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國(guó)有企業(yè)獨(dú)立董事制與財(cái)務(wù)總監(jiān)制雙軌制運(yùn)行探索
國(guó)有企業(yè)獨(dú)立董事制與財(cái)務(wù)總監(jiān)制雙軌制運(yùn)行探索 國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的建立對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理模式及國(guó)有企業(yè)監(jiān)管模式將產(chǎn)生深刻的影響。在國(guó)有企業(yè)中全面引入獨(dú)立董事制（國(guó)有控股公司已按中國(guó)證監(jiān)會(huì)的要求引入獨(dú)立董事制度，本文主要針對(duì)非上市國(guó)有企業(yè)）以健全董事會(huì)制度、完善公司治理結(jié)構(gòu)的思路已引起理論界和實(shí)務(wù)界的廣泛重視。獨(dú)立董事制與財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制這兩種外部監(jiān)督機(jī)制究竟有何區(qū)別與聯(lián)系，是實(shí)行獨(dú)立董事制和財(cái)務(wù)總監(jiān)制雙軌制運(yùn)行，還是二者選其一？筆者認(rèn)為，在國(guó)有企業(yè)實(shí)行獨(dú)立董事制和財(cái)務(wù)總監(jiān)制雙軌制運(yùn)行是必要的，也是可行的。 一、獨(dú)立在事制與財(cái)務(wù)總監(jiān)制雙軌制運(yùn)行的必要性 首先，財(cái)務(wù)總監(jiān)制與獨(dú)立董事制有著密切聯(lián)系：（1）他們都起源于西方；（2）都產(chǎn)生于因兩權(quán)分離所導(dǎo)致財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制松懈、會(huì)計(jì)信息失真、“內(nèi)部人控制”及大股東控股的背景下；（3）都來自企業(yè)外部，獨(dú)立于經(jīng)營(yíng)者，代表所有者對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施監(jiān)督，屬所有者監(jiān)督范疇；（4）二者往往都是董事會(huì)成員或共同參加董事會(huì)會(huì)議；（5）都是一種低成本的監(jiān)督方式。 同時(shí)，我們也應(yīng)看到獨(dú)立董事制和財(cái)務(wù)總監(jiān)制存在如下差別：（1）財(cái)務(wù)總監(jiān)更多的是考慮大股東利益，獨(dú)立董事更多考慮中小股東利益；（2）財(cái)務(wù)總監(jiān)對(duì)委派機(jī)關(guān)或董事會(huì)負(fù)責(zé)，獨(dú)立董事對(duì)全體股東負(fù)責(zé)；（3）財(cái)務(wù)總監(jiān)獨(dú)立于經(jīng)營(yíng)者，獨(dú)立董事獨(dú)立于大股東、經(jīng)營(yíng)者和相關(guān)利益者，獨(dú)立性更高；（4）財(cái)務(wù)總監(jiān)作為委派人員行使參與權(quán)、監(jiān)控權(quán)、審核權(quán)、制止權(quán)、報(bào)告權(quán)、建議權(quán)等，獨(dú)立董事作為特殊的董事會(huì)成員具有決策權(quán)、控制權(quán)、監(jiān)督權(quán)、審核權(quán)、否決權(quán)、提名權(quán)、信息披露權(quán)等；（5）獨(dú)立董事陳擁有董事一般職權(quán)外，對(duì)重大關(guān)聯(lián)交易、聘用或解聘會(huì)計(jì)師事務(wù)所、提請(qǐng)召開股東大會(huì)或董事會(huì)還有特別職權(quán)，在公司董事提名、任免、董事及高級(jí)管理人員的薪酬、重大資金往來等事務(wù)還需發(fā)表獨(dú)立意見，財(cái)務(wù)總監(jiān)的職權(quán)行使主要是監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)、重大投資決策和審查會(huì)計(jì)報(bào)表，對(duì)重大財(cái)務(wù)收支與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)行與總經(jīng)理聯(lián)簽制等；（6）獨(dú)立董事在公司的發(fā)展戰(zhàn)略、績(jī)效管理、資源調(diào)配、關(guān)