構(gòu)建公共財(cái)政 推動(dòng)國(guó)企改革

構(gòu)建公共財(cái)政 推動(dòng)國(guó)企改革一、財(cái)政改革與國(guó)企改革呈高度的正相關(guān)性

與其他經(jīng)濟(jì)成分相比，公共財(cái)政與公有經(jīng)濟(jì)尤其是與國(guó)有經(jīng)濟(jì)有著一種特殊的不可分割的聯(lián)系。財(cái)政一方面要承擔(dān)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來(lái)的沉重負(fù)擔(dān)，另一方面又要適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變，滿足不斷增長(zhǎng)的必不可少的公共需要。這些特點(diǎn)表明，公共財(cái)政框架的建立與政府職能的轉(zhuǎn)化和國(guó)有企業(yè)的改革是息息相關(guān)的。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

(一)在今后一定時(shí)期，國(guó)有經(jīng)濟(jì)將仍然是我國(guó)公共財(cái)政預(yù)算的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，在以公有制為主體，多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大。

(二)從政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失效的角度看，公共財(cái)政的建立不能排除國(guó)有企業(yè)的存在。根據(jù)公共產(chǎn)品的特征，可以把公共產(chǎn)品分為兩種類型：一類是純公共產(chǎn)品，如國(guó)防、外交、貨幣發(fā)行、空間技術(shù)等；一類是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如交通、通訊、能源、城市公共服務(wù)等。政府提供公共產(chǎn)品的方式主要有兩種：一類是直接生產(chǎn)，一種是向社會(huì)其他生產(chǎn)部門(mén)采購(gòu)。一般來(lái)講，純公共產(chǎn)品和自然壟斷性很強(qiáng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品一般由政府以直接生產(chǎn)的方式提供，而政府直接生產(chǎn)就必然依托國(guó)有企業(yè)，國(guó)有企業(yè)具有“公共企業(yè)”的特殊功能。而政府向社會(huì)其他生產(chǎn)部門(mén)采購(gòu)時(shí)，對(duì)象也可能是國(guó)有企業(yè)。所以，無(wú)論政府采取什么形式，都不排除國(guó)有企業(yè)向社會(huì)提供公共產(chǎn)品。

(三)政府在調(diào)節(jié)和干預(yù)經(jīng)濟(jì)時(shí)，為了保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平公正原則，必然會(huì)進(jìn)入一些壟斷性行業(yè)。政府干預(yù)壟斷性行業(yè)的主要方法有，由政府直接經(jīng)營(yíng)或者制定嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)措施限制這些行業(yè)的壟斷價(jià)格和壟斷利潤(rùn)，以保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)資源的有效配置。從世界各國(guó)來(lái)看，有相當(dāng)多的壟斷性行業(yè)是由國(guó)有企業(yè)直接經(jīng)營(yíng)的。

在我國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃體制中，國(guó)家財(cái)政收入主要依靠國(guó)有企業(yè)。改革開(kāi)放以來(lái)，非公有制經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展，公有制經(jīng)濟(jì)規(guī)模比重逐年降低，但是在財(cái)政收入來(lái)源中，公有經(jīng)濟(jì)特別是國(guó)有經(jīng)濟(jì)的成分比重一直居高不下。1995年全國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重下降為33.95％，但提供的財(cái)政收入比重卻占71.15％。在傳統(tǒng)體制當(dāng)中，國(guó)家的某些目標(biāo)和職能需要通過(guò)國(guó)有企業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)除了以利潤(rùn)和稅收向國(guó)家提供財(cái)政收入外，還擔(dān)負(fù)著充分就業(yè)及向職工提供福利等政府宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，因此，“企業(yè)辦社會(huì)”的結(jié)果是企業(yè)效率低下。隨著時(shí)間的推移，這一日益突出的問(wèn)題不僅制約了國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，而且減少了對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)，再加上稅收監(jiān)管的不力，預(yù)算外收入擠壓預(yù)算內(nèi)的收入以及財(cái)政支出的不斷膨脹，造成90年代以來(lái)，國(guó)家連年出現(xiàn)財(cái)政赤字，面臨巨大的財(cái)政壓力。

