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論促進地區(qū)經濟協(xié)調發(fā)展的財政政策
論促進地區(qū)經濟協(xié)調發(fā)展的財政政策 地區(qū)經濟發(fā)展不平衡（uneven development）是世界各國經濟發(fā)展過程中的重要現(xiàn)象，特別是在經濟轉型或經濟起飛時期更是一個普遍性規(guī)律。在我國改革開放的過程中，也伴生著一系列不平衡、不協(xié)調問題，地區(qū)經濟發(fā)展不平衡已是一個不爭的事實。東西部經濟發(fā)展差距的不斷擴大及由此引起的地區(qū)經濟的非協(xié)調發(fā)展已成為社會各方面普遍關注的焦點問題。國內外不少學者對我國地區(qū)經濟發(fā)展差距問題進行過較全面、多視角的探討。本文則專門從財政的角度來分析我國地區(qū)經濟發(fā)展差距擴大的原因及其后果，并尋求促進地區(qū)經濟協(xié)調發(fā)展的財政政策。
一、我國地區(qū)經濟發(fā)展差距的實證分析
表1 “三大地帶”人均GDP及差距變動情況 年份 東部地區(qū)人均GDP／元 中部地區(qū)人均GDP／元 西部地區(qū)人均GDP／元 中部同東部相對差距％ 西部同東部相對差距％ 1978
1980
1986
1987
1988
1989
1990
1992
1993
1994
1995 463.7
1145.6
1683.1
1864.3
1963.9
2259.1
3032.6
4081.6
5420.8
6777.4
6777.4 310.1
386.2
771.2
1074.7
1263.8
1178.6
1358.2
1712.1
2206.8
2891.4
3690.7 250.8
313.9
616.8
881.1
967.2
1078.1
1202.9
1518.4
1886.9
2391.6
2945.3 33.1
32.2
32.7
36.1
36.7
35.6
39.9
43.5
45.9
46.7
45.7 45.9
44.9
46.2
47.7
48.1
45.1
46.8
49.9
53.8
55.9
56.5 資料來源：根據《全國各省、自治區(qū)、直轄市歷史統(tǒng)計資料匯編》（1949－1989）、《中國統(tǒng)計年鑒》（1996）有關資料計算。本表的價格均為當年價格。
中共十一屆三中全會的召開，確定了我國改革開放的基本方針。由于中國地域遼闊，情況千差萬別，為慎重起見，我國的對外開放并不是在一夜之間各地全面實行的，而是采取了從點到面、逐步推進的戰(zhàn)略。首先實行的是沿海特區(qū)，然后是沿海開發(fā)城市，再到長江三角洲、珠江三角洲等沿海地帶，現(xiàn)在正在向內地推進，與開放相伴隨，沿海地區(qū)的對內改革也較中西部等內陸地區(qū)起步早、步伐快。為充分發(fā)揮東部地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，國家還對東部地區(qū)實行了政策傾斜，東部地區(qū)借助已有的經濟技術基礎，在政策傾斜的條件下，經濟迅速發(fā)展，同時拉開了同中西部地區(qū)的差距。衡量地區(qū)間發(fā)展差距的指標有很多，但最能反映一個國家或地區(qū)綜合經濟實力和發(fā)展程度的指標則是GDP。因此，我們將對各地的GDP作多視角的分析和考察，并由此判斷地區(qū)間經濟發(fā)展的差距及走勢。
１．“三大地帶”人均GDP差距不斷擴大。
人均GDP是反映一個國家或地區(qū)經濟發(fā)展水平的最重要的指標。我們如果用人均GDP的相對差距（相對差距＝（1－小值大值）×100％）作為衡量地區(qū)間經濟發(fā)展水平變動方向和強度的依據，則可以從表1得出一個基本結論：三大地帶各自的人均GDP都成倍迅速增長，但中西部同東部相比，其經濟發(fā)展水平之差距卻在急劇擴大。
從表1不難看出，三大地帶的人均GDP無論是絕對差距還是相對差距都十分明顯，而且呈現(xiàn)不斷擴大趨勢。在1978－1995年的18年中，中部同東部人均GDP的絕對差距由1978年153元擴大到1995年的3987元，擴幅達20倍，相對差距由1978年的33.1％擴大到1995年的45.5％，擴幅達12.4個百分點；西部同東部人均GDP的絕對差距由1978年的213元擴大到1995年的3832元，擴幅達18倍，相對差距則由1978年的45.9％擴大到1995年的56.5％，擴幅達11.6個百分點。特別是1991年以后，差距擴大的態(tài)勢又有所強化，僅5年內中，西部同東部的相對差距擴幅就分別達9.9個百分點和11.4個百分點。
２．中國人均GDP的地區(qū)差遠高于國際水平。
