīng)濟(jì)力高度集中的表現(xiàn)，是一種規(guī)模經(jīng)濟(jì)。從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展史角度說(shuō)，它是生產(chǎn)社會(huì)化的結(jié)果和表現(xiàn)形式，因而是一種社會(huì)進(jìn)步。規(guī)模可以出效益，在規(guī)模經(jīng)濟(jì)條件下，各種資源可以得到合理配置，減少消耗，降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，因而對(duì)企業(yè)、對(duì)消費(fèi)者、對(duì)社會(huì)都有好處。也無(wú)可諱言，我國(guó)企業(yè)的規(guī)�；�程度總的說(shuō)來(lái)確實(shí)不高，適當(dāng)擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，追求規(guī)模效益是很有必要的，這方面大有潛力可挖。在當(dāng)前企業(yè)改革中為了對(duì)企業(yè)進(jìn)行調(diào)整改組，合理配置資源，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，也需要鼓勵(lì)企業(yè)兼并、聯(lián)合。此外，擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，發(fā)展大型企業(yè)和大型企業(yè)集團(tuán)，也是提高我國(guó)企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的需要。

　　但是，也應(yīng)明白，規(guī)模并不等于效益，并非必然帶來(lái)效益。規(guī)模出效益要有條件，即經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大要合理化：首先，這種規(guī)�；瘧�(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，市場(chǎng)的選擇，而不是違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律單憑主觀意志所為；其次，當(dāng)企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模以后還要加強(qiáng)內(nèi)部分工協(xié)作，健全管理機(jī)制，否則也不可能有效益。在我國(guó)，政府對(duì)于產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)發(fā)揮著重要作用，但主要應(yīng)重在引導(dǎo)，而不能越俎代庖，替企業(yè)“拉郎配”。凡這樣以政府行為勉強(qiáng)撮合的企業(yè)間的兼并與聯(lián)合，看來(lái)是規(guī)模化了，但多半無(wú)效益或效益不佳。這就是人們所謂的“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”。

　　而另一方面，企業(yè)的規(guī)模化如果使單個(gè)企業(yè)或企業(yè)間的聯(lián)合達(dá)到對(duì)特定市場(chǎng)形成壟斷和支配地位的程度，則會(huì)產(chǎn)生排擠其他經(jīng)營(yíng)者而限制競(jìng)爭(zhēng)的后果。限制競(jìng)爭(zhēng)剝奪了其他經(jīng)營(yíng)者的商業(yè)機(jī)會(huì)；使少數(shù)大企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)能夠操縱市場(chǎng)和價(jià)格，妨害消費(fèi)者利益；超額壟斷利潤(rùn)也使壟斷者不再重視改進(jìn)技術(shù)和管理以努力提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。從宏觀上說(shuō)，它使價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)機(jī)制不能有效地發(fā)揮調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行的作用，危害社會(huì)經(jīng)濟(jì)。這就是各國(guó)紛紛制定法律反對(duì)壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)的原因。中國(guó)企業(yè)的規(guī)�；�程度雖然總的來(lái)說(shuō)不如一些發(fā)達(dá)國(guó)家，但是應(yīng)當(dāng)看到，有些行業(yè)，如石化工業(yè)、船舶制造業(yè)和有色金屬工業(yè)等，因?yàn)檎�府授�?quán)個(gè)別企業(yè)獨(dú)家生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，形成了獨(dú)家企業(yè)壟斷一個(gè)行業(yè)的局面。在汽車(chē)制造行業(yè)，兩三家企業(yè)擁有的市場(chǎng)占有率達(dá)80%以上①。經(jīng)濟(jì)力如此高度集中應(yīng)當(dāng)引起我們的警覺(jué)。

　　有些人將我國(guó)大型企業(yè)的規(guī)模同一些發(fā)達(dá)國(guó)家作了比較，例如根據(jù)對(duì)我國(guó)1987年最大100家工業(yè)企業(yè)和9個(gè)行業(yè)分析，指出我國(guó)的這些企業(yè)的市場(chǎng)銷(xiāo)售額僅為5億到15億，按當(dāng)時(shí)匯率約合1.34億至4億美元。其中最大的大慶石油管理局的市場(chǎng)銷(xiāo)售額也才63億，約合17億美元，而同年美國(guó)最大的100家工企業(yè)中，最大企業(yè)通用汽車(chē)公司的銷(xiāo)售額為1017億美元，最小的一家企業(yè)銷(xiāo)售額也達(dá)43億美元。②人們由此得出結(jié)論，認(rèn)為我國(guó)企業(yè)規(guī)模化程度太低，進(jìn)行反壟斷立法為時(shí)尚早。這種看法失之偏頗。因?yàn)閺姆磯艛嘟嵌葋?lái)看，經(jīng)濟(jì)力集中和企業(yè)規(guī)�；�是相對(duì)的，即相對(duì)于一個(gè)國(guó)家和特定市場(chǎng)范圍而言，而這在發(fā)達(dá)國(guó)家同在發(fā)展中國(guó)家是不能同日而語(yǔ)的。在當(dāng)前中國(guó)，某些企業(yè)的市場(chǎng)銷(xiāo)售額（還有總資本額、職工人數(shù)等方面）不必達(dá)到某些發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)的水平，即可擁有較大的市場(chǎng)占有率，即可形成壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)局面。何況當(dāng)前我國(guó)企業(yè)規(guī)模正處于迅速增長(zhǎng)變化時(shí)期，許多企業(yè)存在片面追求擴(kuò)大規(guī)模的傾向，加上政府的某些政策導(dǎo)向和行政行為，使我國(guó)一些企業(yè)和行業(yè)經(jīng)濟(jì)力集中和壟斷化程度日趨嚴(yán)重。