財(cái)政壓力的最終緩解有賴于多項(xiàng)重大的改革措施：國(guó)企改革、金融體制改革和政府行政改革的同步推進(jìn)。同時(shí)，財(cái)政改革的推進(jìn)即公共財(cái)政制度的建立和公共財(cái)政職能的履行，將進(jìn)一步深化國(guó)企改革。因此，國(guó)企改革和財(cái)政改革是相輔相成，互相促進(jìn)的。規(guī)范的、完善的公共財(cái)政制度的建立，對(duì)于推進(jìn)國(guó)企改革具有重大意義。首先，新型公共財(cái)政制度的建立為國(guó)企卸下沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)和社會(huì)負(fù)擔(dān)，使國(guó)有企業(yè)在改革中輕裝上陣。其次，新型公共財(cái)政制度的建立能夠?yàn)閲?guó)有企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，使國(guó)有企業(yè)以一種嶄新的姿態(tài)面對(duì)改革。再次，新型公共財(cái)政制度的建立為國(guó)企改革帶來(lái)了各種新的實(shí)踐方式，使國(guó)有企業(yè)真正能夠在改革中求發(fā)展，在發(fā)展中促改革。最后，新型公共財(cái)政制度的建立為國(guó)企改革創(chuàng)造了穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境，提供了巨大的財(cái)政支持，降低了國(guó)企改革的社會(huì)成本，減少了國(guó)企改革的后顧之憂�？傊�，新型的、規(guī)范的、完善的公共財(cái)政制度的建立將為國(guó)企改革的進(jìn)一步推進(jìn)開(kāi)拓空間。

二、從公共財(cái)政收入角度看國(guó)企改革

1.發(fā)展非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的第三產(chǎn)業(yè)，擺脫財(cái)政和就業(yè)對(duì)國(guó)有企業(yè)的依賴，為國(guó)有企業(yè)創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。新型公共財(cái)政收入制度的建立，可以擺脫那種以國(guó)家所有權(quán)為基礎(chǔ)的財(cái)稅體系，改變國(guó)家財(cái)政收入對(duì)國(guó)有企業(yè)的嚴(yán)重依賴。重構(gòu)公共財(cái)政收入制度的思路之一，就是根據(jù)變化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，所有制結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)狀況，拓寬理財(cái)思路，調(diào)整有關(guān)財(cái)稅政策，提高非國(guó)有經(jīng)濟(jì)和第三產(chǎn)業(yè)的財(cái)政貢獻(xiàn)率。

(1)發(fā)展非國(guó)有經(jīng)濟(jì)，擺脫財(cái)政和就業(yè)對(duì)國(guó)有企業(yè)的依賴。非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的崛起使國(guó)企改革遇到了極佳的機(jī)會(huì)。隨著非國(guó)有經(jīng)濟(jì)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中比重的迅速上升，其產(chǎn)值和財(cái)政上繳的比重有了很大程度的提高，成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)源泉，給了國(guó)家財(cái)政新的支援。困擾國(guó)有企業(yè)的冗員問(wèn)題，隨著非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的崛起也得到了一定程度的解決。非國(guó)有企業(yè)以它驚人的包容能力為數(shù)以千計(jì)的人提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，相對(duì)于國(guó)有企業(yè)在提高就業(yè)方面的作用在逐步提高。

(2)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，拓寬財(cái)政稅基。從財(cái)政收入來(lái)源的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)的財(cái)政收入對(duì)工業(yè)這個(gè)國(guó)有企業(yè)密集分布的產(chǎn)業(yè)依賴性很大，約占50％。而信息、房地產(chǎn)、證券、金融、娛樂(lè)、中介等第三產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重不斷增長(zhǎng)，利潤(rùn)率高，但財(cái)政貢獻(xiàn)率卻很低。因此，提高第三產(chǎn)業(yè)新興部門(mén)的財(cái)政貢獻(xiàn)率，對(duì)減輕國(guó)有企業(yè)財(cái)政負(fù)擔(dān)，拓寬財(cái)政稅基、增加財(cái)政收入意義重大。