為了判斷中國地區(qū)經濟差距是否過大或過小，除了進行縱向歷史比較與發(fā)展分析之外，還需作國際范圍的比較。在進行比較時，我們雖然會遇到統(tǒng)計口徑及總人口規(guī)模和國土面積差異較大的困難，也許存在一些誤差和遺漏，但這種國際比較畢竟給我們提供了一個參考系。
表2 人均GDP（或人均收入）地區(qū)差距的國際比較 國 別 年 份 最大值／最小值（倍） 相對差異系數(shù)（％） 中國
前南斯拉夫
希臘
德國
韓國
意大利
英國
美國
澳大利亞
印度尼西亞 1993
1988
1988
1988
1985
1988
1988
1983
1978
1983 9.5
7.8
1.69
1.93
1.53
2.34
1.63
1.43
1.13
5.30 70.9
53.6
10.0
13.0
14.8
26.0
15.0
11.1
4.7
45.8 從表2可以看出，中國人均GDP的地區(qū)差距不僅遠高于美國、德國這樣的發(fā)達國家，也高于印度尼西亞這樣的發(fā)展中國家，甚至比分裂前的南斯拉夫還要大，由此可見一斑。因此，對正處在經濟轉軌和體制變革時期的中國政府來說，縮小地區(qū)間經濟發(fā)展差距已是一個刻不容緩的重要問題。
３．中西部的地均GDP水平也明顯低于東部地區(qū)。
中國各地的人口密度差別甚大，所以用區(qū)域人均GDP未能全面反映我國的區(qū)域差距問題。當我們把目光移向地域GDP時，我國區(qū)域差距的圖象就更加清楚。地均GDP是一個反映產值密度及經濟發(fā)達水平的極好指標，它比人均GDP更能反映一個區(qū)域的發(fā)展程度和經濟集中程度。表3反映了1995年以來中國地均GDP差距不斷擴大的情況。
表3 中國地均GDP的差距及變動情況（1984－1994） 地均GDP（萬元／平方公里） 地均增長率 1984 1994 10年（倍） 年均％ 東部地區(qū)
中部地區(qū)
西部地區(qū) 29.7
8.1
2.0 204.9
43.5
12.0 5.90
4.37
5.00 21.3
18.3
19.6 資料來源：根據《中國統(tǒng)計年鑒》（1985－1995）有關數(shù)據計算而得。
我們從表3不難得出兩個基本結論：一是我國地帶和地域間的經濟集中度存在著巨大的差異，1994年東部地區(qū)的地均GDP分別是中部地區(qū)和西部地區(qū)的4.71倍和17.1倍，差距之大遠遠超過了人均GDP；二是地帶和區(qū)域間的經濟集中程度明顯擴大，1984年東部地區(qū)每平方公里GDP分別為中部地區(qū)的3.67倍和西部地區(qū)的14.85倍，1994年就分別擴大到了4.71倍和17.1倍。
４．中西部地區(qū)GDP份額在不斷下降。
在全國經濟都有較大增長的同時，由于東部沿海地區(qū)得天獨厚的條件、較好的投資環(huán)境和有利的經濟政策，致使東部沿海地區(qū)發(fā)展更快，從而在共同發(fā)展的基礎上，地區(qū)間經濟發(fā)展差距又有所擴大，其典型必須就是沿海地區(qū)在GDP中的份額上升，而中西部地區(qū)所占份額下降（見表4）。
表4 中國地區(qū)間GDP份額的變化（1984－1994） GDP（億元） 年均增長率％ 占GDP份額 增減百分比％ 1984 1994 1984 1994 東部地區(qū)
中部地區(qū)
西部地區(qū) 3851
2301
1091 26608
12415
6563 21.3
18.4
19.7 53.1
31.8
15.1 58.4
27.2
14.4 +5.3
-4.6
-0.7 資料來源：同表3。
從表4中可以明顯看出，盡管我國三大地帶經濟10多年來都在快速增長，但各個地帶在GDP的份額發(fā)生了不小變化，東部地區(qū)上升了5.3個百分點，而中西部分別下降了4.7個百分點和0.7個百分點。
至此，我們可以得出一個重要結論：我國東部與中西部的經濟發(fā)展差距確實擴大了。
二、我國地區(qū)經濟發(fā)展差距擴大的財政因素
關于我國地區(qū)差距擴大問題的原因，國內外許多學者有諸多不同的解釋，如著名經濟學家威廉姆遜（J·Williamson）從經濟發(fā)展的不同階段方面提出了經濟增長與區(qū)域平衡之間呈“倒U型”曲線，國內學者胡鞍鋼認為是國家的宏觀政策向某些地區(qū)傾斜導致了地區(qū)差距不斷擴大，林毅夫則認為，中國地區(qū)間發(fā)展差距拉大的主要原因是傳統(tǒng)的宏觀經濟體制和經濟環(huán)境仍在起著一定作用。我們認為，造成我國地區(qū)經濟發(fā)展差距的主要因素，是內在經濟規(guī)律，市場作用和政府政策等方面，而國家財政又是履行政府政策和職能的重要手段，因此，從財政視角分析地區(qū)經濟發(fā)展差距擴大的原因有著重要意義。那么，導致我國地區(qū)經濟發(fā)展差距擴大的財政原因是什么呢？