　　當(dāng)然，反壟斷并非單純反對(duì)結(jié)構(gòu)性壟斷，更不意味著反對(duì)各種規(guī)模經(jīng)濟(jì)；它更重視的是反對(duì)各種限制競(jìng)爭(zhēng)行為，但限制競(jìng)爭(zhēng)行為主要是憑仗其壟斷和市場(chǎng)支配地位得以實(shí)施的。所以，對(duì)于那些形成壟斷和取得市場(chǎng)支配地位而暫時(shí)并未實(shí)施限制競(jìng)爭(zhēng)行為的企業(yè)或企業(yè)的聯(lián)合立法也應(yīng)予以密切關(guān)注，并規(guī)定可以采取某些措施予以防范。立法規(guī)制的重點(diǎn)當(dāng)然更應(yīng)放在各種限制性行為上面。而在這方面，我國(guó)的情況也有較充分的顯露，例如：有些企業(yè)濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，隨意抬價(jià)或采取其他掠奪、限制、歧視等行為；生產(chǎn)同類(lèi)產(chǎn)品的企業(yè)通過(guò)橫向協(xié)議相互限制價(jià)格、產(chǎn)量或分割市場(chǎng)，特別是價(jià)格卡特爾尤其時(shí)有發(fā)生；處于生產(chǎn)過(guò)程不同環(huán)節(jié)的企業(yè)通過(guò)縱向協(xié)議以固定轉(zhuǎn)售價(jià)格、搭售或獨(dú)家經(jīng)營(yíng)等，諸如此類(lèi)的經(jīng)濟(jì)性壟斷固然門(mén)類(lèi)已較齊全并且造成不良后果，而我國(guó)較西方國(guó)家更有甚者是各種行政性壟斷的推波助瀾。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是自由競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)家要通過(guò)立法保障合理競(jìng)爭(zhēng)。缺乏反對(duì)壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)的法律保障機(jī)制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序是建立不起來(lái)的。當(dāng)前我國(guó)既要注重發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)必要的企業(yè)兼并和聯(lián)合，組建企業(yè)集團(tuán)，又要反對(duì)和防止壟斷和經(jīng)濟(jì)力過(guò)度集中，反對(duì)各種限制競(jìng)爭(zhēng)行為。要恰當(dāng)掌握其中的“度”。其總的原則是：凡企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模而能明顯增長(zhǎng)效益，且不至于（已經(jīng)或可能）形成限制競(jìng)爭(zhēng)局面者，應(yīng)當(dāng)允許和提倡；凡企業(yè)規(guī)模化既能增長(zhǎng)效益，又妨害或可能妨害競(jìng)爭(zhēng)者，應(yīng)當(dāng)權(quán)衡利弊大小，當(dāng)弊大于利時(shí)，應(yīng)予以限制和反對(duì)；至于有些擴(kuò)大規(guī)模而不能使效益增長(zhǎng)（即“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”）者，更應(yīng)嚴(yán)格杜絕，其達(dá)到壟斷和市場(chǎng)支配地位者，法律可以采取令其分解或解散等嚴(yán)厲措施。

　　在制定我國(guó)反壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)法時(shí)，要深入調(diào)查我國(guó)的實(shí)際情況，并把握其發(fā)展趨勢(shì)，以確定我國(guó)法律應(yīng)予規(guī)制的對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)和種類(lèi)。立法技術(shù)上宜采概括式與列舉式相結(jié)合的方法，盡可能準(zhǔn)確和全面地加以界定，使之增強(qiáng)可操作性。同時(shí)給法律實(shí)施機(jī)關(guān)以必要的自由裁量權(quán)。