鍵性任命等重大問題的影響力較財(cái)務(wù)總監(jiān)大；（7）財(cái)務(wù)總監(jiān)在公司權(quán)力層次中往往處于董事會(huì)與經(jīng)營(yíng)者之間，監(jiān)督對(duì)象主要是經(jīng)營(yíng)者，獨(dú)立董事在公司權(quán)力層次中介于股東大會(huì)和董事會(huì)之間，承擔(dān)著監(jiān)督董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)者的職責(zé)；（8）財(cái)務(wù)總監(jiān)是全職人員，獨(dú)立董事是兼職人員，主要通過多渠道獲取信息、參加董事會(huì)會(huì)議、提議或聘請(qǐng)外部審計(jì)機(jī)構(gòu)、發(fā)表獨(dú)立意見等方式工作，投入的精力和工作時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于財(cái)務(wù)總監(jiān)。 由此可見，獨(dú)立董事制與財(cái)務(wù)總監(jiān)制并不相互排斥，他們具有各自的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。如果財(cái)務(wù)總監(jiān)積極支持配合獨(dú)立董事，可充分發(fā)揮他們?cè)诒O(jiān)督職能上的合力，增強(qiáng)監(jiān)管的威懾力，有效懲處違法違規(guī)行為。 其次，獨(dú)立董事制與財(cái)務(wù)總監(jiān)制雙軌制運(yùn)行可在一定程度上彌補(bǔ)各自的缺陷，有效發(fā)揮其職能。獨(dú)立董事制的弊端主要表現(xiàn)在：獨(dú)立董事多是兼職人員，投入的時(shí)間和精力有限，可能影響對(duì)管理層的有效監(jiān)督；獨(dú)立董事薪酬不高且多事先約定，這會(huì)使他們?nèi)鄙賲⑴c公司經(jīng)營(yíng)與決策的源動(dòng)力，而如果將其報(bào)酬與公司業(yè)績(jī)掛鉤，又難以保證其監(jiān)督的獨(dú)立性。財(cái)務(wù)總監(jiān)制的缺陷主要表現(xiàn)在：財(cái)務(wù)總監(jiān)只有1人，經(jīng)營(yíng)者勾結(jié)財(cái)務(wù)總監(jiān)共同作弊的成本不高；財(cái)務(wù)總監(jiān)的職責(zé)較多，而人力有限，且沒有獨(dú)立董事所擁有的特別職權(quán)等。因此，獨(dú)立董事需要財(cái)務(wù)總監(jiān)的信息，財(cái)務(wù)總監(jiān)需要獨(dú)立董事的支持，雙軌制運(yùn)行可在一定程度上彌補(bǔ)各自的缺陷，更有效地發(fā)揮其監(jiān)督職能。 第三，從完善公司治理結(jié)構(gòu)看，二者不能互相取代。獨(dú)立董事進(jìn)入董事會(huì)有助于增強(qiáng)董事會(huì)的獨(dú)立性，弱化內(nèi)部人控制，發(fā)揮董事會(huì)的監(jiān)督職能；委派財(cái)務(wù)總監(jiān)可在一定程度上彌補(bǔ)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督功能的弱化狀況，有效加強(qiáng)所有者財(cái)務(wù)監(jiān)督。獨(dú)立董事制度和財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制是完善國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)的有效途徑，二者在治理結(jié)構(gòu)中不存在本質(zhì)的利害沖突，獨(dú)立董事制的出現(xiàn)，不能也不應(yīng)取代財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制。 第四，從完善企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督體系看，雙軌制可有效地加強(qiáng)公司內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督和外部財(cái)務(wù)監(jiān)督。