１．固定資產投資水平的區(qū)域差異是地區(qū)經濟發(fā)展差距擴大的直接原因。
資金投入的增長及其區(qū)際流動對地區(qū)經濟的發(fā)展有著重要的影響。一般人均投資水平高的地區(qū)，其人均GDP和人均收入也比較高；反之亦然。改革開放以來，我國經濟發(fā)展的重心開始東移，由此決定了國家投資的地區(qū)布局必然向東部地區(qū)傾斜。國家雖然在“八五”期間有意識地在中西部地區(qū)新建了一批重點投資項目，如京九鐵路、南昆鐵路和三峽工程等，但是，從國家所掌握的固定資產投資（包括國家預算內和銀行貸款）的地區(qū)分布來看，1981－1995年，東部地區(qū)國有單位固定資產占全國的比重由45.9％上升到54.27％，中部地區(qū)由27.8％下降到24.54％，西部地區(qū)由17.49％下降到14.27％。在這期間，東部地區(qū)的投資上升了8.36個百分點，而中西部地區(qū)則分別下降了3.44和3.22個百分點。1995年中央在北京的人均投資達844元，而在貴州只有48元，兩者相差17.6倍。還有一個值得注意的現(xiàn)象就是改革以來國有經濟投資和國家預算內投資份額不斷下降，在全社會固定資產投資中，國有經濟單位的份額，由1978年的86.4％下降到1995年的54.4％，下降了32個百分點；國家預算內投資的比重更是直線下降，由1978年的62.2％下降到1995年的3.2％，下降了近60個百分點。顯然，投資主體多元化和資金市場化趨勢有利于非國有經濟比重較大的東部地區(qū)而不利于國有經濟份額較大的中西部地區(qū)，由此我們不難得出一個基本的結論：國家投資重點的東移，勢必對國有企業(yè)比重相對較大又長期依靠國家資金投入的中西部地區(qū)產生十分不利的影響并將拉大同東部地區(qū)的經濟發(fā)展差距。
２．“兩個比重”的下降直接弱化了中央政府對地區(qū)經濟發(fā)展差距的宏觀調控能力。
這里講的“兩個比重”是指財政收入占GDP的比重和中央財政占GDP的比重。改革開放以來，隨著以“放權讓利”為基本思路的經濟體制改革的不斷推進，國民收入分配格局發(fā)生了重大變化，即國民收入由集資于國轉向藏富于民，資金配置也由財政主導型轉向市場主導型，國家的財政收入特別是中央財政收入越來越“相對貧困化”，收入占GDP的比重一年比一年小，已從1978年為31.2％下降到1996年的10.9％，17年內下降了20個百分點。中央財政收入占GDP的比重也急劇下滑，1990年我國扣除債務收入后的中央財政收入占GDP的比重的僅為7.2％，1993年下降到3.1％，1994年分稅制改革以后稍有回升，也僅為4％左右。這一比重不僅遠低于目前絕大多數(shù)發(fā)達國家的水平，也低于絕大多數(shù)發(fā)展中國家的水平。據世界銀行的報告，一些國家1989年中央財政收入占GDP的比重情況是：印度為15.4％，印度尼西亞為8.4％，美國為20.1％，法國為40.9％，德國為29％。國家財政特別是中央財政是中央宏觀調控的經濟基礎，財政收入的匱乏致使中央政府在調控地區(qū)發(fā)展差距上缺少必要的財力基礎。由于中央財政的困難，中央政府已很難運用轉移支付手段在一國范圍內對不同收入水平的地區(qū)進行再分配，也就是說，中央財政對抑制發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)在人均GDP和人均投資額方面的巨大差距所起的作用已相當有限。這也正是我們這些所來反復強調要逐漸縮小地區(qū)差距而實踐的結果又是地區(qū)發(fā)展差距越拉越大的根本原因所在。
３．不平等、不規(guī)范的財稅政策也不利于中西部地區(qū)經濟發(fā)展。
我們從兩個方面來分析：（1）1994年工商稅制改革和分稅制改革以前，我國財稅制度既不規(guī)范也不統(tǒng)一，相對落后的中西部地區(qū)的賦稅反而高于較發(fā)達的東部地區(qū)，東部沿海地區(qū)的迅速發(fā)展在很大程度上得益于政府優(yōu)惠的稅收政策。中國政府在1980年設立了深圳等4個經濟特區(qū)，1984年又在沿海地區(qū)開發(fā)了14個城市，給了這些地區(qū)較大的財政、稅收、投資決策權和利用外資審批權等。如在特區(qū)投資的外資生產性企業(yè)可以享受到“免二減三”的所得稅優(yōu)惠，即使征所得稅，稅率也僅為15％。另外，特區(qū)內外資企業(yè)還不受進口許可證管制，機器設備、其他原料的進口及產品的出口均免征關稅。顯然，這樣的稅收優(yōu)惠政策強化了東部地區(qū)特別是沿海地區(qū)的“積聚效應”，使得沿海地區(qū)具有了更強的比較優(yōu)勢，加大了東西部地區(qū)的差距。