　　二、關(guān)于行政性壟斷

　　行政性壟斷，是指憑籍政府行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)的單位所擁有的行政權(quán)力，濫施行政行為，而使某些企業(yè)得以實(shí)現(xiàn)壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)的一種狀態(tài)和行為。行政性壟斷首先也是一種經(jīng)濟(jì)壟斷（經(jīng)濟(jì)上的壟斷，是以經(jīng)濟(jì)為內(nèi)容和目的的壟斷）。但它主要是憑籍行政權(quán)力和行政行為實(shí)現(xiàn)的，形成原因主要不是企業(yè)自身的經(jīng)濟(jì)行為。此外，行政性壟斷還有一個(gè)特征，即作為其形成主要原因的行政權(quán)力和行政行為乃屬于濫用，即不合理、不恰當(dāng)行使。嚴(yán)格地說(shuō)，行政性壟斷往往缺乏國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律作為依據(jù)，或同國(guó)家法律相抵觸，它們所能依據(jù)的只是某些行政機(jī)關(guān)（主要是中央政府的一些部、委和地方政府）自己發(fā)布的行政性法規(guī)或命令指示。從這個(gè)意義上說(shuō)，行政性壟斷同“國(guó)家壟斷”是有區(qū)別的，本文后面還要說(shuō)到這個(gè)問(wèn)題。

　　行政性壟斷在西方國(guó)家雖然也有所表現(xiàn)，但遠(yuǎn)不如中國(guó)（其他社會(huì)主義國(guó)家亦同）這么突出和嚴(yán)重。在中國(guó)，行政性壟斷的影響和危害甚至超過(guò)單純的經(jīng)濟(jì)壟斷，并且它往往同經(jīng)濟(jì)壟斷融合一體。中國(guó)有著行政干預(yù)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)，政經(jīng)不分、政企不分現(xiàn)象嚴(yán)重。對(duì)行政權(quán)的制約機(jī)制不健全，往往形成行政即國(guó)家的觀念。經(jīng)濟(jì)管理上條塊分割，部分行業(yè)和地方行政主管機(jī)關(guān)存在本位主義和地方主義傾向，某些負(fù)責(zé)人為追求本行業(yè)或本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至為顯示自己的政績(jī)，助長(zhǎng)了這種不良傾向。他們往往推出一些“土政策”不惜同國(guó)家法律和中央政府政策相抵觸，實(shí)施各種限制競(jìng)爭(zhēng)行為。這些都是行政性壟斷肆虐的原因。

　　行政性壟斷表現(xiàn)形式多種多樣，主要有行業(yè)壟斷、地區(qū)壟斷和其他利用行政權(quán)力實(shí)施的壟斷。

　　行業(yè)壟斷是指經(jīng)濟(jì)行業(yè)部門(mén)的政府主管機(jī)關(guān)運(yùn)用其合法擁有投資權(quán)、資源管理權(quán)、財(cái)政權(quán)、企業(yè)管理權(quán)等，限制或阻止其他行業(yè)部門(mén)的經(jīng)營(yíng)者或本行業(yè)部門(mén)內(nèi)其他經(jīng)營(yíng)者從事某種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，使其所支持的企業(yè)實(shí)現(xiàn)壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)。例如我國(guó)曾一度涌現(xiàn)的各種行政性公司和后來(lái)的“翻牌公司”，被授權(quán)擔(dān)負(fù)行業(yè)管理職能的企業(yè)集團(tuán)以及其他掛靠在某些行政機(jī)關(guān)而受特別優(yōu)惠的企業(yè)，就是這類(lèi)行業(yè)壟斷企業(yè)。

　　地區(qū)壟斷是指地方政府行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力，搞地區(qū)封鎖、地方保護(hù)主義，限制和阻止本地區(qū)以外的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)，參與公平競(jìng)爭(zhēng)。其手段包括對(duì)外地的經(jīng)營(yíng)者或其商品拒辦經(jīng)營(yíng)執(zhí)照，或隨意沒(méi)收、罰款，限制或禁止本地或外地的原材料和商品出入本轄區(qū)，對(duì)外地經(jīng)營(yíng)者采取其他各種歧視措施等。

　　行政性壟斷還有其他許多表現(xiàn)形式，例如有些并非擔(dān)負(fù)經(jīng)濟(jì)管理職能的行政機(jī)關(guān)，對(duì)其原開(kāi)辦的或后來(lái)形式上已經(jīng)脫鉤而實(shí)際上仍與其有利益關(guān)系的公司，利用其掌握的某種社會(huì)性、治安性管理權(quán)力，給予各種優(yōu)惠和照顧，并限制或禁止其他經(jīng)營(yíng)者與其競(jìng)爭(zhēng)。這當(dāng)中甚至掩蓋著一些嚴(yán)重的違法和腐敗行為。