實(shí)施財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制，形成董事長(zhǎng)、總經(jīng)理、財(cái)務(wù)總監(jiān)三足鼎立的內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制，從而構(gòu)建起具有制度和組織保證的內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督體系；引入獨(dú)立董事制度，尤其是精通財(cái)務(wù)的獨(dú)立董事對(duì)公司財(cái)務(wù)管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，有助于更好地發(fā)揮董事會(huì)外部財(cái)務(wù)監(jiān)督職能，對(duì)擔(dān)任管理職務(wù)的內(nèi)部董事起到了一定的制約作用，從而建立起較為完善的外部財(cái)務(wù)監(jiān)督體系。 二、獨(dú)立在事制與財(cái)務(wù)總監(jiān)制雙軌制運(yùn)行的可行性分析 獨(dú)立董事制和財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制均是一種低成本的所有者監(jiān)督方式。所有者對(duì)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督成本主要包括所有者為獲取經(jīng)營(yíng)者信息所開支費(fèi)用（如專設(shè)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)等）和由于監(jiān)督滯后、經(jīng)營(yíng)者道德敗壞行為給所有者造成的經(jīng)濟(jì)損失兩方面。在傳統(tǒng)的所有者對(duì)經(jīng)營(yíng)者監(jiān)督方式下，由于信息不對(duì)稱的存在，外部股東作為非專業(yè)人士，要將企業(yè)披露的業(yè)已粉飾的會(huì)計(jì)信息調(diào)整至真實(shí)狀況是非常困難的。又由于所有者獲取信息的滯后性，已造成的損失已無法挽回，所以其監(jiān)督成本相當(dāng)昂貴。在獨(dú)立董事和財(cái)務(wù)總監(jiān)雙軌制下，只需付出數(shù)量并不多的獨(dú)立董事費(fèi)和財(cái)務(wù)總監(jiān)費(fèi)，就可及時(shí)了解經(jīng)營(yíng)者動(dòng)態(tài)和采取相應(yīng)措施，降低或避免經(jīng)濟(jì)損失，其監(jiān)督成本大大降低。低成本的監(jiān)督模式為其在國(guó)有企業(yè)共存提供了可能性。 國(guó)內(nèi)外實(shí)踐證明，實(shí)行獨(dú)立董事制和財(cái)務(wù)總監(jiān)制雙軌制運(yùn)行是可行的。雖然我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理部門向國(guó)有企業(yè)委派的財(cái)務(wù)總監(jiān)與西方國(guó)家企業(yè)的財(cái)務(wù)總監(jiān)有所差異，但有著相同的職責(zé)即代表所有者對(duì)經(jīng)營(yíng)者監(jiān)督，且我們所采用的由國(guó)有資產(chǎn)管理部門委派、董事會(huì)聘任的財(cái)務(wù)總監(jiān)模式與西方國(guó)家很相似。 綜上所述，我們認(rèn)為國(guó)有大中型重點(diǎn)企業(yè)可考慮建立外派監(jiān)事會(huì)和委派財(cái)務(wù)總監(jiān)；對(duì)未建立外派監(jiān)事會(huì)的國(guó)有企業(yè)可考慮由國(guó)有資產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)、董事會(huì)聘任的模式建立財(cái)務(wù)總監(jiān)制，同時(shí)又在董事會(huì)中引入獨(dú)立董事。 三、獨(dú)立董事制和財(cái)務(wù)總監(jiān)制的修正與協(xié)調(diào) 對(duì)現(xiàn)行的獨(dú)立董事制與財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制作適當(dāng)?shù)男拚�，將有助于�?dú)立董事制與財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制的協(xié)調(diào)運(yùn)行和功效發(fā)揮。 1、對(duì)財(cái)務(wù)總監(jiān)制和獨(dú)立董事制的修正。對(duì)財(cái)務(wù)總監(jiān)制的修正主要從委派模式和財(cái)務(wù)總監(jiān)進(jìn)入董事會(huì)等方面考慮，即由現(xiàn)在普遍采用的政府機(jī)關(guān)委派模式修正為由國(guó)有資產(chǎn)管理部門審核批準(zhǔn)、董事會(huì)任命的模式，財(cái)務(wù)總監(jiān)不再列席董事會(huì)會(huì)議而直接成為董事成員進(jìn)入董事會(huì)。