(3)公平各所有制企業(yè)間稅賦，為國(guó)有企業(yè)創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。各類企業(yè)間的公平稅賦是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，推進(jìn)國(guó)企改革的重要前提之一。我國(guó)目前國(guó)有企業(yè)稅賦較重，非國(guó)有企業(yè)稅賦較輕，難以形成公平有效的競(jìng)爭(zhēng)，這樣就扼殺了國(guó)有企業(yè)自我發(fā)展的積極性。因此，建立各類企業(yè)間的公平稅賦意義重大。此外，還應(yīng)盡量減少針對(duì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)新興產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策、稅收減免政策。過(guò)多的優(yōu)惠政策、稅收減免政策，一方面意味著國(guó)家財(cái)政收入的流失，另一方面反映了行政手段對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的干預(yù)，使沒(méi)有獲得稅收減免優(yōu)惠政策的國(guó)有企業(yè)更加感到不公平。

2.清費(fèi)立稅，減輕國(guó)有企業(yè)稅外負(fù)擔(dān)。國(guó)有企業(yè)除了預(yù)算內(nèi)各項(xiàng)利稅的上繳外，還要負(fù)擔(dān)沉重的各項(xiàng)預(yù)算外非稅收入，包括基金、收費(fèi)和攤派等，形成了稅費(fèi)并重，甚至費(fèi)稅倒掛的現(xiàn)象。沉重的稅外負(fù)擔(dān)吞噬了企業(yè)的利潤(rùn)，削弱了企業(yè)的活力，阻礙了國(guó)有企業(yè)的發(fā)展。而且由于這部分資金長(zhǎng)期游離于預(yù)算之外，脫離了政府的監(jiān)管和控制，擾亂了我國(guó)財(cái)政秩序。經(jīng)過(guò)改革，規(guī)范、完善的公共財(cái)政收入制度的建立，將減輕國(guó)有企業(yè)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

3.完善個(gè)人所得稅征管制度，開(kāi)征社會(huì)保險(xiǎn)稅，推進(jìn)國(guó)企改革。與西方的個(gè)人所得稅相比，我國(guó)的個(gè)人所得稅引起的收入再分配規(guī)模較小，涉及面較窄，沒(méi)有起到將國(guó)民收入應(yīng)有份額從社會(huì)富裕階層向貧窮階層轉(zhuǎn)移的作用。為此，應(yīng)進(jìn)一步深化改革，主要是在技術(shù)上加以完善和加強(qiáng)征管，使其能夠?qū)崿F(xiàn)其調(diào)節(jié)社會(huì)收入，為社會(huì)保障提供財(cái)力支持的職能。為了使國(guó)企改革到位，就必須建立起相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度以及開(kāi)征社會(huì)保險(xiǎn)稅。這樣，個(gè)人所得稅側(cè)重調(diào)劑社會(huì)成員之間的個(gè)人收入不平，社會(huì)保險(xiǎn)稅側(cè)重調(diào)劑社會(huì)成員之間社會(huì)福利水平，防止個(gè)人在收入及福利方面的過(guò)分懸殊，為國(guó)企改革的深入進(jìn)行創(chuàng)造穩(wěn)定的環(huán)境，盡量減少國(guó)企改革引起的一部分社會(huì)成員的不滿。

三、從公共財(cái)政支出角度看國(guó)企改革

1.財(cái)政從生產(chǎn)領(lǐng)域走出來(lái)，從經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域走出來(lái)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的公共財(cái)政，否定了財(cái)政以國(guó)家所有者的身份直接參與國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的運(yùn)行方式，要求財(cái)政尊重和維護(hù)國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，切實(shí)維護(hù)國(guó)有企業(yè)理財(cái)自主權(quán)，財(cái)政不再承擔(dān)彌補(bǔ)企業(yè)虧損的責(zé)任，擺脫國(guó)有企業(yè)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴性，迫使其提高自主經(jīng)營(yíng)意識(shí)，增強(qiáng)其抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，真正做到財(cái)政和企業(yè)分開(kāi)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的公共財(cái)政，還要求財(cái)政從市場(chǎng)配置資源的經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出來(lái)。隨著投融資體制改革的逐步到位，國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、資本經(jīng)營(yíng)由企業(yè)自主解決，財(cái)政將致力于“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題的解決，側(cè)重宏觀調(diào)控。