　　行政性壟斷有著多方面的危害后果。從經(jīng)濟(jì)方面說(shuō)，它憑籍行政強(qiáng)制力嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)，扭曲價(jià)值規(guī)律，使市場(chǎng)機(jī)制作用無(wú)法與之抗衡；它形成條塊分割，壁壘森嚴(yán)，妨害全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的發(fā)育；它限制或剝奪了其他經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)自由；損害消費(fèi)者權(quán)益；也助長(zhǎng)這些壟斷企業(yè)的懈怠和競(jìng)業(yè)精神。從政治和社會(huì)方面說(shuō)，它堅(jiān)持政府行政機(jī)關(guān)對(duì)于企業(yè)的直接干擾，阻撓政企分離，妨害國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革；助長(zhǎng)社會(huì)不公平、腐敗和違法現(xiàn)象。

　　我國(guó)制定反壟斷法必須規(guī)制行政性壟斷，并且應(yīng)當(dāng)把它作為規(guī)制對(duì)象的重點(diǎn)。否則，我國(guó)反壟斷法的意義和現(xiàn)實(shí)作用就值得懷疑了。有一種意見(jiàn)是不正確的：認(rèn)為行政性壟斷存在的根本原因在于經(jīng)濟(jì)體制和政治體制，在于改革的不徹底性，它不是法律所能解決得了的，反壟斷法不能調(diào)整行政性壟斷。

　　誠(chéng)然，行政性壟斷問(wèn)題的解決，從根本上說(shuō)有賴(lài)于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的繼續(xù)深化，但反壟斷法并不是無(wú)能為力的。相反，反壟斷法如果明確界定行政性壟斷的確定標(biāo)準(zhǔn)，并準(zhǔn)確列舉其各主要表現(xiàn)形式，規(guī)定嚴(yán)厲的處置措施，就能使這些行政性壟斷的違法性暴露于公眾，并使法律實(shí)施機(jī)關(guān)受理和處置案件有了明確的準(zhǔn)繩。行政性壟斷必將受到有力的打擊。這里的問(wèn)題在于我國(guó)反壟斷法的實(shí)施機(jī)關(guān)的設(shè)置和職權(quán)大小。鑒于反壟斷、特別是反行政性壟斷任務(wù)的復(fù)雜性和艱巨性，以及我國(guó)當(dāng)前執(zhí)法、司法活動(dòng)還時(shí)常受到包括行政部門(mén)在內(nèi)的外部干預(yù)，將來(lái)我國(guó)的反壟斷的主管機(jī)關(guān)必須被賦予較大的職權(quán)，足以抵制各種干預(yù)，獨(dú)立行使權(quán)力。這方面，國(guó)外有許多經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。國(guó)家既然要反壟斷，就應(yīng)當(dāng)有決心設(shè)立這種權(quán)威性的法律實(shí)施機(jī)構(gòu)。至于經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革，當(dāng)然十分重要；但改革也需要法律保障和促進(jìn)，其中反壟斷法就是保障和促進(jìn)改革的一個(gè)重要方面的立法。

　　三、關(guān)于特殊行業(yè)和領(lǐng)域的壟斷

　　在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的某些行業(yè)和領(lǐng)域，由于其本身固有特殊，或者還由于國(guó)家的政策，法律對(duì)其壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)行作出某種豁免和適用除外的規(guī)定。根據(jù)我國(guó)情況，這些行業(yè)和領(lǐng)域主要包括以下4個(gè)方面：

　�。ㄒ唬┳匀粔艛唷Ｓ行┬袠I(yè)的設(shè)施布局規(guī)模大，投資額大，利益回收周期長(zhǎng)，在已有企業(yè)進(jìn)入營(yíng)運(yùn)之后，其他經(jīng)營(yíng)者往往不愿再投資搞重復(fù)建設(shè)，因此使該先設(shè)立的企業(yè)得以取得壟斷和支配地位。這些行業(yè)如果允許自由競(jìng)爭(zhēng)，一則會(huì)造成各種經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi)，同時(shí)實(shí)際上也不可能出現(xiàn)這種情況，故被稱(chēng)為自然壟斷。例如鐵路、郵電通信、電力、自來(lái)水等，即屬于自然壟斷行業(yè)。但是，即使在這些自然壟斷行業(yè)，合理的競(jìng)爭(zhēng)還是應(yīng)當(dāng)允許的。例如在設(shè)施資源不造成較大浪費(fèi)，并能取得更好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益條件下，其他經(jīng)營(yíng)者對(duì)原有企業(yè)的兼并或其他方式的進(jìn)入，應(yīng)當(dāng)允許；在新開(kāi)拓的領(lǐng)域進(jìn)行投資建設(shè)的招標(biāo)投標(biāo)中，應(yīng)提倡公平競(jìng)爭(zhēng)。此外，對(duì)于居于自然壟斷地位的企業(yè)，國(guó)家也應(yīng)進(jìn)行必要的監(jiān)督（如價(jià)格監(jiān)督等），對(duì)其濫用壟斷地位而實(shí)施的限制性行為，如不當(dāng)定價(jià)，拒絕交易、附條件交易和各種歧視等，亦應(yīng)堅(jiān)決禁止。③