對(duì)獨(dú)立董事制的修正主要從產(chǎn)生方式、人員選擇等方面考慮�，F(xiàn)行制度規(guī)定，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)或單獨(dú)或合并持有上市公司已發(fā)行股份1％以上的股東可以提出獨(dú)立董事候選人，并經(jīng)股東大會(huì)選舉決定。顯然，這種做法是將獨(dú)立董事的提名權(quán)交給了大股東，難以保證獨(dú)立董事的獨(dú)立性。通過設(shè)立獨(dú)立董事提名委員會(huì)或采用累積投票制可以更多考慮中小股東的利益。首次選舉時(shí)提名委員會(huì)可由那些在董事會(huì)中不擁有董事席位的股東組成，以后可由獨(dú)立董事為主組成。在獨(dú)立董事的選拔上，應(yīng)避免“學(xué)院派董事”、“名人董事”現(xiàn)象，更注重聘用具有一定教育背景和相當(dāng)?shù)钠髽I(yè)或商業(yè)閱歷、熟悉法律法規(guī)、具有資本市場(chǎng)運(yùn)行理論與經(jīng)驗(yàn)、懂得財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)知識(shí)的復(fù)合型人才。此外，獨(dú)立董事的職業(yè)化和獨(dú)立董事的持股問題也值得商榷。股份具有長(zhǎng)期激勵(lì)性，可防止可能的信用風(fēng)險(xiǎn)，持股并不一定會(huì)影響其獨(dú)立性，關(guān)鍵是控制合適的比例。 2、財(cái)務(wù)總監(jiān)制與獨(dú)立董事制之間的協(xié)調(diào)。從我國(guó)公司治理結(jié)構(gòu)看，并不缺乏監(jiān)督機(jī)制，關(guān)鍵是如何有效地發(fā)揮其功能。目前我國(guó)國(guó)有企業(yè)外部監(jiān)督體系存在的問題主要是各監(jiān)督主體獨(dú)立作戰(zhàn)，缺少協(xié)作與溝通。獨(dú)立董事制和財(cái)務(wù)總監(jiān)制共存，必然要求協(xié)調(diào)處理好二者的關(guān)系，以履行好各自的監(jiān)管職能。 �。�1）財(cái)務(wù)總監(jiān)與獨(dú)立董事應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)系和溝通。財(cái)務(wù)總監(jiān)是獨(dú)立董事獲取有效信息的重要渠道，而獨(dú)立董事在經(jīng)濟(jì)、法律、金融或人事管理等方面的專門知識(shí)有助于彌補(bǔ)財(cái)務(wù)總監(jiān)知識(shí)結(jié)構(gòu)的不足，提高決策水平和判斷能力。因此，獨(dú)立董事和財(cái)務(wù)總監(jiān)應(yīng)建立經(jīng)常性的聯(lián)系和加強(qiáng)信息溝通，而外派財(cái)務(wù)總監(jiān)進(jìn)入董事會(huì)，有助于獨(dú)立董事與財(cái)務(wù)總監(jiān)的溝通與協(xié)調(diào)。 �。�2）應(yīng)明確區(qū)分獨(dú)立董事和財(cái)務(wù)總監(jiān)的職能和監(jiān)督范圍。獨(dú)立董事的職能應(yīng)以監(jiān)督為主，以提升董事會(huì)決策科學(xué)化為輔；財(cái)務(wù)總監(jiān)的職能應(yīng)以監(jiān)督為主，以加強(qiáng)日常財(cái)務(wù)管理為輔。在監(jiān)督的范圍上，獨(dú)立董事應(yīng)對(duì)董事會(huì)所有重大決策的公正性與科學(xué)性實(shí)施監(jiān)督，包括對(duì)諸如資產(chǎn)分配、資產(chǎn)重組、公司發(fā)展等重大決策的決策依據(jù)、內(nèi)容、程序、經(jīng)理層決策的執(zhí)行結(jié)果等進(jìn)行監(jiān)督、制衡和評(píng)審；財(cái)務(wù)總監(jiān)主要實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督，包括對(duì)國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)、財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行、重大投資決策等的監(jiān)督和審查會(huì)計(jì)報(bào)表。
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