2.增加對(duì)科研、教育等公共物品的提供，為國(guó)企改革注入活力。我國(guó)目前正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，財(cái)政支出還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足對(duì)公共物品的需求，使得公共財(cái)政的職能未能充分發(fā)揮。公共物品中的行政、公安、國(guó)防、公共衛(wèi)生等的供給，是包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的每一個(gè)企業(yè)正常所需生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的宏觀環(huán)境。而科研、教育雖然不是純公共物品，但卻具有極大的溢出效應(yīng)，所以應(yīng)該成為新型公共財(cái)政支出體制中的側(cè)重點(diǎn)。增加對(duì)科研、教育的投入，加快人才培養(yǎng)，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和高新技術(shù)研究，查以推進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，使國(guó)有企業(yè)能夠用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)專業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)品升級(jí)換代。這些都為國(guó)有企業(yè)的發(fā)展注入了活力，為國(guó)有企業(yè)的進(jìn)一步改革創(chuàng)造了條件。

3.增加公共財(cái)政的轉(zhuǎn)移性支出，為國(guó)企改革創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

(1)失業(yè)問(wèn)題的解決。隨著國(guó)企改革的推進(jìn)，越來(lái)越多的職工面臨下崗。失業(yè)問(wèn)題已成為人們最關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題，事關(guān)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。新型公共財(cái)政支出制度的建立，要求政府加大財(cái)政投入力度，創(chuàng)辦再就業(yè)工程，開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹，盡量促進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展，使失業(yè)職工盡快成為勞動(dòng)力市場(chǎng)“空缺”的合適人選。

(2)建立社會(huì)保障體系。從更廣泛的意義上說(shuō)，公共財(cái)政支出改革的一項(xiàng)重大舉措就是增加財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出在公共財(cái)政支出中的比例，建立、健全社會(huì)保障體系。我國(guó)的社會(huì)保障制度與西方的社會(huì)保障制度相比有明顯的差距。西方政府社會(huì)保障制度和個(gè)人所得稅相配合，是在全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模的收入和社會(huì)福利再分配，以保障低收入者基本生活水準(zhǔn)和消費(fèi)需要，緩和了社會(huì)矛盾，充當(dāng)了宏觀經(jīng)濟(jì)的“自動(dòng)穩(wěn)定器”。我國(guó)以往的社會(huì)保障對(duì)城市人口的福利起了很大的作用，但對(duì)那些真正需要“濟(jì)貧”的貧困人口并沒(méi)有產(chǎn)生太大的作用。社會(huì)保障性支出在發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支出中的比重為30％ ～50％，在發(fā)展中國(guó)家占20％左右，但在我國(guó)還不到2％。因此，必須將社會(huì)保障納入財(cái)政支出規(guī)劃，建立和完善與國(guó)企改革各項(xiàng)措施相配套的社會(huì)保障制度體系，為國(guó)企改革創(chuàng)造一個(gè)穩(wěn)定的外部環(huán)境。國(guó)家介入社會(huì)保障有助于減輕國(guó)企作為社會(huì)保障的支付主體帶來(lái)的沉重負(fù)擔(dān)，彌補(bǔ)企業(yè)作為主體所造成的效率損失，使財(cái)政成為社會(huì)保障的堅(jiān)強(qiáng)后盾。

(3)利用財(cái)政手段公平社會(huì)分配，加大“濟(jì)貧”力度。近年來(lái)，下崗職工成為新的城市貧困人口群體，這部分特殊的社會(huì)階層不容忽視。此次開(kāi)征利息稅和提高失業(yè)、下崗職工最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，都是財(cái)政為了國(guó)企改革所采取的重要政策。隨著國(guó)企改革的深入，公共財(cái)政必須對(duì)這部分人的生存給予以高度重視，只有這樣，國(guó)企改革才能有一個(gè)穩(wěn)定的外部環(huán)境。

4.推行政府采購(gòu)制度，支持國(guó)有企業(yè)的發(fā)展。在公共財(cái)政的購(gòu)買性支出中推行政府采購(gòu)制度，可以貫徹政府對(duì)國(guó)企支持的意圖，保護(hù)民族工業(yè)，支持國(guó)企的發(fā)展。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府與企業(yè)的聯(lián)接點(diǎn)應(yīng)該是市場(chǎng)。通過(guò)對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控來(lái)影響企業(yè)的行為，其方式之一就是政府采購(gòu)。政府在相同條件下優(yōu)先購(gòu)買國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)品，來(lái)支持國(guó)有企業(yè)，創(chuàng)造和鼓勵(lì)名牌產(chǎn)品，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)的發(fā)展

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