　�。ǘ�）國(guó)家特許的壟斷。這是指除自然壟斷以外，國(guó)家出于對(duì)社會(huì)或經(jīng)濟(jì)等方面的政策性考慮，特許某些企業(yè)對(duì)某些行業(yè)或產(chǎn)品實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)，限制或排除競(jìng)爭(zhēng)。例如銀行保險(xiǎn)業(yè)，如果對(duì)競(jìng)爭(zhēng)不作限制，因競(jìng)爭(zhēng)而引起動(dòng)蕩或致使企業(yè)破產(chǎn)倒閉，對(duì)于存款人、被保險(xiǎn)人及社會(huì)經(jīng)濟(jì)都會(huì)發(fā)生嚴(yán)重影響。因此對(duì)這些行業(yè)的一些限制性行為應(yīng)規(guī)定給予適當(dāng)?shù)幕砻�。但法律�?yīng)規(guī)定對(duì)它們進(jìn)行必要的監(jiān)督，防止對(duì)其壟斷地位的濫用。又如農(nóng)林業(yè)及其主要產(chǎn)品的購(gòu)銷(xiāo)也不適宜無(wú)限制的自由競(jìng)爭(zhēng)，一則它們對(duì)自然條件依賴(lài)性強(qiáng)，生產(chǎn)者不便適應(yīng)市場(chǎng)供求和價(jià)格的變化而迅速轉(zhuǎn)產(chǎn)，二則會(huì)影響人民基本生活需求。許多國(guó)家不僅允許生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者訂立限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議，而且國(guó)家往往還規(guī)定最低保護(hù)價(jià)格，或由國(guó)家給予補(bǔ)貼，或由國(guó)家直接參與購(gòu)銷(xiāo)活動(dòng)。我國(guó)農(nóng)業(yè)還比較落后，基礎(chǔ)薄弱，而人民生活和工業(yè)發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)需求很大，國(guó)家更應(yīng)采取多種保護(hù)措施，在制定反壟斷法時(shí)需要給予豁免。各國(guó)都承認(rèn)專(zhuān)利技術(shù)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的獨(dú)占權(quán)，法律對(duì)此也是作適用除外處理的，這是出于對(duì)于科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的保護(hù)和鼓勵(lì)方面的政策考慮。各國(guó)的反壟斷同國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策密切相關(guān)。為了扶助某些產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國(guó)家往往放寬反壟斷的要求。在產(chǎn)業(yè)組織政策方面，各國(guó)對(duì)中小企業(yè)一般都允許或鼓勵(lì)其兼并聯(lián)合或簽訂某些限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議。

　�。ㄈ�）國(guó)家壟斷。這里是指國(guó)家直接壟斷，即法律不僅規(guī)定允許壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)，而且還規(guī)定由國(guó)家直接投資經(jīng)營(yíng)，并在一定程度上排除非國(guó)家資本的進(jìn)入。國(guó)家直接壟斷現(xiàn)象在西方資本主義國(guó)家也大量存在，這就是所謂“國(guó)家壟斷資本主義”。在中國(guó)和其他社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家壟斷尤其普遍。

　　國(guó)家壟斷不同于行政性壟斷。國(guó)家壟斷是基于國(guó)家政策實(shí)行的，并往往以國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律作依據(jù)。它是一種合法行為。出于政治和社會(huì)的安定、國(guó)防安全等原因，一定的國(guó)家壟斷是必需的。但它也應(yīng)當(dāng)加以控制。首先，國(guó)家壟斷的行業(yè)和產(chǎn)品不宜過(guò)多，通常應(yīng)限于重要的國(guó)防工業(yè)、需要保密的高科技行業(yè)和產(chǎn)品、需要禁止或限制在社會(huì)上流通的產(chǎn)品以及其他同國(guó)計(jì)民生關(guān)系重大的行業(yè)和產(chǎn)品等。這些行業(yè)和產(chǎn)品可以實(shí)行國(guó)家壟斷或國(guó)家專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)。其次，還要根據(jù)不同時(shí)期不同情況加以調(diào)整。例如有些行業(yè)和產(chǎn)品原來(lái)需要實(shí)行國(guó)家壟斷，后來(lái)則可以適當(dāng)放開(kāi)，允許非國(guó)家資本進(jìn)入，引入一定的競(jìng)爭(zhēng)。有些國(guó)家對(duì)于某些國(guó)防工業(yè)也允許民營(yíng)。高科技的保密性也有時(shí)間性，過(guò)了一段時(shí)間后，國(guó)家壟斷的意義就可能不大了。有些行業(yè)原來(lái)投資額大、周期長(zhǎng)，或者盈利率低甚至?xí)簳r(shí)虧損，民間不愿投資，而該行業(yè)和產(chǎn)品對(duì)國(guó)計(jì)民生或?qū)σ院蠼?jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系重大，國(guó)家必須投資經(jīng)營(yíng)，并因此形成國(guó)家壟斷。后來(lái)，當(dāng)這些行業(yè)和產(chǎn)品的生產(chǎn)發(fā)展起來(lái)，盈利率較高，民間投資樂(lè)于進(jìn)入了，此時(shí)國(guó)家可不必再實(shí)行壟斷，甚至可以退出該領(lǐng)域，放手讓民間經(jīng)營(yíng)，自由競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)家應(yīng)當(dāng)恰當(dāng)?shù)刂贫ê驼{(diào)整國(guó)家壟斷政策，并在反壟斷法上作出適當(dāng)?shù)囊?guī)定。