也許在經濟特區(qū)開發(fā)初期是必要的，但是，當特區(qū)已經啟動并有了一定的發(fā)展以后，繼續(xù)這些稅收優(yōu)惠政策對于中西部地區(qū)和經濟貧困地區(qū)來說就很不公平了。而且，由于特區(qū)和沿海城市的這些稅收優(yōu)惠政策，使得本來要擴散的工業(yè)反而繼續(xù)留在特區(qū)和沿海城市，這無疑延緩了經濟擴散過程和弱化了經濟擴散效應，也就是延緩了中西部地區(qū)和貧困地區(qū)的轉機。（2）平等競爭、公平稅負是我國1994年財稅改革的一個最基本原則，但在具體執(zhí)行中又偏離了這一原則。比如，分稅制改革就因為保留了財政包干體制下的地方既得利益，沒有對地區(qū)橫向分配作出合理的調整而未能達到協(xié)調地區(qū)經濟發(fā)展的目標。1994年的分稅制改革中央在參與地方收入分成上采取一切切的做法，以1993年為基數(shù)，每年維持1:0.3的增量返還，稅收增量返還的比例沒有地區(qū)差距。東部沿海地區(qū)擴張基數(shù)的能力遠高于中西部地區(qū)，中西部各省財政收入基數(shù)低、增長慢，獲得的稅收返還量也就小。1992－1994年，廣東等三個發(fā)達地區(qū)財力年均增長33％，比增長最低的貴州等三個不發(fā)達地區(qū)高出18個百分點，比安徽等三個農業(yè)大省高出11個百分點，比全國地方平均水平高出7個百分點。這種不合理的稅收返還政策對地區(qū)間經濟發(fā)展差距實際上是起了“逆向調節(jié)”的作用。
４．各地區(qū)之間的公共服務水平相差懸殊。
這既是社會分配不公的表現(xiàn)，又是造成我國地區(qū)經濟社會發(fā)展失衡的重要因素。長期以來，由于歷史的因素和現(xiàn)實的種種原因，我國地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的公共服務水平差距極大，特別是改革開放以后，經濟利益格局發(fā)生了很大的變化，各地的財政狀況也出現(xiàn)了分化的格局，即明顯的貧富不均。財力狀況決定了公共服務水平，貧富不均的財力必然使得各地對社會公共設施建設、公共服務改善及其他相關的投入存在較大的差異，致使各地區(qū)的公共服務水平較過去又有了進一步拉大，地區(qū)社會成員間機會不均等、公共服務水平大相徑庭的現(xiàn)象亦有了新的發(fā)展。在現(xiàn)代市場經濟條件下，良好的公共服務和公共設施是吸引人才和資金流入，促進經濟發(fā)展的基礎性條件，改革開放以來東部地區(qū)經濟迅速發(fā)展在很大程度上正是得益于政府提供了良的公共服務（如較高的教育水平、較發(fā)的醫(yī)療條件等）和較發(fā)達的公共設施（如通信、道路等），而中西部地區(qū)經濟發(fā)展差距與東部地區(qū)越拉越大，也在相當程度上也正是因為地方財力匱乏而無力提供公共服務和公共設施。
５．中西部地區(qū)的財政供養(yǎng)人口太多、負擔過重也在相當程度上拖累了本地經濟發(fā)展。
中西部欠發(fā)達地區(qū)的財政基本上屬于“吃飯財政”，機構重疊，“吃皇糧”者眾多，增長過猛，直接導致了地方財政支出增長過快。這是地方財政負擔過重的直接原因。機構臃腫、負擔繁重問題在全國都存在，但中西部欠發(fā)達地區(qū)更為突出，解決問題的難度越來越大。究其原因，一是改革以來雖一直強調機構精簡，但措施不力，中央政府機構異常龐大，且要求地方與中國部門一一對應，省區(qū)政府無權增減或者合并有關對口機構，再加上大中專學生分配及軍轉業(yè)安置的壓力，由財政負擔的機構和人員數(shù)量急劇增加；二是中西部不少地區(qū)非國有經濟不太發(fā)達或國有企業(yè)效益欠佳，第三產業(yè)發(fā)展明顯滯后，就業(yè)渠道過于單一，因此，大家拼命往行政事業(yè)單位擠，人員分流難度甚大，越窮的地方人們越不愿意離開機關；三是東部沿海地區(qū)由于經濟基礎較好和人口稠密等原因，完成同等社會服務的單位成本較小，或已超過單位成本的邊際遞增階段，而中西部欠發(fā)達地區(qū)為提供大致相等的社會絕對服務水平，要占用更大的財力支出份額，并且由于自然環(huán)境、人口及經濟發(fā)展水平等方面原因，其單位成本正處在邊際遞增階段，這無疑加大了中西部地區(qū)的財政壓力。由此不難理解中西部地區(qū)行政帶來單位就業(yè)比重為什么遠高于全國平均水平，政府背的包袱為什么越來越重。
三、運用財政手段縮小地區(qū)差距的外國經驗
地區(qū)經濟發(fā)展不平衡是全球性現(xiàn)象，無論哪個國家，在縮小地區(qū)發(fā)展差距、實現(xiàn)區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展過程中都十分重視財政手段的運用。