　　（四）國(guó)有企業(yè)的壟斷。國(guó)家直接投資經(jīng)營(yíng)多采取國(guó)有企業(yè)（包括國(guó)家獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)家控股公司）這種組織形式，因此國(guó)家壟斷一般即為國(guó)有企業(yè)壟斷；反之，國(guó)有企業(yè)的壟斷也即為國(guó)家壟斷。該二者原來(lái)本無(wú)區(qū)別。但是后來(lái)，有些國(guó)家的國(guó)有企業(yè)開(kāi)辦太多，因此國(guó)家壟斷太多，嚴(yán)重地制約了市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的作用，影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行；加之國(guó)有企業(yè)效益往往不佳，又影響到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體效益，尤其使國(guó)家財(cái)政背上沉重的包袱。所以這些國(guó)家進(jìn)行了改革。許多國(guó)家進(jìn)行私有化。中國(guó)采取了漸進(jìn)方式對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改革。在國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中，一方面，國(guó)家認(rèn)識(shí)到不必再辦這么多的國(guó)有企業(yè)，不必搞這么多的國(guó)家壟斷；而另一方面，許多國(guó)有企業(yè)在一定時(shí)間內(nèi)仍然存在。對(duì)于仍然大量存在的國(guó)有企業(yè)只有進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理制度上的改進(jìn)，包括轉(zhuǎn)變國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理方式，增強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。在中國(guó)90年代初期，人們?cè)�把這稱(chēng)為“把企業(yè)推向市場(chǎng)”，讓企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)然這限于那些國(guó)家認(rèn)為不必再實(shí)行高度的國(guó)家壟斷，可以讓其競(jìng)爭(zhēng)的“競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)”（而認(rèn)為仍必須實(shí)行國(guó)家壟斷的“壟斷性行業(yè)”，仍由國(guó)家壟斷著，是不“推向市場(chǎng)”的）。一大批被“推向市場(chǎng)”的國(guó)有企業(yè)，按理就應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)上同其他企業(yè)（包括非國(guó)有企業(yè)）公平競(jìng)爭(zhēng)，就應(yīng)當(dāng)反對(duì)它們的壟斷和各種限制競(jìng)爭(zhēng)行為，它們便成為反壟斷法的適用對(duì)象了。而事實(shí)上，這些國(guó)有企業(yè)由于同政府關(guān)系仍然十分密切，政府對(duì)它們也似推非推，若即若離，加之長(zhǎng)期形成的許多其他優(yōu)勢(shì)，在進(jìn)入市場(chǎng)后它們?nèi)匀粚?shí)行著不同形式的壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)行為。這是應(yīng)當(dāng)予以反對(duì)的。但這里的情況甚為復(fù)雜。這些國(guó)有企業(yè)的壟斷，兼具著經(jīng)濟(jì)壟斷、行政壟斷和國(guó)家壟斷三重性質(zhì)。國(guó)家也往往以“這是體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的特殊情況，應(yīng)當(dāng)特殊對(duì)待”為理由給予某種袒護(hù)。在反壟斷法上對(duì)此將如何規(guī)定，規(guī)定以后能否實(shí)施，是需要仔細(xì)加以研究的。這也就是本文把“國(guó)有企業(yè)的壟斷”列為單獨(dú)一種類(lèi)型的原因。

　　這些“競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)”的國(guó)有企業(yè)適用反壟斷法問(wèn)題，最根本的還有賴(lài)于經(jīng)濟(jì)體制特別是國(guó)有企業(yè)制度的改革的繼續(xù)深化，有賴(lài)于國(guó)家將企業(yè)“推向市場(chǎng)”的決心和程度。反壟斷立法要反映國(guó)家的基本政策精神。但在國(guó)家政策的原則基礎(chǔ)上，對(duì)于國(guó)有企業(yè)一些明顯的、危害較大的壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)行為，應(yīng)當(dāng)毫不猶豫地加以規(guī)制。例如對(duì)于它們簽訂限制競(jìng)爭(zhēng)的橫向協(xié)議縱向協(xié)議，附條件買(mǎi)賣(mài)、搭售等不公正交易方法和價(jià)格與非價(jià)格歧視、不當(dāng)定價(jià)、拒絕交易等對(duì)其壟斷和市場(chǎng)支配地位的濫用，國(guó)家控股公司中國(guó)有股權(quán)的不恰當(dāng)行使，以及在財(cái)產(chǎn)結(jié)合、經(jīng)營(yíng)結(jié)合和人事結(jié)合等方面的市場(chǎng)集中（企業(yè)結(jié)合）行為等等，法律應(yīng)當(dāng)作出禁止或限制性規(guī)定。

　　四、我國(guó)反壟斷立法的其他幾個(gè)問(wèn)題

　　最后，簡(jiǎn)要地說(shuō)說(shuō)制定我國(guó)反壟斷法的其他幾個(gè)問(wèn)題：

　�。ㄒ唬╆P(guān)于立法體制：我國(guó)反壟斷法同反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法是合并立法，還是分別立法？國(guó)外這樣兩種體例都有，但較常見(jiàn)者為分別立法。鑒于反壟斷法同反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法在立法主旨、規(guī)制對(duì)象、調(diào)整原則等方面均有所不同④，我國(guó)宜采分別立法作法。我們已經(jīng)頒行《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，該法涉及反壟斷問(wèn)題的不多⑤。再制定我國(guó)的反壟斷法，兩相配套，我國(guó)關(guān)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的法律就較完備了。此外，我國(guó)宜制定一部比較完備的綜合性的反壟斷法律；以它為主，再頒布一些實(shí)施條例和其他單項(xiàng)法規(guī)。后者如在禁止行政性壟斷、關(guān)于國(guó)家專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)、關(guān)于企業(yè)的兼并與聯(lián)合、國(guó)有企業(yè)中國(guó)家股權(quán)恰當(dāng)行使等方面作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定。

　　（二）關(guān)于反壟斷綜合性法律的標(biāo)準(zhǔn)：是叫反壟斷法，還是叫反限制競(jìng)爭(zhēng)法？法律名稱(chēng)雖不是重要的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，但各國(guó)的命名也反映了各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策的特點(diǎn)和立法體例。一般地說(shuō)，重在反結(jié)構(gòu)性壟斷的，常在法律標(biāo)題中突出“壟斷”如日本1947年頒布的法叫做《禁止私人壟斷法》，美國(guó)1890年的《謝爾曼法》，叫做《反對(duì)不法限制和壟斷，保護(hù)交易和通商的法律》；而重在行為性壟斷的，則多突出“限制競(jìng)爭(zhēng)”，如德國(guó)1957年的《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》⑥；有的則將“壟斷”和“限制競(jìng)爭(zhēng)”一同標(biāo)明；還有的將法律稱(chēng)為“競(jìng)爭(zhēng)法”，特別在采合并立法體例的國(guó)家是如此，如英國(guó)1980年頒布的《競(jìng)爭(zhēng)法》。

　　反壟斷同反限制競(jìng)爭(zhēng)的區(qū)別甚微。限制競(jìng)爭(zhēng)須有強(qiáng)大實(shí)力的作后盾，否則，雖能實(shí)施不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，但無(wú)力限制他人競(jìng)爭(zhēng)。從廣義上說(shuō)，“壟斷”包括了壟斷（或“市場(chǎng)支配地位”）的結(jié)構(gòu)狀態(tài)、壟斷地位的謀取、壟斷力的濫用及其他各種限制競(jìng)爭(zhēng)行為。狹義的“壟斷”則僅指一種結(jié)構(gòu)狀態(tài)。作為法律標(biāo)題是可以作廣義使用的。

　　我國(guó)立法應(yīng)當(dāng)兼顧結(jié)構(gòu)性壟斷和行為性壟斷而以行為性壟斷為主，我國(guó)法律標(biāo)題可以叫做“反對(duì)壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)法”，也可以稱(chēng)為“反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法”。