１．運用規(guī)范的轉移支付制度來實施區(qū)域經濟政策，平衡各地區(qū)的公共服務水平。
規(guī)范的轉移支付制度是所有國家縮小地區(qū)間發(fā)展差距、實現(xiàn)地區(qū)間公共服務水平均等化的基本手段。例如，美國財政由聯(lián)邦、州和地方三級獨立財政組成。1992年，美國三級財政收入分別占全國財政收入的57％、25.9％和17.1％。由于財政收入大部分集中在聯(lián)邦，而許多公共服務項目如教育、公共衛(wèi)生和道路建設又主要由州和地方政府承擔，因此，聯(lián)邦政府通過轉移支付的形式對州和地方政府給予財政補助，以增強州和地方提供公共服務的能力，平衡各地區(qū)的公共服務水平。德國聯(lián)邦政府也十分重視轉移支付手段的運用，把財政支出的20％用于補助低于各州平均水平的窮州以支持其發(fā)展。
２．各國在促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展時，都對落后地區(qū)采取稅收優(yōu)惠政策。
50年代中期至70年代中期，意大利為推動南方地區(qū)經濟發(fā)展和工業(yè)化進程，特制定了到南方新辦工廠給予10年免征利潤所得稅的優(yōu)惠政策以鼓勵企業(yè)家向南方投資。美國政府為了鼓勵資本向欠發(fā)達地區(qū)流動，聯(lián)邦政府擴大州和地方政府的稅收豁免權，州政府也運用減免稅政策，如康涅狄州對到貧困地區(qū)投資的企業(yè)減免所得稅5年，再投資繼續(xù)享受稅收優(yōu)惠。法國則在洛林、諾爾－加萊兩個重點地區(qū)實行“無稅特區(qū)”，即到這個兩上地區(qū)投資設廠創(chuàng)造就業(yè)機會者，3年內免征地方稅、公司稅和所得稅外，還免征勞工稅、各種社會雜稅和分攤。1967年，巴西為鼓勵社會各方投資開發(fā)落后地區(qū)，曾在北部亞馬遜地區(qū)的瑪錙斯建立起自由貿易區(qū)，在特區(qū)內設廠的私人企業(yè)10年內免交所得稅，擴大再生產的進口商品免交進口稅，從國內其他地區(qū)購入的消費品和材料免交商品流通稅。
３．對落后地區(qū)實行企業(yè)補貼制度。
從一些發(fā)達國家的經驗來看，中央政府對落后地區(qū)企業(yè)的援助大多采取補貼的形式。包括投資補貼、就業(yè)補貼、稅收支出和直接撥款生產公共產品等。例如，意大利在1956－1965的期間，為促進南方地區(qū)的工業(yè)化，規(guī)定對南方新辦企業(yè)的廠房建設資金由政府補貼25％，購置機器設備補貼10％，并且為新建企業(yè)提供70％以上的優(yōu)惠貸款。此外，意大利政府還直接撥款在南方欠發(fā)達地區(qū)興建基礎設施，改善交通條件，創(chuàng)辦國立大學并對家庭困難的學生免收學費和提供食宿方便。英國政府自1984年起對受援地區(qū)內的公司，每創(chuàng)造一個就業(yè)機會補貼3000英鎊，并對落后地區(qū)實行多種形式的資本補貼。美國聯(lián)邦政府為支持落后地區(qū)的經濟發(fā)展，對在經濟開發(fā)區(qū)投資且符合條件的項目提供大約40％的投資補助。
４．重視對落后地區(qū)的教育投資，為其發(fā)展提供人力資源。
幾乎所有的國家都意識到，缺乏高素質的人才是欠發(fā)達地區(qū)經濟社會發(fā)展落后的深層次原因，因此，開發(fā)落后地區(qū)的人力資源是解決地區(qū)經濟發(fā)展不平衡的關鍵問題。在60年代，美國南部地區(qū)經濟社會發(fā)展水平要比北部地區(qū)落后得多。聯(lián)邦政府為了振興南部經濟，滿足這些落后地區(qū)對人才的需求，大力加強這里的教育事業(yè)加強教育的首要問題是要增加教育投資。在60年代人口不到30％的落后地區(qū)所得到的聯(lián)邦教育支出竟占聯(lián)邦支出的45％。無疑，聯(lián)邦政府的教育投資傾斜政策是美國欠發(fā)達地區(qū)縮小與發(fā)達地區(qū)差距的最重要因素之一。
四、促進我國地區(qū)經濟協(xié)調發(fā)展的財政政 論促進地區(qū)經濟協(xié)調發(fā)展的財政政策策選擇
國家“九五”規(guī)劃及2010年遠景規(guī)劃和江澤民同志在黨的15大報告中都明確提出要促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展，更加重視、支持中西部地區(qū)的發(fā)展，積極朝著縮小地區(qū)差距的方向努力，表明中央政府已充分認識到中西部的發(fā)展在現(xiàn)代化建設全局中的重要地位。財政是中央政府履行其政治社會經濟職能的主要手段，那么，如何通過有效的財政政策來達到區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展這一目標呢？
１．實行規(guī)范的中央財政轉移支付政策，有效地發(fā)揮轉移支付在縮小地區(qū)經濟發(fā)展差距中的作用。
自1994年，分稅制改革在全國推行，為了減輕分稅制改革的阻力，中央不得不采取了“存量不變，增量調整”的稅收返還辦法。由于稅收返還額是依據基數(shù)法來測算的，這樣經濟發(fā)達的東部沿海地區(qū)自然返還得多，經濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)則返還得少，所以，1994年的分稅制改革，因為這種不規(guī)范的稅收返還而未能發(fā)揮它在協(xié)調區(qū)域經濟發(fā)展中應該起到的作用。因此，在現(xiàn)有稅收返還制度的基礎上，盡快建立規(guī)范化的中央財政轉移支付制度是當務之急。（1）提高中央財政的汲取能力，這是建立有效的中央財政轉移支付制度的前提條件。中央財政在財政初次分配中應占有較大的比重，才能保證有足夠的財力用于對地方的轉移支付，才能通過轉移支付逐步促進經濟落后地區(qū)的經濟發(fā)展，提供社會公共服務水平，逐步縮小發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)的經濟發(fā)展水平。所以，中央政府在“九五”時期應采取各種有力措施，加大稅收征管力度，實行“完稅政策”，適當調整國民收入分配格局，逐步提高中央財政收入所占比例。爭取在“九五”期間中央財政收入與地方財政收入之比應達到6:4，中央財政支出與地方財政支出之比應達到4:6。也就是說，中央應通過轉移支付把三分之一的收入撥付給地方。（2）重新核定中央政府對地方政府轉移支付資金的支付方式，按照“因素法”確定中央財政的轉移支付額。轉移支付制度的主要功能還在于平衡各地財政能力的差異，以保證各地有大致相同的條件提供大致相同的公共服務。為此，對特定地區(qū)的轉移支付額的多少，必須同該地的經濟發(fā)展水平、稅負高低、城市化程度、民族風俗、人口、教育狀況和對財政支出的需求等因素相聯(lián)系，按照這些因素影響程度大小確定計分標準，各地統(tǒng)一標準計分，從而確定財政支出水平。（3）建立以橫向平衡為主的轉移支付制度。財政轉移支付一般包括縱向平衡和橫向平衡，前者是上級政府對下級政府的撥款，則是保證各地方政府提供的公共服務水平基本均衡而給予的補助。各個國家的具體情況不同，其轉移支付的結構也具有較大差異，國內有些學者如胡鞍鋼教授認為以縱向轉移為主益處頗多，更有利于從制度安排上幫助欠發(fā)達地區(qū)。但我們認為，考慮到中國的實際情況，似應該選擇以橫向平衡為主的轉移支付制度。這是因為我國財政收入的集中度不是太高，中央財力十分有限。而且，一個國家內不同地區(qū)之間經濟發(fā)展程度差異的直接表現(xiàn)就是發(fā)達地區(qū)財政收入充裕，而落后地區(qū)財政狀況拮據。這是財政橫向失衡的表現(xiàn)。而與此同時，落后地區(qū)的基礎設施投資支出要比發(fā)達地區(qū)需要量更大。與落后地區(qū)相比，發(fā)達地區(qū)的財政資金的邊際效用是遞減的。這就需要中央政府從整體利益出發(fā)，采取轉移支付的方法在地區(qū)之間實現(xiàn)預算調劑，扶持落后地區(qū)的發(fā)展，增加財政資金的邊際效用，以實現(xiàn)橫向均衡目標。（4）把建立轉移支付制度和推進國有企業(yè)改革有機地結合起來。能否搞好國有企業(yè)改革，培育起與社會主義市場經濟體制相適應的微觀主體是我國經濟體制改革成敗的關鍵。對于這一點，人們已達成共識。問題是，我們還應認識到，進一步深化國有企業(yè)改革，也是實現(xiàn)政府職能轉換、有效發(fā)揮轉移支付作用的一個關鍵性舉措。我們不得不承認，在國有企業(yè)比重較大的中西部地區(qū)，相當一部分企業(yè)由于經濟效益普遍低下、虧損嚴重，早已成為地方財政的繁重負擔。減輕這一負擔的有效途徑就是明確界定國有企業(yè)的有效覆蓋面，盡快退出競爭性行業(yè)。只有下決心作出這樣的選擇，才能從體制上解決政府經濟職能轉變問題，才能把有限的轉移支付資金用到基礎性設施等公共產品的供給上來，提高轉移支付資金的使用效率。（5）創(chuàng)造條件，逐步實現(xiàn)全國基本公共服務大致均等化。地區(qū)間公共服務水平的差距與地區(qū)間經濟發(fā)展水平差距是互相影響、互相制約的。落后地區(qū)由于基礎設施及其他公共服務水平較差，安排在這些地區(qū)的項目自然也較差，這就使得國家和其他投資主體在進行投資的區(qū)域選擇時，容易向經濟較發(fā)達、公共服務水平較高的地區(qū)傾斜。