　�。ㄈ�）關(guān)于立法態(tài)度的基本取向；嚴(yán)一點(diǎn)還是寬一點(diǎn)？超前一點(diǎn)還是現(xiàn)實(shí)一點(diǎn)？反壟斷法的基本功能和任務(wù)，是以“國(guó)家之手”克服和防止因壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)而妨害價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)機(jī)制對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用，以保障和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展。⑦它是一種國(guó)家調(diào)節(jié)，是一種國(guó)家經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制方式。⑧立法規(guī)定不嚴(yán)，難以實(shí)現(xiàn)法的功能和任務(wù)。反壟斷法規(guī)制的對(duì)象主要涉及大型和特大型企業(yè)，在中國(guó)還要涉及政府機(jī)關(guān)，立法規(guī)定不嚴(yán)，很難實(shí)施。另一方面，“國(guó)家之手”動(dòng)作也宜恰當(dāng)，國(guó)家反壟斷直接作用既然在于恢復(fù)、保障和促進(jìn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)，就一定要遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，同市場(chǎng)調(diào)節(jié)很好配合，超過(guò)限度的嚴(yán)只能起相反的作用。有反壟斷法的規(guī)制對(duì)象中，有些表現(xiàn)和行為屬于本身違法，有些則要看危害后果的有無(wú)和程度，要作具體分析。例如本文前面提到的企業(yè)規(guī)�；�，要辯證地歷史地看，不能一概反對(duì)；確定企業(yè)規(guī)模化臨界度（如銷(xiāo)售額、資本總額等）要根據(jù)不同國(guó)家不同發(fā)展時(shí)期的情況，中國(guó)不能照搬別國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制正處于轉(zhuǎn)軌之中，存在較多的國(guó)家壟斷和國(guó)有企業(yè)的壟斷，立法必須正視這種現(xiàn)實(shí)。例如對(duì)國(guó)家控股問(wèn)題，立法中只能作出某種限制性規(guī)定，防止國(guó)家股權(quán)的濫用。

　　所謂嚴(yán)與寬，包括在違法行為構(gòu)成要件上的嚴(yán)格和在制裁措施上的嚴(yán)厲兩個(gè)方面。壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)所造成的危害后果往往范圍廣、程度嚴(yán)重、妨害社會(huì)經(jīng)濟(jì)總體性的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行，制裁措施應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲一點(diǎn)。但也宜適度�？傊�，我國(guó)的反壟斷立法應(yīng)當(dāng)適度地嚴(yán)格和嚴(yán)厲一點(diǎn)。

　　我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的方向和目標(biāo)已經(jīng)明確，即建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。我國(guó)的反壟斷法應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求制定。當(dāng)前我國(guó)體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征的各種社會(huì)關(guān)系已經(jīng)形成或已初露端倪，又有國(guó)外反壟斷立法和實(shí)施的豐富經(jīng)驗(yàn)，我們完全應(yīng)當(dāng)并可以制定一部比較規(guī)范和完善的反壟斷法。另一方面，今天我們?nèi)蕴幱诟母飼r(shí)期、兩種體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，有許多舊體制遺留下來(lái)的問(wèn)題，體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征的有些社會(huì)關(guān)系還不夠成熟，但其改革和演變趨勢(shì)既已明確，立法不必過(guò)于遷就眼前現(xiàn)實(shí)，應(yīng)當(dāng)超前一點(diǎn)。特別是作為綜合性的基本法律，要注意規(guī)范性和穩(wěn)定性。至于現(xiàn)實(shí)中一些正在變動(dòng)或尚不夠成熟的問(wèn)題，立法也應(yīng)當(dāng)反映，可以采取兩種辦法解決：在綜合性的基本法律中對(duì)于這些問(wèn)題可規(guī)定得稍為原則性一些；同時(shí)還在基本法律之外另行頒布有關(guān)單項(xiàng)條例和暫行辦法。而改革深入、特殊性消失以后，這些臨時(shí)性和過(guò)渡性法規(guī)便完成使命而失效或修改，或適用基本法律。

　�。ㄋ模╆P(guān)于反壟斷法實(shí)施的主管機(jī)關(guān)：是否需要新設(shè)專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)？其權(quán)威性應(yīng)當(dāng)如何？這方面已有許多學(xué)者談及，且基本意見(jiàn)相近。大家都主張我國(guó)應(yīng)新設(shè)專(zhuān)門(mén)的主管機(jī)關(guān)，并且應(yīng)由法律賦予其較充分職權(quán)。這里只提兩點(diǎn)：一是可借鑒德國(guó)設(shè)立“壟斷委員會(huì)”的作法，在主管機(jī)關(guān)之外另由經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家等專(zhuān)家組成負(fù)責(zé)咨詢(xún)和對(duì)企業(yè)壟斷狀況進(jìn)行鑒定的機(jī)構(gòu)；這是由反壟斷案件復(fù)雜性和專(zhuān)門(mén)性（它們涉及法學(xué)和經(jīng)濟(jì)法、統(tǒng)計(jì)學(xué)等許多專(zhuān)門(mén)知識(shí)和技術(shù)）產(chǎn)生的需要。二是可以考慮賦予新設(shè)的主管機(jī)關(guān)以適當(dāng)?shù)摹皽?zhǔn)司法權(quán)”。例如在該主管機(jī)關(guān)審理案件后，當(dāng)事人可以直接向法院提起上訴，該法院的審理即為

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