而越是如此，后進地區(qū)公共服務水平的改善和提高，也就缺乏推動力。經濟學常識告訴我們，地區(qū)間的經濟發(fā)展和公共服務水平的差距過大，不僅將造成勞動力的非正常流動，社會的不穩(wěn)定，而且資源的合理配置，社會公平與效率目標的實現(xiàn)，會產生嚴重的影響和后果。然而，一般來說，在現(xiàn)代市場經濟條件下，各地公共服務水平的大致均衡發(fā)展及在此基礎上的地區(qū)間經濟協(xié)調成長，不能完全視為一個應由市場力量去解決的自發(fā)過程。恰恰相反，社會公共產品和公共服務的提供，正是一種在“市場失效”條件下的政府責任和政府行為。只要每一個地區(qū)在依法組織財政收入時作出了同等程度的努力并具有基本相同的工作效率，那么，中央政府就應該通過建立一套完整、有效的政府間的轉移支付制度，以保證自然資源、經濟環(huán)境迥異的各個地區(qū)都能享受到大致相同的公共服務水平。這既是市場經濟條件下財政管理體制實現(xiàn)公平目標的一個基本要求，也是政府特別是中央政府的一項義不容辭的責任。當然，對于中國這樣一個至今未走出二元經濟境況的發(fā)展中大國來說，由于東部和中西部、城市和鄉(xiāng)村區(qū)域發(fā)展；差別巨大，國家財政特別是中央財政相對匱乏，因此，目前提出公共服務均等化的要求顯然有點操之過急。既然如此，我們不得不分兩步走，先是降格以求，把“公平”的目標落在各地至少享有基本的公共服務上，例如普及初級義務教育、初級衛(wèi)生保健、村村通路通電并保障安全飲水、建立以保障全體國民基本生存需求為標準的社會安全網，等等。待條件成熟以后，如中央財力明顯增強，中央地方財政關系基本理順，再把實現(xiàn)各地公共服務水平大致均等化作為中央財政轉移支付制度的首要目標。
２．改革稅收制度并調整稅收優(yōu)惠政策，促進中西部地區(qū)的快速發(fā)展。
1994年的稅制改革在一定程度上促進了產業(yè)結構的優(yōu)化和區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展，但要加快中西部地區(qū)的經濟發(fā)展步伐，仍需對現(xiàn)行的稅制和政策進一步改革和調整。（1）實行國民待遇，統(tǒng)一內外資企業(yè)所得稅。1994年的稅制改革雖然統(tǒng)一了內資企業(yè)的所得稅，但內外資企業(yè)仍實行兩套不同的稅制，外資企業(yè)享有較多的稅收優(yōu)惠政策，由于外資企業(yè)大多集中在東部沿海地區(qū)，所以，東部沿海地區(qū)從中受益較多而中西部地區(qū)受益較少。因此，要適時合并內外資企業(yè)的所得稅。（2）稅收優(yōu)惠要從區(qū)域傾斜轉向以產業(yè)優(yōu)惠為主。改革開放以來，國家給予東部沿海地區(qū)較多的稅收優(yōu)惠政策，這些稅收優(yōu)惠政策雖然促進了東部地區(qū)的快速發(fā)展，但也拉大了區(qū)域經濟的發(fā)展差距，激化了地區(qū)利益矛盾。為了統(tǒng)一稅制，公平競爭，稅收優(yōu)惠要從區(qū)域傾斜向以產業(yè)優(yōu)惠政策為主。通過稅收政策和產業(yè)政策的相互配合，推動中西部地區(qū)的社會經濟發(fā)展�！毒攀甏鷩耶a業(yè)政策綱要》已明確提出今后一段時期內產業(yè)政策要向交通運輸、郵電通訊、能源和原材料工業(yè)傾斜，為鼓勵共發(fā)展應給予所得稅減免。而這些行業(yè)正是中西部地區(qū)比較薄弱的產業(yè)或資源優(yōu)勢的產業(yè)，產業(yè)傾斜實際上也是區(qū)域傾斜，因而是有利于中西部地區(qū)的發(fā)展的。
３．以重要基本建設為突破口，在中西部地區(qū)培育增長極增長帶。
增長極理論理由法國經濟學家弗朗索瓦·佩魯（Francois Perroux）率先提出來的，他認為增長并非同時出現(xiàn)在所有地方，它以不同的強度首先出現(xiàn)在一些增長點或增長極上，然后通過不同的渠道向外擴散，并對整個經濟產生不同的最終影響。后來，美國經濟學家赫希曼（A·O·hirschman）提出了不平衡發(fā)展學說，支持和發(fā)展了佩魯?shù)脑鲩L極理論。赫希曼認為，經濟發(fā)展不會同時出現(xiàn)在所有地方，而一旦出現(xiàn)在某一處，巨大的動力將會使經濟增長圍繞最初的增長點集中。就是說，任何一個具有較高水平的經濟都是由一個或者幾個區(qū)域實力中心首先發(fā)展。無疑，只有加快欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展，才能逐步縮小地區(qū)差異，實現(xiàn)地區(qū)間的協(xié)調發(fā)展，但是由于欠發(fā)達地區(qū)地域遼闊，情況迥異，國家經濟實力有限，在欠發(fā)達地區(qū)實行全面推進式的開發(fā)戰(zhàn)略顯然是力不從心的。應該借鑒一些國家在實踐中取得成效的做法――培育“增長極”和“增長帶”。具體作法上，應結合對中西部資源富裕地區(qū)的能源、資源重點開發(fā)，按照國家生產力總體布局的要求，由國家統(tǒng)一規(guī)定優(yōu)惠政策措施體系，在中西部地區(qū)選擇一些重大基本建設項目為突破口，通過建立項目所在區(qū)域的增長極以點帶面。重要基本建設項目一般都是國家從長遠利益、全局利益考慮而確定的，項目的建成不但對于緩解國民經濟的瓶頸制約、增長國民經濟的發(fā)展后勁具有重要意義，還會通過增長極內部所出現(xiàn)的聚集利益效應不斷加強所在區(qū)域的經濟實力，促使以項目所在地為中心的經濟區(qū)域的形成，并通過“擴散效應”和“關聯(lián)效應”如與關聯(lián)區(qū)域的產業(yè)融合和經濟技術聯(lián)合來帶動周邊經濟的成長和繁榮�，F(xiàn)已建成的京九鐵路和目前正在進行的三峽水利工程建設就具有這樣的特征和效應。大型基本建設項目的成敗因素有很多，資金是一個重要方面。中央財政撥款是主要的資金來源之一，另外還有銀行貸款、地方政府出資、市場融資和利用外資等。從總體上來看，資金來源是國家投入為主的國內資金，但要發(fā)揮國家資金的導向作用來誘導民間資本和外國資本的進入，既可以實現(xiàn)投資主體多元化，分散投資風險，又能彌補政府資金的不足。
４．加強財政政策和產業(yè)政策及金融政策的協(xié)調配合，加大中西部地區(qū)的開發(fā)力度。
為了使國家財政對區(qū)域經濟關系的調節(jié)力度更大、效果更好，應配合使用產業(yè)政策和金融政策，通過產業(yè)政策的傾斜和金融政策的支持來落實對區(qū)域政策的傾斜，從而達到地區(qū)經濟協(xié)調發(fā)展的目標。（1）力求通過產業(yè)政策的傾斜來落實對區(qū)域的傾斜，促進地區(qū)經濟協(xié)調發(fā)展。為此，可采取一些經濟、法律甚至必要的行政手段，確保國家支持的重點產業(yè)在有優(yōu)勢的地區(qū)集中發(fā)展，并限制或嚴格限制沿海地區(qū)一些大城市繼續(xù)外延擴展高能耗的一般加工產業(yè)，促進資源加工型和勞動密集型產業(yè)向中西部資源豐富地區(qū)逐步轉移。（2）在支援中西部欠發(fā)達地區(qū)的經濟發(fā)展上要注重財政政策和信貸政策的協(xié)調配合。在我國資金市場化的現(xiàn)實情況下，調動信貸資金投入中西部地區(qū)，支援中西部基礎設施建設和資源開發(fā)有著重大意義。銀行應按照保本經營的原則對項目審查和貸款投放，對于無利或虧損，但對地區(qū)發(fā)展而言又不可或缺的基礎設施建設和資源開發(fā)項目可由財政進行直接投資，充分發(fā)揮財政資金的導向作用，誘導信貸資金的投入，或由財政對銀行貸款進行貼息的方式進行支援，以支持信貸資金投入的效益實現(xiàn)。為了彌補中西部地區(qū)投資環(huán)境較差的缺陷，政府對到這些地區(qū)的投資還可提供低息貸款，并且出面對貸款進行擔保。國際上采用這種既吸引外部投入又打好內部基礎解決地區(qū)差距政策的例子很多，如德國、印度等的優(yōu)惠性金融計劃、投資補貼計劃和稅收信貸等。另外，可考慮從中央的轉移支付中拿出一部分資金專門用于地區(qū)開發(fā)金融貸款的貼息，這樣既可以擴大地區(qū)開發(fā)金融的運作范圍，又可以提高財政資金的使用效益。（3）充分利用政策性銀行來加大對中西部的開發(fā)力度。隨著市場化改革的不斷深入，銀行的經濟機制發(fā)生了重大的變化，大部分銀行將轉變?yōu)樯虡I(yè)銀行，以追求自身利益最大化的商業(yè)銀行很難由政府用來協(xié)調區(qū)域經濟關系。在經濟改革中逐漸成長起來的市場化融資更不會青睞市場發(fā)育程度較低、經濟技術水平較為落后的中西部欠發(fā)達地區(qū)。因此，只能通過政策性銀行為國家的宏觀政策提高資金支持。政策性銀行不以自身效益最大化為主要目標，而是以社會效益最大化為己任。在協(xié)調地區(qū)經濟發(fā)展關系方面，政策性銀行可以通過逐步提高國家在中西部地區(qū)的政策性貸款比重并在貸款利率和期限等方面實行優(yōu)惠政策，支持這些地區(qū)的資源開發(fā)和基礎設施建設項目，以改善這些地區(qū)的投資環(huán)境，促進中西部地區(qū)經濟發(fā)展。這樣，通過政策性銀行合理籌資和科學地運用資金，可以促使國家的區(qū)域政策落實到實處，實行地區(qū)經濟協(xié)調發(fā)展的目標。
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